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§ R. c. Al Klippert Ltd., [1998] 1 R.C.S. 737 (30 avril 1998)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1998] 1 R.C.S. 737 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1998-04-30;.1998..1.r.c.s..737 ?

Analyses :

Droit administratif - Validité d’une ordonnance - Contestation incidente d’une ordonnance administrative dans le cadre d’une procédure pénale - Dans quelles circonstances une personne accusée de ne pas s’être conformée à une ordonnance administrative peut‑elle en soulever la validité de façon incidente? - Principes applicables.

Droit municipal - Zonage - Usage dérogatoire - Ordonnance rendue en vertu d’une loi provinciale sur l’aménagement du territoire enjoignant une compagnie à cesser d’exploiter une carrière sur une partie de son terrain - Compagnie ne se prévalant pas du mécanisme d’appel prévu à la loi et ignorant en partie l’ordonnance - Compagnie accusée de ne pas s’être conformée à l’ordonnance - La compagnie peut‑elle soulever comme moyen de défense la validité de l’ordonnance? - Planning Act, R.S.A. 1980, ch. P‑9, art. 81, 154, 155.

La compagnie intimée a acheté, en 1964, un terrain sur lequel elle exploite une carrière de sable et de gravier. L’exploitation d’une carrière sur ce site remonte à 1959. À l’époque, le terrain était situé dans un district municipal qui, en 1961, a été fusionné à la ville de Calgary. En 1991, l’intimée a creusé une partie du terrain auparavant inexploité. À la suite d’une plainte d’un citoyen et d’une enquête d’un agent d’aménagement de la ville, la compagnie a fait l’objet d’une ordonnance, fondée sur l’art. 81 de la Planning Act de l’Alberta, l’enjoignant de cesser toute excavation sur cette partie du terrain et de remettre les lieux dans leur état antérieur. L’intimée n’a pas interjeté appel devant la commission d’appel en matière d'aménagement («commission») et, bien qu’elle ait cessé l’exploitation litigieuse, elle a négligé de remettre les lieux dans leur état original, ce qui lui aurait occasionné une dépense d’environ 45 500 $. Accusée de ne pas s’être conformée à l’ordonnance, l’intimée soulève, comme moyen de défense, l’existence d’une autorisation d'exploiter une carrière sur le terrain accordée par le district municipal à l’ancien propriétaire en 1959. Après examen de la preuve, le juge du procès a conclu qu'il existait vraisemblablement une telle autorisation et que l’excavation constituait un usage dérogatoire dont la continuation était permise en vertu du par. 74(4) de la Planning Act. L’intimée a donc été acquittée. En appel, la Cour du Banc de la Reine a déclaré l’intimée coupable. La cour a statué que le juge du procès n’avait pas compétence pour se prononcer sur le bien‑fondé de l'ordonnance vu l'existence d'un droit d’appel devant la commission. La Cour d’appel, à la majorité, a infirmé ce jugement et rétabli l’acquittement de l’intimée.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Les principes applicables à la présente affaire ont été examinés dans l’arrêt Consolidated Maybrun. En résumé, la réponse à la question de savoir si la contestation incidente est possible doit reposer sur un examen de l'intention législative quant au forum approprié. À cette fin, il est utile de considérer, en particulier, les facteurs suivants: les termes de la loi dont découle le pouvoir de rendre l'ordonnance; l'objectif de la loi; l'existence d'un droit d'appel; la nature de la contestation, eu égard à l’expertise ou à la raison d’être de l’instance administrative d’appel, et la sanction imposable pour le non-respect de l'ordonnance. Ces facteurs ne sont pas exhaustifs et constituent des indices susceptibles de cerner l'intention législative. Vu les particularités propres à chaque régime administratif, il se peut qu'un seul de ces facteurs s'avère déterminant dans un cas donné.

Une application de ces principes en l’espèce amène à conclure que le juge du procès n'avait pas compétence pour se prononcer sur le bien‑fondé de l'ordonnance. La Planning Act ne permet pas à une personne visée par une ordonnance d'ignorer la procédure d'appel devant la commission pour ensuite, à titre de moyen de défense contre une accusation pénale, chercher à contester l'ordonnance de façon incidente. L'objectif de cette loi est d'assurer l'usage et le développement harmonieux du territoire de la province en tenant compte à la fois des intérêts économiques et environnementaux, ainsi que des droits des personnes touchées. Pour réaliser cet objectif, la Loi prévoit qu’une ordonnance rendue par un agent d’aménagement peut faire l’objet d’un appel devant la commission puis, sur autorisation, devant la Cour d'appel. Il s'agit d'un processus contradictoire et public offrant à la personne concernée la possibilité d'exposer son point de vue et de faire valoir ses droits, ainsi que d'être informée des motifs qui sous‑tendent la décision de la commission. Outre la demande de révision en cour supérieure, c’est le seul mécanisme par lequel une ordonnance peut être contestée. En l’occurrence, l'erreur de la Cour d'appel réside principalement dans l'accent qu'elle a mis sur les pouvoirs de l'agent d'aménagement plutôt que sur ceux de la commission. Il est clair que la commission avait compétence pour trancher les questions relatives à l’existence d’un permis ou d’un droit d’exploitation fondé sur un usage dérogatoire. Quant à la sanction imposable pour le non‑respect de l’ordonnance — une amende maximale de 2 500 $ —, elle est insuffisante pour que l'on puisse ignorer la procédure d'appel et permettre les contestations incidentes.

Par ailleurs, en ce qui concerne le pouvoir d’ordonner le respect de l’ordonnance, prévu à l’art. 155 de la Planning Act, bien que le juge appelé à l’exercer puisse tenir compte, pour les fins de la sentence uniquement, du bien‑fondé de l'ordonnance, cela n'a pas pour effet d'ouvrir la porte aux contestations incidentes au détriment de la procédure d'appel instaurée par la Loi. En l’espèce, il ne nous appartient pas de décider si le juge du procès a erré en exerçant ce pouvoir lors du prononcé de la sentence après le jugement de la Cour du Banc de la Reine.


Parties :

Demandeurs : Sa Majesté la Reine
Défendeurs : Al Klippert Ltd.

Texte :

R. c. Al Klippert Ltd., [1998] 1 R.C.S. 737

Sa Majesté la Reine Appelante

c.

Al Klippert Ltd. Intimée

Répertorié: R. c. Al Klippert Ltd.

No du greffe: 25670.

1998: 29 janvier; 1998: 30 avril.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Bastarache.

en appel de la cour d’appel de l’alberta

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (1996), 187 A.R. 241, 127 W.A.C. 241, 43 Alta. L.R. (3d) 225, 35 M.P.L.R. (2d) 192, 141 D.L.R. (4th) 80, 111 C.C.C. (3d) 108, [1996] 10 W.W.R. 755, [1996] A.J. No. 852 (QL), qui a accueilli l’appel de l’intimée contre un jugement de la Cour du Banc de la Reine (1993), 146 A.R. 211, [1993] A.J. No. 1094 (QL), qui avait accueilli l’appel du ministère public contre l’acquittement de l’intimée (1993), 142 A.R. 71, 15 M.P.L.R. (2d) 62, [1993] A.J. No. 398 (QL). Pourvoi accueilli.

Brian A. Crane, c.r., et John H. Gescher, pour l’appelante.

Gary C. Courtney, pour l’intimée.

Le jugement de la Cour a été rendu par

1 Le juge L’Heureux-Dubé -- Le présent pourvoi a été entendu le même jour que l’affaire R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd., [1998] 1 R.C.S. 706, et la décision est rendue simultanément. Comme dans l’affaire Consolidated Maybrun, il s’agit ici de déterminer si une personne faisant face à des accusations pénales pour avoir violé une ordonnance administrative peut, en défense, soulever la validité de l’ordonnance alors que les voies d'appel prévues par la loi à cette fin n’ont pas été exercées.

I. Les faits

2 Al Klippert Ltd. possède depuis 1964 quarante acres de terrain situés dans la région de Calgary où elle exploite une carrière de sable et de gravier. L’exploitation d’une carrière sur le site remonte à 1959, alors que le terrain faisait partie du district municipal de Rockyview. Suite à l’annexion, en 1961, de cette municipalité à la ville de Calgary, le terrain est inclus dans une zone urbaine par le règlement 2P80.

3 En 1991, dans le cours de ses opérations, Klippert creuse une partie du terrain auparavant inexploité. Répondant à une plainte formulée par un citoyen, un agent d'aménagement de la ville se rend sur les lieux et constate que des arbres de même que des arbustes ont été enlevés et qu’on a excavé trois acres de terrain. Le 7 février 1992, l’agent avise Klippert qu’une enquête est en cours relativement à une possible violation du règlement 2P80. L’avis demande également à Klippert de cesser les opérations.

4 Le 30 mars 1992, Klippert reçoit avis d’une ordonnance, délivrée sous l’autorité de l’art. 81 de la Planning Act, R.S.A. 1980, ch. P-9, l’enjoignant de cesser toute excavation sur les trois acres en question et de remettre les lieux dans leur état antérieur dans un délai de 60 jours. De plus, l’ordonnance prohibe toute excavation future de la partie de terrain en question. Par ailleurs, une lettre accompagnant l’ordonnance avise Klippert de son droit d’en appeler dans les 14 jours à la commission d’appel en matière d'aménagement.

5 Bien que l’intimée cesse l’exploitation litigieuse, elle néglige de remettre les lieux dans leur état d’origine, ce qui aurait signifié pour elle une dépense d’environ 45 500 $. En conséquence, le 10 juin 1992, une accusation d’avoir fait défaut de se conformer à l’ordonnance est déposée en Cour provinciale.

II. Les décisions antérieures

1. La Cour provinciale (Division criminelle) (1993), 142 A.R. 71

6 Au procès, Klippert soulève comme moyen de défense l’existence d’une autorisation accordée par le district municipal de Rockyview à l’ancien propriétaire en 1959, soit deux ans avant l’annexion à la ville de Calgary. Bien qu’il n’existe pas de permis attestant de cette autorisation, le juge conclut, à la lumière des témoignages et des procès-verbaux des réunions de la commission intérimaire d'aménagement, telle qu'elle existait à l'époque pertinente, qu'il existait vraisemblablement, à partir de 1959, une autorisation permettant d'exploiter sur le terrain une carrière de sable et de gravier. Il accepte également l'argument subsidiaire de Klippert selon lequel l'excavation constitue un usage dérogatoire dont la continuation est permise par le par. 74(4) de la Planning Act. Considérant la légalité de l'exploitation, le juge conclut que Klippert n'est pas coupable de l'infraction reprochée, soit d'avoir contrevenu à l'ordonnance en ne remettant pas les lieux en état.

2. La Cour du Banc de la Reine (1993), 146 A.R. 211

7 Selon le juge Chrumka, la question essentielle est de savoir si le juge du procès avait juridiction pour se prononcer sur les mérites de l'ordonnance. Considérant l'existence d'un recours à la commission d'appel en matière d’aménagement, qui peut se prononcer sur la validité d'une ordonnance ou son mérite, substituer une ordonnance différente ou simplement annuler l'ordonnance, il conclut que le juge du procès n'avait pas juridiction pour se prononcer sur le mérite de l'ordonnance. Selon lui, cette juridiction appartient exclusivement à la commission. Il conclut que Klippert est coupable d'avoir violé l'ordonnance et retourne le dossier en première instance pour qu'une peine soit déterminée.

3. La Cour provinciale (Division criminelle), sur sentence

8 Considérant l'objectif dissuasif de la peine, le juge condamne Klippert à une amende de 1 000 $. En sus, exerçant les pouvoirs conférés par l'art. 155 de la Planning Act, il ordonne à Klippert de se conformer à l'ordonnance en remettant les lieux en état et de s'abstenir, pour l'avenir, de toute excavation sur la partie de terrain en litige.

4. La Cour d'appel (1996), 187 A.R. 241

9 Écrivant pour la majorité, Madame le juge Conrad infirme la décision rendue par la Cour du Banc de la Reine et conclut que le juge du procès pouvait se prononcer sur le mérite de l'ordonnance dans le cadre d'un procès pénal. Selon elle, la retenue judiciaire dont les cours de justice doivent faire preuve à l'égard des décisions relevant de l'expertise de tribunaux administratifs ne vaut pas de la même manière pour toute décision d'un officier public. Examinant la Planning Act, elle conclut que le législateur n'a pas voulu empêcher qu'une personne accusée d'avoir violé une ordonnance puisse obtenir une révision au mérite par le juge du procès. Selon elle, le fait de permettre l'attaque incidente n'est pas contraire aux objectifs poursuivis par la Loi. Elle note également que la Loi ne déclare pas finale l'ordonnance rendue par l'agent d'aménagement, laquelle n'est que la première étape du processus. Enfin, en ce qui a trait à la sentence, elle s'appuie sur l'art. 155 qui permet au juge du procès d'ordonner que l'accusé se conforme à l'ordonnance. Selon elle, le juge du procès se trouve ainsi appelé à se prononcer sur des questions de planification foncière.

10 Madame le juge Hetherington, dissidente, aurait rejeté l'appel pour les motifs du juge Laskin dans l'affaire R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd. (1996), 28 O.R. (3d) 161 (C.A.).

III. La question en litige

11 L'unique question consiste à savoir si le juge du procès avait juridiction pour se prononcer quant au mérite de l'ordonnance administrative.

IV. Les dispositions législatives pertinentes

12 Je souligne que la Planning Act a été depuis remplacée par la Municipal Government Act, S.A. 1994, ch. M-26.1. Telle qu’elle existait à l’époque pertinente, la Planning Act prévoyait:

[traduction]

81 (1) L’agent d’aménagement qui conclut que l’aménagement ou l’usage d’un terrain ou bâtiment n’est pas conforme à

. . .

c) un règlement municipal concernant l’usage du territoire ou à la réglementation en la matière,

peut, au moyen d’un avis écrit, ordonner au propriétaire inscrit, à la personne en possession du terrain ou bâtiment, à la personne responsable de la contravention, ou à toutes ces personnes,

d) de cesser, complètement ou en partie, d’aménager ou d’utiliser le terrain ou bâtiment, conformément à l’avis,

. . .

f) de prendre les autres mesures mentionnées dans l’avis afin de rendre l’aménagement ou l’usage du terrain ou bâtiment conforme, selon le cas, à la présente loi, à la réglementation, à un permis d’aménagement, à une approbation de lotissement ou à un règlement municipal concernant l’usage du territoire,

dans le délai prescrit par l’avis.

83 . . .

(3) Dans le cas où l’agent d’aménagement

a) refuse ou omet de délivrer un permis d’aménagement,

b) délivre un permis d’aménagement à certaines conditions, ou

c) rend une ordonnance fondée sur l’article 81,

la personne qui demande le permis ou qui est touchée par l’ordonnance fondée sur l’article 81, selon le cas, peut interjeter appel devant une commission d’appel en matière d’aménagement, conformément à la présente section.

(4) La personne touchée par l’ordonnance ou la décision d’un agent d’aménagement, ou par le permis d’aménagement délivré par ce dernier, autre que celle qui a un droit d’appel en vertu du paragraphe (3), peut interjeter appel devant une commission d’appel en matière d’aménagement, conformément à la présente section.

84 (1) L’appel devant une commission d’appel en matière d’aménagement est interjeté en signifiant un avis écrit à la commission d’appel en matière d’aménagement dans les 14 jours suivant,

a) dans le cas d’un appel interjeté par une personne mentionnée au paragraphe 83(3), la date à laquelle

(i) la personne a été avisée de l’ordonnance, de la décision ou de la délivrance du permis d’aménagement, ou

. . .

(2) Dans les 30 jours suivant la date de la réception d’un avis d’appel, la commission d’appel en matière d’aménagement tient une audience publique concernant l’appel.

85 . . .

(2) La commission d’appel en matière d’aménagement doit

a) tenir un registre de ses procédures, qui peut prendre la forme d’un résumé de la preuve produite devant elle à l’audience, et

b) rendre sa décision motivée par écrit dans les 15 jours suivant la fin de l’audience.

(3) En statuant sur un appel, la commission d’appel en matière d’aménagement

. . .

b) peut confirmer, révoquer ou modifier l’ordonnance, la décision ou le permis d’aménagement, ou toute condition qui s’y rattache, ou les remplacer elle-même par une nouvelle ordonnance ou décision ou par un nouveau permis;

. . .

152 (1) Sous réserve du paragraphe (2), la décision de la Commission ou d’une commission d’appel en matière d’aménagement peut faire l’objet d’un appel devant la Cour d’appel, relativement à toute question de droit ou de compétence.

(2) Une demande d’autorisation d’appel fondé sur le paragraphe (1) doit être présentée

a) à un juge de la Cour d’appel

b) dans les 30 jours suivant la date de l’ordonnance, de la décision, du permis ou de l’approbation faisant l’objet de l’appel,

et un avis de la demande doit être remis à la Commission ou à la commission d’appel en matière d’aménagement, selon le cas, ainsi qu’à toute autre personne que le juge peut désigner.

(3) À l’audition de la demande et des observations des personnes qui, à son avis, sont touchées par la demande, le juge peut

a) accorder l’autorisation d’appel,

b) désigner les personnes physiques ou morales qui doivent être nommées comme parties intimées dans l’appel,

c) préciser les questions de droit ou de compétence devant faire l’objet de l’appel, et

d) rendre toute ordonnance qu’il estime appropriée quant aux dépens relatifs à la demande.

(4) Si l’appel est interjeté contre la décision d’une commission d’appel en matière d’aménagement, la municipalité doit être avisée de la demande d’autorisation d’appel et doit être partie intimée dans la demande et, si l’autorisation est accordée, partie intimée dans l’appel.

. . .

154 Est coupable d’une infraction et passible d’une amende d’au plus 2 500 $, quiconque

a) contrevient à une disposition de la présente loi ou des règlements,

a.1) contrevient à un règlement municipal concernant l’usage du territoire,

b) contrevient à une ordonnance fondée sur l’article 81,

. . .

155 Lorsqu’une personne est reconnue coupable d’une infraction définie à l’article 154, la cour peut, en sus de toute autre peine, lui ordonner de se conformer

a) à la présente loi, à la réglementation ou à un règlement municipal concernant l’usage du territoire

b) à une ordonnance fondée sur l’article 81, ou

c) à un permis d’aménagement, à une approbation de lotissement ou encore à une condition de permis d’aménagement ou d’approbation de lotissement.

V. Analyse

1. Les principes applicables

13 Dans l'affaire Consolidated Maybrun, précitée, notre Cour a examiné les principes applicables pour déterminer si une personne accusée d'avoir violé une ordonnance administrative peut, en défense, contester cette ordonnance de façon incidente. Je n’entends pas reprendre ici l’ensemble des considérations exprimées dans cet arrêt. En résumé, la réponse à la question de savoir si la contestation incidente est possible doit reposer sur un examen de l'intention législative quant au forum approprié. À cette fin, j'ai indiqué qu'il pouvait être utile de considérer, en particulier, les facteurs suivants: (1) les termes de la loi dont découle le pouvoir de rendre l'ordonnance; (2) l'objectif de la loi; (3) l'existence d'un droit d'appel; (4) la nature de la contestation, eu égard à l’expertise ou à la raison d’être de l’instance administrative d’appel; et (5) la sanction imposable pour défaut d'avoir respecté l'ordonnance.

14 Je tiens à rappeler, cependant, que ces facteurs ne sont pas nécessairement exhaustifs mais constituent plutôt divers indices susceptibles de nous aider à cerner l'intention législative. De même, en raison des particularités propres à chaque régime administratif, il se peut qu'un seul de ces facteurs s'avère déterminant dans un cas donné mais non dans un autre. La recherche de l'intention législative n'est jamais un acte mécanique et on ne saurait pour y parvenir recourir à quelque formule rigide.

2. L'application des principes à la présente affaire

15 En l'espèce, appliquant les principes dégagés dans l'arrêt Consolidated Maybrun, précité, je conclus que la Cour d'appel a erré en permettant la contestation incidente de l'ordonnance administrative.

16 L'objectif de la Planning Act, tel qu'il est d'ailleurs énoncé à son art. 2, est d'assurer l'usage et le développement harmonieux du territoire de la province en tenant compte à la fois des intérêts économiques et environnementaux, ainsi que des droits des individus affectés. Le développement des sociétés modernes a montré les difficultés importantes, notamment du point de vue de la santé publique et de l'environnement, pour ne nommer que celles-là, pouvant résulter d'un développement et d'un usage anarchique du territoire. En même temps que l'intérêt public à réglementer l'usage du territoire est incontestable, cette réglementation doit également tenir compte des droits des individus affectés. Par ailleurs, comme je l'affirme dans l'affaire Consolidated Maybrun, précitée, au par. 27:

Afin d’assurer l’intégrité [des] structures administratives tout en cherchant à protéger les droits des personnes affectées par les actes de l’Administration, il est loisible au législateur de mettre en place des mécanismes internes et de prévoir des forums appropriés pour permettre à ces personnes de faire valoir leurs droits. En considérant les exigences qui découlent du principe de légalité et les droits d’une personne accusée de ne pas s’être conformée à une ordonnance administrative, il importe de ne pas isoler l’instance pénale de l’ensemble du processus mis en place par le législateur.

17 En l'espèce, la Loi prévoit un processus et un forum particulier afin que l'objectif d'assurer un équilibre entre l'intérêt public et les droits individuels soit réalisé. Dans le cas particulier d'une ordonnance rendue par un agent d'aménagement, un mécanisme d'appel complet est prévu à la Planning Act. Ainsi, en vertu des art. 83 et 84, une personne qui est visée par une ordonnance ou à qui un permis a été refusé peut, dans les 14 jours, s'adresser à une commission d'appel en matière d'aménagement. Celle-ci doit alors, en vertu de la Loi, aviser les autorités municipales intéressées et tenir des audiences publiques dans les 30 jours. Elle doit, en outre, tenir un registre des audiences et donner des motifs écrits dans les 15 jours de la fin des audiences. Elle peut confirmer ou infirmer l'ordonnance, ou encore en délivrer une nouvelle.

18 Je ne vois aucune incompatibilité entre la pleine reconnaissance des droits des individus affectés et la procédure établie par le législateur devant la commission d’appel en matière d’aménagement. Comme on le constate, il s'agit d'un processus contradictoire et public offrant à la personne concernée la possibilité d'exposer son point de vue et de faire valoir ses droits, ainsi que, ultimement, d'être informée des motifs qui sous-tendent la décision de la commission. De plus, la partie intéressée peut, si elle n'est pas satisfaite de la décision de la commission, porter l'affaire devant la Cour d'appel sur une question de droit ou de juridiction. Je souligne qu'il ne s'agit pas d'un appel de plein droit, mais plutôt sur autorisation d’un juge de la Cour d'appel. Non seulement s'agit-il là d'un mécanisme d'appel complet, mais la procédure d'autorisation devant la Cour d'appel montre la protection que le législateur a voulu accorder aux décisions de la commission et l'importance qu'il accorde à cette instance.

19 Il est vrai, comme le souligne la Cour d'appel, qu'au stade initial de l'ordonnance: [traduction] “Aucune audience n’a été tenue devant une commission spécialisée. Une seule personne, en exerçant un jugement initial, donne une directive sans bénéficier de la protection qu’offre normalement le fait de s’assurer que les deux parties ont été entendues” (p. 248). Mais c'est précisément pour ce motif que la Loi prévoit la possibilité d'un appel à la commission dans les 14 jours. À mon avis, outre la demande de révision en cour supérieure, c'est là le seul mécanisme par lequel une ordonnance peut être contestée.

20 En l'occurrence, l'erreur de la Cour d'appel réside principalement dans l'accent qu'elle a mis sur les pouvoirs de l'agent d'aménagement plutôt que sur ceux de la commission d'appel en matière d’aménagement. Bien que l'objet de la contestation soit l'ordonnance rendue par l'agent, la question de savoir s'il est possible de contester l'ordonnance sans s'adresser à la commission exige que l'on s'interroge en premier lieu sur la juridiction de la commission. Dans cette optique, il n'est pas particulièrement utile d'insister, comme le fait la Cour d'appel, sur le fait que la Loi ne confère pas un quelconque degré d'exclusivité aux décisions de l'agent d'aménagement ou encore qu'une ordonnance rendue par l'agent n’a pas un caractère final. En effet, la question litigieuse ici n'est pas de savoir si l'ordonnance rendue par l'agent peut ou non être contestée, mais plutôt dans quel forum cette contestation doit avoir lieu et, plus précisément, si la législature a voulu que la décision de l'agent soit contestée devant la commission d'appel en matière d’aménagement plutôt que devant un tribunal pénal. À cette fin, c'est donc sur la juridiction de la commission qu'il faut centrer l'examen.

21 À mon avis, il n'est pas davantage utile, selon moi, de considérer, à l’instar de la Cour d’appel, le fait que Klippert aurait pu être accusée de violation du règlement municipal plutôt que de non-respect de l'ordonnance et que, dans ce cas, elle aurait pu invoquer l'existence d'un permis. Cela ne nous informe en rien de l'intention du législateur quant à la façon appropriée de contester une ordonnance rendue sous l'autorité de la Loi. Si Klippert avait simplement été accusée d'avoir violé le règlement municipal, on peut certes supposer qu'elle aurait été autorisée à se défendre en invoquant l'existence d'un permis ou même en contestant la validité du règlement: R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; Khanna c. Procureur général du Québec (1984), 10 Admin. L.R. 210 (C.A. Qué.); R. c. Rice, [1980] C.A. 310. Dans ce cas, en effet, on serait bien mal venu de reprocher à Klippert de ne pas avoir porté l'affaire devant la commission puisque celle-ci, en l’absence d’ordonnance, n'aurait pas juridiction. Mais c'est une toute autre situation qui nous concerne ici. Une ordonnance a été délivrée pour laquelle un droit d'appel existe devant la commission puis, sur autorisation, devant la Cour d'appel. Dans ce contexte, l’existence d’un permis ou d’un droit d’exploitation fondé sur un usage dérogatoire sont clairement des questions à l’égard desquelles la commission avait juridiction. N'ayant ni respecté l'ordonnance, ni cherché à la contester suivant la procédure requise, Klippert ne peut reformuler l'accusation à sa guise pour se défendre comme si seul le règlement municipal était en cause. Je note, par ailleurs, que si la validité du règlement était contestée, la juridiction du tribunal pénal ne poserait pas problème. Ce n’est toutefois pas le cas ici.

22 J'en viens à considérer la peine. L'article 154 prévoit une amende pouvant aller jusqu'à 2 500 $. En elle-même, cette sanction est insuffisante pour justifier que l'on puisse ignorer la procédure d'appel et permettre les contestations incidentes. Toutefois, et contrairement à la situation dans l'affaire Consolidated Maybrun, précitée, la Planning Act donne au juge du procès le pouvoir d'ordonner, en sus, que l'accusé se soumette à l'ordonnance de l'agent d'aménagement (art. 155). Ce pouvoir a d'ailleurs été exercé en l'espèce par le juge Delong, avec la conséquence que les trois acres en litige ne peuvent désormais être excavés et que le terrain doit être remis en état. À cet égard, il a été mis en preuve que le coût de la remise en état serait aux alentours de 45 500 $. D'une part, on ne peut nier qu'il s'agit là de conséquences particulièrement lourdes pour l'accusée. D'autre part, on nous fait remarquer que l'art. 155 a pour effet d'amener le juge à se prononcer sur des questions de planification foncière, de sorte que les réticences à permettre au juge du procès de se prononcer sur le mérite de l'ordonnance ne seraient pas justifiées. Cet argument a d'ailleurs été retenu en Cour d'appel.

23 Bien que je sympathise avec l'intimée sur ce point, je ne crois pas que la solution consiste pour autant à autoriser les contestations incidentes et permettre ainsi que soit contournée la procédure d'appel mise en place par la Loi. Ce faisant, le législateur a voulu éviter le recours systématique aux tribunaux et il serait contraire à cet objectif légitime de permettre les contestations incidentes.

24 Cela ne signifie pas, par ailleurs, que le juge appelé à exercer le pouvoir conféré par l'art. 155 ne puisse tenir compte, pour les fins de la sentence uniquement, du caractère erroné de l'ordonnance, notamment quant à l'existence d'un permis. Cela n'est toutefois pas l'équivalent de permettre une contestation incidente en défense à l'accusation d'avoir violé une ordonnance. En l'espèce, l'infraction reprochée est indépendante du mérite de l'ordonnance, qui aurait dû, le cas échéant, être soulevé devant la commission d'appel en matière d’aménagement. Une personne qui refuse de se conformer à une ordonnance commet ainsi une infraction, laquelle pourra alors être sanctionnée en vertu de l'art. 154.

25 Quant à savoir s'il est opportun que le juge ordonne, au surplus, et en vertu des pouvoirs additionnels que lui confère l'art. 155, que l'ordonnance soit respectée, il s'agit là d'une question dont le caractère distinct se reflète dans l'économie de la Loi qui traite séparément de l'amende et de l’ordre de respecter l'ordonnance. Qu'il soit permis, à cette fin particulière, de se pencher sur le mérite de l'ordonnance n'a pas pour effet d'ouvrir tout grand la porte aux contestations incidentes au détriment de la procédure d'appel instaurée par la Loi.

26 Cette solution a le mérite d'inciter les personnes affectées à se prévaloir de la procédure prescrite pour contester l'ordonnance, évitant ainsi le recours systématique aux tribunaux, tout en permettant, en cas de défaut, au juge du procès de rendre une sentence qui soit équitable compte tenu de la situation juridique de l'accusé. C'est, à mon avis, la seule interprétation de la Loi qui respecte à la fois l'intégrité du processus d'appel qu'elle instaure, les pouvoirs qu'elle confère au juge du procès et les droits d'une personne visée par une ordonnance administrative.

27 En l'espèce, cependant, l'intimée n'a pas soulevé devant nous la question de savoir si le juge Delong avait erré en prononçant la sentence et n'a formulé aucune demande à cet égard dans ses conclusions. Dans ces circonstances, il ne nous appartient pas de décider si le juge a commis une erreur en ordonnant à l’intimée de se conformer à l'ordonnance lors de la sentence. Cela nous forcerait, au demeurant, à examiner une preuve testimoniale qu’il a eu le bénéfice d'entendre et à l'égard de laquelle nous ne sommes, en principe, ni équipés pour intervenir, ni disposés à le faire dans le présent dossier.

VI. Dispositif

28 Je conclus que la Planning Act ne permet pas à une personne visée par une ordonnance d'ignorer la procédure d'appel devant la commission d'appel en matière d'aménagement pour ensuite, en défense à une accusation pénale, chercher à contester l'ordonnance de façon incidente. En conséquence, le juge du procès n'avait pas juridiction pour se prononcer sur le mérite de l'ordonnance.

29 Pour ces motifs, j'accueillerais le pourvoi, j'infirmerais la décision de la Cour d'appel et je confirmerais la déclaration de culpabilité prononcée par le juge Chrumka de la Cour du Banc de la Reine de même que la sentence prononcée par la Cour provinciale (Division criminelle), le tout avec dépens.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureur de l’appelante: Le Bureau du procureur de la ville de Calgary, Calgary.

Procureurs de l’intimée: Courtney Sebree, Calgary.

Références :

Jurisprudence
Arrêt suivi: R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd., [1998] 1 R.C.S. 706, conf. (1996), 28 O.R. (3d) 161
arrêts mentionnés: R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674
R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650
Khanna c. Procureur général du Québec (1984), 10 Admin. L.R. 210
R. c. Rice, [1980] C.A. 310.
Lois et règlements cités
Municipal Government Act, S.A. 1994, ch. M‑26.1.
Planning Act, R.S.A. 1980, ch. P‑9, art. 2, 74(4), 81(1), 83(3), (4), 84, 85(2), (3), 152 [mod. 1984, ch. 33, art. 8], 154 [mod. 1991, ch. 28, art. 15], 155 [abr. & rempl. idem, art. 16].

Proposition de citation de la décision: R. c. Al Klippert Ltd., [1998] 1 R.C.S. 737 (30 avril 1998)

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Origine de la décision

Date de la décision : 30/04/1998
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