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§ Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565 (22 octobre 1998)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1998] 2 R.C.S. 565 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1998-10-22;.1998..2.r.c.s..565 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Successions - Exécuteurs et administrateurs - Frais d’homologation - La réglementation provinciale prévoit des frais d’homologation calculés selon la valeur de la succession administrée - La somme requise pour l’homologation constitue‑t‑elle des frais ou une taxe? - Les frais ad valorem sont‑ils ultra vires pour le motif qu’ils constituent une taxe indirecte? - Les frais ad valorem sont‑ils invalides pour le motif qu’ils sont imposés par un organisme autre que la législature provinciale - Règlement de l’Ontario 293/92, art. 2(1) - Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6, art. 5 - Loi constitutionnelle de 1867, art. 53, 54, 90, 92(2).

L’appelante est l’exécutrice testamentaire de son défunt mari. Compte tenu de la valeur totale de la succession, des frais de 5 710 $ étaient payables en application du par. 2(1) du Règlement de l’Ontario 293/92, pris sous le régime de la Loi sur l’administration de la justice, pour l’obtention des lettres d’homologation. Aux termes de l’al. 5c) de la Loi sur l’administration de la justice, le lieutenant‑gouverneur en conseil peut, par règlement, exiger le paiement de «frais relativement à une instance devant un tribunal» et en prescrire le montant. Le paragraphe 2(1) du Règlement de l’Ontario 293/92 prescrit un barème de frais ad valorem qui doivent être payés pour obtenir la délivrance de lettres d’homologation. L’appelante a demandé à la Cour de l’Ontario (Division générale) une ordonnance intimant qu’on lui délivre des lettres d’homologation sans qu’elle soit tenue au paiement des frais prévus, ainsi qu’une déclaration d’illégalité visant le règlement exigeant cette somme. Cette demande ainsi que l’appel à la Cour d’appel de l’Ontario ont été rejetés.

Arrêt (les juges Gonthier et Bastarache sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.

Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Cory, Iacobucci et Major: Selon les critères établis par notre Cour dans Lawson, la somme qui est perçue pour la délivrance de lettres d’homologation constitue, dans son application actuelle, une taxe et non des frais. En ce qui a trait au premier critère, les frais d’homologation sont obligatoires et, partant, exigés par la loi. Même si les lettres d’homologation ne sont pas le fondement de la qualité de l’exécuteur, mais plutôt la preuve authentique de cette qualité, cette authentification n’en est pas moins une nécessité juridique et pratique dans la plupart des cas. Le critère selon lequel la somme exigée doit être perçue par un organisme public est lui aussi respecté en l’espèce. Les sommes requises pour l’homologation satisfont également au critère suivant lequel elles doivent être perçues pour une fin d’intérêt public, étant donné que les recettes tirées des frais d’homologation sont affectées à une telle fin, soit le financement des coûts de l’administration des tribunaux en général, et elles ne servent pas seulement à couvrir les coûts de délivrance des lettres d’homologation. Il est un autre facteur qui permet généralement de distinguer des frais d’une taxe: il doit y avoir un rapport entre la somme exigée et le coût du service fourni pour que cette somme soit considérée valide au regard de la Constitution. Lorsqu’ils sont appelés à statuer sur l’existence de ce rapport, les tribunaux n’exigent pas que la somme demandée corresponde précisément au coût du service fourni. Dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le coût du service fourni et la somme exigée, cela suffit. La preuve produite dans le présent pourvoi ne révèle aucune corrélation entre la somme exigée pour la délivrance des lettres d’homologation et le coût de la prestation de ce service, ce qui indique que cette somme constitue une taxe et non des frais. Même si la somme requise pour l’homologation est à juste titre qualifiée de taxe et non de frais, elle est une taxe directe et, partant, intra vires de la province conformément au par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867.

Même si la législature de l’Ontario a le pouvoir d’établir une taxe directe, elle doit le faire en conformité avec les exigences énoncées dans la Constitution. L’article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 exige que les projets de loi ayant pour objet la création de taxes ou d’impôts prennent naissance à la Chambre des communes. En vertu de l’art. 90, l’art. 53 s’applique aux provinces. Par conséquent, tous les projets de loi provinciaux ayant pour objet la création d’une taxe doivent prendre naissance à l’assemblée législative provinciale. Les frais d’homologation en cause dans la présente espèce sont essentiellement une taxe qui a été établie par le lieutenant‑gouverneur en conseil au moyen d’une mesure législative qui n’a pas pris naissance à la législature. Comme l’art. 53 n’a pas été expressément modifié, la province était tenue de se conformer à ses exigences. Son manquement à cet égard rend inconstitutionnelle la taxe d’homologation établie en vertu du Règlement de l’Ontario 293/92.

Que l’art. 53 ait été respecté ou non, ou même qu’il soit considéré comme superflu au niveau provincial, les frais d’homologation ne sont pas exigés par la loi puisqu’ils n’ont pas été autorisés par l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice. Bien que l’art. 5 autorise le lieutenant‑gouverneur en conseil à exiger des frais, il ne constitue pas une délégation expresse du pouvoir de taxation. La Loi n’autorise manifestement pas l’établissement d’une taxe, fût‑elle directe.

Comme l’art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 vise l’affectation des taxes et non leur établissement, il n’est pas pertinent dans le cadre du présent pourvoi.

Les juges McLachlin et Binnie: Comme a conclu le juge Major, les «frais» d’homologation exigés en vertu du Règlement de l’Ontario 293/92 sont en réalité une taxe qui est ultra vires de l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice. L’histoire législative de frais d’homologation établis en vertu de textes législatifs différents et plus spécialisés n’est d’aucun secours pour l’interprétation de l’art. 5. L’article 5 ne vise pas la perception -- à l’égard d’actes, de services ou d’instances -- de frais fondés sur l’importance du compte de banque de la personne ou succession concernée plutôt que sur le coût de la prestation de ces actes, services ou instances, aussi générale que puisse être la définition donnée de ce coût. Il y a cependant désaccord avec la conclusion du juge Major que la taxe d’homologation est inconstitutionnelle parce qu’elle ne respecte pas l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui s’applique à la province en vertu de l’art. 90 de cette loi. L’article 53 exige que les projets de loi portant affectation de deniers publics prennent naissance à la Chambre des communes. L’analyse du juge Major fait abstraction de la présence de l’expression «projet de loi» dans le texte de l’article et isole celui‑ci du contexte du groupe de dispositions de la Loi constitutionnelle de 1867 dont il fait partie. L’article 53 vise la situation qui a cours avant qu’une «mesure législative» ait vu le jour. Le Règlement 293/92 n’est pas et n’a jamais été un «projet de loi». Des principes généraux peuvent et doivent être utilisés pour préciser la Constitution, mais ils ne peuvent pas modifier l’idée maîtresse du texte explicite de la Constitution.

Les juges Gonthier et Bastarache (dissidents): Même si les frais d’homologation sont une taxe, et une taxe directe relevant de la compétence législative de la province, ils ne sont pas invalides parce qu’ils ont été imposés par un autre organisme que la législature de l’Ontario en contravention de l’art. 90 (qui incorpore par renvoi les art. 53 et 54) de la Loi constitutionnelle de 1867. L’objet de l’art. 53 est de faire en sorte que les projets de loi en matière de taxation prennent naissance à la Chambre des communes plutôt qu’au Sénat. Par suite de l’abolition des législatures bicamérales dans les provinces, l’art. 53 n’a plus d’importance au niveau provincial. Même si l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 continue de s’appliquer aux provinces, le fait que la législature ait autorisé le pouvoir exécutif à fixer des frais sous forme de taxe n’enfreint pas cet article. Cette taxe, qui prend la forme de frais d’homologation, est établie par l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice, loi qui a été présentée à l’Assemblée législative de l’Ontario et qui, de ce fait, ne peut pas enfreindre l’art. 53. La législature n’a fait que déléguer au lieutenant‑gouverneur en conseil le pouvoir de préciser par règlement le détail de la taxe. La législature provinciale peut déléguer des pouvoirs de taxation à ses organismes subordonnés, y compris au lieutenant‑gouverneur en conseil. L’article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 n’est pas pertinent dans le cadre du présent pourvoi. En outre, les frais d’homologation sont autorisés par l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice. Suivant les règles d’interprétation ordinaires, y compris l’histoire législative de la disposition contestée, l’al. 5c) de la Loi sur l’administration de la justice, qui autorise le lieutenant‑gouverneur en conseil à fixer des frais relativement aux instances devant un tribunal, a une portée suffisamment large pour autoriser le lieutenant‑gouverneur en conseil à assujettir les personnes qui demandent des lettres d’homologation à une taxe directe.


Texte :

Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565

Marie Sarah Eurig, à titre d’exécutrice testamentaire de

la succession de Donald Valentine Eurig Appelante

c.

Le greffier de la Cour de l’Ontario (Division générale)

et le procureur général de l’Ontario Intimés

et

Le procureur général du Québec,

le procureur général de la Colombie‑Britannique

et le procureur général de l’Alberta Intervenants

Répertorié: Succession Eurig (Re)

No du greffe: 25866.

1998: 27 avril; 1998: 22 octobre.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Major, Bastarache et Binnie.

en appel de la cour d’appel de l’ontario

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1997), 31 O.R. (3d) 777, 96 O.A.C. 354, [1997] O.J. No. 101 (QL), qui a confirmé la décision de la Cour de l’Ontario (Division générale) (1994), 20 O.R. (3d) 385, 5 E.T.R. (2d) 304, [1994] O.J. No. 2570 (QL), qui avait rejeté la demande de l’appelante visant à faire déclarer illégale l’imposition de frais ad valorem pour la délivrance de lettres d’homologation. Pourvoi accueilli, les juges Gonthier et Bastarache sont dissidents.

Peter W. Hogg, c.r., Peter T. Fallis, et J. Gregory Richards, pour l’appelante.

Tanya Lee, pour les intimés.

Monique Rousseau, pour l’intervenant le procureur général du Québec.

George H. Copley, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.

Robert J. Normey, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.

Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges L’Heureux-Dubé, Cory, Iacobucci et Major rendu par

1 Le juge Major -- Le présent pourvoi porte sur la question de savoir si la province d’Ontario a agi dans le cadre de son pouvoir de légiférer en imposant des frais ad valorem pour la délivrance de lettres d’homologation.

I. Les faits

2 L’appelante est l’exécutrice testamentaire de son défunt mari. Comme la valeur totale de la succession s’élevait à 414 000 $, des frais de 5 710 $ étaient payables en vertu du par. 2(1) du Règlement de l’Ontario 293/92, modifié par la suite par le Règlement de l’Ontario 802/94, pour obtenir des lettres d’homologation. Le règlement était censément pris sous le régime de la Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6.

3 L’appelante a demandé à la Cour de l’Ontario (Division générale) une ordonnance intimant qu’on lui délivre des lettres d’homologation sans qu’elle soit tenue au paiement des frais prévus, ainsi qu’une déclaration d’illégalité visant le règlement exigeant cette somme. Cette demande ainsi que l’appel à la Cour d’appel de l’Ontario ont été rejetés.

II. Les décisions des juridictions inférieures

A. La Cour de l’Ontario (Division générale) (1994), 20 O.R. (3d) 385

4 Dans l’examen des frais d’homologation, le juge Morrison a conclu que la différence entre des frais et une taxe est que la seconde a un caractère obligatoire, alors que les premiers ne doivent être payés que lorsque quelqu’un fait appel aux services auxquels ils s’appliquent. En concluant que la somme exigée pour l’homologation constituait des frais et non une taxe, il a souligné que les frais d’homologation n’ont pas la caractéristique d’une taxe, qui est d’être d’application universelle. Dans certaines circonstances, les exécuteurs peuvent administrer et distribuer les legs du défunt sans avoir à demander la délivrance de lettres d’homologation. De même, une personne peut, de son vivant, arranger ses affaires de telle façon que la procédure d’homologation ne soit pas nécessaire à son décès. Le juge Morrison a aussi statué que des «frais progressifs» peuvent être justifiés en tant que mesure accessoire ou rattachée à un régime de réglementation provincial valide.

5 Le juge Morrison a motivé le rejet de la prétention de l’appelante que la Loi sur l’administration de la justice n’autorise pas les frais progressifs prévus par le règlement en disant que le texte de l’al. 5c) de la Loi, conjugué à la longue tradition de dispositions législatives libellées de même façon et prévoyant des frais d’homologation progressifs, démontrait l’intention de la législature d’autoriser des frais volumétriques. Il a donc rejeté la demande.

B. La Cour d’appel de l’Ontario (1997), 31 O.R. (3d) 777

6 Le juge en chef adjoint de l’Ontario Morden a conclu que, compte tenu de l’évolution législative du système de frais d’homologation en Ontario, le barème de frais ad valorem établi par le règlement est validement autorisé par l’al. 5c) de la Loi sur l’administration de la justice et n’est pas un mécanisme générant des recettes pour une fin non autorisée par la Loi.

7 Il a aussi conclu que la somme exigée pour l’homologation constitue des frais et non une taxe. Une taxe est un prélèvement exigé par la loi, imposé sous l’autorité de la législature, perçu par un organisme public et destiné à une fin d’intérêt public: Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction, [1931] R.C.S. 357, à la p. 363. Même si ces frais sont obligatoires et donc exigés par la loi, le juge Morden a conclu qu’ils sont établis par une mesure législative qui vise l’objet prévu au par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 et non à prélever un revenu au sens du par. 92(2). Par conséquent, les frais d’homologation ne respectaient pas tous les critères d’une taxe.

8 Le juge Morden a conclu que la question de savoir si le pouvoir de taxation pouvait être délégué au lieutenant‑gouverneur en conseil conformément aux art. 53 et 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne se posait pas puisque les frais en cause n’étaient pas des taxes. Il a conclu que même s’ils étaient considérés comme tels, ces frais étaient des éléments d’un régime de réglementation non visé par les art. 53 et 54. L’appel a été rejeté.

III. Les questions en litige

9 Le 27 novembre 1997, le Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles suivantes:

1. Est‑ce que les frais prévus par le Règlement de l’Ontario 293/92 — pris en application de la Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6 —, relativement à la délivrance de lettres d’homologation, sont invalides pour le motif qu’ils constituent une taxe indirecte qui excède le pouvoir de légiférer dont dispose la province d’Ontario en vertu du par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867?

2. Est‑ce que les frais prévus par le Règlement de l’Ontario 293/92 — pris en application de la Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6 —, relativement à la délivrance de lettres d’homologation, sont invalides pour le motif qu’ils ont été établis par un autre organisme que l’Assemblée législative de l’Ontario, en contravention de l’art. 90 (qui incorpore par renvoi les art. 53 et 54) de la Loi constitutionnelle de 1867?

IV. Les dispositions constitutionnelles, législatives et réglementaires pertinentes

A. Les dispositions constitutionnelles

10 Loi constitutionnelle de 1867

53. Tout projet de loi ayant pour objet l’affectation d’une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d’impôts, devra prendre naissance à la Chambre des communes.

54. Il ne sera pas loisible à la Chambre des communes d’adopter une motion, résolution, adresse ou un projet de loi pour l’affectation d’une partie du revenu public, ou d’une taxe ou d’un impôt, à des fins non préalablement recommandées à la Chambre par un message du gouverneur général pendant la session au cours de laquelle une telle motion, résolution ou adresse ou un tel projet de loi est proposé.

90. Les dispositions suivantes de la présente loi relatives au Parlement du Canada, à savoir: les dispositions concernant les projets de loi d’affectation des crédits et les projets de lois fiscales, les recommandations portant vote de fonds publics, la sanction des projets de loi, le désaveu des lois et la signification du bon plaisir à l’égard des projets de loi réservés, s’étendront et s’appliqueront aux législatures des différentes provinces, comme si ces dispositions étaient réédictées au présent article et rendues expressément applicables aux provinces et à leurs législatures, en substituant toutefois le lieutenant‑gouverneur de la province au gouverneur général, le gouverneur général à la Reine et au secrétaire d’État, un an à deux ans et la province au Canada.

92. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer relativement aux matières entrant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, à savoir:

. . .

2. la taxation directe dans les limites de la province, en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux;

. . .

14. l’administration de la justice dans la province, y compris la constitution, le maintien et l’organisation de tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle, y compris la procédure en matière civile devant ces tribunaux;

Loi constitutionnelle de 1982

45. Sous réserve de l’article 41, une législature a compétence exclusive pour modifier la constitution de sa province.

B. Les dispositions législatives

11 Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6

5 Le lieutenant‑gouverneur en conseil peut, par règlement:

a) exiger le paiement d’honoraires pour tout acte qu’une loi permet ou ordonne à une personne d’accomplir dans le cadre de l’administration de la justice ainsi que le montant de ces honoraires;

b) prévoir le paiement d’honoraires et d’indemnités par l’Ontario relativement aux services rendus pour l’administration de la justice aux termes d’une loi et prescrire le montant de ces honoraires et indemnités;

c) exiger le paiement de frais relativement à une instance devant un tribunal et prescrire le montant de ces frais.

C. Les dispositions réglementaires

12 Règlement de l’Ontario 293/92 (pris en application de la Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6, art. 5)

[traduction]

2. -- (1) Les honoraires et frais suivants sont payables en matière de succession:

1. Pour la délivrance des lettres d’homologation ou des lettresd’administration ou l’attribution de la tutelle, à l’exclusion des lettres d’homologation supplémentaires, des lettres postérieures ou des lettres d’administration complétive:

i. à l’égard des premiers 50 000—$ de la valeur de

la succession administrée, par mille dollars ou

partie de mille dollars ........................................................ 5,00 $

ii. à l’égard de la partie de la valeur de la succession

administrée qui est supérieure à 50—000—$, par

mille dollars ou partie de mille dollars .................................. 15,00

Cet article a été modifié par le Règlement de l’Ontario 802/94, art. 1, qui est rédigé ainsi:

2. (1) Les honoraires et frais suivants sont payables dans les questions de succession:

1. Pour la délivrance d’un certificat de nomination à titre de fiduciaire de la succession, autre qu’un certificat de nomination à titre de nouveau fiduciaire de la succession ou un certificat de nomination à titre de fiduciaire de la succession pour la durée du litige:

i. à l’égard des premiers 50 000 $ de la valeur

de la succession administrée, par mille dollars

ou partie de mille dollars .................................................... 5,00 $

ii. à l’égard de la partie de la valeur de la succession

administrée qui est supérieure à 50 000 $, par

mille dollars ou partie de mille dollars .................................. 15,00

V. L’analyse

13 En Ontario, les lettres d’homologation (maintenant appelées «certificat de nomination à titre de fiduciaire de la succession») sont délivrées par la Cour de l’Ontario (Division générale). La procédure d’homologation a pour objet de certifier qu’un testament et ses codicilles ont été dûment enregistrés à la cour, que leur validité y a été prouvée et que l’administration des biens du défunt a été confiée par la cour aux personnes nommées comme exécuteurs dans le testament. Le Règlement de l’Ontario 293/92 (subséquemment modifié par le Règlement de l’Ontario 802/94) prescrit un barème de frais ad valorem qui doivent être payés pour obtenir la délivrance de lettres d’homologation. L’appelante conteste la légalité de ces sommes.

A. La somme requise pour l’homologation constitue‑t‑elle des frais ou une taxe?

14 L’appelante prétend que la somme requise pour l’homologation au par. 2(1) du Règlement de l’Ontario 293/92 constitue une taxe et non des frais. Cette distinction est importante parce qu’une taxe peut être soit directe, soit indirecte, et que, en vertu du par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867, les provinces n’ont que le pouvoir d’imposer des taxes directes. En revanche, une province peut prescrire des frais, qu’ils constituent ou non une taxe indirecte, pourvu que les dispositions pertinentes aient été validement prises en vertu d’un chef de compétence provinciale autre que le pouvoir de taxation: voir Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District), [1993] 4 R.C.S. 371, à la p. 412, et Ontario Home Builders’ Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929, à la p. 988.

15 Notre Cour s’est penchée sur la question de savoir si une somme donnée constitue une taxe ou des frais dans l’arrêt Lawson, précité. Le juge Duff a conclu, au nom de la majorité, que la somme en question était une taxe parce qu’elle était: (1) exigée par la loi, (2) imposée sous l’autorité de la législature, (3) perçue par un organisme public, (4) pour une fin d’intérêt public.

16 Les premier, troisième et quatrième critères portent sur la nature de la somme exigée, tandis que le deuxième appelle un examen de la façon dont cette somme est établie. Dans le présent pourvoi, il faut d’abord déterminer la nature de la somme exigée pour l’homologation. La façon dont elle a été établie sera examinée par la suite.

17 La Cour d’appel a conclu, en ce qui a trait au premier critère énoncé dans Lawson, que les frais d’homologation sont obligatoires et, partant, exigés par la loi. Je suis d’accord. L’exécuteur a habituellement l’obligation pratique d’obtenir les lettres d’homologation pour s’acquitter de ses obligations légales. Même si les lettres d’homologation ne sont pas le fondement de la qualité de l’exécuteur, mais plutôt la preuve authentique de cette qualité, cette authentification n’en est pas moins une nécessité juridique et pratique dans la plupart des cas, comme en témoignent les exemples donnés par les auteurs R. Hull et I. M. Hull dans l’ouvrage Macdonell, Sheard and Hull on Probate Practice (4e éd. 1996), à la p. 188:

[traduction] Tout débiteur du testateur est justifié de refuser de payer sa dette à l’exécuteur tant que les lettres d’homologation n’ont pas été produites. Toutes les procédures dans une action engagée par l’exécuteur pour obtenir ce paiement seront suspendues jusqu’à ce que le demandeur ait obtenu les lettres d’homologation. De même, toute action en reprise de possession des biens du testateur ou action en dommages‑intérêts pour détournement illicite engagée par l’exécuteur sera rejetée à moins que celui‑ci ne fasse la preuve du testament. Sauf dispositions législatives spéciales à l’effet contraire, l’exécuteur sera débouté chaque fois qu’il lui sera nécessaire d’établir sa qualité de représentant personnel du défunt.

Voir également The Solicitor’s Guide to Estate Practice in Ontario, de M. E. Rintoul (2e éd. 1990), aux pp. 35 et 36, où la protection de l’exécuteur et l’efficacité administrative sont présentées comme des raisons d’ordre pratique et juridique qui amènent fréquemment les exécuteurs à obtenir des lettres d’homologation. Même si, dans certaines circonstances, il est possible d’éviter le processus d’homologation, cela ne change rien au fait qu’en Ontario l’obtention de lettres d’homologation est la règle dans pratiquement tous les cas de règlement de successions.

18 Le critère selon lequel la somme exigée doit être perçue par un organisme public est lui aussi respecté en l’espèce, puisque, en Ontario, elle est perçue par la Cour de l’Ontario (Division générale).

19 Les sommes requises pour l’homologation satisfont également au quatrième critère distinctif d’une taxe énoncé dans l’arrêt Lawson, puisqu’elles sont perçues pour une fin d’intérêt public. La Commission de réforme du droit de l’Ontario a conclu, en 1991, qu’il était difficile de dégager les principes justifiant l’application de frais d’homologation ad valorem, et que [traduction] «[l]e seul fondement du barème de frais progressifs semble être qu’on y a vu un moyen approprié de générer des recettes» (Report on Administration of Estates of Deceased Persons, à la p. 286).

20 Ces conclusions sont étayées par des éléments de preuve présentés à notre Cour qui démontrent que les frais d’homologation ne produisent pas «accessoirement» des recettes générales additionnelles, mais au contraire visent précisément cet objectif. Les recettes tirées des frais d’homologation sont affectées à une fin d’intérêt public, soit le financement des coûts de l’administration des tribunaux en général, et ils ne servent pas seulement à couvrir les coûts de délivrance des lettres d’homologation.

21 Il est un autre facteur qui permet généralement de distinguer des frais d’une taxe: il doit y avoir un rapport entre la somme exigée et le coût du service fourni pour que cette somme soit considérée valide au regard de la Constitution: voir l’ouvrage de G. V. La Forest, The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution (2e éd. 1981), à la p. 72. Ce rapport a également été jugé pertinent pour déterminer la nature de la redevance municipale dans Allard Contractors, précité. Dans cette affaire, la Cour a examiné la question de savoir si une taxe indirecte levée par une province avait été validement établie en tant que mesure accessoire d’un champ de compétence provinciale. Examinant le rapport entre la somme perçue et le service visé, le juge Iacobucci a dit ceci (aux pp. 411 et 412):

Un excédent en soi n’est pas un problème tant que les municipalités ont raisonnablement tenté de faire en sorte que les recettes provenant des droits correspondent aux frais administratifs du régime de réglementation . . .

22 Lorsqu’ils sont appelés à statuer sur l’existence de ce rapport, les tribunaux n’exigent pas que la somme demandée corresponde précisément au coût du service fourni. Dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le coût du service fourni et la somme exigée, cela suffit. La preuve produite dans le présent pourvoi ne révèle aucune corrélation entre la somme exigée pour la délivrance des lettres d’homologation et le coût de la prestation de ce service. Il ressort clairement de l’exposé conjoint des faits que les procédures suivies pour la délivrance de lettres d’homologation ne varient pas en fonction de la valeur de la succession. Même si le coût de délivrance des lettres d’homologation n’a aucun rapport avec la valeur de la succession, la somme exigée varie directement en fonction de cette valeur. Il en résulte donc une absence de rapport entre le coût du service et la somme exigée pour celui‑ci, ce qui indique que cette somme constitue une taxe et non des frais.

23 Étant donné que la somme requise pour l’homologation est exigée par la loi et perçue par un organisme public pour une fin d’intérêt public, et qu’il n’existe aucun rapport entre la somme exigée et le coût de délivrance des lettres d’homologation, force est de conclure que, dans son application actuelle, cette somme constitue une taxe.

B. La somme requise pour l’homologation est‑elle une taxe directe ou indirecte?

24 Le paragraphe 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 habilite les provinces à prélever un revenu pour des objets provinciaux uniquement par voie de taxation directe: voir Allard Contractors, précité, à la p. 394, le juge Iacobucci. Il faut donc déterminer si la somme perçue pour l’homologation est une taxe directe ou indirecte.

25 Dans Principes d’économie politique (3e éd. 1873), t. 1, livre V, ch. III, John Stuart Mill a défini, à la p. 379, la distinction entre les taxes directes et les taxes indirectes. Cette définition, souvent reprise et très peu modifiée, est fréquemment citée par les tribunaux appelés à décider si une taxe est directe ou indirecte:

L’impôt direct est celui qu’on demande à celui auquel le législateur désire ou se propose de le faire payer. Les impôts indirects sont ceux que l’on demande à une personne dans [l’expectative et avec l’intention] qu’elle s’indemnisera aux dépens d’une autre . . .

26 Il ressort de l’application de la définition de Mill à la présente espèce que la taxe serait indirecte si l’exécuteur était personnellement tenu au paiement des frais d’homologation, puisqu’on viserait alors clairement à ce que l’exécuteur récupère cette somme auprès des bénéficiaires de la succession. Toutefois, la mesure législative en cause ne tient pas l’exécuteur personnellement responsable du paiement des frais. Ce dernier ne les paie qu’en sa qualité de représentant. Par conséquent, le présent cas peut facilement être distingué de l’affaire Cotton c. The King, [1914] A.C. 176 (C.P.), où les droits successoraux devaient être payés par une personne, puis recouvrés d’une autre. En l’espèce, comme la somme est payée sur la succession par l’exécutrice en sa qualité de représentante, de façon que la succession supporte le fardeau de la taxe, les frais d’homologation sont une taxe directe au sens de la définition de Mill. Ils ne sont pas visés par la définition plus large donnée à l’expression «taxe indirecte» par le juge Iacobucci dans Allard Contractors, à la p. 396.

27 Par conséquent, même si la somme requise pour l’homologation est à juste titre qualifiée de taxe et non de frais, elle est une taxe directe et, partant, intra vires du pouvoir conféré à la province au par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867. Par conséquent, il n’est pas nécessaire de se demander si cette somme serait valide en tant que taxe indirecte accessoire à un régime de réglementation valide. La réponse est de toute façon incertaine compte tenu des faits.

C. L’établissement de la taxe d’homologation est‑il contraire à l’art. 53 ou à l’art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867?

28 Même si la législature de l’Ontario a le pouvoir d’établir une taxe directe, elle doit le faire en conformité avec les exigences énoncées dans la Constitution. L’article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 exige que les projets de loi ayant pour objet la création de taxes ou d’impôts prennent naissance à la Chambre des communes. En vertu de l’art. 90 de la Loi constitutionnelle de 1867, l’art. 53 s’applique aux provinces. Par conséquent, tous les projets de loi provinciaux ayant pour objet la création d’une taxe doivent prendre naissance à l’assemblée législative provinciale.

29 À ce jour, l’art. 53 n’a été examiné que de façon limitée dans la doctrine et la jurisprudence. On a prétendu que l’art. 53 vise à empêcher le dépôt au Sénat de mesures législatives en matière de taxation et que, par suite de l’abolition des législatures bicamérales dans les provinces, cet article est devenu superflu: voir, par exemple, W. H. McConnell dans Commentary on the British North America Act (1977), à la p. 132.

30 À mon avis, le fondement de l’art. 53 est un peu plus large. En exigeant que tout projet de loi créant une taxe émane de la législature, cette disposition codifie le principe selon lequel il ne peut y avoir de taxation sans représentation. Mon interprétation de l’art. 53 n’a pas pour effet d’interdire au Parlement ou aux législatures de confier à des délégataires prévus par la loi -- tel le lieutenant‑gouverneur en conseil -- un certain pouvoir sur le détail de la taxe et son mécanisme d’application. Au contraire, elle interdit non seulement au Sénat mais également à tout organisme autre que la législature directement élue d’imposer une taxe de son propre chef.

31 Dans notre système de gouvernement responsable, le lieutenant-gouverneur en conseil ne peut établir une nouvelle taxe ab initio sans l’autorisation de la législature. Comme l’a dit succinctement le juge Audette dans The King c. National Fish Co., [1931] Ex. C.R. 75, à la p. 83, [traduction] «[l]e gouverneur en conseil n’a pas le pouvoir proprio vigore d’établir des taxes, à moins qu’un tel pouvoir ne lui ait été expressément délégué par une loi. Le pouvoir de taxation appartient exclusivement au Parlement.»

32 L’objet fondamental de l’art. 53 est de constitutionnaliser le principe qu’un pouvoir de taxation ne peut découler accessoirement d’une mesure législative subordonnée. Ainsi, cette disposition assure la compétence et la responsabilité des parlementaires à l’égard de la taxation. Comme l’a écrit E. A. Driedger, dans «Money Bills and the Senate» (1968), 3 R.D. Ottawa 25, à la p. 41:

[traduction] À travers les siècles, le principe selon lequel il ne peut y avoir taxation sans représentation et consentement a survécu. Au Canada, le seul organe qui remplit cette condition est la Chambre des communes. Les élus du peuple siègent aux Communes et non au Sénat, et, conformément à l’histoire et à la tradition, ils peuvent fort bien maintenir qu’eux seuls ont le droit de décider jusqu’au dernier sou des crédits qui seront accordés et des taxes qui seront imposées.

33 La conclusion que l’art. 53 continue à lier les provinces est étayée par le fait que l’applicabilité de l’art. 53 aux provinces n’a pas été éliminée par suite de la modification de la Constitution en 1982, même si, à ce moment, les législatures bicamérales avaient déjà cessé d’exister au niveau provincial.

34 L’article 53 est un impératif constitutionnel dont les tribunaux peuvent ordonner le respect. Une opinion contraire a été exprimée dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198, où le juge Pigeon, au nom de la majorité, a souligné dans une remarque incidente que les art. 53 et 54 ne sont pas des dispositions intangibles de la Constitution et qu’ils peuvent être modifiés au moyen de dispositions législatives incompatibles. Ces commentaires ont toutefois été faits avant l’adoption des modifications constitutionnelles de 1982.

35 En vertu de l’art. 45 de la Loi constitutionnelle de 1982, chaque législature provinciale a compétence exclusive pour modifier la constitution de sa province. Ce pouvoir doit être lu en corrélation avec le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, qui porte que la Constitution rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. Le paragraphe 52(1) exige effectivement que toute loi provinciale visant à modifier la constitution de la province le fasse expressément: voir J. Small dans «Money Bills and the Use of the Royal Recommendation in Canada: Practice versus Principle?» (1995), 27 R.D. Ottawa 33, à la p. 50. Si cette exigence n’est pas respectée, la loi risque d’être invalidée parce qu’elle est incompatible avec la Constitution.

36 Aucune disposition de la Loi sur l’administration de la justice ne vise à modifier l’exigence constitutionnelle énoncée à l’art. 53 relativement aux lois créant des taxes. La législature de l’Ontario n’a pas délégué au lieutenant‑gouverneur en conseil le pouvoir d’établir une taxe. Par conséquent, la question de savoir s’il avait constitutionnellement le pouvoir de le faire n’a pas à être examinée. Le seul pouvoir qui a été conféré par le par. 5 de la Loi est celui de prendre des règlements régissant le paiement de frais et non celui d’établir des taxes. Or, les frais d’homologation en cause dans la présente espèce sont essentiellement une taxe qui a été établie par le lieutenant‑gouverneur en conseil au moyen d’une mesure législative qui n’a pas pris naissance à la législature. Bien que la législature de l’Ontario puisse fort bien avoir compétence pour établir des taxes d’homologation en application de la Loi sur l’administration de la justice, l’art. 53 exige qu’elle le fasse de manière explicite. Comme l’art. 53 n’a pas été expressément modifié, la province était tenue de se conformer à ses exigences. Son manquement à cet égard rend inconstitutionnelle la taxe d’homologation établie en vertu du Règlement de l’Ontario 802/94 (auparavant le Règlement de l’Ontario 293/92). L’inconstitutionnalité de la mesure législative attaquée est un rappel important du fait que l’établissement d’une taxe comporte à la fois des dimensions politiques et des dimensions juridiques qui obligent la législature à agir prudemment si elle souhaite instaurer sa taxe avec succès.

37 L’appelante conteste aussi la validité de la taxe d’homologation pour le motif qu’elle violerait l’art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867. Toutefois, comme l’art. 54 vise l’affectation des taxes et non leur établissement (voir Small, loc. cit., à la p. 40), il n’est pas pertinent dans le cadre du présent renvoi.

D. La somme requise pour l’homologation est‑elle autorisée par l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice?

38 Que l’art. 53 ait été respecté ou non, ou même qu’il soit considéré comme superflu au niveau provincial, les frais d’homologation ne sont pas exigés par la loi puisqu’ils n’ont pas été autorisés par l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice, qui est rédigé ainsi:

5 Le lieutenant‑gouverneur en conseil peut, par règlement:

a) exiger le paiement d’honoraires pour tout acte qu’une loi permet ou ordonne à une personne d’accomplir dans le cadre de l’administration de la justice ainsi que le montant de ces honoraires;

b) prévoir le paiement d’honoraires et d’indemnités par l’Ontario relativement aux services rendus pour l’administration de la justice aux termes d’une loi et prescrire le montant de ces honoraires et indemnités;

c) exiger le paiement de frais relativement à une instance devant un tribunal et prescrire le montant de ces frais.

39 Bien que ces dispositions autorisent le lieutenant‑gouverneur en conseil à exiger des frais, elles ne constituent pas une délégation expresse du pouvoir de taxation. La question de savoir si la province peut déléguer son pouvoir de taxation n’a pas été pleinement débattue devant notre Cour, elle a donc un caractère incident, et elle ne doit être examinée que dans les cas où elle a été soulevée devant les juridictions inférieures. Ce qui est pertinent dans le présent pourvoi, c’est que la Loi n’autorise manifestement pas l’établissement d’une taxe, fût‑elle directe.

40 L’exigence constitutionnelle selon laquelle la loi habilitante doit autoriser la taxation de façon claire et non ambiguë répond également aux préoccupations du juge Bastarache. Une fois qu’il a été jugé que les frais d’homologation fixés par le règlement contesté constituent une taxe directe, il reste à déterminer si la Loi sur l’administration de la justice et la prise par le lieutenant-gouverneur en conseil du Règlement de l’Ontario 293/92 satisfont aux exigences légales et constitutionnelles qui régissent l’établissement d’une taxe. L’article 53 fait aux tribunaux l’obligation constitutionnelle d’interpréter de façon stricte la mesure législative habilitante concernée, en l’occurrence l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice, lorsqu’ils sont appelés à déterminer si cette dernière crée validement un pouvoir de taxation. Ceci ne fait que renforcer le principe général d’interprétation selon lequel «[l]e Parlement qui désire donner à l’Exécutif ou à un organisme administratif quelconque le pouvoir d’imposer une taxe par règlement doit donc le faire par une disposition précise et sans équivoque» (R. Dussault et L. Borgeat, Traité de droit administratif (2e éd. 1984), t. 1, à la p. 571).

41 Le juge Bastarache affirme que l’autorisation d’exiger des frais qui est accordée au lieutenant-gouverneur en conseil par la Loi sur l'administration de la justice «emporte le pouvoir d’établir une taxe directe» (par. 60). Avec égards, j’estime qu’une telle conclusion ne peut être soutenue. On ne peut écarter la distinction entre ces deux formes de contributions simplement en assimilant les taxes à des «frais». Cette distinction est importante, tant légalement que constitutionnellement, pour statuer sur la validité du texte de loi en cause. Comme le démontrent l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867, l’art. 56 du Règlement de la législature de l’Ontario et le droit général en matière d’interprétation des lois fiscales, l’établissement d’une taxe est une mesure qui revêt une importance exceptionnelle sur le plan politique et qui est assujettie à des règles et à des exigences spéciales auxquelles le régime contesté ne satisfait pas. Le Règlement de l’Ontario 293/92 est inconstitutionnel et ultra vires puisqu’il vise à établir une taxe en l’absence d’une autorisation claire et non ambiguë en ce sens émanant de la législature.

42 L’appelante a aussi plaidé que l’art. 5 n’autorise pas l’établissement de frais d’homologation ad valorem. Compte tenu de ma conclusion que la somme requise pour l’homologation est une taxe et non des frais, il n’est pas nécessaire de trancher cette question. J’ajouterais toutefois que le libellé de la Loi ne semble pas restreindre le type de frais qui peuvent être exigés, pourvu que ceux‑ci possèdent les caractéristiques des frais, notamment l’existence d’un rapport entre la somme exigée et le coût du service fourni.

E. Le dispositif et la réparation

43 Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 indique que la Constitution est la loi suprême du Canada et qu’elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. Les frais d’homologation exigés par le Règlement de l’Ontario 293/92 sont essentiellement une taxe directe qui n’a pas été établie en conformité avec les exigences de l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867. Par conséquent, le règlement est invalide et inopérant.

44 Une déclaration immédiate d’invalidité priverait la province des recettes découlant des frais d’homologation, sans lui donner la possibilité de réformer la loi ou de trouver d’autres sources de financement. Les frais d’homologation ont une longue histoire en Ontario, et ils produisent des recettes considérables. À titre d’exemple, la preuve présentée à la Cour a indiqué que, en 1993 et en 1994, les frais d’homologation perçus en Ontario ont totalisé 51,8 millions de dollars et 52,6 millions de dollars respectivement. Ces recettes servent à couvrir les coûts d’administration des tribunaux dans la province. Le fait de supprimer sur‑le‑champ cette source de recettes aurait vraisemblablement des conséquences fâcheuses pour l’administration de la justice dans la province. La déclaration d’invalidité est par conséquent suspendue pendant une période de six mois, de façon à permettre à la province d’examiner la situation.

45 Il reste à trancher la question de savoir si l’appelante a droit au remboursement des frais d’homologation de 5 710 $ qu’elle a payés en sa qualité d’exécutrice testamentaire de la succession de son défunt mari.

46 Dans l’arrêt Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161, s’exprimant pour trois des six juges ayant participé au jugement, le juge La Forest a conclu à l’existence d’une règle générale interdisant la restitution de taxes et d’impôts payés en vertu de lois inconstitutionnelles, règle qui est toutefois assortie d’une exception dans les cas où les rapports entre l’État et un contribuable donné rendent injuste ou opprimante, dans les circonstances, la perception de la somme.

47 Même si notre Cour devait adopter la règle énoncée par le juge La Forest, cela n’empêcherait pas l’appelante de recouvrer la somme en cause dans la présente espèce. L’existence d’une exception a été reconnue lorsque les taxes sont acquittées sous la contrainte ou sous réserve: Air Canada, précité, aux pp. 1209 et 1210. En l’espèce, l’appelante a contesté dès le départ la validité du règlement exigeant les frais d’homologation. Elle a payé ces frais afin de remplir ses obligations légales en qualité d’exécutrice testamentaire seulement après que la Cour de l’Ontario (Division générale) a statué que le règlement était légalement valide. Si la cour de première instance avait rendu la bonne décision, l’appelante n’aurait pas payé les frais. Il serait par conséquent inéquitable de refuser le remboursement à ce stade‑ci.

48 Le pourvoi est donc accueilli avec dépens, et l’appelante a droit au remboursement de la somme de 5 710 $ qu’elle a versée.

49 Pour ces motifs, je répondrais aux questions constitutionnelles de la façon suivante:

1. Est‑ce que les frais prévus par le Règlement de l’Ontario 293/92 — pris en application de la Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6 —, relativement à la délivrance de lettres d’homologation, sont invalides pour le motif qu’ils constituent une taxe indirecte qui excède le pouvoir de légiférer dont dispose la province d’Ontario en vertu du par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867?

Réponse: Non.

2. Est‑ce que les frais prévus par le Règlement de l’Ontario 293/92 — pris en application de la Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6 —, relativement à la délivrance de lettres d’homologation, sont invalides pour le motif qu’ils ont été établis par un autre organisme que l’Assemblée législative de l’Ontario, en contravention de l’art. 90 (qui incorpore par renvoi les art. 53 et 54) de la Loi constitutionnelle de 1867?

Réponse: Oui.

Version française des motifs des juges Gonthier et Bastarache rendus par

50 Le juge Bastarache (dissident) — Le présent pourvoi porte sur la validité des frais fixés par la législature de l’Ontario pour la délivrance de lettres d’homologation dans le Règlement 293/92, qui a été pris en application de l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6. Les faits et les questions en litige ayant été exposés dans les motifs du juge Major, je ne les répéterai pas.

51 J’ai lu les motifs de mes collègues les juges Major et Binnie et, avec égards, je ne puis souscrire à leur approche respective sur un certain nombre d’aspects. Je conviens avec le juge Major que les frais d’homologation sont une taxe, et qu’il s’agit d’une taxe directe relevant de la compétence législative de la province. Toutefois, je ne suis pas d’accord avec la conclusion que les frais d’homologation en cause sont invalides parce qu’ils ont été imposés par un autre organisme que la législature de l’Ontario en contravention de l’art. 90 (qui incorpore par renvoi les art. 53 et 54 de la Loi constitutionnelle de 1867). En outre, je ne souscris pas à la conclusion des juges Major et Binnie que les frais d’homologation ne sont pas autorisés par l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice.

Les articles 53 et 54 de la Loi constitutionnelle de 1867

52 Les articles 53 et 54 de la Loi constitutionnelle de 1867, que l’art. 90 de cette Loi rend applicable à la législature provinciale, sont ainsi rédigés:

53. Tout projet de loi ayant pour objet l’affectation d’une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d’impôts, devra prendre naissance à la Chambre des communes.

54. Il ne sera pas loisible à la Chambre des communes d’adopter une motion, résolution, adresse ou un projet de loi pour l’affectation d’une partie du revenu public, ou d’une taxe ou d’un impôt, à des fins non préalablement recommandées à la Chambre par un message du gouverneur général pendant la session au cours de laquelle une telle motion, résolution ou adresse ou un tel projet de loi est proposé.

53 L’appelante a plaidé que l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 exige que tout projet de loi portant affectation de revenus publics ou créant des taxes prenne naissance à l’Assemblée législative. Quant à l’art. 54, l’appelante a soutenu qu’il interdit à l’Assemblée législative d’adopter un tel projet de loi à moins que celui‑ci ait été recommandé à l’Assemblée législative par un message du lieutenant‑gouverneur.

54 Dans ses motifs, le juge Major affirme que l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 a pour objet d’interdire à tout autre organisme que la législature d’établir une taxe de son propre chef. À mon avis, l’objet de l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 est de faire en sorte que les projets de loi en matière de taxation prennent naissance à la Chambre des communes plutôt qu’au Sénat. Cet article a été édicté en raison d’une crainte historique en Angleterre que les projets de loi en matière de taxation soient présentés à la Chambre des lords plutôt qu’aux Communes. Par suite de l’abolition des législatures bicamérales dans les provinces, l’art. 53 n’a plus d’importance au niveau provincial (W. H. McConnell, Commentary on the British North America Act (1977), aux pp. 105 et 106, 131 et 132; W. R. Anson, The Law and Custom of the Constitution (3e éd. 1897), partie 1, aux pp. 265 à 268).

55 Même si l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 continue de s’appliquer aux provinces, le fait que la législature ait autorisé le pouvoir exécutif à fixer des frais sous forme de taxe n’enfreint pas l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867. Cette taxe, qui prend la forme de frais d’homologation, est établie par l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice, loi qui a été présentée à l’Assemblée législative de l’Ontario et qui, de ce fait, ne peut pas enfreindre l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867. La législature n’a fait que déléguer au lieutenant‑gouverneur en conseil le pouvoir de préciser par règlement le détail de la taxe. La législature provinciale peut déléguer des pouvoirs de taxation à ses organismes subordonnés, y compris au lieutenant‑gouverneur en conseil (Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117 (C.P.), aux pp. 131 à 133; Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board, [1938] A.C. 708 (C.P.), à la p. 722; Irving Oil Ltd. c. Secrétaire provincial du Nouveau‑Brunswick, [1980] 1 R.C.S. 787).

56 Je suis d’accord avec le juge Major pour dire que l’art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 n’est pas pertinent dans le cadre du présent pourvoi. Suivant l’art. 54, les projets de loi portant affectation de taxes («supply bills») doivent être accompagnés d’une recommandation royale. Les seuls projets de loi que l’art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 attribue au pouvoir exécutif sont les véritables projets de loi de crédits.

L’article 5 de la Loi sur l’administration de la justice

57 L’article 5 de la Loi sur l’administration de la justice dispose ainsi:

5 Le lieutenant‑gouverneur en conseil peut, par règlement:

a) exiger le paiement d’honoraires pour tout acte qu’une loi permet ou ordonne à une personne d’accomplir dans le cadre de l’administration de la justice ainsi que le montant de ces honoraires;

b) prévoir le paiement d’honoraires et d’indemnités par l’Ontario relativement aux services rendus pour l’administration de la justice aux termes d’une loi et prescrire le montant de ces honoraires et indemnités;

c) exiger le paiement de frais relativement à une instance devant un tribunal et prescrire le montant de ces frais.

58 Comme il a été jugé que les frais d’homologation fixés en application de l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice sont en réalité une taxe directe établie par la province par l’entremise de son délégataire, le lieutenant‑gouverneur en conseil, la question qu’il reste à trancher à cette étape‑ci est de savoir si l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice autorise l’établissement du barème des frais prévu au Règlement 293/92. En concluant que les frais d’homologation constituent une taxe directe, on a jugé que les frais d’homologation sont: (1) exigés par la loi; (2) perçus par un organisme public; et (3) destinés à une fin d’intérêt public (motifs du juge Major, aux par. 17 à 20).

59 Pour déterminer si, en tant que taxe directe, les frais d’homologation sont autorisés par la Loi sur l’administration de la justice, il n’est pas nécessaire de se demander s’il existe un rapport entre la somme exigée et le coût du service fourni. Normalement, l’argument fondé sur l’existence ou non d’un rapport est soulevé uniquement parce que des droits variables ont un effet général indirect (voir Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District), [1993] 4 R.C.S. 371, aux pp. 398 et 402; voir également Ontario Home Builders’ Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929, au par. 53). Dans les affaires Allard et Home Builders’, la question du rapport entre les frais exigés et la valeur des services fournis s’est soulevée dans le contexte de taxes indirectes, taxes qui ne sont valides que si elles sont accessoires à un régime réglementaire lui‑même valide. Il est souligné, dans Home Builders’, au par. 53, que «[t]out pouvoir de taxation indirecte permettant la perception de recettes supérieures aux coûts de la réglementation priverait effectivement le par. 92(2) [taxation directe] de tout sens». Il est accepté depuis longtemps que la Constitution n’interdit pas de percevoir une taxe directe dont le montant varie et qui vise à payer les coûts de la réglementation concernée (voir Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board, précité, à la p. 721). Comme l’a affirmé le professeur La Forest (plus tard juge de notre Cour) dans The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution (2e éd. 1981), cité dans Home Builders’, précité, au par. 52: «il ne fait aucun doute qu’une taxe directe peut être imposée en vertu du par. 92(2) même si cette taxe prend la forme d’un permis». La seule question qui se pose en l’espèce est de savoir si l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice a une portée suffisamment large pour autoriser cette taxe directe, et non de savoir s’il existe un rapport entre le montant de la taxe et le service d’homologation rendu, contrairement à ce qui serait le cas s’il s’agissait d’une taxe indirecte.

60 À mon avis, suivant les règles d’interprétation ordinaires, y compris l’histoire législative de la disposition contestée, qu’a décrite de façon exhaustive le juge en chef adjoint de l’Ontario Morden, l’al. 5c) de la Loi sur l’administration de la justice a une portée suffisamment large pour autoriser le lieutenant‑gouverneur en conseil à assujettir les personnes qui demandent des lettres d’homologation à une taxe directe. Il autorise le lieutenant‑gouverneur en conseil à fixer des frais relativement aux instances devant tout tribunal, ce qui emporte le pouvoir d’établir une taxe directe à l’égard des demandes de lettres d’homologation. Le texte de l’article n’exige pas que les droits soient proportionnels aux services rendus. Rien n’exclut l’établissement d’un barème de frais «ad valorem» (Procureur général du Canada c. Compagnie de Publication La Presse, Ltée, [1967] R.C.S. 60).

61 Les compétences d’une législature provinciale ne peuvent être limitées que par la Constitution. Par l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice, la province d’Ontario a autorisé le lieutenant‑gouverneur en conseil à établir une taxe directe à l’égard d’instances devant les tribunaux. Le lieutenant‑gouverneur en conseil a validement prescrit le montant de cette taxe et la méthode de paiement de celle‑ci, au moyen de la taxation des demandes de lettres d’homologation conformément au Règlement 293/92. Par conséquent, je rejetterais le pourvoi avec dépens.

Version française des motifs des juges McLachlin et Binnie rendus par

62 Le juge Binnie — Je souscris à la conclusion du juge Major que les «frais» («fee» dans le texte anglais) d’homologation exigés en Ontario sont en réalité une taxe, quoiqu’une taxe directe relevant de la compétence législative de la province. Je suis également d’accord avec la façon dont il propose de trancher le pourvoi. Cependant, je suis en désaccord avec sa conclusion que la taxe d’homologation établie par le Règlement de l’Ontario 293/92 (maintenant le Règlement de l’Ontario 802/94) est inconstitutionnelle parce qu’elle ne respecte pas l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867. Je préfère fonder ma conclusion sur l’autre motif qu’il invoque, savoir que le Règlement de l’Ontario 293/92 est ultra vires de l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6.

63 Le pouvoir législatif de la province est souverain, sous réserve des limites prévues par la Constitution elle-même, notamment celles découlant du partage des pouvoirs entre le fédéral et les provinces et de la Charte canadienne des droits et libertés. En l’absence d’une interdiction constitutionnelle, la législature a le pouvoir d’établir les mesures fiscales de son choix, dont elle rendra compte politiquement, notamment une taxe devant être fixée par le lieutenant‑gouverneur en conseil. Je ne considère pas que l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 constitue une telle interdiction.

64 Le juge Major fait à juste titre l’observation suivante, au par. 31:

Dans notre système de gouvernement responsable, le lieutenant‑gouverneur en conseil ne peut établir une nouvelle taxe ab initio sans l’autorisation de la législature.

Il me semble que cette observation amène à poser directement la question de savoir si le règlement est ultra vires de l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice. Il n’est pas nécessaire de s’interroger sur les subtilités constitutionnelles de l’art. 53, qui est ainsi rédigé:

53. Tout projet de loi ayant pour objet l’affectation d’une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d’impôts, devra prendre naissance à la Chambre des communes.

L’article 53 figure sous l’intitulé «Législation fiscale -- Sanction royale», dans un groupe de cinq articles qui traitent de différents aspects des relations entre la Chambre des communes, le Sénat et Sa Majesté. Aux termes de l’art. 90, ces dispositions s’appliquent aux provinces. L’article 53 exige que les projets de loi portant affectation de deniers publics prennent naissance à la Chambre des communes. Le Règlement 293/92 n’est pas et n’a jamais été un «projet de loi». Il s’agit d’un règlement pris par le lieutenant‑gouverneur en conseil. Les projets de loi ne voient le jour que dans le cadre du processus législatif de la Chambre des communes ou du Sénat.

65 Mon collègue avance la proposition suivante, au par. 32:

L’objet fondamental de l’art. 53 est de constitutionnaliser le principe qu’un pouvoir de taxation ne peut découler accessoirement d’une mesure législative subordonnée. [Je souligne.]

66 Plus loin, au par. 40, il affirme que l’art. 53 «fait aux tribunaux l’obligation constitutionnelle d’interpréter de façon stricte la mesure législative habilitante concernée». Avec égards, je suis d’avis que cette analyse fait abstraction de la présence de l’expression «projet de loi» dans le texte de l’article et isole celui‑ci du contexte du groupe de dispositions dont il fait partie. L’article 53 vise la situation qui a cours avant qu’une «mesure législative» ait vu le jour. Il se rapporte explicitement à la procédure législative, et je ne vois rien sans son libellé qui justifie de conclure que son «objet fondamental» est la constitutionnalisation du principe de l’«interprétation stricte» de la mesure législative en cause, subordonnée ou autre. Indépendamment de l’attrait de la justification générale invoquée par mon collègue, c’est‑à‑dire le fait de favoriser «la compétence et la responsabilité des parlementaires à l’égard de la taxation» (par. 32), je ne crois pas que notre Cour soit en mesure de faciliter la réalisation de cet objectif en réécrivant l’art. 53. Comme notre Cour l’a récemment affirmé dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, des principes implicites peuvent et doivent être utilisés pour préciser la Constitution, mais ils ne peuvent pas modifier l’idée maîtresse du texte explicite de la Constitution.

67 Toutefois, à l’instar du juge Major, j’estime que le Règlement 293/92 est ultra vires de l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice, et j’aimerais ajouter un commentaire relativement au recours par les intimés à l’histoire législative pour étayer la position du gouvernement. Les intimés ont souligné l’évolution historique des frais d’homologation en Ontario de 1793 à nos jours et établi un lien entre l’actuel barème des frais et les dispositions de la Loi sur les successions, L.R.O. 1990, ch. E.21, qui ont une incidence sur les frais d’homologation. On a prétendu qu’il est légitime de déduire de ce contexte historique que la législature de l’Ontario entendait, au moyen de l’art. 5, maintenir le pouvoir du lieutenant‑gouverneur en conseil d’établir des frais d’homologation ad valorem. Si l’on fait abstraction de la question de la taxation, la difficulté que pose le recours à l’histoire législative dans le présent cas est que le contexte a changé. Le pouvoir n’est plus prévu par une loi relative à un tribunal exerçant une compétence spécialisée en matière successorale. Contrairement aux articles de l’Act to establish a Court of Probate in this Province, and also a Surrogate Court in every District thereof, S.U.C. 1793, 33 Geo. 3, ch. 8, et aux différentes versions de la Surrogate Courts Act, l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice n’a pas un objet restreint. En effet, l’alinéa 5a) autorise la perception d’honoraires «pour tout acte qu’une loi permet ou ordonne à une personne d’accomplir dans le cadre de l’administration de la justice» (je souligne), l’al. 5b) permet de fixer des honoraires «relativement aux services rendus pour l’administration de la justice aux termes d’une loi» (je souligne), et l’al. 5c) permet d’exiger le paiement de frais «relativement à une instance devant un tribunal» (je souligne). Les mots «pour» et «relativement» ont un sens très large, et l’obligation de payer les frais, indemnités et honoraires fixés peut se rapporter à une multitude d’«actes», de «services» et d’«instances». Par exemple, si l’al. 5c) autorise validement des frais ad valorem pour l’homologation, il doit également autoriser des frais ad valorem «relativement» à d’autres instances. Les 200 ans d’histoire législative des frais d’homologation ne justifient donc pas de considérer que le nouveau pouvoir plus général prévu par l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice autorise d’autres types de «frais» que ceux que justifient par ailleurs le texte de cette disposition.

68 Il ressort implicitement de la notion de «rémunération des services» qu’il y a bien un coût de base associé à la fourniture du service en cause et que ce coût doit être réparti entre les usagers. Le New Shorter Oxford English Dictionary, vol. 1, à la p. 928, définit notamment ainsi le mot anglais «fee»: [traduction] «somme payable à un fonctionnaire en contrepartie de l’exécution de tâches pertinentes». La Cour d’appel a considéré comme appropriés à cet égard les coûts de fonctionnement de la Cour de l’Ontario (Division générale) dans son ensemble. Les intimés semblent suggérer que le Trésor public subventionne tous les usagers de la Cour de l’Ontario (Division générale) et que certains usagers ne peuvent se plaindre même s’ils sont moins subventionnés que d’autres. Le dossier est singulièrement pauvre en données comptables sur la question. Quoi qu’il en soit, suivant les règles d’interprétation législative ordinaires, l’art. 5 ne peut raisonnablement être interprété comme ayant pour effet d’autoriser la perception, à l’égard d’«actes», de «services» ou d’«instances», de frais fondés sur l’importance du compte de banque de l’intéressé plutôt que sur le coût de la prestation de ces actes, services ou instances, aussi générale que puisse être la définition que l’on donne de ce coût.

69 En résumé, la législature de l’Ontario peut déléguer au lieutenant‑gouverneur en conseil le pouvoir d’établir une taxe d’homologation (ad valorem), mais elle doit le faire au moyen d’un texte clair et non ambigu. L’article actuel autorise le lieutenant‑gouverneur en conseil à établir des frais, et tant qu’il n’aura pas été modifié, les frais exigés des usagers du service pertinent doivent avoir un rapport raisonnable avec le coût de la prestation de ce service.

Pourvoi accueilli avec dépens, les juges Gonthier et Bastarache sont dissidents.

Procureurs de l’appelante: Fallis, Fallis & McMillan, Durham (Ont.).

Procureur des intimés: Le ministère du Procureur général, Toronto.

Procureurs de l’intervenant le procureur général du Québec: Monique Rousseau et André Gaudreau, Sainte‑Foy.

Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Le ministère du Procureur général, Victoria.

Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Alberta: Le ministère de la Justice de l’Alberta, Edmonton.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge Major
Distinction faite d’avec l’arrêt: Cotton c. The King, [1914] A.C. 176
arrêts mentionnés: Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction, [1931] R.C.S. 357
Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District), [1993] 4 R.C.S. 371
Ontario Home Builders’ Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929
The King c. National Fish Co., [1931] Ex. C.R. 75
Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198
Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161.
Citée par le juge Binnie
Arrêt mentionné: Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217.
Citée par le juge Bastarache (dissident)
Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117
Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board, [1938] A.C. 708
Irving Oil Ltd. c. Secrétaire provincial du Nouveau‑Brunswick, [1980] 1 R.C.S. 787
Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District), [1993] 4 R.C.S. 371
Ontario Home Builders’ Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929
Procureur général du Canada c. Compagnie de Publication La Presse, Ltée, [1967] R.C.S. 60.
Lois et règlements cités
Act to establish a Court of Probate in this Province, and also a Surrogate Court in every District thereof, S.U.C. 1793, 33 Geo. 3, ch. 8.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 53, 54, 90, 92(2), (14).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 45, 52(1).
Loi sur l’administration de la justice, L.R.O. 1990, ch. A.6, art. 5.
Loi sur les successions, L.R.O. 1990, ch. E.21.
Ontario. Règlement de l’Assemblée législative [modifié en 1992]. Article 56.
Règlement de l’Ontario 293/92, art. 2(1) [abr. & rempl. Règlement de l’Ontario 802/94, art. 1].
Doctrine citée
Anson, William R. The Law and Custom of the Constitution, Part 1, 3rd ed. Oxford: Clarendon Press, 1897.
Driedger, Elmer A. «Money Bills and the Senate» (1968), 3 R.D. Ottawa 25.
Dussault, René, et Louis Borgeat, Traité de droit administratif, t. 1, 2e éd. Les Presses de l’Université Laval, 1984.
La Forest, G. V. The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution, 2nd ed. Toronto: Association canadienne d’études fiscales, 1981.
Macdonell, Sheard and Hull on Probate Practice, 4th ed. By Rodney Hull and Ian M. Hull. Scarborough, Ont.: Carswell, 1996.
McConnell, William H. Commentary on the British North America Act. Toronto: Macmillan of Canada, 1977.
Mill, John Stuart. Principes d’économie politique avec quelques-unes de leurs applications à l’économie sociale. Tome 1, 3e éd. Traduit par MM. H. Dussard et Courcelle-Seneuil. Paris: Guillaumin et Cie, Libraires, 1873.
New Shorter Oxford English Dictionary on Historical Principles, vol. 1. Oxford: Clarendon Press, 1993, «fee».
Ontario. Law Reform Commission. Report on Administration of Estates of Deceased Persons. Toronto: The Commission, 1991.
Rintoul, Margaret E. The Solicitor’s Guide to Estate Practice in Ontario, 2nd ed. Toronto: Butterworths, 1990.
Small, Joan. «Money Bills and the Use of the Royal Recommendation in Canada: Practice versus Principle?» (1995), 27 R.D. Ottawa 33.

Proposition de citation de la décision: Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565 (22 octobre 1998)

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Origine de la décision

Date de la décision : 22/10/1998
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