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§ Delisle c. Canada (Sous-procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989 (2 septembre 1999)

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Numérotation :

Référence neutre : [1999] 2 R.C.S. 989 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1999-09-02;.1999..2.r.c.s..989 ?

Parties :

Demandeurs : Delisle
Défendeurs : Canada (Sous-procureur général)

Texte :

Delisle c. Canada (Sous-procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989

Gaétan Delisle Appelant

c.

Le procureur général du Canada Intimé

et

L’Alliance de la Fonction publique du Canada,

l’Association canadienne des policiers,

la Fédération des enseignantes et des enseignants

de l’Ontario et le Congrès du travail du Canada Intervenants

Répertorié: Delisle c. Canada (Sous-procureur général)

No du greffe: 25926.

1998: 7 octobre; 1999: 2 septembre.

Présents: Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Major et Bastarache.

en appel de la cour d’appel du québec

Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’association -- Agent de la GRC contestant la constitutionnalité de mesures législatives soustrayant les membres de la GRC à l’application de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et à la partie I du Code canadien du travail -- Agent de la GRC alléguant que les mesures législatives contestées empêchent la formation d’une association d’employés indépendante pour les membres de la GRC et encouragent les pratiques déloyales de travail -- Les mesures législatives contestées portent-elle atteinte à la liberté d’association? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2d) -- Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35, art. 2 «fonctionnaire» e) -- Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 6.

Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’expression -- Agent de la GRC contestant la constitutionnalité de mesures législatives soustrayant les membres de la GRC à l’application de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et à la partie I du Code canadien du travail -- Agent de la GRC alléguant que les mesures législatives contestées empêchent la formation d’une association d’employés indépendante pour les membres de la GRC -- Les mesures législatives contestées portent-elle atteinte à la liberté d’expression? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) -- Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35, art. 2 «fonctionnaire» e) -- Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 6.

Droit constitutionnel — Charte des droits — Droits à l’égalité -- Agent de la GRC contestant la constitutionnalité de mesures législatives soustrayant les membres de la GRC à l’application de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et à la partie I du Code canadien du travail -- Agent de la GRC alléguant que les mesures législatives contestées empêchent la formation d’une association d’employés indépendante pour les membres de la GRC -- Les mesures législatives contestées portent-elle atteinte aux droits à l’égalité? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 15(1) -- Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35, art. 2 «fonctionnaire» e) -- Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 6.

L’appelant est membre de la GRC et président d’une association informelle créée dans le but de défendre les intérêts en matière d’emploi des membres de la GRC au Québec. Il a déposé une requête en sa qualité personnelle devant la Cour supérieure, en vue de faire déclarer inopérants l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique («LRTFP»), ainsi que l’art. 6 du Code canadien du travail, pour le motif qu’ils contrevenaient aux al. 2d) et 2b), et au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés. L’alinéa e) soustrait expressément les membres de la GRC à l’application de la LRTFP et l’art. 6 du Code canadien du travail prévoit que la partie I du Code ne s’applique pas aux employés de Sa Majesté du chef du Canada. Sa requête a été rejetée et la Cour d’appel a confirmé cette décision.

Arrêt (les juges Cory et Iacobucci sont dissidents): Le pourvoi est rejeté. L’alinéa e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP et l’art. 6 du Code canadien du travail sont constitutionnels.

Les juges Gonthier, McLachlin, Major et Bastarache: La liberté d’association garantie par l’al. 2d) de la Charte ne comprend pas le droit de former un type particulier d’association défini par une loi particulière. Seuls la formation d’une association indépendante de travailleurs et l’exercice collectif des droits légitimes de ses membres sont protégés par l’al. 2d). Le respect de la liberté d’association n’exige donc pas en l’espèce que l’appelant soit admis au régime de la LRTFP, ni à aucun autre régime, puisque l’al. 2d) protège les membres de la GRC contre les interférences de la direction visant à nuire à la formation d’une association de travailleurs. Il n’existe aucune obligation générale pour le gouvernement de fournir un cadre particulier pour l’exercice des droits collectifs de ses employés.

Ni l’objet, ni les effets de l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» ne violent l’al. 2d) de la Charte. En l’absence d’ambiguïté quant au sens d’une disposition, c’est l’ensemble du texte législatif, avant tout, qui permet d’en déterminer l’objet. Ceci signifie non pas que le contexte global doit être ignoré, mais que le contexte est avant tout législatif. L’article 2 se lit à la lumière des autres dispositions de la loi et du régime juridique dont il constitue le cadre. Sachant que le contexte législatif indique que la loi a pour objet de régir les relations du travail dans le secteur public, dans le cadre d’un régime de négociation collective et de représentation syndicale des travailleurs, et compte tenu des diverses présomptions de légalité applicables, notamment la présomption de validité, il est impossible de conclure que l’objet de la loi porte atteinte à l’al. 2d). L’exclusion des membres de la GRC vise simplement à ne pas leur accorder de statut sous le régime de la LRTFP, soit la représentation syndicale et tout ce qu’elle entraîne (ce qui ne viole pas la liberté d’association de l’appelant), et non à les empêcher de former une association indépendante de travailleurs. Une telle association jouit de protections analogues à celles qui sont prévues aux art. 6, 8 et 9 de la LRTFP directement en vertu de l’ al. 2d) de la Charte.

Quant aux effets de l’al. e), le fait que l’appelant ne puisse pas invoquer la protection de la LRTFP n’a pas d’incidence sur la liberté d’association dont il bénéficie en vertu de la Charte. Les libertés fondamentales protégées par l’art. 2 de la Charte n’imposent pas d’obligation positive de protection ou d’inclusion au Parlement ni au gouvernement, sauf peut-être dans des circonstances exceptionnelles qui ne sont pas invoquées en l’espèce. Il n’y a pas de violation de l’al. 2d) lorsque certains groupes de travailleurs sont exclus d’un régime syndical particulier. La capacité de former une association indépendante et d’exercer les activités protégées existe en dehors de tout cadre législatif. Si des pratiques de travail déloyales sont employées par la direction de la GRC dans le but de nuire à la formation d’une association, ou si la réglementation interne de la GRC vise un tel but ou a un tel effet, l’appelant ou tout autre personne ayant intérêt pour agir peut contester directement ces pratiques et ces règles en invoquant l’al. 2d), la GRC faisant partie du gouvernement au sens du par. 32(1) de la Charte.

L’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP ne porte pas atteinte à la liberté d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte. Le raisonnement applicable à la question de la liberté d’association est aussi applicable aux arguments relatifs à la liberté d’expression. Sauf dans des circonstances exceptionnelles, la liberté d’expression n’impose qu’une obligation de non-ingérence au législateur et de ce fait, l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP ne saurait violer la liberté d’expression. Il ne s’agit pas ici d’un de ces cas exceptionnels où le gouvernement a une obligation positive d’agir en vue de donner un sens véritable à la liberté d’expression. Le message de solidarité que l’appelant désire exprimer par une association existe indépendamment de toute forme de reconnaissance officielle. Dans la situation actuelle, ce message est le même qu’il soit exprimé par une association reconnue par le régime de la LRTFP ou non. Enfin, même si l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP avait pour effet de rendre la transmission de ce message moins efficace, ceci ne violerait pas l’al. 2b).

L’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP ne porte pas atteinte aux droits à l’égalité garantis par l’art. 15 de la Charte. Bien que la loi ait pour effet d’imposer un traitement différent à l’appelant, privant celui-ci et les autres membres de la GRC d’un avantage accordé à la plupart des autres employés de la fonction publique, cette distinction n’est pas fondée sur un ou plusieurs des motifs énumérés à l’art. 15 ou sur un motif démontré analogue à ceux-ci. Plus encore, cette distinction n’est pas discriminatoire. Une personne raisonnable dans la position de l’appelant jugerait que c’est parce que les membres de la GRC exercent une fonction cruciale dans le maintien de l’ordre que le législateur les a distingués des autres employés de la fonction publique. Que cette perception soit exacte ou non, elle ne porte pas atteinte à la dignité de l’appelant et elle ne repose pas sur une caractéristique attribuée de manière stéréotypée au groupe des policiers.

Le juge L’Heureux-Dubé: Il y a accord général avec les motifs majoritaires. Puisque la Charte s’applique à la direction de la GRC conformément à l’art. 32, toute mesure, tout règlement ou toute règle qui a pour objet ou pour effet d’empêcher les membres de la GRC de former une association d’employés contrevient à l’al. 2d) de la Charte et peut faire l’objet d’une contestation fondée sur la Constitution. Dans les cas où l’employeur fait partie du gouvernement, les protections prévues aux art. 6, 8 et 9 de la LRTFP se reflètent donc dans la liberté d’association garantie par la Charte. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, la Constitution elle‑même interdit les activités qui, selon le demandeur, portent atteinte à ses libertés d’association et d’expression, le gouvernement n’est pas tenu d’agir pour inclure des travailleurs dans un régime particulier. De plus, étant donné que l’al. 2d) garantit l’exercice collectif des droits que les individus peuvent légalement exercer, sous réserve de l’article premier de la Charte, la direction de la GRC ne peut pas refuser de reconnaître le droit d’un employé d’être représenté par une association d’employés dans ses rapports légitimes avec l’employeur.

Même si l’existence d’un objet invalide est suffisante pour que l’on puisse conclure à une violation d’un droit garanti par la Charte, la preuve soumise ne démontre pas que l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP visait à empêcher la formation d’associations d’employés indépendantes, mais indique plutôt que cette exclusion découlait de la volonté de ne pas accorder aux membres de la GRC tous les droits prévus par la LRTFP et de ne pas leur donner accès aux réparations particulières qu’elle contient. On ne saurait non plus conclure, en l’espèce, que l’exclusion a pour effet de porter atteinte à la liberté d’association ou d’expression en encourageant des acteurs gouvernementaux à se livrer à des pratiques déloyales de travail, parce que de telles pratiques sont interdites en vertu de la liberté d’association garantie par la Charte. Tant les sources intrinsèques que les sources extrinsèques sont admissibles et importantes pour déterminer l’objet et les effets d’une mesure législative.

Enfin, l’existence d’une violation du par. 15(1) de la Charte n’a pas été démontrée en l’espèce. Il n’a pas été établi que, prise dans son contexte, cette distinction législative indique que les membres de la GRC ont moins de valeur ou encore sont moins utiles ou moins dignes de considération que les autres fonctionnaires.

Les juges Cory et Iacobucci (dissidents): Le présent pourvoi ne porte ni sur le droit de faire la grève ni sur celui de négocier collectivement. Il s’agit en l’espèce de savoir si la mesure législative en cause porte atteinte à la liberté fondamentale des employés de s’associer de façon informelle pour défendre leurs intérêts communs en tant qu’employés. Il ressort nettement de la jurisprudence de notre Cour que l’al. 2d) de la Charte protège cette liberté. La liberté d’association revêt une importance fondamentale dans une société démocratique. La capacité des employés, qui constituent un groupe vulnérable dans notre société, de former une association d’employés et d’y adhérer a un lien décisif avec leur bien‑être sur les plans économique et émotionnel. Une loi qui a pour objet ou pour effet d’entraver la formation d’associations d’employés contrevient donc manifestement à l’al. 2d) de la Charte.

L’alinéa e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP a pour résultat immédiat de soustraire les membres de la GRC à l’application de la LRTFP, qui se voient ainsi privés des protections qu’elle accorde, notamment le droit essentiel, énoncé à l’art. 6, de participer aux activités d’une organisation syndicale, ainsi que les interdictions essentielles de pratiques déloyales de travail, énoncées aux art. 8 et 9. Aucune autre loi n’offre ces protections aux membres de la GRC. Ceux-ci se voient littéralement réserver un traitement différent. Le principal élément à considérer, en examinant l’objet visé par le législateur en excluant les membres de la GRC du régime de la LRTFP, est la raison de la décision d’exclure. Si l’objet visé par le législateur en excluant un groupe d’employés particulier du régime d’une loi en matière de travail était d’empêcher la formation d’associations, il est inacceptable compte tenu de l’al. 2d) de la Charte. Dans le présent pourvoi, l’exclusion explicite des membres de la GRC du régime de la LRTFP soulève donc la possibilité que l’objet de l’exclusion soit invalide. Compte tenu de la présomption de constitutionnalité, cette interprétation possible de l’objectif législatif doit être évitée à moins qu’il n’existe une preuve établissant, selon la prépondérance des probabilités, que tel est l’objet probable.

La présente affaire est l’un des rares cas où il faut conclure que l’objet que le législateur visait en adoptant une disposition législative viole la Charte. En adoptant l’al. e), le législateur a voulu assurer que les membres de la GRC, pris individuellement, restent vulnérables à l’ingérence de la direction dans leurs activités associatives, de manière à éviter les conséquences peu souhaitables qui, craignait-on, résulteraient des associations d’employés de la GRC — la menace apparente de conflit de loyautés chez les membres de ce corps policier. L’idée qui sous‑tendait l’imposition de ces restrictions était que les membres de la GRC pourraient éventuellement désobéir aux ordres de leurs supérieurs s’ils étaient à la fois membres d’un syndicat et d’une institution quasi militaire, et qu’ils seraient incapables d’exercer leurs fonctions de manière impartiale et efficace lorsque viendrait le temps de réprimer les actes illégaux d’autres travailleurs ou, à plus forte raison, en cas de conflit de travail les touchant. L’objet invalide de l’al. e) ressort de nombreuses sources concernant l’historique législatif de cette disposition et le contexte dans lequel elle a été adoptée, y compris, plus particulièrement, les décrets mettant en œuvre la politique de longue date du gouvernement fédéral consistant à empêcher la syndicalisation de la GRC, les énoncés concluants au sujet de l’objet de l’al. e), ainsi que les arguments de l’intimé et les opinions exprimées dans les rapports d’expert qu’il a déposés en l’espèce. En fait, l’intimé a, dans son argumentation et la preuve d’expert présentées au procès, admis que l’objet visé par le législateur était d’empêcher la formation d’associations. Il est aussi particulièrement révélateur que l’on n’ait soumis aucune preuve indiquant que l’un des autres objets possibles était celui réellement visé par le législateur.

Enfin, une cour peut, lorsque cela est indiqué, se référer aux effets d’une mesure législative pour en déduire l’objet. En particulier, lorsque les effets de la mesure législative contestée sont contraires à l’objet invalide allégué par l’auteur d’une demande fondée sur la Charte, la cour devrait évaluer soigneusement la preuve avant de conclure que cet objet est vraiment invalide. En l’espèce, on n’a soumis aucune preuve que la mesure législative en cause a des effets bénéfiques pour les membres de la GRC. Ceux‑ci continuent plutôt d’être assujettis à des pratiques qui seraient probablement interdites, à titre de pratiques déloyales de travail, par la LRTFP.

La question des obligations et droits positifs ne se pose pas dans le présent pourvoi. La demande de l’appelant n’est pas fondée sur l’opinion que le législateur est tenu de le protéger contre l’intervention de la direction, ou de promouvoir la formation d’associations de membres. C’est l’objet invalide de l’al. e), et non pas la revendication de droits positifs, qui constitue le fondement de sa demande.

L’alinéa e) satisfait à la première étape de l’examen fondé sur l’article premier. En dépit de l’objet inacceptable plus particulier de l’al. e), son objectif général de maintenir un corps policier national stable est suffisamment important pour justifier la suppression d’une liberté garantie par la Constitution. Si une mesure législative contestée a deux objectifs, dont l’un est urgent et réel dans le cadre d’une société libre et démocratique, et l’autre contraire à la Charte, cette mesure législative satisfait à la première étape de l’examen fondé sur l’article premier. Il est plus conforme au cadre général de l’examen fondé sur l’article premier de considérer l’existence du deuxième objectif, qui est celui‑là invalide, comme faisant partie du contexte qui sous‑tend l’analyse de la proportionnalité, à la deuxième étape de l’examen fondé sur l’article premier.

L’alinéa e) ne satisfait pas à la deuxième étape de l’examen fondé sur l’article premier et ne constitue donc pas une limite raisonnable à la liberté d’association. On ne satisfait pas à l’élément du lien rationnel que comporte le critère de la proportionnalité. Une partie de la preuve soumise n’étaye pas l’existence d’un lien de causalité entre l’objectif législatif en cause et les moyens employés pour l’atteindre. Elle appuie plutôt la conclusion contraire, à savoir que les moyens choisis causent le mal même auquel on cherche à remédier: l’exclusion des membres de la GRC de l’ensemble du régime de la LRTFP dans le but de maintenir un corps policier national stable peut, en réalité, contribuer à créer les conflits de travail que l’on cherche justement à éviter. Vu qu’il est tout aussi probable que l’al. e) cause le préjudice social même auquel il est censé s’attaquer, tout au moins dans ces circonstances limitées, l’intimé n’a pas établi l’existence d’un lien rationnel entre l’exclusion des membres de la GRC de l’ensemble de la LRTFP et le maintien d’une GRC stable et fiable. Si le lien rationnel examiné dans le cadre de l’analyse de la proportionnalité fondée sur l’article premier doit avoir un rôle à jouer, ce doit être au moins dans des cas comme la présente affaire où l’État cherche à porter atteinte à des libertés garanties par la Charte dans un contexte où cette façon d’agir risque d’aggraver le préjudice social auquel on cherche à remédier.

Même si l’intimé avait établi l’existence d’un lien rationnel, l’al. e) ne satisfait pas à l’élément de l’atteinte minimale que comporte le critère de la proportionnalité. Même si dans bien des cas, voire la plupart des cas, on jugera opportun de s’en remettre au législateur pour ce qui est de déterminer la meilleure façon d’atteindre l’équilibre fragile entre les intérêts des travailleurs, ceux du patronat et ceux du public, la retenue judiciaire n’est pas un refus de procéder à une analyse fondée sur la Constitution et n’est pas non plus nécessairement appropriée dans tous les cas. L’analyse des facteurs contextuels applicables à la question de l’opportunité de la retenue judiciaire mène à la conclusion qu’aucun de ceux-ci ne favorise, en l’espèce, la retenue judiciaire envers le législateur. En premier lieu, on ne saurait guère affirmer que l’exclusion totale d’une catégorie d’employés d’un régime complet de relations du travail établit un équilibre délicat entre les intérêts des travailleurs, ceux du patronat et ceux du public canadien. En deuxième lieu, l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP n’est pas conçu pour protéger un groupe vulnérable dans la société canadienne. Même s’il est vrai qu’il est vulnérable aux effets préjudiciables d’une grève de la police, le public en général n’est pas un groupe vulnérable au sens de la jurisprudence de notre Cour relative à l’article premier. En troisième lieu, vu que la preuve soumise appuie dans une certaine mesure l’opinion que la mesure réparatrice choisie par le législateur pour maintenir un corps policier national stable peut, en réalité, contribuer à créer les conflits de travail que l’on cherche justement à éviter, il n’est pas opportun de s’en remettre au choix du législateur. Il faut se livrer à un examen plus rigoureux de la question de la justification. Enfin, compte tenu de l’importance des associations d’employés dans la société canadienne, la valeur sociale et morale de l’activité réprimée par l’al. e) est très élevée et ne justifie pas l’adoption d’une méthode fondée sur la retenue judiciaire pour analyser les justifications possibles de cet alinéa.

L’exclusion des membres de la GRC de l’ensemble du régime de la LRTFP ne restreint pas la liberté d’association de l’appelant aussi peu qu’il est raisonnablement possible de le faire afin de réaliser l’objectif de la mesure législative en cause. La loi actuelle n’est pas soigneusement adaptée pour établir un équilibre entre les libertés que la Charte garantit aux membres de la GRC et l’intérêt qu’a la société à disposer d’un service de police efficace. La même politique gouvernementale pourrait être mise en œuvre au moyen d’une approche législative qui ne restreindrait pas autant les libertés fondamentales garanties par la Charte, en limitant la capacité des membres de la GRC de négocier collectivement. En sanctionnant la liberté des membres de la GRC de former une association ou un syndicat, le Parlement suivrait l’exemple donné par les législatures provinciales au Canada et par plusieurs ressorts étrangers comparables. Il agirait d’une manière conforme à l’engagement international du Canada de protéger la liberté d’association.

Bien qu’il ne soit pas nécessaire d’étudier le troisième élément du critère de la proportionnalité, il est de toute façon peu probable que l’al. e) serait jugé proportionnel à cette étape de l’examen. L’exclusion des membres de la GRC de l’application des protections fondamentales en matière d’association que confère la LRTFP a peu ou n’a pas d’effets bénéfiques démontrables qui ne pourraient pas exister au moyen d’une exclusion moins draconienne. Ses effets négatifs, tant sur le plan symbolique que sur le plan concret, sont graves et touchent au cœur même de la protection conférée par l’al. 2d) de la Charte.

Pour mettre fin à l’ingérence, sanctionnée par l’al. e), dans les tentatives des membres de la GRC d’exercer des droits fondamentaux en matière d’association, la réparation appropriée en l’espèce consisterait à le déclarer invalide pour le motif qu’il est contraire à la Charte. Compte tenu de l’importance de s’assurer que les membres de la GRC ne puissent pas faire la grève, il y a lieu de suspendre pour un an la déclaration d’invalidité de l’al. e) afin de permettre au Parlement d’adopter une loi modificative s’il le juge nécessaire.

Vu la conclusion tirée relativement à la demande de l’appelant fondée sur l’al. 2d), il n’est nécessaire d’aborder ni l’al. 2b) ni le par. 15(1) de la Charte. De même, en raison de la conclusion concernant la LRTFP, aucun commentaire n’est fait sur la constitutionnalité de l’art. 6 du Code canadien du travail.

Jurisprudence

Citée par le juge Bastarache

Arrêts appliqués: Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460; Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203; arrêts mentionnés: Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, [1998] 3 R.C.S. 157; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688; Bande indienne des Opetchesaht c. Canada, [1997] 2 R.C.S. 119; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada, [1994] 3 R.C.S. 627; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084.

Citée par le juge L’Heureux-Dubé

Arrêts mentionnés: Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313.

Citée par les juges Cory et Iacobucci (dissidents)

Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460; Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367; Atkins c. City of Charlotte, 296 F. Supp. 1068 (1969); Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Machtinger c. HOJ Industries Ltd., [1992] 1 R.C.S. 986; Wallace c. United Grain Growers Ltd., [1997] 3 R.C.S. 701; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688; Delisle c. Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada (1990), 39 F.T.R. 217; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Dagenais c. Société Radio-Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau-Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; National Labor Relations Board c. Jones & Laughlin Steel Corp., 301 U.S. 1 (1937); Amalgamated Utility Workers (C.I.O.) c. Consolidated Edison Co. of New York, 309 U.S. 261 (1940); Thomas c. Collins, 323 U.S. 516 (1945); Lontine c. VanCleave, 483 F.2d 966 (1973).

Lois et règlements cités

Cal. Gov’t Code § 3508 (West 1995).

Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2b), d), 15(1), 32(1).

Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, art. 6 [auparavant art. 109(4)], 8, 94 [mod. 1998, ch. 26, art. 42], 96.

Code de déontologie, DORS/88-361, partie III, art. 39 [mod. DORS/94-219, art. 15], 41.

Consignes du Commissaire (Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles) [adoptées en vertu de l’art. 21(2) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. (1985), ch. R-10], art. 3(2).

Convention (no 87) concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 67 R.T.N.U. 17, art. 2, 3.

Déclaration universelle des droits de l’homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., à la p. 71 (1948), art. 23(4).

Loi constitutionnelle de 1982, art. 52.

Loi sur les relations de travail au Parlement, L.R.C. (1985), ch. 33 (2e suppl.).

Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35, art. 2 «fonctionnaire» e), «organisation syndicale», 6, 8(1), (2), 9(1), 28, 35, 37, 41, 91.

Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail, S.C. 1948, ch. 54.

Mich. Stat. Ann. § 17.455(2) (Supp. 1999).

N.Y. Civil Service Law § 200 (Consol. 1995).

Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 999 R.T.N.U. 171, art. 22(2).

Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 993 R.T.N.U. 3, art. 8.

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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1997] R.J.Q. 386, 144 D.L.R. (4th) 301, [1997] A.Q. no 189 (QL), qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, [1990] R.J.Q. 234. Pourvoi rejeté, les juges Cory et Iacobucci sont dissidents.

James R. K. Duggan, pour l’appelant.

Claude Joyal, Raymond Piché, Michel Pépin, Winston Fogarty et Stéphane Perrault, pour l’intimé.

Andrew Raven et David Yazbeck, pour l’intervenante l’Alliance de la Fonction publique du Canada.

Julius H. Grey et Valérie Marcas, pour l’intervenante l’Association canadienne des policiers.

Howard Goldblatt et Vanessa Payne, pour l’intervenante la Fédération des enseignantes et des enseignants de l’Ontario.

Steven Barrett et Vanessa Payne, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.

Version française des motifs rendus par

//Le juge L’Heureux-Dubé//

1 Le juge L’Heureux-Dubé — J’ai pris connaissance des motifs conjoints des juges Cory et Iacobucci, ainsi que de ceux du juge Bastarache. Je partage l’opinion du juge Bastarache qu’il y a lieu de rejeter le pourvoi, et je souscris de manière générale à ses motifs. J’estime que, de la façon dont l’appelant a présenté sa demande, il n’a pas démontré que l’exclusion des membres de la GRC du régime de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35 («LRTFP»), porte atteinte aux droits que lui garantit la Charte, en empêchant ou en entravant la formation d’une association d’employés indépendante.

2 L’appelant a prétendu que l’exclusion du régime de la mesure législative en cause a pour effet de le priver de protection contre les pratiques déloyales de travail, et qu’il est donc permis à la direction de la GRC de concevoir des structures et des règles ou de se livrer à des pratiques qui nuisent à la formation d’associations d’employés indépendantes. Son avocat a précisé qu’il ne réclamait rien de plus que le droit de bénéficier des protections que la LRTFP accorde contre l’ingérence de l’employeur.

3 Je suis d’accord avec le juge Bastarache que, puisque la Charte canadienne des droits et libertés s’applique à la direction de la GRC conformément à l’art. 32 de la Charte, toute mesure, tout règlement ou toute règle qui a pour objet ou pour effet d’empêcher les membres de la GRC de former une association d’employés contrevient à l’al. 2d) de la Charte et peut faire l’objet d’une contestation fondée sur la Constitution. Dans les cas où l’employeur fait partie du gouvernement, les protections prévues aux art. 6, 8 et 9 de la LRTFP se reflètent donc dans la liberté d’association garantie par la Charte. De plus, étant donné que l’al. 2d) garantit l’exercice collectif des droits que les individus peuvent légalement exercer, sous réserve de l’article premier de la Charte, la direction de la GRC ne peut pas refuser de reconnaître le droit d’un employé d’être représenté par une association d’employés dans ses rapports légitimes avec l’employeur. J’ajouterais que la jurisprudence existante des conseils des relations du travail, concernant les pratiques déloyales de travail, peut être fort utile à une cour pour évaluer des demandes et déterminer les réparations appropriées lorsqu’il est allégué, en vertu de l’al. 2d), que des politiques ou pratiques gouvernementales nuisent à la formation ou au maintien d’associations d’employés. Pour trancher le présent pourvoi, il est essentiel de tenir compte du fait que l’appelant possède déjà les droits qu’il réclame, en vertu de la liberté d’association garantie par la Charte.

4 Comme l’expliquent les juges Cory et Iacobucci, les mesures visant à décourager ou à empêcher la formation d’associations d’employés à la GRC ne datent pas d’hier. Toutefois, ces mesures ne sont plus légales en raison de l’adoption de la Charte qui garantit la liberté d’association. Selon moi, si des pratiques, des règlements ou des structures comme le Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles sont contestés et jugés contraires à l’al. 2d), les arguments des juges Cory et Iacobucci concernant l’article premier sont convaincants.

5 En toute déférence, je ne puis être d’accord avec les conclusions tirées par les juges Cory et Iacobucci quant à l’objectif législatif. À mon avis, la preuve soumise ne démontre pas que la GRC a été exclue du régime de la LRTFP pour d’autres raisons que le fait qu’on estimait que ce régime particulier, qui comportait des droits à la négociation collective ainsi qu’un mode déterminé de règlement des griefs et d’autres plaintes par la Commission des relations de travail dans la fonction publique, ne conviendrait pas aux membres de la GRC. Dans le paragraphe qui précède celui qui traite des motifs de l’exclusion de la GRC du régime de la mesure législative en cause, le Rapport du Comité préparatoire des négociations collectives dans la fonction publique (1965) précise ce qui suit (à la p. 28):

Le Comité préparatoire estime qu’il y aurait lieu de prendre des mesures pour que, sauf dans quelques cas d’exception bien déterminés, tous les employés du gouvernement fédéral (au sens le plus large de cette expression) aient accès à un régime de négociations collectives. [Je souligne.]

Le rapport analyse ensuite les motifs de l’exclusion des membres de la GRC du régime, soulignant la nature particulière de leurs fonctions. De même, relativement à l’application du régime, le Comité préparatoire fait la recommandation suivante (à la p. 29):

Le Comité préparatoire recommande que, sous réserve des exceptions qui suivent, le régime de négociations collectives et d’arbitrage de la fonction publique soit applicable à tous les éléments de la fonction publique . . . [Je souligne.]

Il inclut ensuite les membres de la GRC parmi les exceptions. J’estime donc que le rapport ne démontre pas que l’exclusion visait à empêcher la formation d’associations d’employés indépendantes, mais qu’il indique plutôt que cette exclusion découlait de la volonté de ne pas accorder aux membres de la GRC tous les droits prévus par la mesure législative en question et de ne pas leur donner accès aux réparations particulières qu’elle contient. Je ne peux pas non plus conclure, en l’espèce, que l’exclusion a pour effet de porter atteinte à la liberté d’association ou d’expression en encourageant des acteurs gouvernementaux à se livrer à des pratiques déloyales de travail, parce que de telles pratiques sont interdites en vertu de la liberté d’association garantie par la Charte.

6 Je souscris aux motifs des juges Cory et Iacobucci quant à leur analyse de l’importance de la liberté d’association et de la vulnérabilité inhérente des travailleurs. Il faut toujours tenir compte du contexte unique des relations du travail lorsqu’il s’agit de demandes fondées sur la Constitution dans ce domaine, et la liberté d’association doit être interprétée en fonction de la nature et de l’importance des associations de travailleurs en tant qu’institutions œuvrant pour l’amélioration des conditions de travail et pour la protection de la dignité et des intérêts collectifs des travailleurs dans un aspect fondamental de leur vie: l’emploi. De même, l’analyse contextuelle fondée sur la Charte doit également tenir compte de la nécessité traditionnelle de l’intervention gouvernementale pour rendre exécutoires les droits d’association des travailleurs. Je suis d’accord avec mes collègues que tant les sources intrinsèques que les sources extrinsèques sont admissibles et importantes pour déterminer l’objet et les effets d’une mesure législative, et je souscris à leurs observations sur le fait que l’existence d’un objet invalide est suffisante pour que l’on puisse conclure à une violation d’un droit garanti par la Charte.

7 Je reconnais que la Charte ne fournit aucune protection contre l’ingérence de l’employeur qui ne fait pas partie du gouvernement. Dans un tel cas, il pourrait être démontré que l’exclusion sélective d’un groupe de travailleurs de l’application de protections légales contre les pratiques déloyales de travail a pour objet ou pour effet d’encourager les employeurs du secteur privé à faire obstacle aux associations d’employés. Il se peut également qu’il y ait une obligation positive de la part des gouvernements de fournir une protection législative contre les pratiques déloyales de travail ou une forme quelconque de reconnaissance officielle en vertu de la législation en matière de travail, en raison de la vulnérabilité inhérente des employés aux pressions exercées par la direction et du pouvoir de nature privée qu’ont les employeurs de nuire à la formation et à l’administration des syndicats, lorsque ce pouvoir n’est pas contrôlé. Notre Cour à la majorité conclut ce qui suit, dans l’arrêt Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995, à la p. 1039:

Les distinctions entre «libertés» et «droits» et entre droits positifs et droits négatifs ne sont pas toujours nettes ni utiles. On ne doit pas s’éloigner du contexte de l’approche fondée sur l’objet énoncée par notre Cour dans l’arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295. Suivant cette approche, il pourrait se présenter une situation dans laquelle il ne suffirait pas d’adopter une attitude de réserve pour donner un sens à une liberté fondamentale, auquel cas une mesure gouvernementale positive s’imposerait peut‑être. Celle‑ci pourrait, par exemple, revêtir la forme d’une intervention législative destinée à empêcher la manifestation de certaines conditions ayant pour effet de museler l’expression, ou à assurer l’accès du public à certains types de renseignements.

Voir également le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, aux pp. 361 et 362, le juge en chef Dickson, dissident. Dans la présente affaire, on n’a pas allégué l’existence de droits positifs, et je ne crois pas que le gouvernement soit tenu d’agir pour inclure des travailleurs dans un régime particulier lorsque la Constitution elle‑même interdit les activités qui, selon le demandeur, portent atteinte à sa liberté d’association et d’expression.

8 Enfin, je conviens qu’il n’y a aucune violation des droits à l’égalité du fait qu’on n’a pas démontré l’existence d’un conflit avec l’objet du par. 15(1) de la Charte. Il n’a pas été établi que, prise dans son contexte, cette distinction législative indique que les membres de la GRC ont moins de valeur ou encore sont moins utiles ou moins dignes de considération que les autres fonctionnaires. À mon avis, puisqu’en général les membres de la GRC ne sont pas désavantagés et ne font pas l’objet de stéréotypes et qu’il n’a pas été démontré que la distinction en cause a pour effet de les dévaloriser ou de les marginaliser dans la société canadienne, l’existence de discrimination n’a pas été établie. Une personne raisonnable se trouvant dans la situation du demandeur ne considérerait pas que l’exclusion du régime de la LRTFP porte atteinte à sa dignité en tant qu’être humain. Cependant, le métier et la vie active constituent souvent des sources importantes d’identité personnelle, et divers groupes d’employés sont composés de gens qui sont généralement défavorisés et vulnérables. Certains types d’emploi peuvent donc mener à la discrimination dans d’autres cas, et devraient être reconnus comme étant des motifs analogues lorsqu’il est démontré que cette reconnaissance favoriserait l’objectif du par. 15(1), qui est d’empêcher la discrimination et les stéréotypes, et d’améliorer la situation des gens qui souffrent de désavantages et de préjugés sociaux et politiques.

9 En définitive, je suis d’avis de rejeter le pourvoi sans dépens et de répondre aux questions constitutionnelles de la façon proposée par le juge Bastarache.

Le jugement des juges Gonthier, McLachlin, Major et Bastarache a été rendu par

//Le juge Bastarache//

10 Le juge Bastarache — J’ai eu l’avantage de lire les motifs conjoints des juges Cory et Iacobucci. J’adopte leur description des faits ainsi que leur historique des procédures. Tout comme eux, je suis d’avis que l’al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés protège les membres de la GRC contre toute ingérence de la direction dans la formation d’une association de travailleurs. Cependant, ce droit existe en dehors de tout cadre législatif. Le respect de la liberté d’association n’exige pas que l’appelant soit admis au régime de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35 («LRTFP»), ni à aucun autre régime, puisque l’al. 2d) de la Charte protège directement l’appelant contre de tels abus. En conséquence, je suis d’avis que le pourvoi doit être rejeté.

11 Le résultat du présent litige est en grande partie déterminé par les décisions précédentes de cette Cour qui ont défini le concept de la liberté d’association, garantie à l’al. 2d) de la Charte. Les arrêts de 1987 formant la «trilogie», Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424, et SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460, sont particulièrement déterminants sur ce point puisqu’ils explorent ce concept dans le cadre des relations du travail. Dans une décision récente, Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, [1998] 3 R.C.S. 157, notre Cour a eu l’occasion de réaffirmer sa position. La majorité de la Cour y a cité avec approbation, au par. 112, le passage suivant des motifs du juge Sopinka, tiré de la p. 402 de l’arrêt Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367:

. . . premièrement, l’al. 2d) protège la liberté de constituer une association, de la maintenir et d’y appartenir; deuxièmement, l’al. 2d) ne protège pas une activité pour le seul motif que cette activité est un objet fondamental ou essentiel d’une association; troisièmement, l’al. 2d) protège l’exercice collectif des droits et libertés individuels consacrés par la Constitution; et quatrièmement, l’al. 2d) protège l’exercice collectif des droits légitimes des individus.

12 La principale prétention de l’appelant est que l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» contenue à l’art. 2 de la LRTFP qui exclut les membres de la Gendarmerie royale du Canada (la «GRC») du régime créé par cette loi porte atteinte à sa liberté d’association. Considérant, comme nous venons de le voir, que seuls la formation d’une association indépendante de travailleurs et l’exercice collectif des droits légitimes de ses membres sont protégés par l’al. 2d) de la Charte, il faut examiner en l’espèce si l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP porte atteinte à certains aspects spécifiques de la liberté d’association.

I. L’exclusion des membres de la GRC du régime législatif de la LRTFP viole-t-elle l’al. 2d) de la Charte?

13 L’appelant a fait référence à l’objet de la loi au par. 100 de son mémoire, où il affirme que l’objet de la LRTFP est d’empêcher la formation d’une organisation syndicale (a union) pour la GRC. Il n’a pas débattu cette question dans sa plaidoirie orale. Il ne fait aucun doute, à mon avis, qu’il ne s’est pas déchargé du fardeau qui lui incombe de prouver l’inconstitutionnalité de l’objet de la loi, si telle est sa prétention. Comme nous le verrons plus loin, l’appelant a plutôt choisi de chercher à établir l’inconstitutionnalité de la loi en raison de ses effets.

14 Empruntant sans doute la dichotomie qui caractérise la jurisprudence en matière des droits de la personne, notre Cour a fait, dans R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, une distinction entre l’inconstitutionnalité résultant directement de l’objet de la loi et l’inconstitutionnalité résultant indirectement des effets de la loi. Le plus souvent, la violation directe est apparente. Il existe cependant des cas où l’objet véritable de la loi ne peut être connu qu’après un examen détaillé d’un grand nombre d’éléments de preuve intrinsèques et extrinsèques. Dans Big M Drug Mart, le juge Dickson favorise une analyse des objets de la loi, suivie d’une analyse de ses effets seulement si la Cour conclut que l’objet de la loi est valide. Le juge Wilson favorise la démarche inverse de façon à réduire le fardeau du demandeur et à mettre l’accent sur les effets de la loi, ce qui est approprié dans une cause portant sur la Charte. À tout événement, la différence entre les deux démarches ne semble pas avoir une grande importance, comme le souligne le professeur Dale Gibson dans The Law of the Charter: General Principles (1986), à la p. 55. Ce qui est important, c’est de vérifier tous les aspects de l’action gouvernementale afin d’assurer le respect intégral de la Charte.

15 Dans la présente affaire, les juges Cory et Iacobucci ont conclu à l’invalidité de l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» contenue à l’art. 2 de la LRTFP en raison de son objet. Je vais traiter de leurs arguments, puis j’aborderai la question des effets que fait valoir l’appelant. Avant de passer directement à l’objet de l’exclusion, je voudrais néanmoins souligner qu’il y a un lien important entre l’objet et les effets de la loi. Le juge Dickson disait, en effet, à la p. 331 de l’arrêt Big M Drug Mart:

L’objet et l’effet respectivement, au sens du but de la loi et de ses répercussions ultimes, sont nettement liés, voire inséparables. On s’est souvent référé aux effets projetés et aux effets réels pour évaluer l’objet de la loi et ainsi sa validité.

Plus loin, à la p. 333, il ajoutait:

En tout état de cause, il me serait difficile de concevoir une loi qui aurait un objet inconstitutionnel et dont les effets ne seraient pas eux aussi inconstitutionnels.

16 La conformité habituelle de l’objet et des effets de la loi fait aussi l’objet du passage suivant de l’ouvrage du professeur P.‑A. Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990), à la p. 354:

Il est important de distinguer l’intention-sens et l’intention-but, car ces deux éléments, tout en étant distincts, sont en interaction. C’est principalement grâce au sens des termes qu’utilise le texte législatif qu’il est possible d’en découvrir l’objet. En retour l’objet d’une disposition, à titre d’élément de son contexte, contribue à en préciser la signification.

En d’autres mots, l’intention-but précise la signification du texte et en dégage l’intention-sens qui, à son tour, détermine l’objet du texte législatif. En l’espèce, l’interprétation du texte de loi attaqué n’est pas litigieuse puisque cette disposition est on ne peut plus claire et que son sens ne fait l’objet d’aucune contestation. L’article 2 exclut simplement les membres de la GRC du régime de la LRTFP. Le sens de la disposition sera donc d’un grand secours dans la détermination de l’objet de la loi, tout comme il le sera dans la détermination de ses effets.

A. L’objet de l’exclusion

17 Mis à part le texte même de la loi, quels sont donc les éléments qui peuvent être pertinents pour découvrir l’objet de l’art. 2 de la LRTFP? Bien que les sources extrinsèques puissent être utilisées afin d’interpréter la loi et d’en dégager le sens véritable, elles sont de peu d’utilité pour déterminer l’objet d’une loi dans le but d’évaluer sa conformité avec la Charte lorsque le sens de la disposition en cause est clair. La Cour ne doit pas normalement invalider un texte dont ni le sens, ni la forme, ni les effets ne violent la Charte, ce qui forcerait le législateur à adopter à nouveau le même texte en l’accompagnant d’une manifestation extrinsèque d’un objet valide. Ce serait là un scénario absurde parce qu’il prévoirait un effet législatif direct pour de simples déclarations, rapports internes et autres sources externes qui, s’ils sont utiles lorsque le juge doit déterminer le sens d’une disposition obscure, ne suffisent pas pour invalider un texte de loi qui est par ailleurs conforme à la Charte. L’intention législative doit avoir un caractère institutionnel vu l’impossibilité de connaître la pensée de chaque député. Elle doit refléter ce qui était connu des députés à l’occasion du vote. Elle doit aussi tenir compte du fait que les députés ont été appelés à voter sur un texte en particulier, texte pour lequel une explication institutionnelle a été fournie. Si le texte et sa justification comptent, c’est que les députés ont le devoir de comprendre le sens de la loi sur laquelle ils sont appelés à voter. Ceci est plus important que les suppositions relatives à l’intention subjective de ceux qui auraient pu proposer le texte de loi.

18 Dans l’arrêt Big M Drug Mart, précité, l’un des seuls à ce jour où la Cour a déclaré l’objet d’une loi invalide, l’objet de la législation en cause, à savoir la Loi sur le dimanche, violait indéniablement la liberté de religion de l’intimée (voir aussi Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, et R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697); non seulement cela transparaissait-il clairement du titre et du texte même de la loi, mais plus encore, aucun autre objet conforme à la Charte n’était probable en l’espèce en raison des limites à la compétence du Parlement fédéral.

19 Ainsi, en l’absence d’ambiguïté quant au sens d’une disposition, c’est l’ensemble du texte législatif, avant tout, qui va nous permettre d’en déterminer l’objet. Ceci signifie non pas que le contexte global doit être ignoré, mais que le contexte est avant tout législatif. L’article 2 se lit à la lumière des autres dispositions de la loi et du régime juridique dont il constitue le cadre. (Voir R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688, au par. 25, et Bande indienne des Opetchesaht c. Canada, [1997] 2 R.C.S. 119, aux par. 73 et 80.)

20 Sachant que le contexte législatif indique que la loi a pour objet de régir les relations du travail dans le secteur public dans le cadre d’un régime de négociation collective et de représentation syndicale des travailleurs, compte tenu des diverses présomptions de légalité applicables, notamment la présomption de validité (Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038), il m’est impossible de conclure que l’objet de la loi porte atteinte à l’al. 2d). En l’espèce, les éléments de preuve qui pourraient permettre de penser que l’objet de l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» contenue à l’art. 2 de la LRTFP viole la liberté d’association de l’appelant ne sont pas convaincants. Les juges Cory et Iacobucci attirent notre attention sur le rapport du comité préparatoire de la loi, sur le contexte social et historique, sur les rapports d’expert ainsi que sur l’argumentation du ministère public lui-même dans cet appel. C’est là, il me semble, confondre les motifs ultimes ou stratégiques possibles de certains acteurs du gouvernement avec l’objet de la loi. Ces sources indiquent tout au plus la crainte qu’entretenait le législateur à l’égard des conflits de loyautés que pourrait créer l’existence d’une association syndicale des membres de la GRC. Cela n’indique aucunement que l’objet de la loi en cause était d’empêcher les membres de la GRC de former n’importe quel type d’association indépendante, mais simplement que le législateur ne voulait pas que l’appelant puisse bénéficier des avantages offerts par la LRTFP, ni qu’il soit régi par une loi qu’il jugeait inappropriée à sa situation. La définition même de l’«organisation syndicale» dans la loi limite la portée de l’expression à l’organisation regroupant des travailleurs «pour l’application de la présente loi». Je note ici que la version française de la loi est plus explicite que la version anglaise. Étendre la portée de la loi au-delà du régime qu’elle instaure pour ensuite conclure à un objet inconstitutionnel fondé sur cette extension me paraît artificiel. L’objet de la loi doit être relié à ce qui a effectivement été adopté par le législateur.

21 Une des sources invoquée pour mettre en cause l’objet de la loi se rapporte clairement au législateur. Il s’agit des décrets C.P. 1918-2213 et C.P. 174/1981. Je ne conteste pas que ces décrets auraient pu, du moins a priori, avoir pour effet et pour objet de nuire à la formation d’une association des membres de la GRC. Je ne conteste pas non plus que des sources législatives puissent être utilisées afin d’établir l’objet d’une autre loi, notamment si elles comprennent des définitions susceptibles d’éclairer le sens véritable du texte attaqué. Lorsque le sens de la disposition attaquée est clair, il me semble cependant que la solution appropriée sera d’attaquer ces sources extrinsèques elles-mêmes plutôt qu’une loi distincte à laquelle elles semblent apparentées. En l’espèce, la question ne se pose pas, les décrets ayant été abrogés en 1974.

22 À la lecture du texte même de la LRTFP, et particulièrement de l’art. 2, je ne trouve rien qui me permettrait de conclure que l’objet de la loi est en contradiction avec ses effets. À mon avis, l’objet de l’exclusion des membres de la GRC est simplement de ne pas leur accorder de statut sous le régime de la LRTFP, soit la représentation syndicale et tout ce qu’elle entraîne, ce qui ne viole pas la liberté d’association de l’appelant. Les juges Cory et Iacobucci sont d’avis que la LRTFP vise la création non seulement d’organisations syndicales accréditées, mais aussi d’organisations syndicales non accréditées qui jouiraient de protections spéciales contre les activités anti-syndicales (art. 6, 8 et 9). Ils semblent conclure que l’appelant a droit à un statut minimum en vertu de la Charte qui correspond à celui de l’organisation syndicale non accréditée parce que cela serait nécessaire pour lui garantir la protection minimale des art. 6, 8 et 9 de la LRTFP, qui sont analogues aux libertés découlant de l’al. 2d) de la Charte. À mon avis, le problème ne se résout pas en fonction de l’accréditation. Il est ici question d’un régime législatif prévoyant un ou des types d’organisations définis par la loi et dont la reconnaissance dépend d’elle. L’organisation syndicale, dans la loi, dépend du régime créé par la loi: voir en particulier les art. 6, 28, 35, 37, 41 et 91. La loi n’interdit que ces organisations particulières, les organisations créées «pour l’application de la présente loi», auxquelles l’appelant ne peut revendiquer le droit d’appartenir en vertu de l’al. 2d) de la Charte. Ceci ne signifie pas qu’une association ne relevant pas de la LRTFP ne peut pas exister ou jouir de protections analogues à celles prévues aux art. 6, 8 et 9 de la LRTFP directement en vertu de l’al. 2d) de la Charte.

23 En somme, je crois que la distinction que font mes collègues quant aux types d’organisations syndicales prévues par la LRTFP n’a aucune incidence eu égard à l’objet du présent litige. Ce n’est pas parce que la LRTFP interdirait l’organisation syndicale non accréditée qu’elle se trouverait à interdire par extension toute association des membres de la GRC non constituée sous le régime de la loi. L’alinéa e) de la définition de «fonctionnaire» contenue à l’art. 2 de la LRTFP ne peut interdire plus que ce qu’elle vise, soit les organisations syndicales constituées sous le régime de la loi. Tout au plus pourrait-on conclure que l’al. e) est nul seulement dans la mesure où il porterait atteinte au droit de créer une association de travailleurs non constituée aux fins de la loi. Mais cette suggestion soulève justement l’illogisme de la proposition. À mon avis, la conclusion à laquelle arrivent mes collègues et la mesure de redressement qu’ils proposent équivalent à reconnaître le droit à des mesures positives en vue de donner effet à la liberté d’association par voie législative. Le fondement d’un tel droit doit nécessairement découler du droit à la représentation syndicale. Je suis d’avis que c’est là pénétrer dans le domaine complexe et politique des droits socio-économiques et empiéter de façon injustifiée sur les prérogatives du Parlement. Par conséquent, je conclus que l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» contenue à l’art. 2 de la LRTFP ne porte pas atteinte par son objet à l’al. 2d) de la Charte.

B. Les effets de l’exclusion

24 La position de l’appelant est que l’exclusion expresse des membres de la GRC du régime de la LRTFP, en l’absence de tout autre régime syndical applicable, a pour effet d’encourager les pratiques déloyales en matière de travail et de nuire à la formation d’une association indépendante de travailleurs regroupant les membres de la GRC. À mon avis, il ne faut confondre ni l’absence de droits afférents au régime de la LRTFP, ni le défaut de procurer par la loi un autre véhicule associatif aux membres de la GRC avec une violation de la liberté d’association de ceux-ci.

25 La structure de l’art. 2 de la Charte est fort différente de celle de l’art. 15 et il importe de ne pas mélanger les deux. Alors que l’art. 2 définit des libertés fondamentales spécifiques dont bénéficient les Canadiens, l’art. 15 leur assure l’égalité devant la loi et dans l’application de la loi, ainsi qu’un droit égal aux bénéfices de la loi et à sa protection. Si l’art. 15 peut parfois être invoqué lorsqu’une loi a une portée trop restreinte, c’est-à-dire lorsqu’elle n’accorde pas la même protection ou les mêmes avantages à une personne sur la base d’un motif énuméré ou analogue (voir à ce sujet Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679), c’est parce que le texte même de l’art. 15 le prévoit. Lorsque le gouvernement accorde dans une loi un statut particulier, un avantage ou une protection aux membres d’un groupe, la Charte peut lui imposer d’étendre cette protection aux membres d’un autre groupe si l’exclusion est discriminatoire et qu’elle est fondée sur un motif de discrimination énuméré ou analogue; c’est là le propre de l’art. 15. Ainsi, dans Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493, comme le souligne le juge Cory au par. 107, si l’exclusion de l’homosexualité de la liste des motifs de distinction illicites prévus à l’Individual’s Rights Protection Act de l’Alberta viole l’art. 15 de la Charte, c’est parce que:

De par sa portée trop limitative, l’IRPA crée une distinction qui conduit à la négation du droit au même bénéfice et à la même protection de la loi sur le fondement de l’orientation sexuelle, caractéristique personnelle reconnue comme étant analogue aux motifs énumérés à l’art. 15. En soi, cela suffirait pour conclure qu’il y a discrimination et, partant, violation de l’art. 15. Les effets discriminatoires graves de l’exclusion de l’orientation sexuelle de la Loi renforcent cette conclusion.

Or, si le texte et l’esprit du droit à l’égalité emportent parfois une obligation d’inclusion dans un régime législatif, il en va tout autrement des libertés individuelles prévues à l’art. 2, celui-ci n’imposant généralement qu’une obligation de non-ingérence à l’État et ne faisant appel à aucun critère comparatif. Ici, l’État n’a pas diminué la liberté d’association de l’appelant en créant un régime législatif qui ne lui est pas applicable. Le fait que M. Delisle ne puisse invoquer la protection de la LRTFP n’a pas d’incidence sur la liberté d’association dont il bénéficie en vertu de la Charte.

26 Dans l’arrêt Big M Drug Mart, précité, notre Cour a discuté des libertés fondamentales inscrites à l’art. 2 de la Charte dans le contexte de la liberté de religion. Le juge Dickson y définit le terme «liberté» de la manière suivante, aux pp. 336 et 337:

La liberté peut se caractériser essentiellement par l’absence de coercition ou de contrainte. Si une personne est astreinte par l’État ou par la volonté d’autrui à une conduite que, sans cela, elle n’aurait pas choisi d’adopter, cette personne n’agit pas de son propre gré et on ne peut pas dire qu’elle est vraiment libre. L’un des objectifs importants de la Charte est de protéger, dans des limites raisonnables, contre la coercition et la contrainte. La coercition comprend non seulement la contrainte flagrante exercée, par exemple, sous forme d’ordres directs d’agir ou de s’abstenir d’agir sous peine de sanction, mais également les formes indirectes de contrôle qui permettent de déterminer ou de restreindre les possibilités d’action d’autrui. La liberté au sens large comporte l’absence de coercition et de contrainte et le droit de manifester ses croyances et pratiques. [Je souligne.]

C’est en raison de la nature même de la liberté que l’art. 2 impose généralement une obligation négative au gouvernement et non une obligation positive de protection ou d’aide.

27 Eu égard à la liberté d’expression, ce principe a été illustré par notre Cour dans l’arrêt Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995, à la p. 1035:

Selon le point de vue traditionnel, exprimé dans le langage courant, la garantie de la liberté d’expression énoncée à l’al. 2b) interdit les bâillons mais n’oblige pas à la distribution de porte-voix.

La majorité a toutefois nuancé ses propos plus loin, à la p. 1039, en affirmant:

Suivant cette approche, il pourrait se présenter une situation dans laquelle il ne suffirait pas d’adopter une attitude de réserve pour donner un sens à une liberté fondamentale, auquel cas une mesure gouvernementale positive s’imposerait peut-être. [Je souligne.]

L’approche générale a été confirmée subséquemment par l’arrêt Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada, [1994] 3 R.C.S. 627, où notre Cour a conclu que la décision du gouvernement de ne pas fournir d’aide financière et de ne pas envoyer une invitation à l’association en cause pour qu’elle puisse s’exprimer dans le cadre des discussions sur l’autodétermination des peuples autochtones ne violait pas l’al. 2b) de la Charte. C’est donc dire que la liberté d’expression n’impose, sauf peut-être dans des circonstances exceptionnelles, qu’une obligation de non-ingérence au législateur. À mon avis, il en va de même de la liberté d’association.

28 Dans le contexte des relations du travail, notre Cour s’est déjà prononcée sur l’obligation qu’a l’État de fournir une reconnaissance officielle à une association de travailleurs. Dans l’arrêt Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), précité, à la p. 384, le juge Cory, dissident, avait avancé une proposition similaire à celle que l’appelant fait valoir aujourd’hui, à savoir que:

Dès qu’un gouvernement adopte une définition législative d’un groupe, à titre d’entité juridique, toute personne devrait pouvoir essayer de le faire reconnaître comme tel ou de changer le groupe déjà habilité à exercer les droits accordés par ce régime législatif. Toute restriction arbitraire ou absolument discrétionnaire apportée au droit des employés de choisir leur association doit, à première vue, enfreindre la liberté d’association.

Bien que cinq motifs distincts aient été publiés dans cet arrêt, la majorité a clairement rejeté cette proposition. Le juge en chef Dickson affirme à la p. 374:

Je conclus à regret que je suis incapable de partager l’avis du juge Cory qu’une fois qu’elle a établi un régime de négociation collective dans le secteur public, une législature ne peut pas imposer de restrictions arbitraires au choix de l’association avec laquelle elle entreprendra des négociations collectives.

Le juge L’Heureux‑Dubé, à la p. 394, ajoute:

Bien que l’al. 42(1)b) de la Loi puisse réduire la capacité d’une association d’obtenir la reconnaissance et, par conséquent, de négocier au nom d’employés, il n’entrave pas l’activité reconnue et protégée par la Charte, l’activité collective d’une personne avec une autre.

Enfin, le juge Sopinka, appuyé par le juge La Forest, conclut aux pp. 405, 407 et 408, que:

Si on fait abstraction pour l’instant de la question de la constitution en personne morale, il est clair que le monopole créé par l’al. 42(1)b) n’a aucun effet sur l’existence de l’Institut, ni sur la capacité pour une personne d’y adhérer. . .

. . .

Le Commissaire intimé [. . .] soutient que rien dans la disposition contestée ne touche l’existence de l’association, son maintien ou l’appartenance à celle-ci.

À l’analyse du texte de la disposition contestée, je partage l’avis de l’intimé. Je remarque que l’al. 42(1)b) n’interdit pas la constitution d’autres syndicats, ni l’appartenance à ceux-ci, et il n’empêche aucun de ces syndicats de demander la constitution en personne morale en vertu de la Loi. [Souligné dans l’original.]

Il est donc établi que l’exclusion d’un groupe de travailleurs d’un régime législatif particulier n’a pas pour effet d’interdire la formation d’une association indépendante de travailleurs en parallèle et, de ce fait, ne viole pas l’al. 2d) de la Charte. Il n’y a pas non plus violation de l’al. 2d) simplement en raison du fait qu’un groupe de travailleurs est admis au régime alors qu’un autre ne l’est pas.

29 Cette conclusion me paraît fort sage. Accepter la proposition contraire de l’appelant, c’est en fait interdire, au nom de la politique du tout ou rien, toute action gouvernementale visant à favoriser les libertés, puisque le législateur devrait selon lui favoriser également toutes les formes d’expression et toutes les associations, sans quoi il se trouverait à réprimer certaines d’entre elles et à violer ainsi l’art. 2 de la Charte. Selon ce raisonnement, donc, l’État ne pourrait financer le théâtre puisque cela violerait la liberté d’expression des musiciens ; il ne pourrait aider les associations caritatives sans violer la liberté d’association des clubs de joueurs d’échecs. En bref, il ne pourrait en aucun cas protéger ou aider de quelque façon que ce soit une association ou forme d’expression en particulier, à moins de les aider toutes de façon égale. C’est pourquoi il est clair que ce genre de raisonnement doit être confiné au domaine de l’art. 15 et délimité par les motifs de discrimination énumérés et les motifs analogues. Dans la mesure où le choix du législateur est conforme aux autres dispositions de la Charte, il doit être loisible au gouvernement de déterminer quelles associations ou formes d’expression doivent bénéficier d’un appui ou d’une protection particulière. Dans le contexte des relations du travail, le gouvernement doit pouvoir décider avec quelles organisations syndicales il compte négocier.

30 L’appelant soutient que l’exclusion spécifique et exclusive des membres de la GRC de tout régime législatif crée un effet dissuasif important concernant la liberté de s’associer car il envoie clairement à ses membres le message que, contrairement à tous les autres employés, ils ne peuvent se syndiquer, et qui plus est, qu’ils ne doivent pas s’associer pour défendre leurs intérêts en matière de relations du travail. Or, même si ceci était vrai, il faut d’une part retenir que la protection plus large de la représentation syndicale est tout à fait distincte de la simple formation d’une association indépendante, et d’autre part admettre que l’exclusion des membres de la GRC n’est pas du tout exclusive. De nombreux autres groupes, tels les forces armées, les cadres supérieurs de la fonction publique, voire les juges, sont dans une situation similaire. L’effet dissuasif s’en trouve donc très diminué, si tant est même qu’il existe.

31 Il est d’ailleurs difficile de prétendre que l’exclusion des membres de la GRC du régime législatif de la LRTFP a pour effet d’empêcher la formation d’une association indépendante de travailleurs puisqu’en réalité les membres de la GRC ont formé une telle association dans plusieurs provinces, y compris le Québec, où la division C a été créée par M. Delisle lui-même. S’il y a intimidation relativement à la formation d’une association non syndicale, elle ne vient pas de la loi. Il est aussi singulier que l’appelant se plaigne d’ingérence dans ses efforts pour créer une association non syndicale alors que son association a justement tenté d’obtenir l’accréditation syndicale et lancé des procédures judiciaires en raison du défaut d’obtenir cette accréditation.

32 Enfin, on ne peut surtout prétendre en l’espèce que l’exclusion effectuée par l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» contenue à l’art. 2 de la LRTFP laisse les membres de la GRC sans aucune protection contre les tentatives de l’employeur de nuire à la formation d’une association indépendante de travailleurs. Si des pratiques déloyales de travail ont été employées par la direction de la GRC dans le but de nuire à la formation de la division C, ou si la réglementation interne de la GRC vise un tel but ou a un tel effet, il est tout à fait possible pour l’appelant et pour tout autre personne ayant intérêt pour agir, de contester directement ces pratiques en invoquant l’al. 2d), la GRC faisant partie du gouvernement au sens du par. 32(1) de la Charte.

33 En définitive, les libertés fondamentales protégées par l’art. 2 de la Charte n’imposent pas d’obligation positive de protection ou d’inclusion au Parlement ou au gouvernement, sauf peut-être dans des circonstances exceptionnelles qui ne sont pas invoquées en l’espèce. Conformément à la décision majoritaire de notre Cour dans Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), précité, il n’y a pas de violation de l’al. 2d) de la Charte lorsque certains groupes de travailleurs sont exclus d’un régime syndical particulier. La capacité de former une association indépendante et d’exercer les activités protégées décrites ci-dessous, seuls éléments protégés par la Charte, existe en dehors de tout cadre législatif. La liberté d’association ne comprend pas le droit de former un type particulier d’association défini par une loi particulière; une telle reconnaissance limiterait indûment la possibilité du Parlement ou d’une législature de réglementer les relations du travail dans la fonction publique et imposerait aux employeurs, sans leur consentement, des devoirs plus grands envers l’association que ceux qu’ils ont envers les employés individuellement. Je partage l’avis exprimé par le juge McIntyre à la p. 415 du Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), précité, lorsqu’il affirme que les relations du travail sont un domaine où il faut faire preuve de prudence afin de laisser une marge de manœuvre adéquate au législateur. Les effets de l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» de l’art. 2 de la LRTFP ne portent pas atteinte à la liberté d’association de l’appelant.

II. Contenu de la protection offerte par l’al. 2d) à une association de travailleurs

34 L’appelant souligne l’existence d’un nombre important de règles internes de la GRC qui sont susceptibles de violer sa liberté d’association, notamment le par. 3(2) des Consignes du Commissaire (Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles) et les par. 39(1) et (2) du Code de déontologie, DORS/88-361, partie III, de même que certains actes du Commissaire mentionnés en preuve. Il est important de souligner, cependant, que ces actes gouvernementaux et ces règles de droit, bien qu’ils soient indéniablement soumis à la révision constitutionnelle étant donné que la GRC est un mandataire de l’État, n’ont pas été contestés directement par l’appelant. Notre Cour n’est donc pas appelée à en examiner la constitutionnalité. Comme je l’ai mentionné précédemment, l’appelant et toute autre personne ayant intérêt pour agir peuvent contester directement ces pratiques en invoquant l’al. 2d).

35 Selon moi, la réponse au problème posé par les actes et règles en cause ne se trouve pas dans l’abrogation de l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» contenue à l’art. 2 de la LRTFP. Ce texte n’a rien à voir avec les décrets et le Code de déontologie. La validité des actes et règles en question doit être analysée de façon indépendante à la lumière de la jurisprudence antérieure de notre Cour concernant l’étendue de l’al. 2d) de la Charte. Pour faciliter la lecture des motifs, je répète ici la notion de liberté d’association acceptée par notre Cour à la majorité dans l’arrêt Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, précité, au par. 112:

. . . premièrement, l’al. 2d) protège la liberté de constituer une association, de la maintenir et d’y appartenir; deuxièmement, l’al. 2d) ne protège pas une activité pour le seul motif que cette activité est un objet fondamental ou essentiel d’une association; troisièmement, l’al. 2d) protège l’exercice collectif des droits et libertés individuels consacrés par la Constitution; et quatrièmement, l’al. 2d) protège l’exercice collectif des droits légitimes des individus.

36 Partant de cette définition, et sachant que l’art. 2 de la Charte n’impose généralement pas d’obligation positive au gouvernement, il est clair que tous les actes ou règles de droit qui interdisent la formation ou le maintien d’une association indépendante de travailleurs, ou qui imposent des sanctions à ceux qui désirent créer une telle association ou participer à ses activités légitimes, portent atteinte à la Charte, à moins qu’ils ne soient justifiés en vertu de l’article premier. Autrement dit, sous réserve de l’article premier, la direction de la GRC ne peut pas interdire l’exercice collectif des activités que les membres de la GRC peuvent exercer individuellement; voir l’arrêt Office canadien de commercialisation des œufs c. Richardson, précité, au par. 113. Rien n’oblige la GRC à mettre en place des mécanismes de négociation des conditions de travail ou d’arbitrage de griefs; elle peut très bien fixer toutes les conditions de travail de ses membres sans violer l’al. 2d). Tout ce que la liberté d’association suppose, c’est que les mécanismes en place soient ouverts aux associations indépendantes de travailleurs dans la même mesure qu’ils le sont aux membres de la GRC individuellement, en l’absence d’un régime de représentation syndicale pour la GRC bien entendu. Ceci n’engage pas la GRC à accorder une reconnaissance officielle aux dites associations indépendantes de travailleurs.

37 Depuis la décision de cette Cour dans Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), précitée, il est clair que le gouvernement peut restreindre l’accès aux mécanismes facilitant les relations du travail à une organisation syndicale en particulier en vertu du système d’accréditation syndicale, organisation à laquelle il peut imposer certaines règles de forme. Il va de soi qu’il doit cependant s’agir d’une véritable association de travailleurs qui n’est pas contrôlée par la direction. Dans le cas contraire, l’al. 2d) se trouverait à être violé. Ceci dit, je répète qu’il n’existe aucune obligation générale pour le gouvernement de fournir un cadre législatif particulier pour l’exercice des droits collectifs de ses employés. Mais l’association indépendante de travailleurs peut être librement formée par ceux-ci. Elle est protégée contre l’ingérence de l’employeur dans ses affaires par l’al. 2d) de la Charte. Elle peut aussi exercer toute activité licite que ses membres peuvent exercer individuellement, y compris la représentation de leurs intérêts.

III. La liberté d’expression et le droit à l’égalité

38 L’appelant et en particulier certains intervenants soutiennent que l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP viole leur liberté d’expression ainsi que leur droit à l’égalité. Le raisonnement applicable à la question de la liberté d’association est aussi applicable à ces nouveaux arguments. Comme je l’ai indiqué plus tôt, la liberté d’expression n’impose, sauf dans des circonstances exceptionnelles, qu’une obligation de non-ingérence au législateur (voir à ce sujet Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada, précité) et de ce fait, l’exclusion des membres de la GRC ne saurait la violer.

39 L’appelant prétend pourtant que la formation d’une association reconnue a pour objet principal la transmission d’un message collectif distinct de celui de ses membres. Il affirme au par. 118 de son mémoire:

[traduction] La formation d’un syndicat a pour seul objet d’envoyer le message suivant à l’employeur:

«Nous avons formé notre propre syndicat. Nous exprimons notre solidarité collective. Nous serons écoutés.»

Par conséquent, selon lui, il s’agit ici d’un de ces cas exceptionnels où le gouvernement a une obligation positive d’agir en vue de donner un sens véritable à la liberté d’expression. Je suis d’avis qu’un tel message de solidarité n’est pas un message distinct de celui qui peut émaner d’une association non reconnue sous le régime de la LRTFP.

40 Dans la situation actuelle, le message de solidarité est le même, qu’il soit exprimé par une association non reconnue par l’employeur ou par une organisation syndicale. Seule l’efficacité du message diffère d’une situation à l’autre. Il ne faut pas confondre le mécanisme de transmission avec le message lui-même. Bien que l’al. 2b) puisse être violé lorsque le législateur restreint l’accès à un mécanisme particulier, il n’oblige pas le législateur à le mettre en place (ni, comme je l’ai mentionné précédemment, à en assurer l’usage égal pour tous, sous réserve des exigences de l’art. 15). Une question analogue s’est posée dans l’arrêt Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084, où notre Cour a jugé que le fait de restreindre complètement l’affichage sur les poteaux de services publics violait l’al. 2b), mais que la liberté d’expression n’obligeait pas le gouvernement à installer des panneaux dans le but de favoriser l’affichage.

41 Le message de solidarité que l’appelant désire exprimer existe indépendamment de toute forme de reconnaissance officielle. Même si l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP avait pour effet de rendre la transmission de ce message moins efficace, ceci ne violerait pas l’al. 2b).

42 L’appelant prétend aussi que son exclusion du régime de la LRTFP est discriminatoire et qu’elle le prive du bénéfice de la loi. Notre Cour a récemment été appelée à examiner en détail l’art. 15 de la Charte dans l’arrêt Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497. Il n’est pas nécessaire d’expliquer à nouveau la méthodologie adoptée par la Cour. En l’espèce, il est clair que la loi a pour effet d’imposer un traitement différent à l’appelant, privant celui-ci et les autres membres de la GRC d’un avantage accordé à la plupart des autres employés de la fonction publique.

43 Il faut cependant établir si cette distinction est fondée sur un ou plusieurs des motifs énumérés à l’art. 15 ou des motifs analogues à ceux-ci, et enfin examiner si la distinction en cause est discriminatoire. Puisqu’aucun motif énuméré n’est invoqué, je crois qu’il y a lieu de rappeler ici ce que ma collègue le juge McLachlin et moi-même avons indiqué au par. 13 de l’arrêt Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203:

. . . quels sont les critères qui permettent de qualifier d’analogue un motif de distinction? La réponse est évidente, il s’agit de chercher des motifs de distinction analogues ou semblables aux motifs énumérés à l’art. 15 — la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les déficiences mentales ou physiques. Il nous semble que le point commun entre ces motifs est le fait qu’ils sont souvent à la base de décisions stéréotypées, fondées non pas sur le mérite de l’individu mais plutôt sur une caractéristique personnelle qui est soit immuable, soit modifiable uniquement à un prix inacceptable du point de vue de l’identité personnelle. Ce fait tend à indiquer que l’objet de l’identification de motifs analogues à la deuxième étape de l’analyse établie dans Law est de découvrir des motifs fondés sur des caractéristiques qu’il nous est impossible de changer ou que le gouvernement ne peut légitimement s’attendre que nous changions pour avoir droit à l’égalité de traitement garantie par la loi. Autrement dit, l’art. 15 vise le déni du droit à l’égalité de traitement pour des motifs qui sont immuables dans les faits, par exemple la race, ou qui sont considérés immuables, par exemple la religion. D’autres facteurs, que la jurisprudence a rattachés aux motifs énumérés et analogues, tel le fait que la décision produise des effets préjudiciables à une minorité discrète et isolée ou à un groupe qui a historiquement fait l’objet de discrimination, peuvent être considérés comme émanant du concept central que sont les caractéristiques personnelles immuables ou considérées immuables, caractéristiques qui ont trop souvent servi d’ersatz illégitimes et avilissants de décisions fondées sur le mérite des individus.

44 Dans la présente affaire, l’appelant n’a pas établi que le statut professionnel ou l’emploi des membres de la GRC sont des motifs analogues. Il ne s’agit pas de caractéristiques fonctionnellement immuables dans un contexte de fluidité du marché du travail. La distinction fondée sur l’emploi n’indique pas, ici, «qu’un certain processus décisionnel est suspect parce qu’il aboutit souvent à la discrimination et au déni du droit à l’égalité réelle» (Corbiere, au par. 8), compte tenu notamment du statut de policier dans la société.

45 Plus encore, l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP n’est pas discriminatoire. Il suffit pour s’en convaincre de se référer au par. 88 de l’arrêt Law au sujet du caractère discriminatoire d’une distinction:

En termes généraux, l’objet du par. 15(1) est d’empêcher qu’il y ait atteinte à la dignité et à la liberté humaines essentielles au moyen de l’imposition de désavantages, de stéréotypes ou de préjugés politiques ou sociaux, et de promouvoir une société dans laquelle tous sont également reconnus dans la loi en tant qu’êtres humains ou que membres de la société canadienne, tous aussi capables, et méritant le même intérêt, le même respect et la même considération.

Il doit absolument y avoir un conflit entre l’objet ou les effets de la loi contestée et l’objet du par. 15(1) pour fonder une allégation de discrimination. L’existence d’un tel conflit doit être établie au moyen de l’analyse de l’ensemble du contexte entourant l’allégation et le demandeur.

Selon la preuve, les policiers en général et les membres de la GRC en particulier jouissent d’une excellente réputation dans la société canadienne. Comme le souligne l’intimé, l’exclusion de ceux-ci du régime syndical n’affecte en rien leur dignité et ne saurait suggérer qu’ils méritent moins de considération que toute autre personne. Je suis d’avis qu’une personne raisonnable dans la position de l’appelant jugerait que c’est parce que les membres de la GRC exercent une fonction cruciale dans le maintien de l’ordre lors des conflits qui peuvent survenir dans la société que le législateur les a distingués des autres employés de la fonction publique. Que cette perception soit exacte ou non, elle ne porte pas atteinte à la dignité de l’appelant et elle ne repose pas sur une caractéristique attribuée de manière stéréotypée au groupe des policiers.

46 En conséquence, l’appelant ne s’est pas déchargé du fardeau qui lui incombe de démontrer que la distinction créée par l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» contenue à l’art. 2 de la LRTFP est discriminatoire au sens de l’art. 15 de la Charte.

IV. Dispositif

47 Considérant tout ce qui précède, je suis d’avis de rejeter le pourvoi, sans accorder de dépens, et de répondre aux questions constitutionnelles de la manière suivante:

(1) L’article 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique portent-ils atteinte à la liberté d’expression garantie à l’appelant par l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Non.

(2) L’article 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique portent-ils atteinte à la liberté d’association garantie à l’appelant par l’al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Non.

(3) L’article 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique portent-ils atteinte aux droits à l’égalité garantis à l’appelant par le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Non.

(4) En cas de réponse affirmative aux première, deuxième ou troisième questions, l’art. 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique peuvent-ils être justifiés au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés?

Inapplicable.

Version française des motifs rendus par

//Les juges Cory et Iacobucci//

48 Les juges Cory et Iacobucci (dissidents) -- Le présent pourvoi porte sur la liberté fondamentale des employés de s’associer de façon informelle pour défendre leurs intérêts communs. L’appelant, Gaétan Delisle, est membre de la Gendarmerie royale du Canada («GRC»). La question principale que soulève son pourvoi est de savoir si la mesure législative qu’il conteste a pour objet ou pour effet de porter atteinte à la liberté, que lui garantit la Constitution, de participer aux activités d’une association d’employés composée de membres de la GRC. Si la réponse à cette question est affirmative, il faudra ensuite déterminer si l’atteinte en cause peut être sauvegardée en vertu de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés.

I. Contexte factuel

49 En 1985, des membres de la GRC œuvrant au Québec ont formé l’Association des membres de la Division «C» (maintenant l’Association des membres de la police montée du Québec). Il s’agissait d’une association informelle créée dans le but de défendre les intérêts de ses membres en matière d’emploi. En 1987, l’appelant, alors président de l’Association des membres de la Division «C», a déposé une requête en sa qualité personnelle devant la Cour supérieure du Québec, en vue de faire déclarer inopérants l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35 («LRTFP»), ainsi que l’art. 6 du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, pour le motif qu’ils contrevenaient aux al. 2d) et 2b), et au par. 15(1) de la Charte. L’alinéa e) soustrait expressément les membres de la GRC à l’application de la LRTFP. L’article 6 du Code canadien du travail prévoit que la partie I du Code ne s’applique pas aux employés de Sa Majesté du chef du Canada. Le juge Michaud a rejeté sa requête le 28 novembre 1989, et l’appel subséquent devant la Cour d’appel du Québec a été rejeté le 29 janvier 1997. Le juge Baudouin était dissident sur la question de la liberté d’association.

50 L’appelant s’est pourvu devant notre Cour. L’argument de la liberté d’association fondé sur l’objet visé qu’il avance relativement à la LRTFP est simple. Il affirme que l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP a pour objet de renforcer la politique de longue date du gouvernement fédéral qui est d’empêcher ou d’entraver la formation d’associations de membres de la GRC. Pour reprendre ses termes, [traduction] «les dispositions contestées ont pour objet d’empêcher la formation d’un syndicat [. . .] d’où leur incompatibilité fondamentale avec la liberté d’association garantie par la Charte».

II. Résumé des conclusions

51 Il importe de souligner, au départ, que le présent pourvoi touche directement au cœur de la liberté d’association garantie par la Charte. Bien que notre Cour ait déjà conclu que certaines restrictions en matière de négociation collective et de débrayage ne portent pas atteinte à la liberté d’association garantie par la Charte, le présent pourvoi ne porte ni sur le droit de faire la grève ni sur celui de négocier collectivement. L’appelant ne prétend pas que la Constitution lui reconnaît le droit de participer aux activités d’un syndicat accrédité sous le régime de la LRTFP, auquel s’ajoute le droit de négocier collectivement. Son argumentation est axée sur l’objet et l’effet de la mesure législative en cause relativement aux activités associatives fondamentales des membres de la GRC. Bien que l’intimé et plusieurs intervenants aient cherché à décrire la question en litige dans le présent pourvoi comme se rapportant de manière plus générale à la négociation collective, nous considérons qu’il n’est ni nécessaire ni approprié d’aller au‑delà de la demande restreinte de l’appelant. La question qui nous intéresse en l’espèce est de savoir si la mesure législative en cause a pour objet ou pour effet de porter atteinte à la liberté fondamentale des employés de s’associer de façon informelle pour défendre leurs intérêts communs en tant qu’employés. Il ressort nettement de la jurisprudence de notre Cour que l’al. 2d) de la Charte protège cette liberté.

52 Notre analyse en l’espèce commence par un résumé du fondement jurisprudentiel et législatif, approfondi et incontesté, de la liberté des employés de former des associations informelles et de participer à leurs activités. Ensuite, nous examinons en détail l’objet visé par le législateur en soustrayant les membres de la GRC à l’application de la LRTFP. À notre avis, l’argument de la liberté d’association fondé sur l’objet visé, avancé par l’appelant, est bien fondé. Compte tenu de l’histoire de la GRC et du contexte social et législatif dans lequel a été adopté l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP, nous concluons que l’al. e) a pour objet abusif de maintenir l’incapacité des membres de la GRC de former des associations d’employés, indépendamment de tout effet négatif que cette disposition peut avoir sur de telles associations. Nous concluons que la disposition contestée n’est pas sauvegardée par l’article premier.

53 Vu notre conclusion relative à la demande de l’appelant fondée sur l’al. 2d), il n’est nécessaire d’examiner ni ses demandes fondées sur l’al. 2b) ou le par. 15(1) de la Charte, ni la question de savoir si la mesure législative contestée a des effets inacceptables. De même, en raison de notre conclusion concernant la LRTFP, nous ne faisons aucun commentaire sur la constitutionnalité de l’art. 6 du Code canadien du travail.

III. Dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes

54 Charte canadienne des droits et libertés

1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.

2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:

. . .

d) liberté d’association.

Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P‑35

2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.

. . .

«fonctionnaire» Personne employée dans la fonction publique, [. . .] mais à l’exclusion des personnes:

. . .

e) qui sont membres, ou gendarmes auxiliaires, de la Gendarmerie royale du Canada, ou y sont employées sensiblement aux mêmes conditions que les membres de la Gendarmerie;

IV. Historique des procédures judiciaires

A. Cour supérieure du Québec, [1990] R.J.Q. 234

55 Le juge Michaud a conclu que, malgré les divers inconvénients et l’injustice qu’elle leur a causés, l’exclusion des membres de la GRC d’un régime législatif de relations du travail ne porte pas atteinte à la liberté d’association que leur garantit l’al. 2d). Se fondant sur la trilogie de 1987 composée du Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313 (le «Renvoi relatif à l’Alberta»), de l’arrêt AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424, et de l’arrêt SGDMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460, le juge Michaud a décidé que l’al. 2d) ne garantit ni le droit de négocier collectivement ni celui de faire la grève. Le juge Michaud a souligné que le refus d’accorder la protection constitutionnelle à la négociation collective ne signifiait pas que les membres de la GRC n’ont pas le droit de s’associer, ajoutant qu’ils ont effectivement le droit de s’associer à des fins légitimes. Il a également rejeté les demandes fondées sur l’al. 2b) et le par. 15(1).

56 En raison de sa conclusion à l’absence de violation de la Charte, le juge Michaud ne s’est pas prononcé sur la question de la justification au sens de l’article premier. Toutefois, vu que les parties avaient soumis de nombreux éléments de preuve d’expert et autres éléments de preuve en matière de sciences sociales, particulièrement en ce qui concernait la syndicalisation des policiers, le juge Michaud a affirmé qu’il serait utile pour les tribunaux d’appel de disposer d’un résumé de la preuve relative à l’article premier. Le juge Michaud a d’abord examiné les cinq raisons que le procureur général du Canada a exposées pour justifier d’empêcher les membres de la GRC de former un syndicat habilité à déclencher des ralentissements de travail et des grèves. Il a dit que, même si les problèmes liés aux moyens de pression escomptés de la part d’une association de membres de la GRC étaient graves, il n’était pas certain que les membres de la GRC seraient plus ou moins susceptibles de déclencher une grève ou un ralentissement de travail s’ils devenaient membres d’un syndicat accrédité. Il a laissé entendre que la syndicalisation et la négociation collective efficace pourraient en réalité réduire le risque de tactiques aussi draconiennes, justement parce que les membres bénéficieraient d’un bon moyen de communiquer avec la direction. Le juge Michaud a ensuite passé en revue la formation de syndicats policiers au Canada et dans quatre pays comparables. Il a constaté qu’au Canada presque tous les corps policiers sont syndiqués et ont accès à la négociation collective, et que, même si certains corps policiers avaient eu recours à des moyens de pression, d’autres ne l’avaient pas fait malgré leur appartenance à un syndicat accrédité depuis des années. Il a fait observer que la plupart des corps policiers n’ont pas le droit de faire la grève, mais qu’ils ont accès à l’arbitrage obligatoire des différends.

B. Cour d’appel du Québec (1997), 144 D.L.R. (4th) 301

(1) Le juge Fish, avec l’appui du juge Forget

57 Le juge Fish a considéré que la question que devait trancher la cour était de savoir si la Charte protège le droit à l’accréditation syndicale et ses effets, y compris le droit de négocier collectivement. Il a dit que l’arrêt de notre Cour Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord‑Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367 («IPFPC») avait établi que le droit de négocier collectivement n’était pas protégé par l’al. 2d). Le juge Fish a renvoyé aux motifs majoritaires du juge Sopinka dans IPFPC, où il est affirmé que, puisque les restrictions apportées à la négociation collective n’influent généralement pas sur la capacité d’individus de former un syndicat ou d’y adhérer, ces restrictions ne contreviennent pas à l’al. 2d), à moins qu’elles n’empêchent de former un syndicat ou d’y adhérer. Le juge Fish a estimé que, dans le cas de l’appelant, la mesure législative contestée n’empêchait pas la formation d’une association d’employés, mais ne faisait plutôt que refuser à une telle association et à l’employeur le droit de se voir imposer des obligations réciproques grâce à l’accréditation. Le juge Fish a aussi rejeté les demandes fondées sur l’al. 2b) et le par. 15(1). Ayant conclu à l’absence de violation de la Charte, le juge Fish n’a pas examiné la question de la justification au sens de l’article premier.

(2) Le juge Baudouin, dissident

58 Le juge Baudouin a convenu que la mesure législative contestée ne violait ni l’al. 2b) ni le par. 15(1) de la Charte, mais il a conclu qu’elle portait atteinte à la liberté d’association garantie par l’al. 2d). Il a dit que les dispositions législatives contestées avaient directement pour effet d’empêcher les membres de la GRC de s’associer librement dans une structure de leur choix, indépendamment des questions d’accréditation et de négociation collective. Il a affirmé que l’accréditation et la négociation collective sont des conséquences possibles mais non nécessaires d’une association syndicale, et que le législateur aurait fort bien pu permettre la syndicalisation sans accorder des droits complets à la négociation collective ou le droit de faire la grève. À l’appui de sa conclusion, le juge Baudouin a renvoyé à la décision américaine Atkins c. City of Charlotte, 296 F. Supp. 1068 (1969), où une formation de trois juges de la District Court de la Caroline du Nord a décidé que le droit d’adhérer à un syndicat de travailleurs national était protégé par les Premier et Quatorzième amendements, mais que le droit de négocier collectivement ne bénéficiait pas de la même protection.

59 Le juge Baudouin a conclu que la violation de l’al. 2d) de la Charte ne satisfaisait pas au volet de l’atteinte minimale de l’examen fondé sur l’article premier. Il a souligné que la mesure législative en cause ne constituait pas le moyen raisonnable le moins draconien de maintenir la sécurité publique puisqu’il était possible de permettre la formation d’associations de membres de la GRC sans autoriser les ralentissements de travail ou les grèves, à l’instar de plusieurs autres corps policiers. Le juge Baudouin a décidé qu’il n’était pas incompatible avec la trilogie de 1987 de notre Cour de conclure que le simple droit de former une association d’employés est protégé par l’al. 2d). Il a affirmé que le refus d’accorder le droit de se syndiquer de cette façon limitée était incompatible avec les principes énoncés dans le préambule du Code canadien du travail et les obligations internationales qui incombent au Canada en vertu de l’article 22(2) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 999 R.T.N.U. 171.

V. Les questions en litige

60 Le 17 décembre 1997, le Juge en chef a énoncé les quatre questions constitutionnelles suivantes:

(1) L’article 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique portent-ils atteinte à la liberté d’expression garantie à l’appelant par l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?

(2) L’article 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique portent-ils atteinte à la liberté d’association garantie à l’appelant par l’al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?

(3) L’article 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique portent-ils atteinte aux droits à l’égalité garantis à l’appelant par le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés?

(4) En cas de réponse affirmative aux première, deuxième ou troisième questions, l’art. 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique peuvent-ils être justifiés au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés?

61 Là encore, il est important de rappeler que l’appelant ne cherche pas, en l’espèce, à obtenir le droit de négocier collectivement. Il ne conteste pas non plus qu’il puisse y avoir des dispositions législatives interdisant les grèves et les ralentissements de travail. Il soutient que la mesure législative contestée a pour objet même de l’empêcher de participer aux activités d’une association informelle de membres de la GRC, et qu’elle a effectivement empêché la formation de telles associations.

VI. Analyse

A. La liberté d’association

62 L’être humain est fondamentalement sociable. Les gens établissent des liens entre eux d’une multitude de façons, que ce soit sous forme d’une famille, d’une nation, d’un organisme religieux, d’une équipe de hockey, d’un club philanthropique, d’un parti politique, d’une association de contribuables, d’une association de locataires, d’un partenariat, d’une entité juridique ou d’un syndicat. En s’associant, les gens tentent d’améliorer chaque aspect de leur vie. En appartenant à un groupe religieux, par exemple, ils cherchent à répondre à leurs aspirations spirituelles; en appartenant à un organisme communautaire, ils essaient de procurer de meilleures installations à leur voisinage; en adhérant à un syndicat, ils cherchent à améliorer leurs conditions de travail. La capacité de choisir de faire partie d’une organisation revêt une importance cruciale pour tous. Ce sont les organisations auxquelles une personne choisit d’adhérer qui, dans une certaine mesure, définissent cette personne.

63 Notre Cour a souligné à maintes reprises l’importance fondamentale que revêt, dans une société démocratique, la liberté d’association garantie par l’al. 2d) de la Charte. Les propos tenus par le juge en chef Dickson dans le Renvoi relatif à l’Alberta, précité, illustrent la teneur de ces divers énoncés (aux pp. 365 et 366):

À mon sens, la garantie constitutionnelle de la liberté d’association vise à reconnaître la nature sociale profonde des entreprises humaines et à protéger l’individu contre tout isolement imposé par l’État dans la poursuite de ses fins.

. . .

En tant qu’êtres sociaux, notre liberté d’agir collectivement est une condition première de la vie communautaire, du progrès humain et d’une société civilisée.

. . .

La liberté d’association est on ne peut plus essentielle dans les circonstances où l’individu risque d’être lésé par les actions de quelque entité plus importante et plus puissante comme le gouvernement ou un employeur. L’association a toujours été le moyen par lequel les minorités politiques, culturelles et raciales, les groupes religieux et les travailleurs ont tenté d’atteindre leurs buts et de réaliser leurs aspirations; elle a permis à ceux qui, par ailleurs, auraient été vulnérables et inefficaces de faire face, à armes plus égales, à la puissance et à la force de ceux avec qui leurs intérêts interagissaient et, peut‑être même, entraient en conflit.

Pour des observations similaires, voir, par exemple, le Renvoi relatif à l’Alberta, précité, à la p. 334, le juge en chef Dickson, à la p. 395, le juge McIntyre, et à la p. 391, le juge Le Dain; l’arrêt IPFPC, précité, aux pp. 379 et 380, le juge Cory; l’arrêt Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211, à la p. 316, le juge La Forest, et à la p. 343, le juge McLachlin.

(1) La liberté d’association des employés selon la jurisprudence, la loi et les instruments internationaux

64 Dans le Renvoi relatif à l’Alberta, précité, tous les juges qui ont rédigé des motifs ont exprimé leur acceptation sans réserve que l’al. 2d) de la Charte garantit la liberté fondamentale de former une association comme un syndicat, d’y adhérer et de continuer d’en faire partie. S’exprimant au nom de trois des six membres de notre Cour qui ont pris part au jugement, le juge Le Dain a dit, à la p. 391:

. . . la liberté de travailler à la constitution d’une association, d’appartenir à une association, de la maintenir et de participer à ses activités licites sans faire l’objet d’une peine ou de représailles ne doit pas être tenue pour acquise. Cela ressort de sa reconnaissance et de sa protection expresses dans la législation en matière de relations de travail. C’est une liberté qui a été plus ou moins supprimée à l’occasion par des régimes totalitaires.

Ce qui est en cause en l’espèce est non pas l’importance de la liberté d’association en ce sens, qui est celui que je prête à l’al. 2d) de la Charte, mais la question de savoir si une activité particulière qu’exerce une association en poursuivant ses objectifs, doit être protégée par la Constitution ou faire l’objet d’une réglementation par voie de politiques législatives. [Nous soulignons.]

De même, le juge McIntyre a affirmé, à la p. 407:

. . . on doit certainement accepter que la notion de la liberté d’association inclut à tout le moins le droit de se joindre à d’autres pour poursuivre des objectifs communs licites et pour constituer et maintenir des organisations et des associations . . .

S’exprimant en son propre nom et en celui du juge Wilson, le juge en chef Dickson a fait la même remarque, à la p. 363:

. . . il ne fait aucun doute que l’al. 2d), à tout le moins, garantit aux personnes la liberté d’être associées ou d’appartenir à une organisation . . . [Souligné dans l’original.]

65 Dans l’arrêt IPFPC, précité, le juge Sopinka a résumé ainsi la conclusion unanime que la Cour a tirée à ce sujet dans le Renvoi relatif à l’Alberta (aux pp. 401 et 402):

Après avoir examiné les différents motifs de jugement dans le Renvoi relatif à l’Alberta, j’arrive à la conclusion qu’il se dégage quatre propositions différentes quant à l’étendue de la liberté d’association garantie par l’al. 2d): premièrement, l’al. 2d) protège la liberté de constituer une association, de la maintenir et d’y appartenir;

. . .

Toute restriction apportée par le gouvernement au droit de constituer des associations ou à celui d’y appartenir se heurterait à cet aspect de l’al. 2d), qu’on peut considérer comme la conception la plus restrictive de la liberté d’association.

66 Interpréter l’al. 2d) comme protégeant le droit de participer aux activités d’un syndicat concorde bien avec une interprétation de la Charte fondée sur l’objet visé et le contexte. Il ressort nettement de la jurisprudence de notre Cour qu’un objet fondamental de la garantie de liberté d’association est de préserver et d’encourager l’existence d’associations qui contribuent à la réalisation d’objectifs personnels et à l’accomplissement personnel. Il est également clair que les syndicats jouent un rôle essentiel dans la société canadienne pour ce qui est justement de réaliser ces objets. Notre Cour a constamment reconnu l’importance du travail en tant qu’élément essentiel de la personnalité humaine. Dans le Renvoi relatif à l’Alberta, précité, le juge en chef Dickson affirme, à la p. 368:

Le travail est l’un des aspects les plus fondamentaux de la vie d’une personne, un moyen de subvenir à ses besoins financiers et, ce qui est tout aussi important, de jouer un rôle utile dans la société. L’emploi est une composante essentielle du sens de l’identité d’une personne, de sa valorisation et de son bien‑être sur le plan émotionnel.

De même, voir, par exemple, les arrêts McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229, à la p. 300, le juge La Forest; Machtinger c. HOJ Industries Ltd., [1992] 1 R.C.S. 986, à la p. 1002; Wallace c. United Grain Growers Ltd., [1997] 3 R.C.S. 701, au par. 95, le juge Iacobucci.

67 Notre Cour a aussi reconnu la vulnérabilité inhérente et l’inégalité de l’employé face à la direction en milieu de travail. Dans Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, à la p. 1051, le juge en chef Dickson a conclu, au nom de notre Cour à la majorité, que les employés sont un groupe vulnérable dans la société canadienne. Dans Wallace, précité, le juge Iacobucci a fait remarquer que cette vulnérabilité ressort de l’importance même que notre société accorde à l’emploi. Il a souligné l’inégalité qui existe entre l’employé et l’employeur sur le plan du pouvoir de négociation et des renseignements dont ils disposent, faisant remarquer que cette inégalité du rapport de force n’est pas limitée au contrat de travail lui‑même, mais touche plutôt à «presque toutes les facettes de la relation entre l’employeur et son employé»: par. 92.

68 La capacité des employés de former une association d’employés et d’y adhérer a donc un lien décisif avec leur bien‑être sur les plans économique et émotionnel. L’appartenance à un groupe d’employés aide le membre d’une multitude de façons. Le simple fait d’adhérer à un syndicat est un exercice important de la liberté d’expression d’une personne. C’est un groupe qui procure si souvent à l’individu un sentiment de valorisation et de dignité. Une association d’employés fournit un moyen de discuter ouvertement et franchement des problèmes liés au travail sans crainte d’intervention ou d’intimidation de la part de l’employeur. L’association fournit un moyen d’exprimer une voix collective pour communiquer non seulement avec l’employeur, mais aussi avec le gouvernement, d’autres groupes et le public en général. Le syndicat conserve son importance fondamentale même si une loi peut interdire aux employés de déclencher une grève ou d’occuper des lieux. La liberté de l’employé de participer aux activités d’une association d’employés est fondamentale et essentielle dans notre société. Une loi qui a pour objet ou pour effet d’entraver la formation d’associations d’employés contrevient manifestement à l’al. 2d) de la Charte.

69 La liberté fondamentale de l’individu de simplement participer aux activités d’un syndicat est largement reconnue dans la législation provinciale et fédérale, et dans les traités internationaux dont le Canada est signataire. Par exemple, l’art. 6 de la LRTFP protège expressément ce droit fondamental dans le cas des employés qui sont assujettis à ses dispositions en matière de relations du travail:

droits et interdictions essentiels

Droits

6. Un fonctionnaire peut adhérer à une organisation syndicale et participer à l’activité légitime de celle‑ci.

70 Le droit fondamental, garanti par l’art. 6, de former une association d’employés et d’y adhérer bénéficie de la protection supplémentaire des dispositions de la LRTFP qui interdisent certaines formes d’ingérence dans les activités associatives de l’employé. Le paragraphe 8(1) interdit à la direction de participer à la formation ou à l’administration d’une organisation syndicale, ou d’intervenir dans la représentation des fonctionnaires par une telle organisation ou dans les affaires en général de celle‑ci. Le paragraphe 8(2) interdit la discrimination, le harcèlement et l’intimidation à l’égard d’une personne en raison de son appartenance à une organisation syndicale ou parce qu’elle a exercé quelque autre droit conféré par la LRTFP. Le paragraphe 9(1) interdit à la direction d’établir des distinctions injustes à l’égard de l’organisation syndicale elle‑même. Comparer avec les art. 8, 94 et 96 du Code canadien du travail.

71 Les protections contenues dans les régimes législatifs fédéraux de relations du travail se retrouvent également dans plusieurs instruments internationaux dont le Canada est signataire. Ceux‑ci incluent l’article 23(4) de la Déclaration universelle des droits de l’homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U., à la p. 71 (1948), l’article 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l’article 8 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 993 R.T.N.U. 3, les articles 2 et 3 de la Convention (no 87) concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 67 R.T.N.U. 17, adoptée par l’Organisation internationale du travail, ainsi que la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe — Document de clôture (Conférence de Madrid (1983)), 22 I.L.M. 1398, p. 1399, au par. 13. Tous ces instruments protègent la liberté fondamentale des employés de s’associer pour défendre leurs intérêts à titre d’employés. Plusieurs de ces conventions internationales reconnaissent le droit du Canada et d’autres États d’imposer des restrictions légitimes aux forces armées et à la police lorsque c’est nécessaire pour préserver la sécurité du pays ou celle du public. Toutefois, nous considérons que ces restrictions reposent sur des justifications légitimes de l’atteinte à la liberté d’association et qu’elles sont donc pertinentes en vertu de l’article premier de la Charte, plutôt que comme partie de la définition de la liberté d’association elle‑même.

72 Nous tenons à souligner qu’il n’est pas nécessaire, dans le présent pourvoi, d’aller au‑delà de cet élément essentiel inattaquable de la garantie de liberté d’association. Il n’est pas nécessaire d’approfondir ou d’appliquer les principes formulés par notre Cour dans des arrêts antérieurs concernant l’interaction des droits à la négociation collective et de l’al. 2d) de la Charte. À notre avis, l’appelant a raison de faire valoir que l’objet même de l’exclusion des membres de la GRC de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP est de maintenir la vulnérabilité des membres de la GRC à l’ingérence de la direction dans leurs tentatives de participer aux activités d’une association de membres. Cet objet invalide est suffisant en soi pour porter atteinte à la liberté d’association garantie à l’appelant par l’al. 2d) de la Charte. Cet objet existe indépendamment de l’opinion que l’on peut avoir quant à savoir si la capacité des membres de la GRC de négocier collectivement devrait être protégée par la Constitution.

(2) L’objet de l’exclusion des membres de la GRC

73 Il est bien établi que ni l’objet ni les effets d’une mesure législative contestée ne peuvent porter atteinte à un droit ou à une liberté garantis par la Charte. L’une ou l’autre forme d’atteinte obligera le gouvernement à tenter de la justifier au sens de l’article premier. Voir R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, aux pp. 331 à 333, le juge Dickson (plus tard Juge en chef); R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713, à la p. 752, le juge en chef Dickson.

74 Dans Big M Drug Mart, le juge Dickson a décidé que l’objet de la mesure législative contestée est le premier facteur à considérer en évaluant la conformité avec la Charte, alors que les effets seront largement inutiles s’il est possible de démontrer que l’objet de la loi en cause n’est pas valable ou valide. Comme il l’a affirmé, à la p. 334:

. . . je partage l’avis de l’intimée que le premier critère à appliquer dans la détermination de la constitutionnalité est celui de l’objet de la loi en cause et que ses effets doivent être pris en considération lorsque la loi examinée satisfait ou, à tout le moins, est censée satisfaire à ce premier critère. Si elle ne satisfait pas au critère de l’objet, il n’est pas nécessaire d’étudier davantage ses effets parce que son invalidité est dès lors prouvée. Donc, si, de par ses répercussions, une loi qui a un objet valable porte atteinte à des droits et libertés, il serait encore possible à un plaideur de tirer argument de ses effets pour la faire déclarer inapplicable, voire même invalide. Bref, le critère des effets n’est nécessaire que pour invalider une loi qui a un objet valable; les effets ne peuvent jamais être invoqués pour sauver une loi dont l’objet n’est pas valable. [Nous soulignons.]

En appliquant les principes qui précèdent aux faits de l’affaire dont il était saisi, le juge Dickson a expliqué qu’il n’y a pas de lien nécessaire entre un objet invalide et des effets invalides. Il se peut qu’il soit démontré que la mesure législative en cause a des effets totalement acceptables, ou que l’auteur d’une demande fondée sur la Charte soit incapable d’établir l’existence d’une probabilité que cette mesure ait des effets inacceptables, et pourtant un objet invalide contreviendra à la Charte. Pour reprendre ses propres termes, à la p. 333:

Si l’objet reconnu de la Loi sur le dimanche, savoir rendre obligatoire l’observance du sabbat, porte atteinte à la liberté de religion, il n’est pas nécessaire alors d’examiner les répercussions réelles de la fermeture le dimanche sur la liberté de religion. Même si ces effets étaient jugés inoffensifs, comme le préconise le procureur général de l’Alberta, cela ne pourrait permettre de sauver une loi dont on a conclu que l’objet viole les garanties de la Charte. En tout état de cause, il me serait difficile de concevoir une loi qui aurait un objet inconstitutionnel et dont les effets ne seraient pas eux aussi inconstitutionnels. [Nous soulignons.]

75 L’accent mis, dans Big M Drug Mart, sur l’importance d’examiner la validité de l’objet de la mesure législative en cause est justifié par un certain nombre de considérations d’équité pour l’auteur d’une demande fondée sur la Charte. On imagine facilement des cas où il peut être difficile d’établir concrètement les effets réels tangibles d’une mesure législative, même s’il se peut qu’on en soupçonne sérieusement l’existence, et où il est essentiel à la protection de droits garantis par la Charte de permettre de contester cette mesure législative en fonction de son objet invalide. De même, il peut y avoir des occasions où une mesure législative ayant un objet invalide est dénuée d’effets réels acceptables ou inacceptables — notamment dans le cas d’une mesure législative déclaratoire, ou même simplement où la mesure législative en cause est sans effet. L’auteur d’une demande fondée sur la Charte ne devrait pas être pénalisé par les circonstances particulières dans lesquelles sa demande est faite, et la mesure législative qui a été adoptée dans un but incompatible avec la Charte ne devrait pas non plus échapper à l’examen fondé sur la Charte. Un tribunal doit intervenir lorsque l’existence d’un objectif invalide d’adopter la mesure législative a été démontrée du fait que le législateur a excédé sa compétence dans ces circonstances, indépendamment de la question de savoir s’il en a résulté un préjudice réel. Cette question est bien exposée par le juge Dickson, aux pp. 331 et 332:

. . . il est essentiel d’examiner le but de la loi si l’on veut que des droits soient pleinement protégés. L’évaluation par les tribunaux de l’objet d’une loi est axée sur les objectifs poursuivis par le législateur et vise à assurer leur compatibilité avec les garanties enchâssées dans la Charte. La déclaration que certains buts outrepassent la compétence du législateur a pour effet d’arrêter l’action du gouvernement à la première étape d’une conduite inconstitutionnelle. En outre, cela permet d’assurer une protection plus prompte et plus énergique des droits garantis par la Constitution en évitant au plaideur d’avoir à prouver l’existence d’effets qui violent des droits garantis par la Charte. Cela permet également aux tribunaux de statuer sur des cas où le but d’une loi est nettement abusif, sans avoir à examiner les répercussions réelles de cette loi.

76 Il incombe à l’auteur d’une demande fondée sur la Charte qui cherche à établir que, par son objet, la mesure législative contestée porte atteinte à un droit ou à une liberté garantis par la Charte de prouver, selon la prépondérance des probabilités, l’existence de l’objet invalide allégué. Les règles ordinaires de la preuve en matière civile s’appliquent. Par conséquent, on ne saurait présumer que l’objet d’une loi est invalide uniquement parce qu’un objet invalide est un objet plausible de cette loi. Il doit y avoir une preuve claire de l’existence probable d’un objet invalide. En outre, la preuve doit réfuter la présomption de constitutionnalité. Autrement dit, si la mesure législative contestée comporte deux objets tout aussi probables l’un que l’autre et que l’un de ces objets est valide et non inextricablement lié à l’objet invalide, l’objet valide est alors présumé s’appliquer: Slaight Communications, précité, à la p. 1078, le juge Lamer (plus tard Juge en chef); Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554, aux pp. 581 et 582, le juge en chef Lamer. Cependant, lorsque l’auteur d’une demande fondée sur la Charte est en mesure d’établir l’existence de l’objet invalide selon la prépondérance de la preuve, la présomption de constitutionnalité est réfutée et la cour doit conclure qu’il y a violation de la Charte.

77 En examinant l’objet de l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP dans le présent pourvoi, nous sommes conscients de l’importance de déterminer l’objet initial de la disposition au moment de son adoption. Il ne convient pas de procéder à l’analyse fondée sur la Charte au moyen d’une interprétation moderne de l’objet de la mesure législative qui est différente de l’objet initial et qui est peut‑être plus constitutionnellement acceptable. Au sujet de l’erreur d’accepter un «objet changeant», voir, par exemple, Big M Drug Mart, précité, aux pp. 334 à 336, le juge Dickson, et R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731, à la p. 761, le juge McLachlin.

78 Il est tout aussi important de s’assurer qu’en évaluant la constitutionnalité de l’objet d’une disposition législative la cour n’examine que l’objet de la disposition elle-même, et non pas l’objet général de l’ensemble de la mesure législative dans laquelle elle se trouve. Ainsi, dans le présent pourvoi, la question essentielle qui se pose en vertu de l’al. 2d) de la Charte est de savoir si, de par son objet, l’al. e) porte atteinte à la liberté d’association, et non pas si la LRTFP le fait dans son ensemble. En fait, il est clair que, dans son ensemble, la LRTFP a pour objet d’accroître la capacité des employés qui y sont assujettis de s’associer. L’accent doit être mis sur l’objet de l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP.

79 Pour déterminer l’objet d’une disposition législative contestée, la cour devrait examiner les sources intrinsèques et extrinsèques admissibles concernant l’historique législatif de cette disposition et le contexte dans lequel elle a été adoptée: R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688. Dans certains cas, la cour est en mesure de déterminer l’objet d’une disposition particulière en se référant uniquement aux sources intrinsèques de la mesure législative elle-même, par exemple, en examinant la disposition en fonction de celles qui l’entourent, y compris les définitions, les dispositions analogues et la structure globale de la loi en question. Il peut être particulièrement important de se référer aux sources intrinsèques lorsque la preuve extrinsèque admissible de l’objectif législatif est mince. Toutefois, la cour a le droit, dans tous les cas, de tenir compte des sources extrinsèques admissibles si elles existent, et est, en réalité, tenue de le faire lorsque de tels éléments de preuve sont présentés par les parties. Cela est conforme à la méthode contextuelle moderne d’interprétation des lois que notre Cour a approuvée. Cela est également conforme à la manière, fondée sur le contexte, dont notre Cour a interprété et appliqué la Charte. En fait, dans les affaires de Charte où le demandeur fait valoir que l’objet d’une loi est invalide, il faut s’attendre que la plupart, voire la totalité, des éléments de preuve pertinents de l’objectif législatif seront extrinsèques par rapport à la loi elle‑même.

80 À notre avis, la présente affaire est l’un des rares cas où il faut conclure que l’objet que le législateur visait en adoptant une disposition législative viole la Charte. Tout indique qu’en adoptant l’al. e) contesté, le législateur a voulu assurer que les membres de la GRC, pris individuellement, restent vulnérables à l’ingérence de la direction dans leurs activités associatives, de manière à éviter les conséquences peu souhaitables qui, craignait-on, résulteraient des associations d’employés de la GRC. Le législateur n’a pas le droit de fonder un choix législatif sur le «mal» apparent des employés qui s’associent dans la poursuite d’un objectif commun, sous réserve naturellement de l’article premier. Aux termes de l’al. 2d), toute loi qui a pour objet d’empêcher la formation d’associations porte atteinte à la liberté d’association.

81 L’objet invalide de l’al. e) contesté ressort de nombreuses sources concernant l’historique législatif de cette disposition et le contexte dans lequel elle a été adoptée, y compris, plus particulièrement, (i) les décrets mettant en œuvre la politique de longue date du gouvernement fédéral consistant à empêcher la syndicalisation de la GRC, (ii) les énoncés concluants au sujet de l’objet de la disposition contestée, et (iii) les arguments de l’intimé et les opinions exprimées dans les rapports d’expert qu’il a déposés en l’espèce. Fait important, on ne nous indiqué aucune preuve de l’existence de quelque autre objectif législatif valide.

82 Avant d’analyser la preuve relative à l’objet visé par le législateur en adoptant l’al. e) contesté, examinons la mesure législative elle‑même.

a) La mesure législative

83 En 1967, le Parlement a adopté la LRTFP, qui établissait le premier régime législatif complet de relations du travail, qui serait applicable aux membres de la fonction publique fédérale. L’article 2 de la LRTFP restreint l’application de cette loi aux membres de la fonction publique fédérale qui sont visés par la définition de «fonctionnaire» qu’on y trouve. La partie pertinente de l’art. 2 se lit ainsi:

2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.

. . .

«fonctionnaire» Personne employée dans la fonction publique, [. . .] mais à l’exclusion des personnes:

. . .

e) qui sont membres, ou gendarmes auxiliaires, de la Gendarmerie royale du Canada, ou y sont employées sensiblement aux mêmes conditions que les membres de la Gendarmerie;

84 L’alinéa e) a pour résultat immédiat de soustraire les membres de la GRC à l’application de la LRTFP, qui se voient ainsi privés des protections qu’elle accorde. Ces protections sont de plusieurs ordres. Un bon nombre de celles-ci sont expressément accordées à un syndicat accrédité comme agent négociateur aux fins de la LRTFP, et visent à permettre aux fonctionnaires de négocier collectivement. D’autres dispositions donnent aux fonctionnaires accès à une procédure de grief au moyen de laquelle ils peuvent contester leurs conditions de travail, ou encore l’interprétation et l’application d’une loi, d’un règlement ou d’une convention collective pertinents. Encore est-il que d’autres dispositions accordent aux fonctionnaires, pris individuellement, peu importe qu’ils soient ou non membres d’un syndicat accrédité, certaines protections fondamentales en matière d’association, notamment le droit essentiel, énoncé à l’art. 6 de la LRTFP, de participer aux activités d’une organisation syndicale, ainsi que les interdictions essentielles de pratiques déloyales de travail, énoncées aux art. 8 et 9 de la LRTFP. Ce sont ces dernières protections qui entrent en jeu dans le présent pourvoi.

85 Aucune autre loi n’offre ces protections aux membres de la GRC. En même temps, presque tous les autres employés assujettis à la compétence du Parlement en matière de relations du travail bénéficient de ces protections très fondamentales de leur liberté de s’associer de façon informelle à leur avantage commun. Selon l’employeur ou l’emploi en cause, la loi fédérale applicable est le Code canadien du travail, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique ou la Loi sur les relations de travail au Parlement, L.R.C. (1985), ch. 33 (2e suppl.). Les membres de la GRC se voient littéralement réserver un traitement différent. Il s’agit en l’espèce de savoir pourquoi le législateur a choisi de les différencier ainsi.

86 Nous pouvons commencer par examiner le contexte historique et social dans lequel la LRTFP a été adoptée. Les dispositions contenues aux art. 6, 8 et 9 de la LRTFP et dans les lois similaires qui protègent expressément les activités associatives fondamentales sont le fruit de plus d’un siècle de lutte économique et politique, et leur adoption a marqué un tournant décisif en droit canadien des relations du travail. Avant la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail, S.C. 1948, ch. 54, même si le législateur avait adopté certaines dispositions en matière de relations du travail, il n’avait jamais entièrement protégé la liberté d’association des employés ni le droit à la protection contre les pratiques déloyales de travail de la part de la direction. La loi de 1948 annonçait une ère nouvelle en droit des relations du travail, au cours de laquelle la loi mettrait l’accent sur l’équité socio‑économique. On affirmait que les activités associatives, qui ont toujours été importantes pour les travailleurs, étaient tout aussi essentielles au tissu social canadien.

87 Dans ce contexte, indépendamment des droits à la négociation collective et de la procédure de grief énoncés dans la LRTFP, le fait que les membres de la GRC soient soustraits même à l’application de ces protections limitées en matière d’association est révélateur. La LRTFP s’inspire de la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail. Elle a été adoptée au moment où le législateur était très conscient de l’importance fondamentale de la liberté d’association des employés, comme le démontrent les mesures législatives nationales et internationales adoptées à cette époque. Il ne fait aucun doute que le législateur était conscient de l’importance de la liberté d’association pour tous les employés et de la possibilité de protéger cette liberté sans accorder à tous les employés des droits à la négociation collective. Le symbolisme inhérent au refus de garantir aux membres de la GRC même la liberté fondamentale de s’associer doit avoir été reconnu.

88 Néanmoins, il est possible d’imaginer toute une gamme de raisons qui peuvent avoir incité le législateur à exclure les membres de la GRC du régime de la LRTFP au moment de son adoption. On ne saurait présumer qu’il visait un objectif invalide en excluant les membres de la GRC du régime de la mesure législative, simplement parce que celle-ci constituait une amélioration. Les raisons possibles de l’exclusion sont, par exemple:

1. Le législateur n’a pas tenu compte de la question précise des relations du travail de la GRC avant d’adopter la mesure législative, et il en a ainsi exclu les membres jusqu’à qu’il la prenne en considération;

2. Le législateur prévoyait adopter une loi en matière de relations du travail distincte pour les membres de la GRC;

3. Le législateur étudiait l’opportunité d’assujettir les membres de la GRC à un régime législatif de relations du travail au moment d’adopter la loi en cause, et il les a ainsi exclus jusqu’à ce qu’il ait pris une décision finale sur ce point;

4. Le législateur avait conclu, après avoir étudié la question soigneusement, que les conditions socio-économiques sous-jacentes étaient telles que, à la différence de la plupart des fonctionnaires, les membres de la GRC n’avaient pas besoin des protections que comporte la liberté d’association; ou

5. Le législateur considérait que la LRTFP était une loi en matière de négociation collective, et il a exclu les membres de la GRC parce que, même s’il n’était pas contre les associations d’employés de la GRC, il ne voulait pas autoriser ces associations à négocier collectivement.

Aucun de ces cinq objectifs possibles de l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP, sauf peut-être le cinquième, n’est d’empêcher la formation d’associations d’une manière contraire à l’al. 2d) de la Charte. Aucun ne s’explique par l’intention de remédier au «mal» apparent de la formation d’associations de membres de la GRC, dans le sens de chercher à les empêcher tout simplement. Cependant, l’al. e) contesté comporte un autre objet possible qui violerait ainsi l’al. 2d):

6. Le législateur peut avoir délibérément choisi d’exclure les membres de la GRC du régime de la LRTFP parce qu’il voulait maintenir la difficulté inhérente que devaient surmonter les membres de la GRC en tentant de s’associer pour affronter la direction sur un meilleur pied d’égalité.

89 À notre avis, cette dernière raison possible de l’adoption de l’al. e) violerait l’al. 2d) de la Charte parce qu’elle représente l’objectif d’empêcher la formation d’associations. Le principal élément à considérer, en examinant l’objet visé par le législateur en excluant les membres de la GRC du régime de la LRTFP, est la raison de la décision d’exclure. Si l’objet visé par le législateur en excluant un groupe d’employés particulier du régime d’une loi en matière de travail était d’assurer que les employés de ce groupe resteraient vulnérables à l’ingérence de la direction dans leurs associations, il est inacceptable compte tenu de l’al. 2d). Même si l’exclusion peut simplement avoir pour effet de maintenir le statu quo d’employés, avec l’inégalité inhérente du rapport de force que cela comporte dans le contexte de leur emploi, la principale question à considérer est de savoir si la décision délibérée du législateur de procéder à l’exclusion visait un objet incompatible avec la liberté fondamentale des employés de s’associer. Il est pertinent jusqu’à un certain point que le statu quo dans le contexte des relations du travail comporte la vulnérabilité inhérente des employés à l’ingérence de la direction dans leurs associations. Il n’est simplement pas loisible au législateur d’adopter une disposition législative lorsque le motif de l’adopter est d’empêcher la formation d’associations, sous réserve naturellement de l’article premier de la Charte.

90 Dans le présent pourvoi, l’exclusion explicite des membres de la GRC du régime de la LRTFP soulève donc la possibilité que l’objet de l’exclusion soit invalide. Compte tenu de la présomption de constitutionnalité, cette interprétation possible de l’objectif législatif doit être évitée à moins qu’il n’existe une preuve établissant, selon la prépondérance des probabilités, que tel est l’objet probable. En réalité, il arrive souvent qu’une interprétation possible de l’objet d’une disposition législative soit incompatible avec la Charte. Cependant, il n’est pas possible habituellement de démontrer que cet objet invalide est l’objet réel de la disposition en cause.

91 C’est ici que les faits particuliers de la présente affaire entrent en jeu. Dans le cas de l’al. e) contesté de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP, il existe une longue liste d’antécédents où le gouvernement fédéral a découragé ou entravé les associations d’employés de la GRC tout au long du XXe siècle. Il existe également une preuve que cette politique consistant à empêcher la formation d’associations, qui repose sur la crainte que les associations d’employés ne favorisent l’existence d’un conflit d’intérêts chez les membres de la GRC, est à l’origine de la décision de les exclure du régime de la LRTFP. Il est particulièrement révélateur que l’on n’ait soumis aucune preuve indiquant que l’un des autres objets possibles énumérés plus haut était celui réellement visé par le législateur. En fait, comme nous allons maintenant le voir en examinant la preuve soumise, l’intimé a, dans son argumentation et la preuve d’expert présentées au procès, admis que l’objet visé par le législateur était d’empêcher la formation d’associations.

b) La preuve de l’objet visé par le législateur en adoptant l’al. e)

(i) Les décrets interdisant la syndicalisation

92 Le gouvernement fédéral a longtemps eu comme politique d’interdire complètement la syndicalisation des membres de la GRC. Pendant une bonne partie du XXe siècle, alors que la plupart des employés fédéraux devenaient assujettis aux protections et aux exigences de régimes législatifs de relations du travail, les membres de la GRC ont vu leurs tentatives de créer des associations d’employés ouvertement punies. Entre 1918 et 1974, il était expressément interdit aux membres de la Royale gendarmerie à cheval du Nord‑Ouest, devenue par la suite la GRC, d’exercer quelque activité syndicale que ce soit, sous peine de congédiement immédiat, en vertu du décret C.P. 1918‑2213, qui prévoyait:

[traduction] Nul membre de la Royale gendarmerie à cheval du Nord‑Ouest ou de la Police fédérale, qu’il soit officier, sous‑officier ou simple policier, ne peut adhérer ou s’associer de quelque façon à une organisation syndicale, à une société ou à une association qui y est liée ou affiliée, ni à un syndicat, à une société ou à une association d’employeurs, ou à une société ou à une association qui y est liée ou affiliée, ni à un syndicat, à une société ou à une association ayant pour objet de défendre les droits ou les intérêts des employés ou des travailleurs, ou ceux des employeurs ou du patronat, en concurrence les uns envers les autres; et toute infraction au présent règlement sera une cause de congédiement immédiat.

93 La politique sous‑tendant ce décret de 1918 émanait de la crainte que la formation, par les membres de la GRC, d’une association d’employés ne place les membres en situation de «conflit de loyautés» ou de conflit d’intérêts en ce qui concerne leur allégeance à leurs collègues de travail et l’obéissance aux ordres de leurs supérieurs, à laquelle ils sont tenus. On voulait s’assurer que les membres de la GRC ne demeurent loyaux qu’envers un seul supérieur, à savoir leur commandant. On craignait que, si les membres de la GRC commençaient à former des associations d’employés pour défendre leurs intérêts en tant qu’employés, ils ne se placent en conflit d’allégeances. Il se pourrait que les membres de la GRC ne puissent pas ou ne veuillent pas obéir aux ordres s’ils ont l’impression que cela est incompatible avec leur allégeance à la cause de leurs collègues de travail. Cette crainte était particulièrement accentuée relativement au rôle joué par la GRC en matière de répression des conflits ouvriers. Le gouvernement fédéral croyait que les membres de la GRC pourraient refuser d’obéir à l’ordre de refréner un soulèvement ouvrier, ou d’aller remplacer un corps policier local en grève si leur allégeance à leurs collègues était incompatible avec un tel ordre. Le gouvernement a donc choisi de s’attaquer à la source du problème perçu en interdisant même les associations informelles liées à l’emploi. Cette politique était bien énoncée dans le préambule du décret:

[TRADUCTION] Attendu qu’a été relevée l’importance pour le public d’interdire aux membres des corps policiers réguliers du pays d’appartenir ou de se rallier à des organisations syndicales ou à des sociétés affiliées, ou encore à des syndicats ou à des associations d’employeurs ou d’employés formés en vue de régir les relations entre employeur et employés ou les relations entre le patronat et les travailleurs;

Et attendu que, malheureusement, il est parfois nécessaire de faire appel à la police pour maintenir l’ordre à l’occasion de grèves, de lock‑out ou de conflits ouvriers;

Et attendu que l’on considère que le public est susceptible d’être privé, dans une certaine mesure, du service auquel il a le droit de s’attendre de la part de la police ou que la qualité de ce service est susceptible de souffrir si on permet de quelque manière aux policiers de s’identifier à l’une ou l’autre des parties à une controverse à l’origine d’une perturbation de l’ordre public; [Nous soulignons.]

94 Presque 30 ans plus tard, en 1945, la même politique ressortait de l’adoption par le gouvernement fédéral du décret C.P. 174/1981, qui a approuvé l’entrée en vigueur de nouvelles Rules and Regulations for the Government and Guidance of the Royal Canadian Mounted Police Force of Canada, (1945) 79 Gazette du Canada 1577 («Rules and Regulations»). L’alinéa 31a) des Rules and Regulations interdisait également les associations d’employés de la GRC, de la façon suivante:

[TRADUCTION] 31. En vue d’atteindre l’efficacité policière totale, il est essentiel que les membres de la Gendarmerie cultivent et maintiennent le respect et l’estime du public en général. Ils peuvent le faire en adoptant une ligne de conduite constante et impartiale dans l’exercice de leurs fonctions et une attitude respectueuse envers toutes les classes, de même qu’en obéissant promptement à tous les ordres licites, et en adoptant un comportement irréprochable, sobre et ordonné.

a) L’appartenance à quelque organisation ou syndicat, qui, de par sa nature, est susceptible d’empêcher la personne en cause d’exercer ses fonctions de manière impartiale, est interdite aux membres de la Gendarmerie. [Nous soulignons.]

95 Ces interdictions totales visant les associations d’employés de la GRC sont demeurées en vigueur pendant une bonne partie du présent siècle. Lorsque la LRTFP a été adoptée en 1967, les deux interdictions étaient en vigueur. La LRTFP n’a pas directement repris ces interdictions réglementaires, en ce sens qu’elle n’a pas interdit expressément la syndicalisation de la GRC. Elle a simplement soustrait les membres de la GRC à son application. Toutefois, l’exclusion des membres de la GRC était une adaptation habile de ces interdictions existantes, indiquant une continuité de la politique gouvernementale depuis l’adoption du décret de 1918 jusqu’à l’adoption de la LRTFP, en passant par l’adoption des Rules and Regulations de 1945. Le point de vue constant du gouvernement fédéral, selon lequel les membres de la GRC ne devraient ni former des associations d’employés ni participer à leurs activités, donne une bonne idée de l’objet visé par le législateur en adoptant l’al. e) contesté. Comme nous allons maintenant le voir, il s’agit d’un point de vue gouvernemental qui avait cours lors de l’adoption de la LRTFP et qui continue d’avoir cours aujourd’hui.

96 En fait, bien que ce ne soit pas manifestement concluant quant à la question de l’objectif législatif, il vaut la peine de souligner qu’en 1974, quelques années après l’adoption de la LRTFP, le décret de 1918 a été abrogé pour le motif qu’il était superflu: C.P. 1974‑1339. Au moment de l’abrogation, le sous‑ministre adjoint Robin Bourne, du ministère du Solliciteur général, a écrit au commissaire Nadon de la GRC pour lui donner des consignes sur la manière de répondre aux questions de la presse sur ce point. Le Commissaire a été avisé d’informer la presse que:

[TRADUCTION] En prenant cette mesure, le gouvernement s’est rendu au souhait de la majorité des membres de la GRC, qui reconnaissaient que ce décret était désormais superflu, compte tenu particulièrement des dispositions de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, adoptée par le Parlement en 1967. Cette loi exclut expressément les membres de la GRC de la définition d’«employé» qui y est contenue.

(ii) Le rapport du Comité préparatoire

97 Peu avant l’adoption de la LRTFP, le gouvernement fédéral a mis sur pied le Comité préparatoire des négociations collectives dans la fonction publique et lui a confié le mandat de formuler des recommandations sur son projet de régime législatif complet de relations du travail qui s’appliquerait aux employés de la fonction publique fédérale. Le Comité préparatoire a déposé son rapport en 1965, dans lequel il recommandait que le nouveau régime législatif proposé en matière de relations du travail ne s’applique pas aux membres de la GRC. La raison pour laquelle le Comité recommandait l’exclusion de la GRC était qu’il craignait que l’appartenance et l’allégeance à une association d’employés ne soient incompatibles avec la structure hiérarchique quasi militaire de la GRC. Le rapport précise, aux pp. 28 et 29:

De l’avis du Comité préparatoire, il ne serait pas opportun d’appliquer les dispositions de la mesure législative projetée à certains groupes de fonctionnaires et il serait impossible de l’appliquer à certains autres. Nous recommandons l’exclusion de deux groupes importants, les membres des forces armées et ceux de la Gendarmerie royale du Canada, à cause de la nature de leurs fonctions et parce que leur conduite est assujettie à un code de droit et de discipline à caractère militaire ou para‑militaire. [Nous soulignons.]

Pour le Comité préparatoire, comme pour ceux qui ont adopté le décret de 1918 et l’al. 31a) des Rules and Regulations en 1945, les membres de la GRC étaient donc perçus comme étant incapables de respecter les directives d’un syndicat et, en même temps, d’obéir aux ordres d’un supérieur. L’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP avait donc pour objet d’empêcher la formation d’associations de membres susceptibles d’amener les membres de la GRC à mettre en doute leur loyauté envers la Gendarmerie.

98 Il faut souligner que les craintes du Comité préparatoire et celles qui sous‑tendaient les deux interdictions réglementaires encore en vigueur à l’époque concernaient précisément les dangers prévus de l’association elle-même. Il ressort nettement de ces sources qu’on croyait qu’un conflit de loyautés résulterait du regroupement en association des membres de la GRC et de l’hostilité, prévoyait-on, qu’ils en viendraient à éprouver envers la direction. On craignait que le processus même de la formation d’une association de membres, ainsi que le renforcement commun des points de vue et l’échange de renseignements qui découleraient de l’appartenance à l’association et de la participation à ses activités, engendreraient une loyauté entre employés et un risque de conflit d’allégeances correspondant face aux ordres des supérieurs. On ne craignait pas simplement qu’un conflit de loyautés ne résulte de l’attribution de droits complets à la négociation collective à un syndicat accrédité de membres de la GRC (même si cette crainte existait également). On s’attendait plutôt que toute association formelle ou informelle de membres de la GRC, ayant pour but d’améliorer leurs conditions de travail, contribuerait à engendrer un conflit de loyautés et des différends de travail. Pour ceux qui croyaient qu’un conflit de loyautés était préjudiciable et probable, le danger était que les membres de la GRC commencent à lutter pour obtenir des droits à la négociation collective, et non pas que des conflits de travail se produisent une fois ces droits obtenus.

(iii) L’argumentation et les rapports d’expert de l’intimé

99 Dans son argumentation devant notre Cour, l’intimé a adopté à maintes reprises le même point de vue selon lequel la disposition contestée de la LRTFP a été adoptée dans le but de restreindre la formation d’associations de membres de la GRC afin d’éviter le problème du conflit de loyautés. L’intimé a donc effectivement admis que l’objet de cette disposition est inconstitutionnel. Par exemple, l’intimé dit expressément, au par. 162 de son mémoire, qu’il s’oppose à la demande de l’appelant fondée sur l’al. 2d) pour le motif que «l’appartenance à une organisation syndicale et l’obligation de respecter ses directives pourraient créer un conflit de loyauté entre les obligations et les devoirs des membres de la GRC envers la population canadienne et leurs obligations envers leur organisation syndicale» (nous soulignons).

100 L’intimé a également déposé devant le juge Michaud deux rapports d’expert qui appuient la politique consistant à interdire ou à empêcher la syndicalisation. À cet égard, il vaut la peine de prêter une attention particulière au rapport du Dr William Beahen, intitulé «An Historical Perspective on the R.C.M.P. and Protection of the National Interest: Responsibility Precluding Unionization» (octobre 1987). La conclusion du rapport du Dr Beahen résume exactement l’essentiel de son contenu:

[TRADUCTION] En 1918, le gouvernement fédéral a interdit aux membres de la Gendarmerie royale d’adhérer à un syndicat pour le motif que leur neutralité ne devrait jamais être mise en doute lorsqu’ils interviennent dans des situations de crise. Cette décision s’est depuis lors révélée juste et conforme à l’intérêt national à maintes reprises. [. . .] Il reste dans l’intérêt du Canada que son corps policier national soit libre des contraintes de la syndicalisation. [Nous soulignons.]

101 Il n’y a pas de doute qu’il est important pour le Canada d’assurer le maintien d’un corps policier national fort et efficace. Toutefois, les préoccupations de maintenir l’intégrité d’un corps policier sont des questions qu’il convient d’examiner sous l’angle de l’article premier de la Charte. De telles préoccupations n’annulent pas un objet législatif invalide. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, l’objet même de la mesure législative est d’«exempter» les membres de la GRC de la simple adhésion à un syndicat composé de collègues de travail, l’existence d’une violation de l’al. 2d) ne fait aucun doute.

(iv) L’absence d’effets opposés

102 Dans l’arrêt Big M Drug Mart, précité, le juge Dickson a souligné qu’il n’est pas nécessaire de se référer aux effets d’une mesure législative contestée dont l’objet est invalide, et en outre que, même si les effets sont examinés et jugés «inoffensifs», cela ne change rien à la conclusion que l’objet de la mesure législative est invalide. Néanmoins, la cour peut, lorsque cela est indiqué, se référer aux effets d’une mesure législative pour en déduire l’objet, comme le souligne le juge Dickson, à la p. 331. En particulier, lorsque les effets de la mesure législative contestée sont contraires à l’objet invalide allégué par l’auteur d’une demande fondée sur la Charte, la cour devrait évaluer soigneusement la preuve avant de conclure que cet objet est vraiment invalide. Compte tenu de la présomption de constitutionnalité, il convient que la cour examine si de tels effets bénéfiques existent avant de décider que l’objet d’une loi est contraire à la Charte.

103 En l’espèce, on ne nous a pas mentionné l’existence d’effets positifs quelconques que l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP peut avoir eus sur leur liberté d’association. Les membres de la GRC continuent plutôt d’être assujettis à des pratiques qui seraient probablement interdites, à titre de pratiques déloyales de travail, par la LRTFP. L’exemple peut‑être le plus utile d’une pratique de la GRC qui fait obstacle aux activités associatives de ses membres est celui du Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles («programme RDRF»). Établi en 1974, le programme RDRF comporte un comité consultatif d’employés créé et contrôlé, en fin de compte, par la direction de la GRC, qui a pour objet de défendre les intérêts des membres de la GRC auprès de la direction. Sa structure et son fonctionnement sont régis par les Consignes du Commissaire (Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles). Il est particulièrement important, aux fins du présent pourvoi, de souligner que le par. 3(2) des Consignes du Commissaire interdit toute activité syndicale aux participants au programme RDRF, sous peine d’expulsion du Programme:

3. (2) Les représentants divisionnaires des relations fonctionnelles et les sous‑représentants ne peuvent pas se livrer à des activités qui:

a) nuisent aux buts et aux objectifs du Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles,

b) contribuent à d’autres programmes qui sont en opposition avec le caractère non syndicaliste du Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles, ou

c) pourraient miner la crédibilité ou l’efficacité du Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles.

104 Il vaut la peine de souligner que des procédures disciplinaires ont, en fait, été engagées à maintes reprises contre des représentants du programme RDRF, dont l’appelant, qui ont participé à la formation et au fonctionnement d’associations de membres de la GRC. Par exemple, vers la fin des années 80, la direction de la GRC a tenté d’expulser l’appelant du programme RDRF en raison de ses activités avec les membres de la Division «C». L’expulsion a été empêchée au moyen d’une injonction délivrée par le juge Reed de la Cour fédérale (Section de première instance): Delisle c. Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada (1990), 39 F.T.R. 217. En 1994, l’appelant et deux autres participants au programme RDRF ont de nouveau fait l’objet de procédures disciplinaires. On reprochait aux trois hommes d’avoir assisté à l’assemblée inaugurale de l’Association des membres de la Division «E» en Colombie‑Britannique et, pour reprendre les termes utilisés dans l’avis de plainte reçu ultérieurement par l’appelant, d’avoir [TRADUCTION] «participé à une “réunion-débat” où la négociation collective était décrite comme un objectif à long terme de l’Association».

105 Les relations employeur‑employés à la GRC comportent, à d’autres égards, une ingérence de la direction dans les associations de membres de la GRC d’une manière susceptible de contrevenir à l’art. 8 ou à l’art. 9 de la LRTFP. Le paragraphe 39(1) du Code de déontologie de la GRC, DORS/88-361, partie III, interdit d’«agir [ou de] se comporter d’une façon scandaleuse ou désordonnée». Il va sans dire que cette disposition n’est pas nécessairement contestable en soi, mais le par. 39(2) précise que l’interdiction s’applique aux actes ou au comportement du membre qui «l’empêchent de remplir ses fonctions avec impartialité». Cette dernière disposition rappelle le texte de l’al. 31a) des Rules and Regulations de 1945, analysé plus haut, qui interdisait la syndicalisation pour le motif qu’elle nuirait à l’exercice impartial des fonctions des membres. Si la disposition était interprétée et appliquée de la même façon aujourd’hui, elle serait nettement assimilable à ce qui constituerait normalement une pratique déloyale de travail. De même, l’art. 41 du Code de déontologie risque d’empêcher les membres de participer de façon significative aux activités d’une association d’employés, du fait qu’il prévoit que le «membre ne peut publiquement critiquer, railler ou contester l’administration, le fonctionnement, les objectifs ou les politiques de la Gendarmerie, ni s’en plaindre publiquement, à moins qu’il n’y soit autorisé par la loi».

106 Il importe également de souligner la pénurie d’associations de membres de la GRC au pays. À la suite de l’abrogation du décret de 1918 en 1974, quelques nouvelles associations de membres de la GRC ont été formées dans la dernière moitié des années 70, mais elles ont été incapables de s’implanter solidement. Ce n’est qu’en 1985, avec la mise sur pied de l’Association des membres de la Division «C» au Québec, que des associations locales de membres ont vu le jour. Même là, ce n’est que très progressivement que des associations informelles semblables se sont fait jour, une association régionale ayant été formée en Ontario en 1990, une autre en Colombie‑Britannique en 1994 et une dernière dans la région de la capitale nationale en 1995. Il n’existe aucune association de membres de la GRC dans la plupart des provinces. L’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP n’a certes pas aidé leur cause à titre d’employés.

c) Conclusion sur l’objet de l’al. e)

107 Somme toute, l’objet initial de ce qui est maintenant l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP était d’empêcher toute association des membres de la GRC face à la direction, de manière à préserver l’intégrité de la hiérarchie de la GRC contre la menace apparente de conflit de loyautés chez ses membres. L’idée qui sous‑tendait l’imposition de ces restrictions était que les membres de la GRC désobéiraient aux ordres de leurs supérieurs s’ils étaient à la fois membres d’un syndicat et d’une institution quasi militaire, et qu’ils seraient incapables d’exercer leurs fonctions de manière impartiale et efficace lorsque viendrait le temps de réprimer les actes illégaux d’autres travailleurs ou, à plus forte raison, en cas de conflit de travail les touchant. Cet objet immédiat de l’al. e) existe indépendamment des questions de négociation collective. En l’espèce, il existe une preuve solide que l’objectif du législateur était de décourager les associations au sein de la GRC. De plus, il n’y a aucune preuve étayant une autre hypothèse quant à la raison de l’inclusion de l’al. e) dans la LRTFP, ni aucune preuve que la mesure législative a des effets bénéfiques pour les membres de la GRC. Dans ces circonstances, notre Cour doit conclure que l’objet de la disposition contestée porte atteinte à la liberté d’association garantie à l’appelant par l’al. 2d). Si l’auteur d’une demande fondée sur la Charte est incapable de démontrer au moyen de ce genre de preuve l’existence d’une violation de la Charte due à l’objet visé, les propos prometteurs du juge Dickson dans Big M Drug Mart perdront alors leur sens.

108 Avant d’examiner si l’al. e) contesté peut être justifié au sens de l’article premier de la Charte, il y a lieu de formuler certaines observations concernant la question des droits constitutionnels positifs. L’intimé fait notamment valoir, à l’encontre de la demande de l’appelant, qu’à son avis celui-ci invoque, en fait, un droit constitutionnel à l’adoption d’une mesure législative réparatrice à son avantage, c.‑à‑d., un droit aux protections en matière d’association contenues aux art. 6, 8 et 9 de la LRTFP. L’intimé soutient qu’il ne saurait y avoir de droit constitutionnel à des droits conférés par la loi parce que la Charte ne crée pas d’obligations positives pour l’État, mais ne fait que protéger les demandeurs contre le préjudice que l’État peut causer en légiférant.

109 Notre Cour a mentionné la différence entre les droits constitutionnels positifs et les droits constitutionnels négatifs dans un certain nombre d’arrêts: voir, par exemple, Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995, à la p. 1038, le juge L’Heureux‑Dubé, au nom de notre Cour à la majorité; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624, au par. 73; Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493, au par. 64, les juges Cory et Iacobucci, au nom de notre Cour à la majorité. Ces arrêts ont fait ressortir la différence conceptuelle entre une mesure législative qui entrave l’exercice d’un droit ou d’une liberté garantis par la Charte et une mesure législative qui facilite l’exercice de ce droit ou de cette liberté. Une mesure législative qui a pour objet ou pour effet d’entraver l’exercice d’un droit ou d’une liberté garantis par la Charte contrevient à cette dernière. Une mesure législative qui a pour objet ou pour effet de faciliter l’exercice d’un droit ou d’une liberté ne contrevient généralement pas à la Charte uniquement en raison de son rôle réparateur.

110 En l’espèce, la réponse à l’argument de l’intimé, selon lequel l’appelant invoque un droit constitutionnel positif, est que la demande de l’appelant n’est pas fondée sur l’opinion que le législateur est tenu de le protéger contre l’intervention de la direction, ou de promouvoir la formation d’associations de membres. La question des obligations et droits positifs ne se pose simplement pas dans le présent pourvoi. L’appelant n’affirme pas que la Charte lui reconnaît le droit d’être assujetti à la LRTFP ou de bénéficier de l’une de ses protections particulières. Il fait plutôt strictement valoir que, tel que formulé actuellement, l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP a pour objet d’assurer que les membres de la GRC continuent d’être désavantagés sur le plan de leur capacité de s’associer en vue de réaliser un objectif commun. C’est cet objet invalide, et non pas la revendication de droits positifs, qui constitue le fondement de la demande de l’appelant.

B. L’article premier

111 Il incombe à l’intimé, à titre de partie qui demande le maintien d’une restriction à des libertés garanties par la Charte, de démontrer que la restriction est raisonnable et que sa justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. Pour s’acquitter de cette obligation, il doit satisfaire à deux critères principaux établis dans l’arrêt de notre Cour R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, aux pp. 136 à 139, et précisés dans d’autres arrêts, dont Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835, Eldridge, précité, Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877, et M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3. Premièrement, l’objectif que l’on veut atteindre au moyen de la restriction doit être suffisamment important pour justifier la suppression d’un droit ou d’une liberté garantis par la Constitution. Deuxièmement, l’intimé doit démontrer que les moyens choisis pour réaliser cet objectif sont proportionnels, conformément au critère de proportionnalité à trois volets qui a été initialement énoncé dans l’arrêt Oakes, précité. Comme l’a récemment confirmé l’arrêt Thomson Newspapers, précité, l’analyse à chacune des étapes de l’examen fondé sur l’article premier est de nature contextuelle. Comme l’a dit le juge Bastarache au nom de la Cour à la majorité dans Thomson Newspapers, au par. 87:

L’analyse fondée sur l’article premier doit être réalisée en accordant une grande attention au contexte. Cette démarche est incontournable car le critère élaboré dans R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, exige du tribunal qu’il dégage l’objectif de la disposition contestée, ce qu’il ne peut faire que par un examen approfondi de la nature du problème social en cause. De même, la proportionnalité des moyens utilisés pour réaliser l’objectif urgent et réel visé ne peut être évaluée qu’en s’attachant étroitement au détail et au contexte factuel. Essentiellement, le contexte est l’indispensable support qui permet de bien qualifier l’objectif de la disposition attaquée, de décider si cet objectif est justifié et d’apprécier si les moyens utilisés ont un lien suffisant avec l’objectif valide pour justifier une atteinte à un droit garanti par la Charte.

(1) L’objectif suffisamment important

112 Une question qui se pose dans le présent pourvoi est de savoir s’il est possible de conclure qu’une disposition législative dont l’objet contrevient à la Charte a néanmoins un objectif suffisamment important pour justifier la suppression d’une liberté garantie par la Charte. En l’espèce, nous avons déjà expliqué que l’objet de l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP était d’assurer que les membres de la GRC, pris individuellement, restent vulnérables à l’ingérence de la direction dans leurs activités associatives, contrairement à l’al. 2d) de la Charte. S’il s’agissait du seul objet de la disposition contestée, il ne pourrait pas s’agir d’un objectif urgent et réel, et l’examen fondé sur l’article premier s’arrêterait là: Big M Drug Mart, précité, aux pp. 352 et 353.

113 L’intimé soutient toutefois que l’objectif de l’al. e), qui est d’empêcher la formation d’associations, sert un objet plus général qui est suffisamment important pour justifier la suppression des libertés d’association et d’expression de l’appelant. L’objet plus général de la disposition est de garantir à tous les Canadiens un corps policier national à la fois stable et impartial. L’intimé soutient que la GRC est un corps policier exceptionnel dont la stabilité et la fiabilité sont particulièrement importantes, parce que a) elle constitue le principal corps policier provincial de huit provinces et le principal corps policier municipal de presque 200 municipalités au pays, b) la GRC est responsable du service et des programmes nationaux d’identité judiciaire, c) la GRC est responsable de l’exécution des obligations internationales du Canada en matière de police, et d) la GRC est appelée assez régulièrement à combler le vide causé par la grève d’un corps policier municipal ou provincial ou de gardiens de prison syndiqués. L’intimé affirme que la disponibilité et la fiabilité constantes de la GRC sont essentielles parce qu’aucun autre corps policier ne serait en mesure de remplir ces fonctions particulières et que les forces armées ne pourraient pas la remplacer adéquatement en cas de grève. L’intimé a renvoyé notre Cour à des articles et à d’autres documents concernant les effets préjudiciables d’une grève de la police: voir, par exemple, G. Clark, «What Happens When The Police Strike», dans R. M. Ayres et T. L. Wheelan, dir., Collective Bargaining in the Public Sector: Selected Readings in Law Enforcement (1977), 401, à la p. 401.

114 L’appelant a présenté des arguments dans le sens contraire. Il a dit que la stabilité de la GRC n’était pas beaucoup plus importante que celle des autres corps policiers au Canada, lesquels bénéficient de la protection de leur liberté d’association et possèdent également certains droits à la négociation collective. Il a mentionné que le fait que les membres de la GRC n’ont jamais fait la grève et qu’ils ne réclament pas le droit de grève prouve que les craintes de conflits et d’arrêts de travail exprimées par l’intimé sont en réalité sans fondement. Selon l’appelant, ces craintes non fondées ne sauraient justifier la conclusion que la mesure législative contestée vise un objectif suffisamment important pour justifier la suppression de libertés garanties par la Constitution.

115 À notre avis, l’objectif général de la mesure législative en cause, qui est de maintenir un corps policier national stable, est un objectif urgent et réel pour les fins de la première étape de l’examen fondé sur l’article premier. Le fait que d’autres corps policiers canadiens ont le droit de former des associations et de se livrer à des négociations collectives limitées n’écarte pas l’importance de garantir que l’on puisse compter en tout temps sur les services essentiels que fournit un corps policier. Au contraire, ce phénomène montre seulement que diverses législatures provinciales ont choisi un équilibre différent entre, d’une part, les intérêts des policiers en tant qu’employés et, d’autre part, l’intérêt qu’a le public à disposer de services de police fiables. De plus, même s’il est possible qu’un conflit de travail au sein de la GRC ne prenne jamais une ampleur suffisante pour nuire à la prestation de services de police nationaux efficaces, le fait qu’il s’agit de services essentiels et les conséquences préjudiciables d’une grève des policiers sont suffisants pour justifier l’objectif d’écarter le moindre risque d’interruption des services de police de la GRC. La véritable question est de savoir si le législateur a choisi un moyen proportionnel pour éliminer ce risque.

116 Nous tenons cependant à souligner que l’objectif urgent et réel contenu à l’al. e) est justement d’assurer le maintien d’un corps policier national stable et fiable. L’objectif distinct d’assurer l’impartialité des membres de la GRC envers les travailleurs et le patronat n’est pas en soi un objectif urgent et réel. Bien au contraire, l’existence de partialité pour les travailleurs est inhérente à l’activisme syndical visant l’obtention de conditions de travail équitables pour les membres de la GRC. C’est seulement si les faits démontrent l’existence d’un lien entre cette impartialité et la stabilité et la fiabilité de la GRC que l’impartialité sera considérée comme étant un objectif urgent et réel au sens de l’article premier.

117 En concluant que la mesure législative contestée a un objectif général conforme à l’article premier, en dépit de son objectif inacceptable plus particulier, nous sommes conscients qu’il ne faut pas surestimer l’objectif d’une disposition contestée. La Cour ne doit pas attribuer à une disposition législative particulière un objet plus large que celui qu’elle peut raisonnablement avoir: RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, au par. 144, le juge McLachlin. Nous sommes toutefois d’avis que l’importance d’identifier l’objectif particulier de la mesure attentatoire n’écarte pas l’importance égale d’identifier tous les aspects de cet objectif. En l’espèce, l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP a, à la fois, pour objet particulier de maintenir le pouvoir de la direction de la GRC de bloquer les tentatives des membres de ce corps policier de s’associer et pour objet plus indirect d’assurer le maintien d’un corps policier national stable. Ces deux objectifs étroitement liés sont contenus dans la même mesure attentatoire.

118 Pour conclure sur la question de l’objectif législatif, nous estimons que, si une mesure législative contestée a deux objectifs, dont l’un est urgent et réel dans le cadre d’une société libre et démocratique, et l’autre contraire à la Charte, cette mesure législative satisfait à la première étape de l’examen fondé sur l’article premier. Le fait qu’un objet de la mesure législative contestée est inacceptable signifie clairement qu’il y a violation de la Charte. Toutefois, il semble contraire à l’objet de l’article premier de conclure que, même si la mesure législative en cause vise un objectif dont la justification peut se démontrer, elle doit néanmoins être réputée ne pas avoir un tel objectif pour d’autres motifs. Il est plus conforme au cadre général de l’examen dont il est question dans l’arrêt Oakes de considérer l’existence du deuxième objectif, qui est celui‑là invalide, comme faisant partie du contexte qui sous‑tend l’analyse de la proportionnalité.

(2) La proportionnalité

a) Le lien rationnel

119 En l’espèce, à l’étape de l’analyse de la proportionnalité qui consiste à déterminer l’existence d’un lien rationnel, l’intimé doit démontrer, en se fondant sur la raison ou la logique, l’existence d’un lien de causalité entre l’objectif d’assurer le maintien d’un corps policier national stable et fiable et les moyens choisis pour atteindre cet objectif. Bien que la preuve scientifique d’un lien de causalité (ou de l’absence de ce lien) soit utile à cette étape de l’examen fondé sur l’article premier, elle n’est pas toujours requise: RJR‑MacDonald, précité, aux par. 153 et 154, le juge McLachlin; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, au par. 101.

120 L’intimé prétend que l’objectif important du maintien d’un corps policier national sur lequel on peut compter pour ce qui est d’exercer toutes les fonctions importantes analysées plus haut peut être atteint en soustrayant les membres de la GRC à l’application des protections fondamentales en matière d’association que contient la LRTFP. Mais, y a‑t‑il vraiment un lien de causalité logique entre le fait de bloquer l’accès des membres de la GRC à l’ensemble de la LRTFP et celui de les empêcher de déclencher un conflit de travail? Ce point est sûrement discutable.

121 Le juge Michaud de la Cour supérieure a fait observer qu’il n’était pas certain que les membres de la GRC seraient plus ou moins susceptibles de déclencher une grève ou un ralentissement de travail s’ils étaient assujettis à un régime législatif de relations du travail. Il a laissé entendre, sans le décider, que la syndicalisation et la mise en œuvre d’un régime limité de négociation collective pourraient, en réalité, diminuer le risque de tactiques de négociation plus draconiennes, justement parce que les membres de la GRC disposeraient d’un moyen efficace de communiquer avec la direction. Bref, il a indiqué que, s’ils étaient bien traités par la direction et l’État, les membres de la GRC risqueraient moins de se sentir forcés de recourir à d’autres moyens que la négociation pour régler leurs demandes.

122 Les événements survenus dans le passé au Canada et dans d’autres pays similaires étayent, dans une certaine mesure, la logique proposée par le juge Michaud. Les grèves policières de 1918 et de 1919 en Angleterre, notamment, paraissent avoir été déclenchées en grande partie parce que les membres des corps policiers s’étaient vu refuser à maintes reprises la liberté de s’associer et le droit de négocier collectivement. Voir, par exemple, G. Howard, Guardians of the Queen’s Peace (1953), aux pp. 156 à 158. À l’inverse, de nombreux corps policiers au Canada voient leur liberté d’association protégée par la loi et sont assujettis à des régimes limités de négociation collective qui tiennent compte du fait que les policiers fournissent des services essentiels. Bien qu’il y ait eu des conflits de travail isolés impliquant certains de ces syndicats, la majorité des syndicats policiers n’ont jamais eu recours aux ralentissements de travail ni à la grève pour résoudre les différends de travail de leurs membres: voir, par exemple, E. G. Fisher et H. Starek, «Négociations chez les corps policiers du Canada: Négociations dans le secteur privé, arbitrage obligatoire et médiation -- arbitrage à Vancouver» (1978), 2 Journal du Collège canadien de police 151. De plus, il est difficile de dire avec certitude qu’il y a un lien de causalité entre les arrêts de travail survenus et la syndicalisation antérieure des corps policiers en cause. Comme en Angleterre, des arrêts de travail auraient pu avoir lieu de toute façon en raison du degré de mobilisation des travailleurs et de la culture en matière de relations du travail qui a cours au sein de ces corps policiers.

123 Le dossier historique illustre le problème inhérent à l’argument qu’il existe un lien de causalité entre l’exclusion de membres de la GRC d’un régime législatif de relations du travail et le fait d’éviter des conflits de travail. Il peut être raisonnable de présumer que l’absence d’organisations syndicales signifie l’absence de mobilisation des travailleurs et, par conséquent, l’absence de conflits de travail. Toutefois, tant la logique que l’expérience nous enseignent qu’il est aussi raisonnable de présumer que le fait d’appuyer activement la répression des activités associatives des employés cause exactement le genre de problème que l’on cherche à éviter par la répression.

124 La question qui se pose est la suivante: s’il est aussi logique de présumer qu’une disposition législative cause réellement un problème que de présumer qu’elle y remédie, y a‑t‑il vraiment un lien rationnel suffisant pour satisfaire à cet élément du critère de l’arrêt Oakes? De façon générale, lorsque notre Cour a été saisie d’une preuve contradictoire en matière de causalité dans le cadre de l’examen du lien rationnel, le problème était simplement de déterminer si la preuve étayait l’existence d’un lien de causalité. On se trouve en l’espèce dans la situation quelque peu inhabituelle où non seulement une partie de la preuve n’étaye pas l’existence d’un lien de causalité entre l’objectif législatif en cause et les moyens employés pour l’atteindre, mais où elle appuie exactement la conclusion contraire, à savoir que les moyens choisis causent le mal même auquel on cherche à remédier. Il semble contraire à l’objet de l’article premier de la Charte de conclure que l’État a démontré la justification de sa mesure législative alors qu’il est tout aussi probable que cette mesure législative cause le préjudice social même auquel elle est censée s’attaquer.

125 Nous sommes enclins à conclure, au moins dans ces circonstances limitées, que l’intimé n’a pas établi l’existence d’un lien rationnel entre l’exclusion des membres de la GRC de l’ensemble de la LRTFP et le maintien d’une GRC stable et fiable. Si le lien rationnel examiné dans le cadre de l’analyse de la proportionnalité, dont il est question dans l’arrêt Oakes, doit avoir un rôle à jouer, ce doit être au moins dans des cas comme la présente affaire où l’État cherche à porter atteinte à des libertés garanties par la Charte dans un contexte où cette façon d’agir risque d’aggraver le préjudice social auquel on cherche à remédier. En même temps, pris isolément, le point de vue de l’intimé à l’égard du lien rationnel n’est toutefois pas illogique en soi. Même si on peut dire que l’intimé a établi l’existence d’un lien rationnel entre l’objectif législatif et la disposition contestée, nous concluons également que cette dernière ne satisfait pas au critère de l’atteinte minimale que comporte l’analyse de la proportionnalité. C’est cette question que nous allons maintenant examiner.

b) L’atteinte minimale

(i) Le contexte et la retenue judiciaire

126 Le droit en matière de relations du travail constitue habituellement un domaine où les tribunaux font preuve de retenue envers le législateur en raison de la complexité et de la fragilité de l’équilibre que la mesure législative tente d’établir entre les intérêts des travailleurs, ceux du patronat et ceux du public. Cette question a été bien exposée par le juge McIntyre dans le Renvoi relatif à l’Alberta, précité, à la p. 414:

Le droit du travail, comme nous l’avons vu, constitue un sujet d’importance fondamentale, mais aussi extrêmement délicat. Il est fondé sur un compromis politique et économique entre d’une part, le syndicalisme, qui constitue une force socio‑économique fort puissante, et d’autre part, le patronat, qui constitue une force socio‑économique tout aussi puissante. L’équilibre entre ces deux forces est fragile et la sécurité et le bien‑être de la population en général dépendent du maintien de cet équilibre. L’un de ces groupes renonce à certains de ses intérêts en échange de concessions de la part de l’autre. Manifestement il n’existe pas de juste équilibre qui puisse satisfaire de façon permanente les deux groupes, tout en sauvegardant l’intérêt public. L’ensemble du processus est fondamentalement dynamique et instable. Il faut donc faire preuve de prudence lorsqu’on se demande si une protection constitutionnelle devrait être accordée à l’un des aspects de ce processus dynamique et changeant, tout en abandonnant les autres sujets aux pressions sociales du jour.

Voir également l’arrêt Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369, au par. 57. Des opinions semblables ont été exprimées dans la doctrine concernant l’opportunité de la retenue judiciaire envers le législateur en matière de relations du travail, particulièrement dans le cas de demandes fondées sur la Constitution. Voir, par exemple, P. C. Weiler, «The Charter at work: Reflections on the constitutionalizing of labour and employment law» (1990), 40 U.T.L.J. 117, à la p. 184.

127 Nous convenons que, dans bien des cas, voire la plupart des cas, on jugera opportun de s’en remettre au législateur pour ce qui est de déterminer la meilleure façon d’atteindre l’équilibre fragile entre les intérêts des travailleurs, ceux du patronat et ceux du public. Cependant, la retenue judiciaire n’est pas un refus de procéder à une analyse fondée sur la Constitution: Vriend, précité, au par. 54. La retenue judiciaire n’est pas non plus nécessairement appropriée dans tous les cas. Dans l’arrêt Thomson Newspapers, précité, le juge Bastarache a analysé la nécessité d’étudier le contexte pour décider de l’opportunité de faire preuve de retenue judiciaire envers le législateur dans une situation donnée. Il a énuméré quatre facteurs contextuels qui favoriseraient une plus grande retenue à une ou plusieurs étapes de l’examen fondé sur l’article premier, à savoir: (1) le rôle du législateur dans la recherche du point d’équilibre entre les intérêts de groupes opposés, par opposition à la situation où le législateur est l’«adversaire singulier» de la personne dont les libertés garanties par la Charte ont été violées, (2) la vulnérabilité du groupe que le législateur cherche à protéger ainsi que les craintes subjectives de ce groupe et son appréhension de subir un préjudice, (3) l’incapacité de mesurer scientifiquement le préjudice particulier en cause ou l’efficacité d’une réparation, et (4) la faible valeur sociale de l’activité réprimée par la mesure législative.

128 Il est important de souligner que la présente affaire est quelque peu inhabituelle dans le domaine des relations du travail, dans la mesure où aucun des facteurs contextuels analysés par le juge Bastarache dans Thomson Newspapers ne favorise la retenue judiciaire envers le législateur.

129 En premier lieu, on ne saurait guère affirmer que l’exclusion totale d’une catégorie d’employés d’un régime complet de relations du travail établit un équilibre délicat entre les intérêts des travailleurs, ceux du patronat et ceux du public canadien. Pour les membres de la GRC, aucun équilibre n’a été établi. Leurs intérêts à titre d’employés sont totalement et délibérément passés sous silence par la LRTFP, de sorte que cette loi place les intérêts de la direction de la GRC et ceux du public bien au‑dessus de ceux des membres de la GRC. On ne saurait guère qualifier l’État de médiateur lorsqu’il traite différemment les membres de la GRC en les soustrayant totalement aux protections les plus fondamentales en matière d’association.

130 En deuxième lieu, l’al. e) contesté de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP n’est pas conçu pour protéger un groupe vulnérable dans la société canadienne. Il est vrai que le public en général est vulnérable aux effets préjudiciables d’une grève de la police. Nous sommes toutefois d’avis que le public en général n’est pas un groupe vulnérable au sens de la jurisprudence de notre Cour relative à l’article premier: voir, par exemple, les arrêts Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, à la p. 995, le juge en chef Dickson et les juges Lamer et Wilson; Ross, précité, au par. 88; Thomson Newspapers, précité, aux par. 88 à 90, le juge Bastarache. Le seul groupe vulnérable en cause dans la présente analyse est composé des membres de la GRC eux‑mêmes. Même s’il est clair que les policiers ne sont généralement pas considérés comme un groupe vulnérable dans la société globale canadienne, ils font partie, relativement parlant, d’un groupe vulnérable en leur qualité d’employés. Comme nous l’avons vu, le juge en chef Dickson a fait remarquer, dans Slaight Communications, précité, à la p. 1051, que la mesure législative qui tend à améliorer la position des employés relève «d’une catégorie d’affaires où l’objectif gouvernemental est de protéger un groupe particulièrement vulnérable, ou des membres de ce groupe». Il s’ensuit que la retenue judiciaire ne s’applique pas à une mesure législative, comme l’al. e) en l’espèce, qui a pour objet de maintenir la faiblesse inhérente d’employés. En fait, une telle mesure législative devrait être étudiée très minutieusement.

131 En troisième lieu, il est manifestement quelque peu difficile en l’espèce de déterminer avec une précision scientifique s’il y a un lien entre l’objectif de maintien d’un corps policier national stable et les moyens choisis pour atteindre cet objectif, notamment l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP. Normalement, ce problème de preuve favoriserait l’attribution au législateur d’une certaine latitude dans le choix d’une mesure réparatrice à partir d’une gamme de solutions raisonnables: RJR‑MacDonald, précité, au par. 160, le juge McLachlin. Toutefois, comme nous l’avons déjà mentionné relativement à la question du lien rationnel, la preuve soumise en l’espèce appuie dans une certaine mesure l’opinion que la mesure réparatrice choisie par le législateur pour maintenir un corps policier national stable peut, en réalité, contribuer à créer les conflits de travail que l’on cherche justement à éviter. À la lumière d’une telle preuve, il n’est pas opportun de s’en remettre au choix du législateur. Il faut se livrer à un examen plus rigoureux de la question de la justification.

132 En quatrième et dernier lieu, relativement aux facteurs contextuels applicables à la question de l’opportunité de la retenue judiciaire, la valeur sociale et morale de l’activité réprimée par la mesure législative contestée en l’espèce est très élevée. Il n’est pas nécessaire ici de revenir sur l’importance déjà analysée des associations d’employés dans la société canadienne. Il suffit de noter que la nature de l’activité associative en cause ne justifie pas l’adoption d’une méthode fondée sur la retenue judiciaire pour analyser les justifications possibles de la mesure législative contestée.

(ii) L’existence d’une solution de rechange moins restrictive

133 À cette étape de l’examen fondé sur l’article premier, la question est de savoir si l’exclusion des membres de la GRC de l’ensemble du régime de la LRTFP restreint les libertés d’association et d’expression de l’appelant aussi peu qu’il est raisonnablement possible de le faire afin de réaliser l’objectif de la mesure législative en cause. Comme l’a dit le juge McLachlin dans RJR‑MacDonald, précité, au par. 160:

La restriction doit être «minimale», c’est‑à‑dire que la loi doit être soigneusement adaptée de façon à ce que l’atteinte aux droits ne dépasse pas ce qui est nécessaire. Le processus d’adaptation est rarement parfait et les tribunaux doivent accorder une certaine latitude au législateur. Si la loi se situe à l’intérieur d’une gamme de mesures raisonnables, les tribunaux ne concluront pas qu’elle a une portée trop générale simplement parce qu’ils peuvent envisager une solution de rechange qui pourrait être mieux adaptée à l’objectif et à la violation; [. . .] Par contre, si le gouvernement omet d’expliquer pourquoi il n’a pas choisi une mesure beaucoup moins attentatoire et tout aussi efficace, la loi peut être déclarée non valide.

134 Concrètement, il est essentiel de se demander, à ce stade, si le législateur aurait pu accorder aux membres de la GRC, dans la LRTFP elle‑même ou par l’adoption d’une loi distincte, certaines protections fondamentales en matière d’association que contient la LRTFP, sans compromettre l’objectif important du maintien d’un corps policier national stable et fiable. Tel est l’essentiel de la prétention de l’appelant — à savoir qu’il n’était pas nécessaire que le législateur cherche à maintenir la vulnérabilité des membres de la GRC à l’empiétement de la direction sur leur liberté d’association afin de réaliser l’objectif général du maintien d’un corps policier national stable et fiable. En d’autres termes, le législateur aurait pu atteindre son objectif général valide sans mettre à exécution son objectif restreint invalide d’empêcher l’existence d’associations de membres de la GRC. L’intimé a prétendu devant notre Cour qu’aucun moyen moins restrictif ne saurait suffire parce que c’est le fait même de s’associer qui est à l’origine du «conflit de loyautés» prévu et qui est donc susceptible de causer des conflits de travail chez les membres de la GRC. Selon l’intimé, l’étape préliminaire consistant à autoriser les associations d’employés et à les protéger contre l’ingérence de la direction est susceptible de déstabiliser la GRC et, en fin de compte, de diminuer la sécurité publique.

135 À notre avis, l’argument de l’intimé exagère la nécessité de décourager totalement la formation d’associations d’employés de la GRC. Il faut d’abord reconnaître que bien des membres de la GRC sont déjà dans ce que le gouvernement a décrit comme étant une situation de «conflit de loyautés» sans pour autant avoir fait la grève. L’augmentation progressive du nombre d’associations informelles de membres de la GRC traduit le mécontentement que certains membres éprouvent à l’égard du cadre de relations du travail existant au sein de la Gendarmerie. Même si ce mécontentement peut finir par se manifester sous des formes plus actives de conflit de travail, l’important est que le mécontentement est déjà présent. Le refus d’accorder des protections légales aux associations de membres de la GRC n’empêche pas l’existence d’un «conflit de loyautés». La double allégeance des membres de la GRC à leurs supérieurs et à leurs collègues de travail est donc une réalité contemporaine, et non pas un «préjudice» prévu. Au mieux, tout ce que l’exclusion des membres de la GRC du régime de la LRTFP a réussi à accomplir à cet égard est de ralentir le rythme auquel ils ont acquis cette double allégeance.

136 Si les membres de la GRC éprouvent depuis de nombreuses années de l’hostilité envers la direction sans qu’il n’y ait eu de grave conflit de travail, il doit vraisemblablement y avoir des facteurs supplémentaires, outre leur exclusion du régime de la LRTFP, qui contribuent à la stabilité de la Gendarmerie. L’un de ces facteurs est probablement la structure quasi militaire de la Gendarmerie de même que les peines importantes infligées aux membres qui contreviennent au code de déontologie. Un autre facteur plus important est le sens aigu de l’honneur que les membres de la GRC doivent avoir en se conformant à la loi tout en luttant avec ardeur pour qu’elle soit modifiée. Peu importe la combinaison de facteurs qui a contribué à la stabilité de la GRC au cours du présent siècle, il est certain que l’exclusion du régime de la LRTFP n’est pas l’élément déterminant.

137 En fait, il est difficile d’imaginer comment l’approbation délibérée des pratiques déloyales de travail de la direction de la GRC pourrait avoir autre chose qu’un effet néfaste sur la loyauté des membres de la GRC envers leurs supérieurs. Toutes autres choses étant par ailleurs égales, si les membres ont l’impression que leur employeur s’oppose activement à leurs intérêts socio-économique, il est raisonnable de s’attendre à une augmentation de leur mécontentement au fil du temps. Il semble étrange de penser que l’inégalité entre les employés et leur employeur et les pratiques déloyales de la direction peuvent être considérées comme un moyen efficace de maintenir l’allégeance d’un employé à l’institution pour laquelle il travaille.

138 La preuve soumise à la Cour relativement aux conflits de travail de corps policiers au Canada et dans d’autres pays industrialisés révèle que les facteurs qui déterminent la stabilité d’un corps policier donné et la probabilité d’une grève de ses membres sont nombreux et complexes. Notamment, l’intégrité d’un corps policier paraît dépendre en grande partie des règles de conduite informelles et explicites qui régissent le corps policier en question et de la culture politique et économique générale dans laquelle il baigne. En particulier, comme l’indiquent certains documents présentés par l’intimé, un élément décisif important qui influe sur la stabilité d’un corps policier est la manière dont ses membres sont traités par la direction et par l’État: voir, par exemple, Clark, loc. cit. Dans la mesure où les griefs et les injustices sont réglés rapidement et équitablement, les membres du corps policier en question risquent beaucoup moins de se mobiliser pour protester.

139 À la lumière de ce qui précède, nous estimons que l’objectif valide du maintien d’une GRC stable et fiable peut être atteint au moyen d’un mécanisme législatif qui restreint moins la liberté d’association que l’exclusion totale actuelle du régime de la LRTFP. La loi actuelle n’est pas soigneusement adaptée pour établir un équilibre entre les libertés que la Charte garantit aux membres de la GRC et l’intérêt qu’a la société à disposer d’un service de police efficace. L’alinéa e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP constitue plutôt un instrument très grossier, pour reprendre les termes du juge Bastarache dans l’arrêt Thomson Newspapers, précité, au par. 111. Il tend à réaliser l’objectif légitime de réduire au minimum les conflits de travail au sein de la GRC au moyen du mécanisme trop large et inefficace de l’exclusion totale des membres de la GRC même des protections les plus fondamentales en matière d’association. Il en résulte une négation de la liberté d’association sous certaines de ses formes les plus importantes dans la société.

140 La même politique gouvernementale pourrait être mise en œuvre au moyen d’une approche législative qui ne restreindrait pas autant les libertés fondamentales garanties par la Charte, en limitant la capacité des membres de la GRC de négocier collectivement. Dans la plupart des ressorts, la solution a consisté à interdire la grève et à assujettir les différends de travail à une forme d’arbitrage obligatoire. Dans les présents motifs, il n’est ni possible ni opportun de donner des indications précises sur la manière la plus souhaitable ou la plus acceptable sur le plan constitutionnel de concevoir une loi en matière de relations du travail qui s’appliquerait aux membres de la GRC. La question de savoir si l’équilibre que le législateur aura établi par la suite entre les intérêts des membres de la GRC, ceux de la direction de la GRC et ceux du public canadien est effectivement conforme à la Charte devra être tranchée à une autre occasion. Pour les fins de la présente affaire, l’essentiel est que la liberté des employés d’adhérer à l’association de leur choix a une importance si fondamentale qu’elle ne devrait pas être écartée aussi à la légère qu’elle l’a été en l’espèce.

141 En sanctionnant la liberté des membres de la GRC de former une association ou un syndicat, le Parlement suivrait l’exemple donné par les législatures provinciales au Canada et par plusieurs ressorts étrangers comparables. Il agirait d’une manière conforme à l’engagement international du Canada de protéger la liberté d’association.

142 À cet égard, il est utile d’examiner la situation aux États‑Unis, où les droits des employés, y compris les policiers, de former des syndicats et d’y adhérer sont des droits fondamentaux protégés par la Constitution. Voir National Labor Relations Board c. Jones & Laughlin Steel Corp., 301 U.S. 1 (1937), à la p. 33, et Amalgamated Utility Workers (C.I.O.) c. Consolidated Edison Co. of New York, 309 U.S. 261 (1940), aux pp. 263 et 264. Le droit des employés de s’associer a été décrit en ces termes:

[TRADUCTION] Le droit des travailleurs de former des syndicats a été considéré comme un exercice du droit que la common law reconnaît à chaque citoyen d’exercer son métier, que ce soit sur le marché du travail ou dans le monde des affaires, comme il le juge bon.

Le droit de s’assembler et d’œuvrer par l’entremise d’organisations syndicales est concomitant du droit d’assemblée garanti par le Premier amendement . . .

(Corpus Juris Secundum, vol. 51, à la p. 670.)

Les dispositions qui restreignent le droit des individus d’adhérer à un syndicat sont donc inconstitutionnelles. Il faut se rappeler que, même si le Premier amendement protège le droit d’assemblée paisible, la Constitution des États‑Unis ne contient aucune disposition analogue à l’article premier de la Charte. Par conséquent, toute restriction de la portée des garanties du Premier amendement doit nécessairement découler de la formulation de la partie pertinente de cet amendement.

143 Dans Thomas c. Collins, 323 U.S. 516 (1945), la Cour suprême a reconnu que le Premier amendement protégeait la liberté d’adhérer à un syndicat. Une loi du Texas obligeait les propagandistes syndicaux à s’inscrire auprès du représentant de l’État avant de solliciter l’adhésion d’employés à un syndicat. Même s’il était sous le coup d’une ordonnance judiciaire lui interdisant de contrevenir à cette loi, l’appelant, un propagandiste syndical, a prononcé un discours devant un groupe de travailleurs, dans lequel il les pressait d’adhérer à un syndicat. Il a été condamné à une amende et à une peine d’emprisonnement pour outrage au tribunal. La Cour suprême a conclu que la loi en cause restreignait les libertés d’expression et d’assemblée de l’appelant, contrairement aux Premier et Quatorzième amendements.

144 Dans Atkins c. City of Charlotte, précité, la ville de Charlotte s’opposait à ce que ses pompiers fassent partie d’un syndicat, et faisait valoir que les services de lutte contre les incendies avaient une structure quasi militaire et que les pompiers devaient être prêts à obéir sur‑le‑champ et sans discuter aux ordres d’un supérieur. La District Court a convenu qu’un intérêt valide de l’État était effectivement en jeu, mais elle a conclu que cet intérêt pourrait être servi par une loi de portée moins large. Il a été reconnu que le droit d’adhérer à une organisation syndicale nationale était protégé par les Premier et Quatorzième amendements. En même temps, il a été conclu que le droit de négocier collectivement ne bénéficiait pas de la même protection. En particulier, il a été statué que les lois de la Caroline du Nord qui interdisaient aux fonctionnaires d’adhérer à des organisations syndicales nationales étaient inconstitutionnelles. Toutefois, une loi interdisant la signature de conventions collectives par un organisme gouvernemental et une organisation syndicale ne violait pas la Constitution. Il a été dit, à la p. 1077:

[TRADUCTION] . . . que les Premier et Quatorzième amendements de la Constitution des États‑Unis accordent la liberté d’association aux pompiers de la ville de Charlotte, que ce droit d’association comprend le droit de former un syndicat et d’y adhérer, peu importe que celui‑ci soit local ou national, que l’appartenance à une telle organisation syndicale ne confère aux pompiers aucune immunité contre la réglementation étatique nécessaire pour protéger les intérêts valides de l’État qui sont, dans la présente affaire, la protection de la vie et des biens contre le feu. Nous pensons que cette conclusion découle inévitablement des énoncés de la Cour suprême des États‑Unis mentionnés précédemment.

145 Enfin, dans Lontine c. VanCleave, 483 F.2d 966 (10th Cir. 1973), une action a été intentée contre un shérif de comté par un shérif adjoint qui avait été congédié en raison de son appartenance à un syndicat de policiers. Adoptant le raisonnement suivi dans Atkins c. City of Charlotte, précité, la Cour d’appel a conclu que les shérifs adjoints ont, en vertu du Premier amendement, le droit d’appartenir à un syndicat et de participer à ses activités. Elle a toutefois ajouté que le shérif n’était pas nécessairement tenu de négocier collectivement avec un tel syndicat. En outre, elle a souligné qu’une mesure législative appropriée et bien définie peut validement interdire les grèves, ralentissements de travail et autres activités du genre de fonctionnaires, peu importe que ceux‑ci soient syndiqués ou non.

146 Le principe voulant qu’une mesure législative puisse imposer des restrictions aux associations de policiers pour des raisons de sécurité nationale se reflète également dans les lois de nombreux États, dont la Virginie, le Michigan, New York, la Californie et le Texas, pour n’en nommer que quelques‑uns. Voir, respectivement, Va. Code Ann. § 40.1-57.2 (Michie 1994), Mich. Stat. Ann. § 17.455(2) (Supp. 1999), N.Y. Civil Service Law § 200 (Consol. 1995), Cal. Gov’t Code § 3508 (West 1995), et Tex. Loc. Gov’t Code Ann. §§ 143.303, 174.002 (West Supp. 1999).

147 Ces comparaisons sont intéressantes dans la mesure où elles démontrent que, sur le plan conceptuel, il est possible d’établir une distinction claire entre les dispositions qui visent à empêcher des employés de former une association d’employés et d’y adhérer et celles qui restreignent la négociation collective. En outre, elles font ressortir la valeur fondamentale des associations d’employés dans le contexte des relations du travail, et étayent le point de vue selon lequel ces organisations n’existent pas aux seules fins d’engager des négociations collectives.

c) Les effets préjudiciables et les effets bénéfiques

148 Puisque nous avons conclu que l’al. e) contesté de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP ne porte pas atteinte de façon minimale à la liberté d’association de l’appelant, il n’est pas nécessaire d’étudier la proportionnalité entre l’importance de l’objectif et les effets préjudiciables de la mesure, ou encore entre ses effets préjudiciables et ses effets bénéfiques. Nous tenons cependant à faire remarquer que la disposition ne serait probablement pas jugée proportionnelle à cette étape de l’examen. L’exclusion des membres de la GRC de l’application des protections fondamentales en matière d’association que confère la LRTFP a peu ou n’a pas d’effets bénéfiques démontrables qui ne pourraient pas exister au moyen d’une exclusion moins draconienne. Ses effets négatifs, tant sur le plan symbolique que sur le plan concret, sont graves et touchent au cœur même de la protection conférée par l’al. 2d) de la Charte.

C. La réparation

149 Là encore, il faut souligner que l’appelant n’a pas cherché à établir qu’il avait le droit d’adhérer à un syndicat accrédité ou encore le droit de négocier collectivement. Au contraire, il tente simplement de mettre fin à l’ingérence, sanctionnée par la mesure législative contestée, dans les tentatives des membres de la GRC d’exercer des droits fondamentaux en matière d’association. À notre avis, la seule réparation appropriée en l’espèce consiste à déclarer invalide l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP, pour le motif qu’il est contraire à la Charte et qu’il est donc inopérant en vertu de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. Compte tenu de l’importance de s’assurer que les membres de la GRC ne puissent pas faire la grève, nous sommes également d’avis de suspendre pour un an la déclaration d’invalidité de l’al. e) afin de permettre au Parlement d’adopter une loi modificative s’il le juge nécessaire. Nous soulignons que la déclaration d’invalidité était la réparation sollicitée par l’appelant, quoiqu’il n’en ait pas demandé la suspension.

150 Il est cependant utile de clarifier pourquoi aucune autre réparation ne convient. Notamment, on pourrait prétendre que la réparation appropriée consiste à permettre aux membres de la GRC d’être des «fonctionnaires» capables de former une «organisation syndicale» bénéficiant des protections fondamentales en matière d’association prévues aux art. 6, 8 et 9 de la LRTFP, et à interdire à toute organisation syndicale composée de membres de la GRC d’obtenir l’accréditation syndicale de manière à pouvoir négocier collectivement. Une telle décision ferait en sorte que les membres de la GRC bénéficieraient des protections accordées par la LRTFP à tous les fonctionnaires et aux organisations syndicales non accréditées, sans toutefois bénéficier des protections accordées expressément à une organisation accréditée en tant qu’agent négociateur pour les fins de la LRTFP. Étant donné que la loi se prête à une telle mesure et que l’appelant n’a pas plaidé en faveur de l’attribution des droits à la négociation collective, il pourrait sembler approprié de modifier judiciairement la LRTFP afin de protéger ainsi la liberté d’association de l’appelant.

151 Toutefois, abstraction faite de la question de savoir s’il est opportun ou possible qu’une cour modifie une mesure législative d’une façon aussi détaillée, nous estimons qu’il y a une autre raison pour laquelle cette forme d’interprétation ne constituerait pas une réparation appropriée. En l’espèce, on a demandé à la Cour de décider si l’al. e) contesté est inconstitutionnel en raison de son objectif d’empêcher la formation d’associations. Nous avons conclu que l’exclusion des membres de la GRC de l’application des protections fondamentales en matière d’association contenues dans la LRTFP vise effectivement cet objectif et viole la Charte, mais, en raison de la manière dont l’appelant a formulé sa demande, nous l’avons fait sans avoir à décider si l’exclusion totale des membres de la GRC du régime de négociation collective établi par la LRTFP entraîne une violation de la Charte. Comme l’a expliqué le juge Sopinka dans l’arrêt IPFPC, précité, à la p. 405, il se peut qu’une telle exclusion totale empêche les employés de s’associer et qu’elle porte ainsi atteinte à la liberté d’association garantie par la Charte. Nous ne croyons pas que, à l’étape de l’analyse de la réparation, il soit opportun de déterminer si la Constitution permet l’exclusion totale des membres de la GRC d’un régime de négociation collective. Nous ne voulons pas non plus préjuger de la question de savoir si le législateur peut vouloir accorder aux membres de la GRC des droits restreints à la négociation collective. Nous tenons aussi à faire remarquer que la bonne façon de mettre à exécution les droits accordés par les art. 6, 8 et 9 de la LRTFP soulève des questions qu’il appartient davantage au pouvoir législatif de trancher. En conséquence, nous sommes d’avis de déclarer invalide l’al. e).

VII. Conclusions et dispositif

152 Pour les motifs exposés aux présentes, le pourvoi est accueilli avec dépens. L’arrêt de la Cour d’appel du Québec est annulé. Nous concluons que l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la LRTFP viole l’al. 2d) de la Charte et qu’il ne peut pas être sauvegardé en vertu de l’article premier. L’alinéa e) est par les présentes déclaré inopérant en vertu de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. La déclaration d’invalidité est suspendue pour un an.

153 Nous sommes d’avis de répondre aux questions constitutionnelles de la façon suivante:

(1) L’article 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique portent-ils atteinte à la liberté d’expression garantie à l’appelant par l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Réponse: Il n’est pas nécessaire de répondre à cette question.

(2) L’article 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique portent-ils atteinte à la liberté d’association garantie à l’appelant par l’al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Réponse: En ce qui concerne l’art. 6 du Code canadien du travail, il n’est pas nécessaire de répondre à cette question. Quant à l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, la réponse est affirmative.

(3) L’article 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique portent-ils atteinte aux droits à l’égalité garantis à l’appelant par le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés?

Réponse: Il n’est pas nécessaire de répondre à cette question.

(4) En cas de réponse affirmative aux première, deuxième ou troisième questions, l’art. 6 (auparavant le par. 109(4)) du Code canadien du travail et l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» figurant à l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique peuvent-ils être justifiés au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés?

Réponse: Non.

Pourvoi rejeté, les juges Cory et Iacobucci sont dissidents.

Procureur de l’appelant: James R. K. Duggan, Montréal.

Procureurs de l’intimé: Côté & Ouellet, Montréal.

Procureurs de l’intervenante l’Alliance de la Fonction publique du Canada: Raven, Allen, Cameron & Ballantyne, Ottawa.

Procureurs de l’intervenante l’Association canadienne des policiers: Grey, Casgrain, Montréal.

Procureurs des intervenants la Fédération des enseignantes et des enseignants de l’Ontario et le Congrès du travail du Canada: Sack Goldblatt Mitchell, Toronto.

Proposition de citation de la décision: Delisle c. Canada (Sous-procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989 (2 septembre 1999)

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Origine de la décision

Date de la décision : 02/09/1999
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