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§ T.U.A.C., section locale 1518, c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083 (9 septembre 1999)

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Numérotation :

Référence neutre : [1999] 2 R.C.S. 1083 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1999-09-09;.1999..2.r.c.s..1083 ?

Parties :

Demandeurs : T.U.A.C., section locale 1518,
Défendeurs : KMart Canada Ltd.

Texte :

T.U.A.C. section locale 1518 c. KMart Canada, [1999] 2 R.C.S. 1083

Travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation

et du commerce, section locale 1518 Appelant

c.

KMart Canada Ltd. et le Labour Relations Board

de la Colombie‑Britannique Intimés

et

Le procureur général de la Colombie‑Britannique,

le Congrès du travail du Canada,

l’Association canadienne des libertés civiles,

le Conseil canadien du commerce de détail,

la Coalition of B.C. Businesses et

Pepsi-Cola Canada Beverages (West) Ltd. Intervenants

Répertorié: T.U.A.C., section locale 1518 c. KMart Canada Ltd.

No du greffe: 26209.

1999: 15, 16 février; 1999: 9 septembre.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, Iacobucci, Major et Binnie.

en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique

Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Liberté d’expression -- Distribution de tracts à des lieux de travail secondaires par des membres d’un syndicat pendant un conflit de travail — Piquetage aux lieux de travail secondaires interdit par le code des relations de travail de la province — Piquetage défini en termes larges, de manière à englober la distribution de tracts — La définition de piquetage porte‑t‑elle atteinte à la liberté d’expression? — Dans l’affirmative, l’atteinte est-elle justifiable? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2b) -- Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, art. 1(1), 65, 67.

Droit du travail -- Conflits de travail -- Piquetage -- Distribution de tracts -- Distribution de tracts à des lieux de travail secondaires par des membres d’un syndicat pendant un conflit de travail — Piquetage aux lieux de travail secondaires interdit par le code des relations de travail de la province — Piquetage défini en termes larges, de manière à englober la distribution de tracts — La définition de piquetage porte‑t‑elle atteinte à la liberté d’expression? — Dans l’affirmative, l’atteinte est-elle justifiable? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2b) -- Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, art. 1(1), 65, 67.

Au cours d’un conflit de travail avec deux magasins KMart, des membres du syndicat appelant ont distribué des tracts à d’autres magasins KMart (les «lieux de travail secondaires»). Ils distribuaient deux types de tracts décrivant les pratiques déloyales reprochées à KMart et invitant les clients à faire leurs achats ailleurs. La distribution de tracts n’a pas empêché les employés des lieux de travail secondaires de travailler et rien n’indique qu’elle ait nui à la livraison des marchandises. Elle s’est déroulée paisiblement et n’a pas gêné l’accès du public aux magasins. De plus, il n’y a aucune preuve qu’il y ait eu quelque acte d’intimidation verbale ou physique. La preuve a toutefois indiqué que, en raison de la distribution des tracts, certains clients semblaient ne pas trop savoir ce qui se passait et qu’un petit nombre d’entre eux avaient semblé rebrousser chemin. L’Industrial Relations Council (qui est devenu le Labour Relations Board (la «commission») a ordonné au syndicat de s’abstenir de faire du piquetage aux lieux de travail secondaires. Dans ses motifs écrits de l’ordonnance, la commission a rejeté l’argument du syndicat que la définition législative de «piquetage» était inconstitutionnelle et que, compte tenu de l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, elle devait recevoir une interprétation atténuante pour soustraire la distribution de tracts à son champ d’application. Le syndicat a demandé le réexamen de la décision. Bien que la commission ait rejeté la demande parce que le conflit de travail avait été réglé et que la demande était devenue sans objet, elle a conclu que la restriction du piquetage secondaire prévue par le Labour Relations Code avait une portée trop large. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par le syndicat contre la décision de la commission relativement à la demande de réexamen, et l’appel à la Cour d’appel du rejet de la demande de contrôle a lui aussi été rejeté. Les questions en litige en l’espèce étaient de savoir si la définition de piquetage prévue par le Code portait atteinte à l’al. 2b) de la Charte et, dans l’affirmative, si l’atteinte pouvait se justifier au regard de l’article premier.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

L’importance du travail pour les individus a constamment été reconnue et soulignée. L’emploi est une composante essentielle du sens de l’identité d’une personne, de sa valorisation et de son bien‑être sur le plan émotionnel. On a également reconnu la vulnérabilité individuelle des employés, particulièrement ceux du commerce de détail, ainsi que l’inégalité intrinsèque de leurs rapports avec la direction de leur entreprise. Il s’ensuit que les travailleurs, tout particulièrement ceux qui sont vulnérables, doivent être en mesure de s’exprimer librement sur les questions touchant leurs conditions de travail. La liberté fondamentale de s’exprimer sur les questions touchant les conditions de travail est expressément reconnue par l’art. 64 du Labour Relations Code, qui précise que le syndicat et ses membres sont libres de communiquer de l’information au public à l’égard d’un conflit de travail, sauf si cela se fait d’une façon qui peut constituer du piquetage. Depuis des siècles, la distribution et la circulation de tracts sont reconnues comme des moyens efficaces et peu coûteux de communiquer de l’information et d’appuyer des efforts de persuasion rationnelle.

La définition de «piquetage» au par. 1(1) du Code est trop large et elle porte atteinte à la garantie de liberté d’expression prévue par l’al. 2b) de la Charte. Bien que le par. 65(3) et l’art. 67 établissent les paramètres du piquetage permis et du piquetage interdit, le par. 1(1) définit le piquetage en termes très larges, qui englobent indubitablement la distribution de tracts. L’application des art. 1, 65 et 67 du Code a à tout le moins pour effet de restreindre la distribution de tracts aux consommateurs, et elle porte ainsi atteinte à la liberté d’expression du syndicat.

L’atteinte à la liberté d’expression ne peut être justifiée au regard de l’article premier de la Charte. La distribution de tracts aux consommateurs est une activité très différente d’une ligne de piquetage, qui a l’effet d’une barrière et entrave l’accès du public aux biens ou services d’une entreprise, ainsi que l’accès des employés à leur lieu de travail et l’accès des fournisseurs aux lieux de livraison. La distribution de tracts aux consommateurs vise à persuader des membres du public d’adopter une certaine ligne de conduite au moyen d’une discussion informée et rationnelle qui constitue l’essence même de la liberté d’expression. La distribution de tracts ne comporte pas le même élément coercitif qu’une ligne de piquetage, et elle n’entrave d’aucune façon significative l’accès aux entrées ou aux sorties des lieux touchés. Quoiqu’il soit possible que l’entreprise visée par la distribution de tracts subisse une perte de revenus, les effets préjudiciables découlant de la distribution de tracts ne diffèrent pas des conséquences d’une campagne de boycottage de consommation menée à l’aide de moyens permis.

Pour décider si la distribution de tracts aux consommateurs dont il est question en l’espèce est acceptable, il est important de déterminer si les consommateurs sont en mesure de décider par eux‑mêmes de la ligne de conduite à adopter sans être indûment dérangés par le message des tracts ou par la façon dont ceux‑ci sont distribués. Les consommateurs doivent conserver la faculté de choisir soit de s’arrêter et de lire le message, soit de ne pas tenir compte du tract et d’entrer sans être gênés dans les lieux neutres. En l’espèce, la distribution de tracts respectait les conditions suivantes: (i) le message communiqué par le tract était exact, non diffamatoire ni illicite, et il n’incitait pas les gens à accomplir des actes illicites ou délictueux; (ii) même si la distribution de tracts se déroulait dans des lieux neutres, le tract indiquait clairement que le conflit ne visait que l’employeur principal; (iii) l’activité s’est déroulée sans coercition, intimidation ou autre aspect illicite ou délictueux; (iv) les participants à l’activité n’étaient pas nombreux au point de créer une atmosphère d’intimidation; (v) l’activité n’a pas entravé indûment l’entrée ou la sortie des lieux visés; (vi) l’activité n’a ni empêché les employés d’établissements neutres de travailler ni perturbé d’autres relations contractuelles avec les fournisseurs des établissements neutres. Une distribution de tracts respectant ces conditions constituerait normalement un exercice valide de la liberté d’expression par des moyens licites, mais elle serait pourtant interdite par les mesures législatives attaquées.

Le gouvernement a tenté de réduire au minimum l’incidence des effets préjudiciables du piquetage sur les tiers neutres et sur le public. Même si la restriction visant les activités de piquetage classique aux lieux neutres a un lien rationnel avec l’objectif législatif, la restriction visant la distribution de tracts a une portée trop large. Comme dans tout autre domaine où le législateur est appelé à établir un équilibre entre des intérêts opposés sur des questions complexes, il y a lieu de faire montre de retenue à l’égard des choix politiques arrêtés par le législateur en matière de législation du travail. Cette retenue ne devrait toutefois pas empêcher les tribunaux de déterminer si ces choix politiques respectent les paramètres constitutionnellement acceptables des solutions de rechange raisonnables. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, la commission applique la Charte dans sa décision, la Cour doit décider si la décision de la commission était correcte. Les dispositions contestées ne restreignent pas la liberté d’expression aussi peu qu’il est raisonnablement possible de le faire en vue de la réalisation de l’objectif législatif. Bien qu’il ne fasse aucun doute que toute activité qui entrave dans les faits l’accès aux lieux a le même effet que le piquetage classique et, de ce fait, peut à bon droit être réglementée et restreinte, la distribution pacifique de tracts par un petit nombre de personnes est, en règle générale, considérée comme un moyen légal de communiquer de l’information. L’argument selon lequel les consommateurs d’aujourd’hui seront intimidés s’ils voient quelques personnes distribuer des tracts à l’entrée d’un centre commercial n’est pas convaincant. Les articles 1, 65 et 67 du Code ont pour effet d’interdire totalement aux employés en grève ou en lock‑out d’exercer toute activité persuasive à des sites neutres. Il est clair qu’une telle interdiction n’est pas soigneusement adaptée à l’objectif qui consiste à réduire au minimum les effets préjudiciables qu’entraînerait pour des tierces parties la présence de personnes entravant l’accès à leurs établissements ou encourageant leurs employés à ne pas respecter leur contrat de travail. La définition de «piquetage» au par. 1(1) du Code est déclarée invalide et cette déclaration d’invalidité est suspendue pendant six mois.

Jurisprudence

Distinction d’avec l’arrêt: SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; arrêts mentionnés: Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d’Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Wallace c. United Grain Growers Ltd., [1997] 3 R.C.S. 701; Delisle c. Canada (Sous‑procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084; Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; B.C.G.E.U. c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 214; Harrison c. Carswell, [1976] 2 R.C.S. 200; Canada Safeway Ltd. c. International Brotherhood of Electrical Workers, Local 213 (1987), 16 C.L.R.B.R. (N.S.) 1; Edward J. DeBartolo Corp. c. Florida Gulf Coast Building & Construction Trades Council, 485 U.S. 568 (1988); Babbitt, Governor of Arizona c. United Farm Workers National Union, 442 U.S. 289 (1979); NLRB c. Retail Store Employees Union, Local 1001, 447 U.S. 607 (1980); Bakery Drivers Local 802 c. Wohl, 315 U.S. 769 (1942); Hughes c. Superior Court of California for Contra Costa County, 339 U.S. 460 (1950); International Brotherhood of Teamsters, Local 695 c. Vogt, Inc., 354 U.S. 284 (1957); Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369; Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 c. Prince Rupert Grain Ltd., [1996] 2 R.C.S. 432; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679.

Lois et règlements cités

Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2b).

Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212 [mod. 1987, ch. 24, art. 1], art. 85, 88.

Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, art. 1(1) «picket», «picketing», 2(1), 64, 65(3), (7), 67.

Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1).

Doctrine citée

Carrothers, A. W. R., E. E. Palmer and W. B. Rayner. Collective Bargaining Law in Canada, 2nd ed. Toronto: Butterworths, 1986.

Colombie‑Britannique. Debates of the Legislative Assembly, 10 juin 1987, p. 1695.

Fleming, John G. The Law of Torts, 9th ed. Sydney: LBC Information Services, 1998.

Manwaring, J. A. «Bringing the Common Law to the Bar of Justice: A Comment on the Decision in the Case of Dolphin Delivery Ltd.» (1987), 19 R.D. Ottawa 413.

Weiler, Joseph M. «The Regulation of Strikes and Picketing Under the Charter». In Joseph M. Weiler and Robin M. Elliot, eds., Litigating the Values of a Nation: The Canadian Charter of Rights and Freedoms. Toronto: Carswell, 1986, 211.

Weiler, Paul C. Reconcilable Differences: New Directions in Canadian Labour Law. Toronto: Carswell, 1980.

Weiler, Paul C. «The Charter at Work: Reflections on the Constitutionalizing of Labour and Employment Law» (1990), 40 U.T.L.J. 117.

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1997), 39 B.C.L.R. (3d) 157, 149 D.L.R. (4th) 1, 94 B.C.A.C. 299, 152 W.A.C. 299, 2 Admin. L.R. (3d) 131, [1998] 2 W.W.R. 312, 46 C.R.R. (2d) 305, 39 C.L.R.B.R. (2d) 294, 97 C.L.L.C. ¶220‑087, [1997] B.C.J. No. 1629 (QL), qui a confirmé la décision de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1995), 14 B.C.L.R. (3d) 162, 34 C.R.R. (2d) 114, 39 C.L.R.B.R. (2d) 264, 96 C.L.L.C. ¶210‑007, [1995] B.C.J. No. 2324 (QL), qui avait rejeté la demande de réexamen présentée par l’appelante contre une décision du Labour Relations Board de la Colombie‑Britannique (1994), 24 C.L.R.B.R. (2d) 1, 95 C.L.L.C. ¶220‑010. Pourvoi accueilli.

John Baigent, pour l’appelant.

Patrick G. Foy, c.r., pour l’intimée KMart Canada Ltd.

Joseph J. Arvray, c.r., et Charles Gordon, pour l’intimé le Labour Relations Board de la Colombie‑Britannique.

George H. Copley, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.

Steven M. Barrett, Frank Addario et Vanessa Payne, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.

John B. Laskin et Trevor C. W. Farrow, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.

John R. Sproat, pour l’intervenant le Conseil canadien du commerce de détail.

Andrea L. Zwack, pour l’intervenante la Coalition of B.C. Businesses.

Argumentation écrite seulement par R. G. Richards, c.r., pour l’intervenante Pepsi‑Cola Canada Beverages (West) Ltd.

Version française du jugement de la Cour rendu par

//Le juge Cory//

1 Le juge Cory — La distribution pacifique de tracts exposant de façon exacte la position des employés parties à un conflit de travail avec leur employeur est ordinairement protégée par la garantie de liberté d’expression énoncée à l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés. On a concédé qu’une restriction législative du piquetage qui a pour effet d’interdire à des syndiqués de distribuer paisiblement de tels tracts à des établissements distincts et indépendants de leur employeur viole l’al. 2b) de la Charte. Par conséquent, la question qui se pose est celle de savoir si cette mesure législative peut être justifiée conformément à l’article premier de la Charte.

I. Les faits

2 L’intimée KMart Canada Ltd. exploite plusieurs magasins en Colombie‑Britannique. Sept d’entre eux se trouvent dans le Lower Mainland, deux à Victoria, un à Campbell River et un autre à Port Alberni. L’appelant est le syndicat accrédité pour représenter les employés des magasins de Campbell River et de Port Alberni. Ces établissements constituent l’«employeur principal». Le syndicat n’est pas accrédité pour représenter les employés des magasins du Lower Mainland ou de Victoria. Ces établissements seront appelés les «lieux de travail secondaires ». Au cours d’un conflit de travail avec l’employeur principal, des membres du syndicat appelant ont distribué des tracts aux lieux de travail secondaires.

3 Dans sa décision, le Labour Relations Board a décrit ainsi les activités de distribution de tracts. Du 4 au 6 décembre 1992, des groupes de 2 à 12 employés représentant l’appelant ont distribué des tracts à des clients potentiels de KMart aux lieux de travail secondaires. Ces employés se trouvaient à une distance de 2 à 20 pieds de l’entrée des magasins, la majorité d’entre eux se tenant à une distance de 6 à 8 pieds des portes. Ils distribuaient deux types de tracts décrivant les pratiques déloyales reprochées à l’intimée et invitant les clients à faire leurs achats ailleurs. Les tracts indiquaient clairement que l’appelant cherchait uniquement à obtenir le boycottage des magasins de l’intimée par les consommateurs. Les passages pertinents des tracts sont ainsi libellés:

[traduction] ATTENTION, CLIENTS DE K‑MART!!!

SAVIEZ‑VOUS QUE:

K‑MART a imposé un lock‑out à plus de 140 employés, les empêchant ainsi de travailler dans leurs magasins K‑MART à Campbell River et à Port Alberni, et ce dans le but d’empêcher les employés d’obtenir les avantages fondamentaux d’une première convention collective.

. . .

LA SECTION LOCALE 1518 DES T.U.A.C. ET LE MOUVEMENT OUVRIER DE LA COLOMBIE‑BRITANNIQUE VOUS DEMANDENT:

S’IL VOUS PLAÎT, NE DÉPENSEZ PAS VOS $$$ DE NOËL DANS LES MAGASINS K‑MART.

FAITES VOS ACHATS CHEZ LEURS CONCURRENTS!!

Depuis six mois, plus de 100 membres de la section locale 1518 des travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce sont en grève dans les magasins K‑MART à Campbell River et à Port Alberni.

. . .

Nous sollicitons votre participation sous forme de boycottage de cette multinationale géante appelée K‑MART. Nous espérons ainsi faire un pas de plus vers l’élimination de l’exploitation des employés qui travaillent pour K‑MART et permettre à nos membres en grève de reprendre le travail dans la dignité et le respect, avec en main une convention collective équitable.

Comme Noël est la période la plus rentable de l’année pour K‑Mart, nous vous demandons: s’il vous plaît, NE dépensez PAS votre argent de Noël chez KMART!

Tout ce que nos membres en grève veulent pour Noël, c’est une convention collective équitable et décente avec K‑MART!

Nous vous remercions pour votre aide et vous souhaitons d’excellentes fêtes.

4 La distribution de tracts n’a pas empêché les employés des lieux de travail secondaires de travailler et rien n’indique qu’elle ait nui à la livraison des marchandises. Elle s’est déroulée paisiblement et n’a pas gêné l’accès du public aux magasins. De plus, il n’y a aucune preuve qu’il y ait eu quelque acte d’intimidation verbale ou physique. La preuve a toutefois indiqué que, en raison de la distribution des tracts, certains clients semblaient ne pas trop savoir ce qui se passait et qu’un petit nombre d’entre eux ont semblé rebrousser chemin.

5 Le 8 décembre 1992, conformément à l’Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212, l’intimée a demandé au Industrial Relations Council (le «conseil») d’interdire les activités de distribution de tracts auxquelles se livraient les syndiqués de l’appelant aux lieux de travail secondaires. Le conseil a conclu que l’appelant avait enfreint les art. 85 et 88 de la Loi et lui a ordonné de s’abstenir de faire du piquetage aux lieux de travail secondaires.

6 La Loi a été remplacée par le Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, qui est entré en vigueur le 18 janvier 1993. L’Industrial Relations Council est devenu le Labour Relations Board (la «commission») et, aux fins du présent pourvoi, les dispositions pertinentes du Code en matière de piquetage correspondent essentiellement à celles que comportait la Loi. C’est sous le régime de la Loi que les demandes ont été déposées, que l’audience a été tenue et que les ordonnances ont été rendues par la formation originale, mais c’est en vertu du Code que les motifs des ordonnances ont été prononcés par la commission.

7 Le 9 février 1993, la commission a déposé les motifs écrits des ordonnances rendues les 11 et 16 décembre 1992. Elle a rejeté l’argument de l’appelant que la définition législative de «picketing» («piquetage») était inconstitutionnelle et que, compte tenu de l’al. 2b) de la Charte, elle devait recevoir une interprétation atténuante pour soustraire la distribution de tracts à son champ d’application. La commission a plutôt conclu que la distribution de tracts était visée par la définition législative de piquetage, puisqu’il s’agissait d’une activité visant à persuader les clients de ne pas entrer dans les magasins de l’employeur secondaire.

8 L’appelant a demandé le réexamen de la décision de la commission. Cette demande a donné à la commission l’occasion de déterminer si la liberté d’expression garantie par la Charte exigeait que la distribution de tracts aux consommateurs soit exclue de l’interdiction visant le piquetage secondaire. Le 15 juillet 1994, la formation saisie de la demande de réexamen a rejeté cette demande, mais elle a cependant conclu à l’unanimité que la restriction du piquetage secondaire prévue par le Code avait une portée trop large. La formation a statué que, dans la mesure où la définition de «piquetage» englobait toute activité de persuasion à l’établissement de l’employeur secondaire, elle interdisait plus d’activités d’expression que ne le justifiait l’objectif visé par la loi. Alors que la majorité a conclu que la définition de «piquetage» devait recevoir une interprétation atténuante de façon à exclure certaines formes de distribution de tracts -- mais pas toutes -- de son champ d’application, les membres dissidents ont statué que, en soi, la distribution de tracts aux consommateurs ne constituait pas du piquetage et que l’inclusion de la distribution de tracts dans la définition de piquetage dans le Code ne pouvait d’aucune façon être justifiée au regard de la Charte.

9 La majorité a refusé d’établir une distinction nette entre le piquetage classique et la distribution de tracts. Selon elle, la distribution secondaire de tracts aux consommateurs ne serait autorisée que dans la mesure où elle a pour objet de tenter de persuader les consommateurs de ne pas acheter de marchandises visées par la grève ou encore, dans le cas d’un employeur intégré fonctionnellement, de s’abstenir de faire des affaires avec cet employeur. La majorité a conclu qu’une telle distribution de tracts n’aurait pas pour effet d’élargir un conflit de travail existant. À son avis toutefois, toute autre activité de distribution de tracts pourrait à juste titre être restreinte, et de telles restrictions résisteraient à tout examen de leur constitutionnalité. Selon la majorité, les activités de distribution de tracts de l’appelant auraient été légalement interdites si elles avaient visé des magasins qui, selon le Code, étaient des exploitations distinctes et indépendantes de l’employeur principal.

10 L’appelant a demandé la révision de la décision rendue par la commission à l’égard de la demande de réexamen. La demande de révision a été rejetée par Madame le juge Huddart (maintenant juge à la Cour d’appel). L’appel de cette décision à la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a lui aussi été rejeté.

11 Devant notre Cour, l’intimée et le procureur général de la Colombie‑Britannique -- lequel est intervenu pour défendre la constitutionnalité des dispositions attaquées -- ont concédé que les art. 1, 65 et 67 du Code portent atteinte à l’al. 2b) de la Charte, mais ils ont plaidé que ces violations pouvaient être justifiées au regard de l’article premier de la Charte. Pour sa part, l’appelant a prétendu que la distribution de tracts pouvait être distinguée du piquetage et que, alors que cette dernière activité comporte des aspects délictuels et peut, de ce fait, être réglementée, la distribution de tracts constitue un moyen d’expression légal, qu’aucune raison ne justifiait de restreindre dans le cadre d’une société libre et démocratique.

12 Il importe de souligner que la seule activité en litige dans le présent pourvoi est la distribution pacifique de tracts aux lieux de travail secondaires. Au magasin de Langley, des syndiqués de l’appelant ont formé une «chaîne» qui a empêché des clients d’entrer dans l’établissement, tandis qu’au magasin de Surrey des syndiqués tenant des pancartes se trouvaient à l’entrée de l’aire de stationnement du centre commercial où est situé le magasin. Ces deux activités ont été interdites parce qu’elles constituaient du piquetage au sens classique de ce terme. Comme l’appelant ne conteste pas l’ordonnance interdisant ces activités, elles ne sont pas en cause et n’ont donc pas à être examinées. De plus, des tracts ont été déposés sur le pare‑brise des automobiles dans les stationnements des magasins, mais comme il a été jugé que cette activité n’était pas visée par la définition de piquetage, elle n’a pas été interdite par l’injonction et elle ne fait pas l’objet du présent pourvoi.

13 À mon avis, la définition de «piquetage» au par. 1(1) est trop large et elle porte atteinte à la garantie de liberté d’expression. Elle ne peut être justifiée par le fait qu’elle serait nécessaire pour réaliser l’objectif de la loi qui est de réduire au minimum les effets préjudiciables qu’entraînerait pour des tierces parties la présence de personnes entravant l’accès à leurs établissements ou encourageant leurs employés à ne pas respecter leur contrat de travail.

II. Les dispositions législatives et constitutionnelles pertinentes

14 Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82

[traduction]

Définitions

1. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent Code.

. . .

«piqueter» ou «piquetage» Le fait de se trouver au lieu d’affaires, d’activités ou de travail d’une personne ou aux abords de celui‑ci dans le but de persuader ou de tenter de persuader quelqu’un de ne pas:

a) entrer dans ce lieu d’affaires, d’activités ou de travail;

b) tenir ou faire le commerce des produits de cette personne;

c) faire des affaires avec cette personne.

S’entend également de tout acte similaire accompli à un tel endroit dans un but équivalent.

. . .

Objets du Code

2. (1) Le présent Code vise les objets suivants:

. . .

c) réduire au minimum les effets des conflits de travail sur les personnes qui n’y sont pas parties;

d) favoriser l’existence des conditions favorables au règlement ordonné, constructif et expéditif des conflits entre les employeurs et les syndicats;

e) protéger l’intérêt public pendant les conflits de travail;

. . .

Renseignements

64. Le syndicat ou toute autre personne peut, en tout temps et de toute façon qui ne constitue pas du piquetage au sens du présent Code, communiquer à quiconque de l’information, ou exprimer publiquement sa sympathie ou son appui à une autre personne à l’égard de questions ou de choses touchant les conditions d’emploi ou le travail accompli ou devant être accompli par cette personne.

Piquetage

65. . . .

(3) Le syndicat, un ou plusieurs syndiqués qui sont en grève légale ou en lock‑out, ou toute personne autorisée par le syndicat peuvent piqueter à un lieu ou aux abords d’un lieu où un membre du syndicat accomplit du travail sous la surveillance ou la direction de l’employeur si le travail constitue une partie intégrante et substantielle de l’exploitation de l’employeur et qu’il s’agit du lieu ou de l’endroit où se produit la grève légale ou le lock‑out.

. . .

(7) Pour l’application du présent article, les divisions ou autres parties d’une société ou d’une entreprise qui constituent des exploitations distinctes et indépendantes sont considérées comme des employeurs différents.

. . .

Restriction du piquetage

67. Sauf disposition contraire du présent Code, nul ne peut piqueter à l’égard d’une question ou d’un conflit visé pas le présent Code.

Charte canadienne des droits et libertés

1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.

2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:

. . .

b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;

Loi constitutionnelle de 1982

52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.

III. L’historique des procédures judiciaires

A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1995), 14 B.C.L.R. (3d) 162

15 Le juge des requêtes a rejeté la demande de révision judiciaire et confirmé la décision de la commission sans toutefois souscrire à ses motifs. L’appelant a fait valoir que les membres majoritaires de la commission avaient commis une erreur justifiant l’infirmation de leur décision lorsqu’ils avaient retenu une interprétation du terme «piquetage» portant atteinte à la Charte sans se demander si la définition pouvait recevoir une interprétation non attentatoire. De prétendre l’appelant, l’erreur découlerait de l’omission d’appliquer la présomption de validité constitutionnelle. Le juge des requêtes a rejeté cet argument et conclu que la commission avait droit, en tant que tribunal administratif ultra spécialisé, à un degré élevé de retenue, et que, en l’absence de considérations fondées sur la Charte, la commission était libre de déterminer ce qui constitue du piquetage pour l’application du Code.

16 Madame le juge Huddart s’est alors penchée sur la question de savoir si des considérations fondées sur la Charte pouvaient empêcher que l’interdiction du piquetage s’applique à la distribution secondaire de tracts aux consommateurs. Elle a conclu que les restrictions visant le piquetage constituaient une atteinte prima facie à l’al. 2b) de la Charte. La seule question à trancher était celle de savoir si la validité de l’atteinte à ce droit par la législature était sauvegardée par l’article premier de la Charte. Le juge Huddart a appliqué une approche contextuelle et statué que la protection des tiers contre les effets des conflits de travail constituait un objectif urgent et réel. Elle a convenu avec les membres majoritaires de la commission que, en ce qui avait trait à l’activité de l’appelant, le critère de la proportionnalité de l’analyse fondée sur l’article premier était respecté. Elle a reconnu que la législature était raisonnablement fondée à établir l’équilibre en question entre les intérêts opposés. Elle a souligné que la législature avait droit à ce qu’on fasse montre de retenue envers sa décision concernant l’équilibre appropriée dans le cadre d’un litige aussi complexe en matière de relations du travail, et elle a conclu que cette décision ne devrait pas être modifiée par les tribunaux.

B. Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1997), 39 B.C.L.R. (3d) 157

17 S’exprimant pour la Cour d’appel, le juge Hinds a estimé que l’interdiction de distribuer des tracts aux consommateurs était la principale question en litige dans cet appel. La Cour d’appel a aussi reconnu que les restrictions visant le piquetage constituaient une atteinte prima facie à la liberté d’expression et que la seule question à trancher était celle de savoir si l’interdiction visant la distribution de tracts aux consommateurs était une limite raisonnable à la liberté d’expression au sens de l’article premier de la Charte.

18 À l’instar du juge Huddart, le juge Hinds a considéré que l’objectif de la Loi était [traduction] «la protection des tiers contre les effets préjudiciables des conflits de travail» (p. 172). De l’avis du juge Hinds, cet objectif était suffisamment urgent et réel pour justifier l’atteinte à la liberté d’expression de l’appelant. Il a en outre conclu que le juge Huddart n’avait pas commis d’erreur dans ses conclusions relatives au respect de la condition de proportionnalité requise par l’article premier de la Charte. Se fondant sur la conclusion de la commission que la distribution de tracts aux consommateurs équivalait à du piquetage classique, il a conclu que l’analyse fondée sur l’article premier faite dans l’arrêt SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573, était applicable. Soulignant que les faits du présent cas étaient quelque peu différents, il a néanmoins conclu que les considérations relatives à l’article premier examinées dans Dolphin Delivery étaient pertinentes en l’espèce.

19 En conséquence, l’appel a été rejeté.

IV. Les questions en litige

20 Le 29 juin 1998, le Juge en chef a énoncé les questions constitutionnelles suivantes:

1. Les articles 1 (définition de «picket» («piqueter») ou «picketing» («piquetage»)), 65 et 67 du Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, restreignent‑ils la liberté d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, dans la mesure où ils interdisent aux syndiqués de distribuer des tracts aux lieux de travail secondaires de l’employeur dans le cadre d’un conflit de travail?

2. En cas de réponse affirmative à la première question, s’agit‑il d’une restriction raisonnable dont la justification peut se démontrer au sens de l’article premier de la Charte?

V. L’analyse

A. La liberté d’expression

1. Vue d’ensemble

21 La liberté d’expression est un élément fondamental de la liberté. Elle constitue le fondement de toute société démocratique. Elle est la pierre angulaire de nos institutions démocratiques et un élément essentiel à leur fonctionnement. Voir Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, au par. 28. J’ai décrit en ces termes la valeur fondamentale de la liberté d’expression dans l’arrêt Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326, à la p. 1336:

Il est difficile d’imaginer une liberté garantie qui soit plus importante que la liberté d’expression dans une société démocratique. En effet, il ne peut y avoir de démocratie sans la liberté d’exprimer de nouvelles idées et des opinions sur le fonctionnement des institutions publiques. La notion d’expression libre et sans entraves est omniprésente dans les sociétés et les institutions vraiment démocratiques. On ne peut trop insister sur l’importance primordiale de cette notion. C’est sans aucun doute la raison pour laquelle les auteurs de la Charte ont rédigé l’al. 2b) en termes absolus, ce qui le distingue, par exemple, de l’art. 8 de la Charte qui garantit le droit plus relatif à la protection contre les fouilles et perquisitions abusives. Il semblerait alors que les libertés consacrées par l’al. 2b) de la Charte ne devraient être restreintes que dans les cas les plus clairs. [Je souligne.]

22 En outre, il a été jugé à maintes reprises que les droits et libertés garantis par la Charte doivent recevoir une interprétation généreuse, visant à assurer la pleine jouissance de la protection accordée par la Charte. Voir les arrêts Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, aux pp. 155 et 156; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, à la p. 344; et Edmonton Journal, à la p. 1356.

23 L’arrêt Dolphin Delivery à été la première occasion d’interpréter l’al. 2b) de la Charte. La conclusion que le piquetage syndical était une forme d’expression protégée a constitué un départ favorable. Le juge McIntyre a souligné en ces termes, à la p. 583, la valeur fondamentale de la liberté d’expression:

La liberté d’expression n’est toutefois pas une création de la Charte. Elle constitue l’un des concepts fondamentaux sur lesquels repose le développement historique des institutions politiques, sociales et éducatives de la société occidentale. La démocratie représentative dans sa forme actuelle, qui est en grande partie le fruit de la liberté d’exprimer des idées divergentes et d’en discuter, dépend pour son existence de la préservation et de la protection de cette liberté.

24 Il n’en demeure pas moins que la garantie de liberté d’expression doit toujours être examinée dans le contexte propre à chaque espèce. Voir les arrêts Edmonton Journal, aux pp. 1355 et 1356; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d’Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232, aux pp. 246 et 247; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697, à la p. 760; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, aux par. 71 et 72 et 132 à 134; Libman, au par. 60; et Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877, au par. 91. C’est la valeur relative de la liberté d’expression dans le contexte où elle se présente qui aura un effet sur la mise en équilibre effectuée pour l’application de l’article premier de la Charte. En l’espèce, la distribution de tracts a été accomplie pour appuyer la position préconisée par l’appelant dans le cadre d’un conflit de travail. Bien qu’il ait été concédé que les dispositions législatives contestées portent atteinte à l’al. 2b) de la Charte, il faut néanmoins examiner l’étendue de la protection accordée par cette disposition dans le contexte des relations du travail afin de déterminer si ces dispositions peuvent être justifiées au regard de l’article premier de la Charte.

2. La liberté d’expression dans le contexte des relations du travail

25 L’importance du travail pour les individus a constamment été reconnue et soulignée. Dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, le juge en chef Dickson a fait l’observation suivante, à la p. 368: «L’emploi est une composante essentielle du sens de l’identité d’une personne, de sa valorisation et de son bien‑être sur le plan émotionnel. C’est pourquoi, les conditions dans lesquelles une personne travaille sont très importantes pour ce qui est de façonner l’ensemble des aspects psychologiques, émotionnels et physiques de sa dignité et du respect qu’elle a d’elle‑même.» Voir également les arrêts McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229, à la p. 300; Wallace c. United Grain Growers Ltd., [1997] 3 R.C.S. 701, au par. 94; et Delisle c. Canada (Sous‑procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989, au par. 66. On a également reconnu la vulnérabilité individuelle des employés, particulièrement ceux du commerce de détail, ainsi que l’inégalité intrinsèque de leurs rapports avec la direction de leur entreprise. Voir les arrêts Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, à la p. 1051, et R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713, à la p. 773. Il s’ensuit que les travailleurs, tout particulièrement ceux qui sont vulnérables, doivent être en mesure de s’exprimer librement sur les questions touchant leurs conditions de travail. Pour les employés, la liberté d’expression devient une composante non seulement importante, mais essentielle des relations du travail. C’est grâce à la liberté d’expression que les travailleurs vulnérables sont en mesure de se gagner l’appui du public dans leur quête de meilleures conditions de travail. Ainsi, le fait de s’exprimer peut souvent servir de moyen d’atteindre leurs objectifs.

26 Les faits du présent cas font ressortir l’importance de la liberté d’expression dans le contexte des relations du travail. L’appelante a distribué des tracts dans le cadre d’un conflit légal, qui avait entraîné la mise en lock‑out des employés pendant six mois. Les tracts demandaient au public de ne pas dépenser d’argent dans les magasins KMart. Ils indiquaient que 95 pour 100 de la main‑d’œuvre de ces établissements était constituée de femmes et d’employés à temps partiel, et que ces travailleurs tentaient d’obtenir leur première convention collective. Les questions faisant l’objet de la négociation collective incluaient non seulement les salaires et les conditions de travail, mais aussi l’équité salariale et la sécurité d’emploi. La commission a reconnu ce qui suit ((1994), 24 C.L.R.B.R. (2d) 1, à la p. 29):

[traduction] Dans leur tentative en vue de signer une première convention collective, ces employés cherchaient à obtenir les avantages fondamentaux d’une convention collective; par exemple, une procédure de règlement des griefs, des dispositions en matière de congédiement injustifié, l’ancienneté, une meilleure rémunération et l’amélioration de leurs conditions de travail. Ces dispositions contractuelles fondamentales sont ce qui font la valeur de la négociation collective ‑ primauté du droit, démocratie industrielle, voix au chapitre, dignité et sécurité d’emploi.

27 La liberté fondamentale de s’exprimer sur les questions touchant les conditions de travail est expressément reconnue par le Code. En effet, l’art. 64 précise que le syndicat et ses membres sont libres de communiquer de l’information au public à l’égard d’un conflit de travail, sauf si cela se fait d’une façon qui peut constituer du piquetage. Par conséquent, la commission a conclu que les employés étaient habilités à publier des lettres, à transmettre des communiqués de presse, à faire paraître des annonces dans les journaux ou à utiliser des panneaux publicitaires pour faire connaître au public l’existence du conflit de travail et tenter de s’assurer sa sympathie. À mon avis, il s’ensuit que tant les dispositions législatives que la politique de la commission reconnaissent la très grande importance que revêt pour les travailleurs la possibilité de communiquer, de façon légale, des renseignements exacts au sujet d’un conflit de travail.

3. La distribution de tracts comme moyen d’expression

28 Depuis des siècles, la distribution et la circulation de tracts sont reconnues comme des moyens efficaces et peu coûteux de communiquer de l’information et d’appuyer des efforts de persuasion rationnelle. On s’en sert depuis longtemps comme moyens de rallier des gens à sa cause. Voir les arrêts Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139, et Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084. La liberté de s’exprimer sur des questions d’intérêt public ainsi que le droit de diffuser des nouvelles et des renseignements et d’exprimer des opinions sur des questions d’intérêt public étaient considérés comme des droits fondamentaux bien avant l’édiction de la Charte. Voir Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299, aux pp. 370 et 371. La distribution de tracts et d’affiches est un moyen typiquement moins dispendieux et d’utilisation plus facile que d’autres formes d’expression. Par conséquent, elle constitue pour les membres plus vulnérables et moins puissants de la société un moyen particulièrement important de communiquer de l’information et de solliciter des appuis à leur cause. Voir les arrêts Libman, précité, au par. 76; Ramsden, aux pp. 1096 et 1101 à 1103, et Comité pour la République du Canada, aux pp. 198 et 251. Tout comme l’affichage en cause dans l’arrêt Ramsden, la distribution de tracts est une forme d’expression qui a historiquement été utilisée par des groupes vulnérables et défavorisés. De fait, dans la présente affaire, la commission a reconnu, en ces termes, l’importance et la valeur de la distribution de tracts (à la p. 53):

[traduction] La possibilité de distribuer des tracts et des feuillets, de faire des discours et de solliciter directement les consommateurs est une forme de liberté d’expression traditionnelle qui existe de longtemps. Peu coûteuse, elle peut représenter la seule forme d’expression dont disposent certaines personnes ou certains groupes pour influencer les membres du public. Selon les faits de la présente espèce, bon nombre des activités se sont déroulées à des établissements situés dans des centres commerciaux, lesquels ont été qualifiés de pendants modernes des marchés publics ou des rues principales d’antan: Comité pour la République, précité.

. . .

De plus, la possibilité de «se trouver» à un endroit donné pour se livrer à un boycottage de consommation est un droit dont jouissent traditionnellement de nombreux groupes non ouvriers, notamment des groupes représentant des intérêts politiques, sociaux, religieux et économiques. De telles méthodes ont été employées par divers groupes de défense des droits civils pour faire avancer la cause des droits de la personne et des libertés civiles; par nombre de groupes de citoyens (tout particulièrement des néo‑Canadiens) pour dénoncer les atteintes aux droits de la personne dans divers pays du monde, notamment à l’occasion de boycottages de consommation et de boycottages économiques; par les gens en général, en particulier des femmes, pour lutter contre la discrimination et la violence; par des groupes religieux pour faire du prosélytisme et défendre des croyances religieuses; et par beaucoup de citoyens pour protester contre la guerre et les armes nucléaires.

29 L’intimée a plaidé que, dans le présent cas, l’appelant visait à promouvoir les intérêts économiques du mouvement syndical et tentait de [traduction] «présenter le conflit hors contexte en niant [. . .] les aspects commerciaux et économiques du piquetage». L’emploi, il faut reconnaître, procure aux individus des avantages économiques, en plus de combler d’importants besoins sociaux et psychologiques. Pour les travailleurs, une forme d’expression qui traite de leurs conditions de travail et du traitement que leur réserve leur employeur constitue une déclaration sur leur environnement de travail. Elle a donc trait à leur bien‑être et à leur dignité en milieu de travail. Voir le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act, à la p. 368; Slaight Communications, précité, aux pp. 1054 et 1055; et Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211, aux pp. 289 à 291. La commission a reconnu que notre Cour n’avait pas défini le piquetage uniquement en fonction de réalités économiques ou commerciales, ce qui lui aurait valu une protection moins grande que d’autres formes de discours politique visées par la Charte. La commission a avec raison admis qu’il s’agissait d’une [traduction] «reconnaissance du fait que, souvent, les négociations collectives et le droit du travail soulèvent non seulement des questions d’ordre économique, mais également des questions fondamentales d’ordre juridique, politique et sociale. C’est aussi une reconnaissance de l’importance pour les individus de la capacité de gagner leur vie et du respect de leur dignité en milieu de travail» (pp. 26 et 27). De l’avis de la commission, les tracts cherchaient à communiquer un message cohérent à propos du conflit de travail et avaient pour objectif de permettre des négociations collectives efficaces. La commission a eu raison de conclure que ces objectifs étaient également compatibles avec les valeurs qui sont à la base de la liberté d’expression et qui ont été énoncées dans l’arrêt Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927.

4. Atteinte à la liberté d’expression

30 Il est évident que, dans le contexte des relations du travail, la liberté d’expression est un élément fondamentalement important et essentiel pour les travailleurs. Dans tout conflit de travail, il est important que le public connaisse les enjeux. De plus, la distribution de tracts est une activité qui communique un message. Compte tenu de l’interprétation très large qui a été donnée à la liberté d’expression, cette activité est clairement visée par l’al. 2b) de la Charte. Dans l’arrêt Libman, précité, au par. 31, la Cour a dit: «À moins que l’expression ne soit communiquée d’une manière qui exclut la protection, telle la violence, la Cour reconnaît que toute activité ou communication qui transmet ou tente de transmettre un message est comprise dans la garantie de l’al. 2b) de la Charte canadienne».

31 En l’espèce, l’intimée et le procureur général ont à très juste titre concédé que la restriction visant la distribution de tracts aux consommateurs constituait une atteinte prima facie à la liberté d’expression. Les dispositions législatives contestées ont pour effet d’empêcher complètement toute activité de persuasion de la part des employés en grève, y compris la distribution de tracts aux consommateurs aux établissement d’employeurs secondaires. Il serait utile de reproduire ici les art. 1, 65 et 67 du Labour Relations Code:

[traduction]

Définitions

1. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent Code.

. . .

«piqueter» ou «piquetage» Le fait de se trouver au lieu d’affaires, d’activités ou de travail d’une personne ou aux abords de celui‑ci dans le but de persuader ou de tenter de persuader quelqu’un de ne pas:

a) entrer dans ce lieu d’affaires, d’activités ou de travail;

b) tenir ou faire le commerce des produits de cette personne;

c) faire des affaires avec cette personne.

S’entend également de tout acte similaire accompli à un tel endroit dans un but équivalent.

Piquetage

65. . . .

(3) Le syndicat, un ou plusieurs syndiqués qui sont en grève légale ou en lock‑out, ou toute personne autorisée par le syndicat peuvent piqueter à un lieu ou aux abords d’un lieu où un membre du syndicat accomplit du travail sous la surveillance ou la direction de l’employeur si le travail constitue une partie intégrante et substantielle de l’exploitation de l’employeur et qu’il s’agit du lieu ou de l’endroit où se produit la grève légale ou le lock‑out.

. . .

(7) Pour l’application du présent article, les divisions ou autres parties d’une société ou d’une entreprise qui constituent des exploitations distinctes et indépendantes sont considérées comme des employeurs différents.

Restriction du piquetage

67. Sauf disposition contraire du présent Code, nul ne peut piqueter à l’égard d’une question ou d’un conflit visé pas le présent Code.

32 Le paragraphe 65(3) et l’art. 67 établissent les paramètres du piquetage permis et du piquetage interdit. Cependant, le par. 1(1) définit le piquetage en termes très larges, qui englobent indubitablement la distribution de tracts. Cette interprétation est conforme à la conclusion de la commission que la distribution de tracts aux consommateurs à laquelle se sont livrés les syndiqués en grève constituait du piquetage interdit par le Code. Il est clair que les conclusions de fait de la commission ou ses interprétations du texte de loi ne pouvaient être infirmées que si elles étaient manifestement déraisonnables. Toutefois, il y a lieu de préciser que l’inclusion des activités de l’appelant dans la définition de «piquetage» n’a pas été contestée sur le fondement de principes d’interprétation législative. La question qui se pose est donc de savoir si la définition de «piquetage» au par. 1(1) du Code a une portée trop large et viole de ce fait l’al. 2b), et, dans l’affirmative, si elle peut être justifiée au regard de l’article premier.

33 Il est vrai qu’une disposition législative peut, de par son objet ou de par ses effets, porter atteinte à un droit ou à une liberté garantis par la Charte. Voir les arrêts Big M Drug Mart, aux pp. 331 et 332; et Irwin Toy, aux pp. 971 et 972. À mon avis, toutefois, l’application des art. 1, 65 et 67 du Code a à tout le moins pour effet de restreindre la distribution de tracts aux consommateurs, et elle porte ainsi atteinte à la liberté d’expression de l’appelant. Par conséquent, la première question constitutionnelle doit recevoir une réponse affirmative.

B. L’article premier de la Charte

34 L’analyse fondée sur l’article premier de la Charte vise à déterminer si la violation d’un droit ou d’une liberté garantis par la Charte peut être justifiée dans le cadre d’une société libre et démocratique. Conformément au critère qui a été élaboré dans R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, puis précisé dans des arrêts tels Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835, et Thomson Newspapers, il incombe à l’intimée et au procureur général -- en tant que parties préconisant le maintien de la restriction frappant une liberté garantie par la Charte -- d’établir, suivant la prépondérance des probabilités, qu’une telle restriction peut être justifiée. Pour s’acquitter de cette charge, ils doivent démontrer que l’objectif visé par cette restriction législative est suffisamment important pour justifier la suppression d’un droit ou d’une liberté garantis par la Constitution. Seul un objectif carrément urgent et réel peut satisfaire cette condition. Ils doivent aussi montrer que la restriction législative est proportionnelle à l’objectif visé par la législature. Dans l’appréciation de la proportionnalité, trois facteurs doivent être examinés. Premièrement, la mesure choisie doit avoir un lien rationnel avec l’objectif. Deuxièmement, cette mesure doit restreindre le droit ou la liberté garantis qui est en cause aussi peu qu’il est raisonnablement possible de le faire. Troisièmement, il doit y avoir proportionnalité entre l’importance de l’objectif et les effets préjudiciables de la restriction, ainsi qu’entre les effets préjudiciables et les effets bénéfiques de la mesure. Cette analyse doit être faite en matière de relations du travail.

1. Un objectif urgent et réel

35 Pour affirmer que l’objectif est [traduction] «la protection des tiers contre les effets préjudiciables des conflits de travail», l’intimée et le procureur général s’appuient sur l’arrêt Dolphin Delivery. Dans cette affaire, le juge McIntyre a conclu que l’objectif de la restriction était de faire en sorte que des tiers ne souffrent pas indûment d’un conflit de travail indépendant de leur volonté. Dans cette affaire, la question en litige était de savoir si le piquetage secondaire effectué au soutien d’un conflit de travail constituait une forme d’expression protégée par la Charte et ne pouvait être empêché par voie d’injonction. Confirmant la limitation imposée au piquetage secondaire par la common law, le juge McIntyre a écrit ceci, à la p. 591:

Lorsque les parties exercent leur droit d’être en désaccord, le piquetage et d’autres formes de conflit de travail sont susceptibles de s’ensuivre. Sur le plan social, le coût d’un conflit est très élevé; il y a perte d’heures‑personnes et de salaires; la production et les services sont perturbés et les tensions générales au sein de la collectivité risquent d’être aggravées. Si la société tolère de tels conflits de travail, ce n’est qu’à titre de corollaire inévitable du processus de négociation collective. Il est en conséquence nécessaire dans l’intérêt général de la société que le piquetage soit réglementé et, parfois, limité. Il est raisonnable d’empêcher le piquetage de manière à limiter le conflit aux parties elles‑mêmes. Bien que le piquetage constitue sans aucun doute une arme dont les employés peuvent légitimement se servir contre leur employeur dans un conflit de travail, il ne doit pas être permis d’y recourir pour nuire à d’autres personnes.

Il convient de souligner que, contrairement à ce qu’ont indiqué le juge de première instance et la Cour d’appel, le juge McIntyre n’a pas affirmé que les tiers devaient être «protégés» contre les effets des conflits de travail. Il a plutôt émis l’opinion qu’il ne devrait pas être permis de recourir au piquetage pour nuire à des tiers au conflit.

36 L’analyse fondée sur l’article premier faite dans Dolphin Delivery est d’un secours limité pour trancher le présent pourvoi. De fait, le juge McIntyre a expressément déclaré qu’il ne lui était pas nécessaire d’émettre d’opinion relativement à l’article premier. Les propos qu’il a tenus par la suite sont clairement des remarques incidentes, non essentielles à son raisonnement. Cette affaire portait sur des faits différents et soulevait des questions reposant sur des fondements constitutionnels différents. Dans l’affaire Dolphin Delivery, on a qualifié l’objectif en supposant que le piquetage prévu comporterait des lignes de piquetage classiques. Cette activité aurait un caractère délictuel en ce qu’elle porterait atteinte aux droits contractuels de tierces parties. On a supposé que certains employés de l’entreprise visée par le piquetage et d’autres syndiqués travaillant pour des clients refuseraient de franchir les lignes de piquetage, et que les activités de l’entreprise seraient considérablement perturbées. Voir l’arrêt Dolphin Delivery, à la p. 582.

37 Il importe de souligner que notre Cour s’est aussi penchée sur une restriction du piquetage dans B.C.G.E.U. c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 214. Dans cette affaire, la Cour a conclu que le piquetage par les employés en grève du palais de justice entravait l’accès du public aux tribunaux et portait ainsi atteinte à la primauté du droit, le fondement même de notre système de justice. Bien qu’il ait été jugé que le piquetage était visé par la liberté d’expression, il a cependant été décidé qu’une injonction limitant cette activité était raisonnable en raison de l’importance primordiale de l’accès à la justice.

38 Compte tenu des effets potentiellement perturbateurs de cette activité, il y a peu de doute qu’il existe une préoccupation urgente et réelle justifiant de réglementer le piquetage classique. Le piquetage classique se caractérise par des lignes de piquetage qui ont un «effet de signal». Il est souvent perçu comme ayant pour effet de susciter une réaction automatique de la part des travailleurs, des fournisseurs et des consommateurs. L’existence d’une ligne de piquetage entrave l’accès aux lieux visés. Cette entrave à la circulation peut décourager certaines personnes de faire des choix rationnels, fondés sur une présentation convaincante. La décision dans l’affaire Dolphin Delivery n’a pas été attaquée et, en l’espèce, l’analyse doit être faite en posant comme prémisse que des restrictions visant le piquetage secondaire peuvent être justifiées au regard de l’article premier de la Charte. La validité de restrictions visant la distribution de tracts aux consommateurs dépendra par conséquent de la réponse à la question de savoir s’il est possible de faire une distinction entre le piquetage classique en litige dans l’affaire Dolphin Delivery et la distribution de tracts aux consommateurs en cause dans la présente espèce. Le point central du présent pourvoi est donc la distinction entre le piquetage classique et la distribution de tracts aux consommateurs, au regard de considérations fondées sur la Charte.

a) Distinction entre le piquetage classique et la distribution de tracts aux consommateurs

39 Dans notre société, le piquetage est une forme d’expression importante, qui est protégée par la Constitution. Dans B.C.G.E.U., le juge en chef Dickson a conclu que le piquetage «représente un élément primordial d’un système de relations du travail fondé sur le droit de négocier collectivement et de prendre des mesures collectives» (p. 230). Il a cité l’arrêt Harrison c. Carswell, [1976] 2 R.C.S. 200, où notre Cour à la majorité a dit, à la p. 219:

La société reconnaît depuis longtemps qu’il est dans l’intérêt public de permettre aux syndiqués d’exercer une pression économique sur leurs employeurs en faisant du piquetage pacifique. . . .

40 Il ne fait aucun doute que le piquetage est une forme d’exercice de la liberté d’expression. Toutefois, sa caractéristique est la ligne de piquetage, qui a été décrite comme un «signal» de ne pas aller plus loin. Quel que soit son message, la ligne de piquetage a l’effet d’une barrière. Elle entrave l’accès du public aux biens ou services d’une entreprise, ainsi que l’accès des employés à leur lieu de travail et l’accès des fournisseurs aux lieux de livraison. Comme l’a souligné le juge en chef Dickson dans B.C.G.E.U., «[l]e piquetage transmet un message puissant et automatique: ne franchissez pas la ligne de crainte de nous nuire dans notre lutte; cette fois‑ci nous vous demandons de nous aider en ne faisant pas affaire avec notre employeur; la prochaine fois, quand c’est vous qui serez en grève, nous respecterons votre ligne de piquetage et refuserons de faire affaire avec votre employeur» (p. 231). Comme le signale Paul Weiler, ce refus de franchir la ligne de piquetage n’est pas fondé uniquement sur un échange rationnel entre le piqueteur et l’observateur. Dans son ouvrage Reconcilable Differences (1980), à la p. 79, l’auteur a écrit ce qui suit:

[traduction] La question cruciale lorsqu’il s’agit de déterminer les répercussions d’un piquetage pacifique est celle de savoir s’il est destiné aux travailleurs syndiqués. En pareil cas, la ligne de piquetage constitue un signal aux syndiqués, leur disant de ne pas la franchir. Certes, en Colombie‑Britannique, la réaction est automatique, tenant presque d’un réflexe conditionné. Cette réaction est attribuable à plusieurs facteurs: le sentiment de solidarité entre les membres du mouvement syndical en général; la conscience qu’il est dans l’intérêt de chacun de respecter la ligne de piquetage de l’autre parce que, dans un conflit de travail, on voudrait que les autres travailleurs en fassent autant; l’inquiétude quant aux pressions sociales et à l’ostracisme d’autres travailleurs si on ne se conforme pas à l’éthique syndicale; la probabilité que son propre syndicat prendra des mesures disciplinaires sévères. Il se peut même que des syndiqués perdent leur emploi si, au mépris de cette éthique, ils franchissent une ligne de piquetage approuvée par le mouvement syndical. En dernière analyse, le traitement juridique du piquetage doit reposer sur une évaluation réaliste du rôle qu’il joue dans les relations industrielles. La ligne de piquetage représente beaucoup plus que le simple exercice de la liberté d’expression des travailleurs. Dans une collectivité fortement syndiquée, c’est un déclencheur effectif d’un arrêt de travail chez un groupe d’employés. [Je souligne.]

41 Les lignes de piquetage constituent de formidables barrières. Au sein de la société canadienne, les citoyens sont réticents à franchir une ligne de piquetage. Ce fait a été reconnu par la commission des relations du travail de la Nouvelle‑Écosse dans l’affaire Canada Safeway Ltd. c. International Brotherhood of Electrical Workers, Local 213 (1987), 16 C.L.R.B.R. (N.S.) 1, qui a tiré la conclusion suivante (à la p. 15):

[traduction] . . . même les membres du grand public, qui peuvent bien ne pas partager les préceptes syndicaux, sont généralement réticents à défier les personnes qui agissent comme piquets de grève. Même en excluant les cas de menaces verbales, d’agression physique ou d’autres comportements plus violents que le simple piquetage pacifique, le piquetage conserve indubitablement un élément de pression sociale. Chacun hésite à être perçu comme quelqu’un qui franchit une ligne de piquetage ou qui agit à l’encontre des objectifs des piqueteurs. [Je souligne.]

42 La décision que prend une personne -- qu’elle soit employé, fournisseur ou consommateur -- de ne pas franchir la ligne de piquetage peut être fondée sur l’effet coercitif du piquetage plutôt que sur la force de persuasion des piqueteurs. Comme l’a souligné la commission (à la p. 54), [traduction] «le piquetage est à la fois un signal et une forme d’exercice de la liberté d’expression». C’est l’aspect «signal» du piquetage classique qui entraîne la nécessité de le réglementer et de le restreindre dans certaines circonstances. «Comme il est une forme d’exercice de la liberté d’expression, il mérite d’être protégé par la Constitution, mais, comme il est également un signal, il est nécessaire de le réglementer et de l’assortir de restrictions.» Dans l’arrêt Dolphin Delivery, l’effet de «signal» de l’activité gênait les employés qui tentaient de se rendre à leur lieu de travail. Même si cette pression peut à bon droit être exercée contre l’employeur principal, elle peut ne pas être permise si elle est exercée contre une partie neutre au moyen du piquetage secondaire.

43 La distribution de tracts aux consommateurs est une activité très différente d’une ligne de piquetage. Elle vise à persuader des membres du public d’adopter une certaine ligne de conduite. Elle y tend au moyen d’une discussion informée et rationnelle qui constitue l’essence même de la liberté d’expression. La distribution de tracts ne déclenche pas l’effet de «signal» propre aux lignes de piquetage, et elle ne comporte certes pas le même élément coercitif. Elle n’entrave d’aucune façon significative l’accès aux entrées ou aux sorties des lieux touchés. Quoiqu’il soit possible que l’entreprise visée par la distribution de tracts subisse une perte de revenus, cela peut fort bien résulter du fait que le public est informé et persuadé de ne pas l’encourager. Par conséquent, si elle est exécutée adéquatement, la distribution de tracts n’est pas une activité illégale en common law. En l’absence d’activité délictuelle distincte, la common law ne reconnaît pas, en tant que droit protégé, la protection contre les préjudices financiers découlant de moyens de persuasion pacifiques prônant une ligne de conduite licite. Voir J. G. Fleming, The Law of Torts (9e éd. 1998), aux pp. 765 à 777. Qui plus est, les effets préjudiciables découlant de la distribution de tracts ne diffèrent pas des conséquences d’une campagne de boycottage de consommation menée à l’aide de moyens permis. En fait, il est pratiquement impossible d’établir une distinction entre la situation où les consommateurs sont informés et persuadés de ne pas acheter par la distribution de tracts aux points de vente et la situation où ces mêmes consommateurs sont informés et persuadés de ne pas acheter au moyen de tracts expédiés par la poste, d’annonces dans les journaux, de messages sur Internet, de panneaux publicitaires ou d’affiches.

b) La position de la commission sur la distribution de tracts

44 La commission a refusé d’établir une distinction entre le piquetage et la distribution de tracts. Elle a avancé deux raisons pour motiver ce refus. Premièrement, elle craignait que, dans certaines circonstances, la distribution de tracts se déroule de la même façon que le piquetage et que, en conséquence, une telle distinction permette aux parties de contourner la réglementation du piquetage en recourant à la distribution de tracts. Toutefois, en exposant ses lignes directrices en matière de distribution de tracts permise, la commission a implicitement reconnu que cette raison ne pouvait fonder son refus d’établir une distinction entre ces deux activités.

45 La deuxième raison avancée par la commission avait trait au fait que la distribution de tracts et le piquetage partagent le même objectif -- à savoir l’exercice de pressions financières dans le cadre d’un conflit de travail. Cette préoccupation avait été soulevée par la Cour suprême de la Colombie‑Britannique. Pour déterminer la valeur de la distribution de tracts sur le plan constitutionnel et conclure que cette activité était analogue au piquetage, Madame le juge Huddart s’est fondée sur la motivation de l’appelant à recourir à cette activité. Elle a conclu (à la p. 191) que [traduction] «[l’]objectif visé par la distribution de tracts aux consommateurs ne peut être distingué de l’intérêt qu’a [l’appelant] à recourir à ce moyen. En l’espèce, l’intérêt de [l’appelant] est exactement le même que celui visé par ceux qui recourent à la ligne de piquetage classique, c’est‑à‑dire l’application de pressions financières sur l’employeur principal afin de résoudre le conflit.» Le juge Huddart a aussi écrit qu’elle était d’accord [traduction] «avec la majorité [de la commission] que la distribution de tracts au cours d’un conflit de travail à l’établissement d’un employeur non visé par la grève afin de persuader des clients potentiels de celui‑ci de ne pas faire affaire avec lui est avant tout une arme économique, utilisée afin de causer un préjudice financier dans ce conflit privé opposant des parties avisées.» Il est vrai que tant la distribution de tracts que le piquetage secondaire tendent au même objectif, c’est‑à‑dire l’application de pressions financières sur l’employeur.

46 Toutefois, c’est le moyen utilisé pour exercer ces pressions qui distinguent ces deux types de mesures. Le public a le droit de connaître la nature et les faits d’un conflit de travail. De fait, c’est souvent le poids de l’opinion publique qui détermine l’issue de ce conflit. Des renseignements concernant les faits d’un conflit et la position respective des parties peuvent à très juste titre être diffusée par celles‑ci. Par exemple, elles peuvent le faire en achetant soit de l’espace dans des journaux ou sur des panneaux publicitaires soit du temps d’antenne pour diffuser des messages à la radio ou à la télévision. Dans la plupart des conflits de travail, les chances sont beaucoup plus grandes que l’employeur ait les moyens de recourir à ces méthodes en vue de faire connaître sa position et que, dans les faits, il le fasse. L’équité commande que les employés puissent faire connaître leur position au public en distribuant des tracts de la manière retenue par l’appelant en l’espèce.

47 Avec égards, toutefois, je ne crois pas que la motivation de l’appelant à recourir à cette activité soit pertinente dans le cadre du contrôle de la validité constitutionnelle de la distribution de tracts aux consommateurs. La comparaison utile entre le piquetage classique et la distribution de tracts aux consommateurs doit s’attacher aux effets respectifs de ces deux formes d’expression plutôt qu’aux raisons pour lesquelles on y recourt. Comme l’a fait observer le juge McLachlin dans l’arrêt RJR‑MacDonald, au par. 171:

Bien qu’elle ait affirmé que des restrictions au discours commercial puissent être plus faciles à justifier que d’autres violations, notre Cour n’a pas reconnu de lien entre la motivation d’une demanderesse et le degré de protection accordée. Les libraires, les propriétaires de journaux, les vendeurs de jouets ont tous en commun le désir des actionnaires de tirer profit de l’activité commerciale de la compagnie, que l’expression que l’on veut protéger soit ou non étroitement liée aux valeurs fondamentales de la liberté d’expression. À mon avis, la volonté de faire un profit ne constitue pas une considération pertinente lorsqu’il s’agit de déterminer si le gouvernement a établi que la loi est raisonnable ou justifiée en tant qu’atteinte à la liberté d’expression. [Je souligne.]

De même, la motivation derrière l’application de pressions financières sur l’employeur n’est pas pertinente pour décider si l’intimée a établi que la restriction est raisonnable ou justifiée en tant qu’atteinte à la liberté d’expression. Le piquetage et la distribution de tracts aux consommateurs ont des effets fondamentalement différents. Alors que la première activité fait appel à la coercition et au respect d’une ligne de piquetage pour entraver l’accès du public à une entreprise, la deuxième tente de persuader rationnellement les consommateurs de faire leurs achats ailleurs. La distribution de tracts aux consommateurs s’apparente davantage à un boycottage de consommation au moyen d’annonces à la radio ou dans les journaux qu’au piquetage classique.

c) La position du procureur général de la Colombie‑Britannique sur la distribution de tracts

48 Le procureur général de la Colombie‑Britannique est intervenu afin de défendre les restrictions imposées par la loi en matière de piquetage secondaire. Toutefois, cet intervenant n’a pas considéré la distinction très concrète qui existe entre le piquetage et la distribution de tracts aux consommateurs. Le procureur général a souligné que les deux activités partagent des attributs similaires, notamment la présence de personnes, puis il s’est fondé sur l’extrait suivant de l’ouvrage de A. W. R. Carrothers, E. E. Palmer et W. B. Rayner, Collective Bargaining Law in Canada (2e éd. 1986). Aux pp. 609 et 610, les auteurs ont écrit ce qui suit:

[traduction] Dans tous les ressorts, les éléments communs du piquetage semblent être la présence physique de personnes appelées piqueteurs, la communication de renseignements et l’objectif visé par l’effort de persuasion. L’élément «présence» peut prendre plusieurs formes, allant de la présence d’une à deux personnes qui se tiennent à proximité de l’entrée des lieux et qui sont relativement indifférentes à l’issue du conflit, à un grand nombres de personnes déployées de façon à empêcher les gens d’entrer et de sortir. [. . .] La communication de renseignements peut elle aussi prendre plusieurs formes, allant de l’utilisation de tracts, de brassards, d’affiches et de tableaux‑annonces à celle de camions de sonorisation, et allant de l’énumération de certains faits à l’expression de messages d’exhortation. L’objectif visé par l’effort de persuasion semble demeurer constant, savoir amener le boycottage des activités visées par le piquetage par les employés, les clients, les fournisseurs et d’autres personnes dont l’employeur dépend pour le succès de son entreprise.

Dans ce passage, les auteurs décrivent les éléments constitutifs du piquetage tel qu’il a été défini par la législation canadienne et la common law. De fait, il est possible qu’une telle définition du piquetage soit conforme aux dispositions du Code et à l’interprétation que la commission en a donnée en l’espèce. Manifestement, en l’absence de violation de la Charte, la législature a le droit de définir le piquetage et la commission a droit à ce que les tribunaux fassent montre de retenue à l’égard de l’interprétation qu’elle fait de cette définition. Toutefois, il ne suffit pas, pour trancher la question, de se demander si la définition du Code est conforme à la common law. La question en litige consiste plutôt a déterminer si la définition législative de piquetage porte atteinte à la garantie de liberté d’expression prévue par la Charte.

49 Constitue une remarque plus à‑propos à l’égard de cette question l’observation des auteurs de l’ouvrage Collective Bargaining Law in Canada que les restrictions auxquelles sont assujetties les activités axées sur les consommateurs sont plus difficiles à justifier. Ceux‑ci signalent que la distribution de tracts ne comporte pas l’élément délictuel traditionnellement invoqué pour justifier les restrictions imposées en matière de piquetage. Les auteurs ont écrit ce qui suit, aux pp. 716 et 717:

[traduction] Les piqueteurs incitent les employés de l’entreprise secondaire à ne pas respecter leur contrat de travail ou leur convention collective. En raison du credo relatif à la loyauté ouvrière en matière de lignes de piquetage, la probabilité de tels manquements est grande -‑ il en va de même de la probabilité que les employés de fournisseurs ou de clients de l’employeur secondaire refusent de franchir la ligne [. . .] Les débordements susceptibles d’entraîner de graves conséquences financières pour l’employeur secondaire et pour d’autres personnes sont inévitables. Bon nombre des restrictions et limitations possibles suggérées dans l’analyse faite précédemment à l’égard du piquetage de production visaient à restreindre la probabilité de telles conséquences. . .

Les limites imposées à l’égard des activités axées sur les consommateurs ne sont pas aussi faciles à justifier. À la différence du piquetage visant les employés, le boycottage de consommation n’incite pas des employés secondaires à ne pas respecter leur contrat de travail, pas plus qu’il n’amène des fournisseurs à ne pas se conformer à leur contrat d’approvisionnement. Il ne fait qu’inviter les consommateurs à décider de façon indépendante de refuser d’acheter le produit dénoncé. Une telle invitation a un effet sur la demande du produit, et l’entreprise secondaire sera amenée à réduire ou à limiter les commandes de ce produit. Toutefois, le syndicat ne contraint personne à accomplir un acte illicite, car chacun a droit de fonder ses décisions de consommation sur les motifs de son choix.

. . .

Le piquet de grève diffère des autres moyens de communication en raison de l’effet de «signal» qu’il peut avoir. . .

50 Voir également J. A. Manwaring, «Bringing the Common Law to the Bar of Justice: A Comment on the Decision in the Case of Dolphin Delivery Ltd.» (1987), 19 R.D. Ottawa 413. Aux pages 432 et 433, l’auteur a écrit ceci:

[traduction] Si la protection de la liberté d’expression garantie par la Charte a quelque substance, elle doit protéger le droit de s’exprimer sur des questions controversées comme les conflits relatifs à la rémunération et aux conditions de travail. Il arrive parfois que la parole incite à l’action. Si le discours est pacifique et qu’il ne s’accompagne d’aucun acte illicite, et si les actions prises par suite du discours sont en soi licites, il est difficile de justifier la restriction de la liberté d’expression en se fondant uniquement sur le fait que certaines personnes peuvent être d’accord avec les vues exprimées.

Je souscris à cette position. Il s’ensuit que je ne puis accepter la thèse du procureur général qu’il est impossible de distinguer le piquetage classique et la distribution de tracts. Il s’agit d’activités distinctes.

d) La position américaine sur la distribution de tracts

51 La jurisprudence américaine étaye l’existence d’une distinction conceptuelle entre le piquetage classique et la distribution de tracts aux consommateurs, et elle accepte que ces deux formes d’expression soulèvent des questions constitutionnelles très différentes. La Cour suprême des États‑Unis a adopté une approche différente à l’égard de la liberté d’expression et il faut prendre garde de ne pas appliquer aveuglément ses décisions. Toutefois, il est utile de se renseigner sur le sujet en faisant une revue de l’expérience américaine.

52 Dans Edward J. DeBartolo Corp. c. Florida Gulf Coast Building & Construction Trades Council, 485 U.S. 568 (1988), la Cour suprême des États‑Unis a fermement indiqué que l’imposition de restrictions à la distribution de tracts pourrait violer le Premier amendement. Dans cette affaire, le syndicat distribuait à des clients potentiels d’établissements d’un centre commercial des tracts visant à les dissuader de faire leurs achats dans ce centre tant que le propriétaire n’aurait pas fait la promesse que tous les travaux de construction seraient exécutés par des entrepreneurs versant de justes salaires à leurs employés. Le syndicat voulait obtenir un boycottage de consommation des magasins visés et non une grève secondaire de leurs employés. La Cour suprême des États‑Unis a reconnu que la distribution de tracts aux consommateurs et le piquetage soulèvent des questions constitutionnelles très différentes et que de sérieuses questions pourraient se soulever quant à la validité, au regard du Premier amendement, de l’interdiction de distribuer des tracts fondée sur § 8(b)(4) de la National Labor Relations Act. Elle a toutefois choisi de considérer que l’interdiction n’incluait pas la distribution de tracts, concluant à l’absence d’une intention claire du Congrès d’interdire cette activité. Aux pp. 575 et 576, la cour a écrit ceci:

[traduction] Les tracts en cause dans la présente espèce révélaient l’existence d’un conflit de travail et incitaient les clients potentiels du centre commercial à suivre une ligne d’action totalement licite, à savoir ne pas encourager les détaillants faisant affaire dans le centre commercial. La distribution de tracts se déroulait pacifiquement. Elle ne comportait ni piquetage ni patrouille. A priori, il s’agissait d’une activité expressive invitant les lecteurs à manifester leur opposition au paiement de salaires inférieurs aux normes en s’abstenant de magasiner dans un centre commercial où de tels salaires étaient versés. Si le syndicat avait simplement distribué des tracts au public en général, y compris aux personnes entrant dans chacun des centres commerciaux de la ville, dans le cadre d’une campagne annuelle d’information sur les salaires inférieurs aux normes, il fait peu de doute que l’interdiction législative frappant de tels tracts soulèverait une question substantielle de validité au regard du Premier amendement. Il pourrait fort bien en être ainsi dans la présente espèce, même si les tracts attiraient l’attention sur une situation particulière du centre où un entrepreneur en construction payait des salaires bas.

Le fait que ce soit un syndicat qui distribuait les tracts et qu’un conflit de travail ait existé n’empêchait en rien de faire cette analyse.

À la p. 580, la cour a écrit ce qui suit:

[traduction] Le fait qu’une entreprise perde des clients parce qu’ils ont lu un tract les invitant à ne pas l’encourager, et non parce qu’ils sont intimidés par une ligne de piquetage, est le résultat d’efforts de persuasion uniquement, et la partie neutre qui réagit ne fait que ce que ses clients veulent honnêtement qu’elle fasse.

53 En se fondant sur sa décision antérieure dans l’affaire Babbitt, Governor of Arizona c. United Farm Workers National Union, 442 U.S. 289 (1979), la Cour suprême des États‑Unis a conclu que le piquetage était [traduction] «qualitativement différent d’autres modes de communication» (p. 580). Elle a en outre repris le passage suivant des motifs concordants du juge Stevens dans l’affaire NLRB c. Retail Store Employees Union, Local 1001, 447 U.S. 607 (1980), qui a écrit ce qui suit, à la p. 619:

[traduction] . . . le piquetage est un mélange de comportement et de communication. Dans le contexte des relations du travail, c’est l’élément comportement plutôt que l’idée particulière énoncée qui, souvent, fournit aux tiers qui s’apprêtent à entrer dans un établissement commercial le motif de dissuasion le plus persuasif [. . .] De fait, il ne fait aucun doute que la principale raison pour laquelle la distribution de tracts communiquant le même message qu’un piquetage syndical est beaucoup moins efficace que le piquetage est le fait que la première activité dépend entièrement de la force persuasive de l’idée.

54 Dans l’arrêt Bakery Drivers Local 802 c. Wohl, 315 U.S. 769 (1942), le juge Douglas a dit ceci, dans ses motifs concordants, aux pp. 776 et 777:

[traduction] Le piquetage par un groupe organisé constitue plus que le simple exercice de la liberté d’expression, puisqu’il comporte la patrouille d’un lieu particulier et que la simple présence d’une ligne de piquetage peut inciter à agir d’une manière ou d’une autre, indépendamment de la nature des idées qui sont communiquées. Par conséquent, en raison de ces aspects le piquetage fait l’objet d’une réglementation restrictive. [Je souligne.]

Ce passage a été cité et approuvé par la cour dans les arrêts Hughes c. Superior Court of California for Contra Costa County, 339 U.S. 460 (1950), aux pp. 464 et 465, et International Brotherhood of Teamsters, Local 695 c. Vogt, Inc., 354 U.S. 284 (1957), à la p. 289. Le juge Stevens a fait de même dans l’arrêt NLRB c. Retail Store Employees Union, précité, à la p. 619.

55 Cet examen indique que le piquetage classique peut et doit être distingué de nombreuses formes de distribution de tracts. Cette activité peut être menée d’une manière permise, qui est à la fois inoffensive et appropriée dans le contexte des relations du travail. Toutefois, quel que soit son caractère inoffensif et quelle que soit sa validité en tant que moyen d’expression, il est possible qu’elle soit interdite par la législation contestée.

e) Distribution de tracts permise

56 Pour décider si la distribution de tracts aux consommateurs dont il est question en l’espèce est acceptable, il est important de déterminer si les consommateurs sont en mesure de décider par eux‑mêmes de la ligne de conduite à adopter sans être indûment dérangés par le message des tracts ou par la façon dont ceux‑ci sont distribués. Les consommateurs doivent conserver la faculté de choisir soit de s’arrêter et de lire le message, soit de ne pas tenir compte du tract et d’entrer sans être gênés dans les lieux neutres. En d’autres termes, le consommateur éventuel a‑t‑il quitté les lieux en raison des arguments exacts et rationnels présentés dans les tracts, du discours persuasif du distributeur de tracts ou en raison de la manière intimidante dont s’est déroulée cette activité?

57 La difficulté de distinguer entre le piquetage et la distribution de tracts préoccupait la commission. Le passage suivant figure à la p. 66 de ses motifs:

[traduction] Bien que, au départ, il puisse sembler possible d’établir une distinction nette entre, d’une part, le fait de distribuer des tracts (la distribution de documents) et les effets de cette activité (la persuasion des consommateurs plutôt que des employés et des fournisseurs), et, d’autre part, le piquetage, nous ne sommes pas convaincus que, dans le contexte des relations du travail, une telle distinction peut être faite en toutes circonstances.

Je conviens que, dans certaines circonstances, certaines formes de distribution de tracts pourraient être considérées comme du piquetage ou l’équivalent. Par exemple, si les personnes qui distribuaient les tracts portaient des pancartes, si elles étaient nombreuses au point d’entraver l’entrée ou la sortie des lieux visés, ou si les tracts étaient adressés aux travailleurs de ces établissements plutôt qu’aux clients, ces formes de distribution de tracts pourraient alors constituer du piquetage ou l’équivalent. Toutefois, la distribution de tracts en litige dans le présent cas ne présentaient aucune de ces caractéristiques

58 En l’espèce, la distribution de tracts respectait les conditions suivantes:

(i) le message communiqué par le tract était exact, non diffamatoire ni illicite, et il n’incitait pas les gens à accomplir des actes illicites ou délictueux;

(ii) même si la distribution de tracts se déroulait dans des lieux neutres, le tract indiquait clairement que le conflit ne visait que l’employeur principal;

(iii) l’activité s’est déroulée sans coercition, intimidation ou autre aspect illicite ou délictueux;

(iv) les participants à l’activité n’étaient pas nombreux au point de créer une atmosphère d’intimidation;

(v) l’activité n’a pas entravé indûment l’entrée ou la sortie des lieux visés;

(vi) l’activité n’a ni empêché les employés d’établissements neutres de travailler ni perturbé d’autres relations contractuelles avec les fournisseurs des établissements neutres.

Une distribution de tracts respectant ces conditions constituerait normalement un exercice valide de la liberté d’expression par des moyens licites. Pourtant, elle serait interdite par les mesures législatives attaquées. C’est sur cette toile de fond qu’il y a lieu d’examiner la justification de ces mesures au regard de l’article premier de la Charte. Il s’agit de déterminer si l’interdiction totale de distribuer des tracts qui est prévue par le Code et qui porte atteinte au droit à la liberté d’expression garanti par la Charte peut être justifiée au regard de l’article premier de celle‑ci.

59 Pour l’application du critère énoncé dans l’arrêt Oakes, l’objectif législatif ne doit pas être exprimé trop largement. Il doit être défini avec exactitude et précision, de manière à établir un cadre qui permet d’en apprécier l’importance et d’évaluer la précision avec laquelle les moyens nécessaires à sa réalisation ont été élaborés. Si l’objectif est formulé de façon trop large, son importance risque d’être exagérée et l’analyse compromise. Voir RJR‑MacDonald, au par. 144. La qualification de l’objectif faite par l’intimée et par le procureur général est trop large. Si leur thèse était retenue, un large éventail d’activités licites pourraient être restreintes. Si le Code vise réellement à protéger les tiers contre les effets préjudiciables des conflits de travail, alors tout moyen de pression efficace sur des tiers pourrait être restreint. Une telle proposition n’est pas compatible avec l’art. 64 du Code qui permet la communication d’information au public comme moyen de gagner son appui [traduction] «à l’égard de questions ou de choses touchant les conditions d’emploi.» Le texte de loi a plutôt pour objet de réduire au minimum les effets préjudiciables qu’entraînerait pour des tierces parties la présence de personnes entravant l’accès à leurs établissements ou encourageant leurs employés à ne pas respecter leur contrat de travail. Par conséquent, un syndicat a le droit de publier des lettres, des communiqués de presse et des annonces dans les journaux, de louer des panneaux publicitaires ou de distribuer des tracts dans les boîtes aux lettres afin de s’assurer la sympathie du public et de gagner l’appui de celui‑ci à sa position.

60 L’objectif des restrictions imposées en matière de piquetage doit être examiné en corrélation avec les objectifs généraux du Code énoncés au par. 2(1), qui sont notamment:

[traduction]

2. (1) Le présent Code vise les objets suivants—:

. . .

c) réduire au minimum les effets des conflits de travail sur les personnes qui n’y sont pas parties;

d) favoriser l’existence des conditions favorables au règlement ordonné, constructif et expéditif des conflits entre les employeurs et les syndicats;

e) protéger l’intérêt public pendant les conflits de travail;

Le Code ne vise pas à protéger complètement les tiers contre les effets des conflits de travail, mais plutôt à réduire au minimum les effets des conflits industriels sur les personnes qui n’y sont pas parties. L’imposition de restrictions en matière de piquetage classique aux lieux neutres protégerait les tiers contre les effets préjudiciables du piquetage et, de ce fait, [traduction] «réduir[ait] au minimum les effets des conflits de travail sur les personnes qui n’y sont pas parties». Ces personnes ne sont toutefois pas protégées contre les effets de toute activité découlant d’un conflit de travail. Par exemple, les tiers subissent les pressions financières découlant de campagnes de boycottage menées avec succès par l’intermédiaire des médias ou d’autres moyens permis. Ce point est souligné dans les débats de 1987 concernant l’adoption de la version d’alors du Code (Debates of the Legislative Assembly, le 10 juin 1987, à la p. 1695):

[traduction] M. Clark: . . . Je vais vous donner un exemple: Il y a eu une grève au Canadian Tire de Prince George. Une campagne de boycottage de Canadian Tire a été lancée. Il y a eu du piquetage à d’autres établissements Canadian Tire. Comme l’ancienne Commission des relations du travail a statué que cela n’était pas permis, le syndicat a plutôt recouru à une vaste campagne de boycottage en utilisant notamment de grandes pancartes mesurant 4 par 8, presque des pancartes d’élection, qui disaient: «Boycottez Canadian Tire.» Dans ma circonscription de Vancouver Est seulement, il y avait une centaine d’affiches 4 par 8, installées le long de toutes les routes principales, qui disaient «Boycottez Canadian Tire.» Le ministre peut‑il confirmer ‑ je crois que c’est bien là son intention ‑- que les activités de ce genre sont toujours légales sous le régime du projet de loi, et qu’elles ne sont d’aucune façon interdites?

L’Hon. L. Hanson: Oui, c’est aussi mon interprétation.

2. Proportionnalité entre l’objectif et la restriction

a) Le lien rationnel

61 Le gouvernement a tenté de réduire au minimum l’incidence des effets préjudiciables du piquetage sur les tiers neutres et sur le public. Pour réaliser cet objectif, il a édicté les art. 1, 65 et 67 du Code. Même si la restriction visant les activités de piquetage classique aux lieux neutres a un lien rationnel avec l’objectif législatif, la restriction visant la distribution de tracts a une portée trop large, comme il ressortira des motifs qui suivent.

b) L’atteinte minimale

(i) Retenue envers la législature

62 Le présent litige se soulève dans un contexte de relations du travail qui met normalement en jeu des intérêts opposés de nature complexe et subtile. L’intimée et le procureur général ont par conséquent plaidé qu’il y avait lieu de faire montre d’un certain degré de retenue envers la législature dans la recherche de l’équilibre qui doit exister entre les intérêts respectifs des travailleurs et du patronat. Cet argument est à la base des jugements des juridictions inférieures, qui ont mis l’accent sur le «compromis» entre les syndicats et le patronat qui est inhérent à la législation du travail. Notre Cour a certes reconnu les intérêts complexes qui sont en jeu dans la législation du travail et, à l’occasion, s’est montrée réticente à modifier l’équilibre établi par le législateur. Voir le Renvoi relatif à la Public Service Employees Relations Act, à la p. 414, et l’arrêt Lavigne, à la p. 282. Certains auteurs recommandent aussi aux tribunaux de faire montre de retenue en droit du travail. Voir P. C. Weiler, «The Charter at Work: Reflections on the Constitutionalizing of Labour and Employment Law» (1990), 40 U.T.L.J. 117, aux pp. 184 et 185; et J. M. Weiler, «The Regulation of Strikes and Picketing Under the Charter», dans Litigating the Values of a Nation: The Canadian Charter of Rights and Freedoms (1986), 211, aux pp. 241 et 242.

63 Même si les tribunaux doivent hésiter à invalider des mesures législatives en matière de droit du travail, cela ne veut pas nécessairement dire que les relations industrielles sont à l’abri de tout examen fondé sur la Charte. Comme dans tout autre domaine où le législateur est appelé à établir un équilibre entre des intérêts opposés sur des questions complexes, il y a lieu de faire montre de retenue à l’égard des choix politiques arrêtés par le législateur en matière de législation du travail. Cette retenue ne devrait toutefois pas empêcher les tribunaux de déterminer si ces choix politiques respectent les paramètres constitutionnellement acceptables des solutions de rechange raisonnables. Il est reconnu que les appels à la retenue judiciaire fondés sur la mise en équilibre d’intérêts opposés ne peuvent écarter l’obligation de la Cour d’examiner les exigences de l’article premier de la Charte en matière de justification. Voir Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493, aux par. 56 et 57 (le juge Cory) et aux par. 126 à 142 (le juge Iacobucci); et Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624, aux par. 85 et 86. Dans RJR‑MacDonald, précité, au par. 136, le juge McLachlin a tiré les conclusions suivantes:

Cependant, comme pour le contexte, il faut prendre soin de ne pas pousser trop loin la notion du respect. Le respect porté ne doit pas aller jusqu’au point de libérer le gouvernement de l’obligation que la Charte lui impose de démontrer que les restrictions qu’il apporte aux droits garantis sont raisonnables et justifiables. Le Parlement a son rôle: choisir la réponse qui convient aux problèmes sociaux dans les limites prévues par la Constitution. Cependant, les tribunaux ont aussi un rôle: déterminer de façon objective et impartiale si le choix du Parlement s’inscrit dans les limites prévues par la Constitution. Les tribunaux n’ont pas plus le droit que le Parlement d’abdiquer leur responsabilité. Les tribunaux se trouveraient à diminuer leur rôle à l’intérieur du processus constitutionnel et à affaiblir la structure des droits sur lesquels notre constitution et notre nation sont fondées, s’ils portaient le respect jusqu’au point d’accepter le point de vue du Parlement simplement pour le motif que le problème est sérieux et la solution difficile.

64 En dernière analyse, la notion de retenue ou respect ne dégage pas la partie qui sollicite le maintien de la limitation d’un droit ou d’une liberté protégés de l’obligation de démontrer qu’il s’agit d’une limite raisonnable et dont la justification est démontrée au regard de l’article premier de la Charte. De plus, les circonstances du présent cas doivent être examinées afin de déterminer le degré de retenue approprié. Voir les motifs du juge Bastarache dans l’arrêt Thomson Newspapers, précité. À mon avis, un certain nombre de facteurs suggèrent que la question en litige ne devrait pas être tranchée par l’application d’une attitude de retenue.

65 Premièrement, on a fait valoir que la législature agit comme médiateur entre des intérêts économiques opposés et non à titre d’adversaire singulier. Par conséquent, on devrait lui accorder une certaine latitude quant au choix de ses politiques. Il faut reconnaître que la législature doit jouir d’un vaste pouvoir discrétionnaire dans ses efforts pour trouver un juste équilibre entre les intérêts des parties en cause. Toutefois, cette mise en équilibre doit tenir compte des intérêts de toutes les parties. En interdisant complètement toute activité de persuasion aux lieux neutres, il est possible que la législature ait été préoccupée par l’équilibre des forces entre les travailleurs et le patronat, ainsi que par la nécessité de protéger le public contre les situations abusives d’intimidation ou d’affrontement susceptibles de découler de l’activité de piquetage. Toutefois, l’intérêt du public dans la diffusion de renseignements exacts par des moyens licites a été négligé. Il a déjà été jugé que l’intérêt des consommateurs à recevoir de l’information pouvait constituer un des motifs justifiant d’invalider des restrictions à la liberté d’expression. Voir les arrêts RJR‑MacDonald et Rocket, précités.

66 Contrairement à d’autres aspects des relations du travail, la distribution de tracts n’est pas une activité qui se limite strictement aux travailleurs et au patronat. Dans le contexte des relations du travail, la distribution de tracts destinés aux consommateurs cherche, par les raisons avancées, à persuader le public d’adopter une certaine ligne de conduite en raison du traitement réservé par l’employeur à ses employés. Que cette invitation ait lieu pendant la négociation des conditions de travail ou à l’extérieur du cadre de la négociation collective, l’intérêt du public en tant que destinataire de l’information est évident. Il doit être reconnu et protégé afin que tous les citoyens, en particulier les consommateurs, puissent faire des choix éclairés. Voir Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, à la p. 767. De plus, si la distribution de tracts se produit durant un conflit de travail sur les conditions d’emploi, il ne faut pas sous‑estimer l’influence que le public peut avoir sur le règlement du conflit. À mon avis, en restreignant aussi largement la distribution de tracts, on ne prend pas en considération l’intérêt du public. Ce facteur ne devrait donc pas être invoqué pour défendre une norme de justification inférieure pour l’application de l’article premier de la Charte.

67 En deuxième lieu, les tribunaux inférieurs ont fait montre de retenue à l’endroit de la législature pour le motif que la restriction visant la distribution de tracts avait été édictée par suite d’un compromis [traduction] «donnant aux syndicats une plus grande possibilité d’exercer des pressions financières par d’autres moyens» (14 B.C.L.R. (3d) 162, à la p. 190). Ce facteur ne saurait lui non plus être déterminant. Le fait que la restriction d’un droit fondamental soit un élément d’un compromis particulier n’est pas une justification de cette restriction. La raison motivant une restriction donnée doivent avoir un lien avec les buts visés par la législation du travail, et être justifiée au regard de l’article premier de la Charte. Il doit être démontré que la limitation du droit fondamental sert les valeurs qui sont à la base du compromis, ce qui n’a pas été fait.

68 En troisième lieu, la restriction visant la distribution de tracts aux consommateurs ne vise pas à protéger un groupe vulnérable au sein de la société canadienne. Les entreprises dont les intérêts économiques sont susceptibles d’être touchés par la distribution de tracts ne constituent pas un groupe vulnérable ou défavorisé qui a besoin de protection. Au contraire, ce sont plutôt les personnes assujetties à la restriction établie par la loi qui forment un groupe vulnérable au sein de la société canadienne. Voir les arrêts Slaight Communications, précité, à la p. 1051, et Edwards Books, précité, à la p. 773.

(ii) La norme de contrôle appropriée

69 Le présent pourvoi découle du contrôle de la décision de la commission sur la demande de réexamen. La commission est un tribunal ultra spécialisé, auquel la législature a confié la responsabilité d’administrer le Code et d’en appliquer les dispositions générales aux circonstances d’un conflit de travail. On a plaidé que les tribunaux doivent faire montre d’un certain degré de retenue envers la commission dans l’interprétation de la législation du travail. Il existe de bonnes raisons justifiant les tribunaux de faire montre de retenue en pareilles circonstances. Voir Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369, au par. 57; et Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 c. Prince Rupert Grain Ltd., [1996] 2 R.C.S. 432. Il est reconnu que, lorsqu’une commission des relations du travail agit dans les limites de sa compétence, sa décision ne peut être écartée que si elle est manifestement déraisonnable. Toutefois, lorsque la commission a interprété ou appliqué la Charte, la norme de contrôle doit être celle de la décision correcte. Voir Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; et Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157.

70 En l’absence de considérations fondées sur la Charte, il faut ordinairement faire montre de retenue à l’égard des décisions de la commission en matière d’interprétation législative, pourvu qu’elles ne soient pas manifestement déraisonnables. Toutefois, si, comme c’est le cas en l’espèce, la commission applique la Charte dans sa décision, la Cour doit décider si la décision de la commission était correcte.

(iii) L’atteinte minimale en l’espèce

71 Les articles 1, 65 et 67 du Code restreignent‑ils la liberté d’expression aussi peu qu’il est raisonnablement possible de le faire en vue de la réalisation de l’objectif législatif? «La restriction doit être ‘minimale’, c’est‑à‑dire que la loi doit être soigneusement adaptée de façon à ce que l’atteinte aux droits ne dépasse pas ce qui est nécessaire» (RJR-MacDonald, au par. 160).

72 On a prétendu que la seule présence de syndiqués aux lieux visés dans le but de distribuer des tracts est menaçante ou intimidante pour les clients. On a plaidé qu’elle évoque le même «effet de signal» que le piquetage classique, entravant ainsi l’accès du public aux lieux visés par la distribution de tracts. Je ne puis accepter cet argument. Il ne fait aucun doute que toute activité qui entrave dans les faits l’accès aux lieux, comme la formation d’une «chaîne» au magasin de Langley, a le même effet que le piquetage classique et, de ce fait, peut à bon droit être réglementée et restreinte. En règle générale, toutefois, la distribution pacifique de tracts par un petit nombre de personnes est considérée comme un moyen légal de communiquer de l’information.

73 L’argument selon lequel les consommateurs d’aujourd’hui seront intimidés s’ils voient quelques personnes distribuer des tracts à l’entrée d’un centre commercial n’est pas convaincant. L’image du consommateur hypersensible ne peut servir de norme pour apprécier la constitutionnalité d’une activité. Les observations qu’a faites le juge Bastarache en ce qui a trait aux électeurs canadiens dans l’arrêt Thomson Newspapers, aux par. 101 et 128, constituent une bonne analogie:

Il faut présumer aux électeurs canadiens un certain degré de maturité et d’intelligence [. . .] Je ne peux admettre, sans faire gravement insulte aux électeurs canadiens, qu’il y ait la moindre chance qu’un individu soit tellement séduit par les résultats d’un sondage donné que, au moment de voter, il laisse ceux‑ci l’emporter sur son jugement.

. . .

. . . je suis d’avis que le gouvernement ne peut pas faire de l’électeur le moins informé et le plus naïf la norme au regard de laquelle la constitutionnalité doit être appréciée.

On ne peut trop souligner l’importance de la liberté d’expression pendant les conflits de travail. Des renseignements exacts et présentés d’une manière qui est généralement considérée licite mettent à la disposition du public une information précieuse, qui mérite en conséquence la protection de la Constitution. La distribution de tracts revêt une importance fondamentale pour les travailleurs, en plus d’avoir une valeur sociale très réelle. Il est manifeste que la restriction établie par la loi a une portée trop large et ne peut être justifiée au regard de l’article premier de la Charte.

74 Les articles 1, 65 et 67 du Code ont pour effet d’interdire totalement aux employés en grève ou en lock‑out d’exercer toute activité persuasive à des sites neutres. Il est clair qu’une telle interdiction n’est pas soigneusement adaptée à l’objectif qui consiste à réduire au minimum les effets préjudiciables qu’entraînerait pour des tierces parties la présence de personnes entravant l’accès à leurs établissements ou encourageant leurs employés à ne pas respecter leur contrat de travail. Ces dispositions législatives établissent plutôt un « large éventail qui couvre plus de conduites que ce qui est justifié par l’objectif du gouvernement» (le juge McLachlin dans l’arrêt Comité pour la République du Canada, à la p. 248).

75 La majorité de la commission a souligné que la définition de «piquetage» à l’art. 1 du Code avait une portée trop large. Les membres majoritaires ont écrit ceci, aux pp. 55 et 56:

[traduction] Ce qui peut sembler n’être qu’une restriction quant au lieu où elle peut être exercée peut en fait se révéler un obstacle total à l’exercice de la liberté d’expression sous une forme dont jouissent traditionnellement tous les Canadiens. Il n’est pas raisonnable d’interdire toute activité de persuasion parce qu’une part, même considérable, d’une activité donnée est susceptible de donner lieu à un comportement interdit.

Par conséquent, la définition de piquetage a une portée trop large. Elle vise plus d’activités expressives que ce qui peut être justifié par les objectifs de la restriction du piquetage secondaire. Par conséquent, la ligne de démarcation législative tirée dans la définition de piquetage englobe une activité protégée par la Constitution. L’interdiction générale établie par la définition de piquetage à l’art. 1 vise à interdire toute activité persuasive à l’établissement de l’employeur secondaire. C’est cette interdiction totale, ou proscription complète, qui soulève le problème de «portée trop large» parce qu’elle ne porte pas «le moins possible» atteinte au droit en cause.

Le Code établit une seule interdiction, qui vise toutes les formes d’activité de persuasion, y compris la distribution de tracts aux consommateurs. Le piquetage classique et la distribution de tracts aux consommateurs se voient attribuer le même poids sur le plan constitutionnel et ce, malgré l’existence de distinctions claires entre ces deux activités. La majorité de la commission a reconnu l’existence de ces différences, mais elle n’était pas convaincue que la distinction s’appliquait en toutes circonstances. Les membres majoritaires autoriseraient la distribution de tracts aux consommateurs, mais uniquement dans la mesure où cette activité vise des employeurs secondaires qui font le commerce de marchandises touchées par la grève ou qui sont fonctionnellement intégrés à l’employeur principal.

76 La conclusion portant que la distribution de tracts est assujettie aux mêmes types de restrictions que le piquetage était fondée sur la prémisse erronée que les deux activités produisent des effets similaires. La conclusion de la commission ne peut être acceptée.

77 En résumé, la restriction législative attaquée dans le présent pourvoi correspond au type d’interdictions générales qui, comme l’a indiqué notre Cour, portent atteinte à la Charte. Dans l’arrêt RJR‑MacDonald, le juge McLachlin a dit ceci, au par. 163:

Comme notre Cour l’a déjà fait remarquer, il sera plus difficile de justifier l’interdiction totale d’une forme d’expression que l’interdiction partielle: Ramsden c. Peterborough (Ville), précité, aux pp. 1105 et 1106, et Ford c. Québec (Procureur général), précité, aux pp. 772 et 773 [. . .] Une interdiction totale ne sera acceptable, sur le plan constitutionnel, en vertu du volet atteinte minimale de l’analyse que dans le cas où le gouvernement peut établir que seule une interdiction totale lui permettra d’atteindre son objectif. Si, comme en l’espèce, aucune preuve n’a été présentée pour démontrer qu’une interdiction partielle serait moins efficace qu’une interdiction totale, on n’a pas établi la justification requise en vertu de l’article premier visant à sauvegarder la violation de la liberté d’expression.

De même, dans le présent pourvoi, il est important de souligner que l’intimée et le procureur général n’ont pas démontré qu’une interdiction partielle, telle une restriction visant uniquement le piquetage classique, serait moins efficace pour réaliser l’objectif du gouvernement.

c) Les effets préjudiciables et les effets bénéfiques de la restriction

78 J’ai conclu que la définition de «piquetage» au par. 1(1) du Code a une portée trop large et englobe plus d’activités expressives que ce qui est nécessaire pour réaliser l’objectif législatif. Par conséquent, en ce qui a trait à l’activité de distribution

de tracts, la condition relative à l’atteinte minimale n’est pas respectée. Il n’est pas nécessaire de passer à l’étape finale de l’analyse de la proportionnalité pour l’application de l’article premier de la Charte parce que «[c]onclure que la loi porte atteinte au droit en question plus qu’il n’est nécessaire contredit l’affirmation que la violation satisfait au critère de la proportionnalité» (RJR‑MacDonald, au par. 175).

C. Conclusion et réparation

79 La définition de «piquetage» au par. 1(1) du Code porte atteinte à l’al. 2b) de la Charte et elle n’est pas une limite raisonnable au sens de l’article premier. L’atteinte à une liberté protégée entraîne l’application de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui commande l’invalidation des «dispositions incompatibles» de la législation attentatoire. Suivant les principes applicables en matière de réparations fondées sur la Constitution énoncées dans Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679, je déclarerais invalide la définition de «piquetage» à l’art. 1 du Code et suspendrais l’effet de cette déclaration d’invalidité pendant six mois afin de permettre à la législature de modifier la disposition pour la rendre conforme à la garantie constitutionnelle de liberté d’expression exposée dans les présents motifs.

VI. Le dispositif

80 Le pourvoi est accueilli, avec dépens en faveur de l’appelant devant toutes les cours. L’arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique est annulé. Puisque le conflit de travail qui a donné lieu au présent pourvoi est maintenant chose du passé, il n’est pas nécessaire d’annuler les ordonnances rendues initialement par la commission les 11 et 16 décembre 1992. Je conclus que la définition de «piquetage» au par. 1(1) du Labour Relations Code porte atteinte à l’al. 2b) de la Charte et que sa validité ne peut être sauvegardée par l’application de l’article premier. La définition de «piquetage» est déclarée inopérante en vertu de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. La prise d’effet de la déclaration d’invalidité est suspendue pendant six mois.

81 Je répondrais de la façon suivante aux questions constitutionnelles:

1. Les articles 1 (définition de «picket» («piqueter») ou «picketing» («piquetage»)), 65 et 67 du Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, restreignent‑ils la liberté d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, dans la mesure où ils interdisent aux syndiqués de distribuer des tracts aux lieux de travail secondaires de l’employeur dans le cadre d’un conflit de travail?

Réponse: Oui, mais uniquement en ce qui a trait à l’art. 1 (définition de «picket» («piqueter») ou «picketing» («piquetage»)).

2. En cas de réponse affirmative à la première question, s’agit‑il d’une restriction raisonnable dont la justification peut se démontrer au sens de l’article premier de la Charte?

Réponse: Non.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs de l’appelant: Baigent & Jackson, Enderby, C.‑B.

Procureurs de l’intimée KMart Canada Ltd.: Ladner Downs, Vancouver.

Procureurs de l’intimé le Labour Relations Board de la Colombie‑Britannique: Arvay Finlay, Victoria.

Procureurs de l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: George H. Copley et Jennifer Button, Victoria.

Procureurs de l’intervenant le Congrès du travail du Canada: Sack Goldblatt Mitchell, Toronto.

Procureurs de l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles: Tory Tory DesLauriers & Binnington, Toronto.

Procureurs de l’intervenant le Conseil canadien du commerce de détail: Miller Thomson, Toronto.

Procureurs de l’intervenante la Coalition of B.C. Businesses: Heenan Blaikie, Vancouver.

Procureurs de l’intervenante Pepsi‑Cola Canada Beverages (West) Ltd.: MacPherson Leslie & Tyerman, Regina.

Proposition de citation de la décision: T.U.A.C., section locale 1518, c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083 (9 septembre 1999)

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Origine de la décision

Date de la décision : 09/09/1999
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