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§ États-Unis d'Amérique c. Kwok, 2001 CSC 18 (5 avril 2001)

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Sens de l'arrêt : Les pourvois sont rejetés

Numérotation :

Référence neutre : 2001 CSC 18 ?
Numéro d'affaire : 26919
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;2001-04-05;2001.csc.18 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Charte des droits - Liberté de circulation et d’établissement - Droit de demeurer au Canada - Extradition - La liberté de circulation entre-t-elle en jeu à l’étape de l’incarcération du processus d’extradition? - Cette liberté ne doit-elle être prise en compte qu’à l’étape de l’extradition du fugitif? - La décision du ministre d’extrader le fugitif vers les É.-U. a-t-elle porté atteinte à la liberté de circulation de ce dernier? - Charte canadienne des droits et libertés, art. 6(1).

Extradition - Processus d’extradition - Étendue de la compétence du juge d’extradition en matière d’application de la Charte à l’étape de l’incarcération - Interprétation de l’art. 9(3) de la Loi sur l’extradition, L.R.C. 1985, ch. E-23.

Extradition - Communication de la preuve - Droits du fugitif à la communication de la preuve dans le processus d’extradition - Rejet par le juge d’extradition à l’étape de l’incarcération et par le ministre à l’étape de l’extradition de la demande de communication de la preuve présentée par le fugitif dans le cours du processus d’extradition - Le juge d’extradition et le ministre ont-ils eu raison de rejeter la demande?.

L’appelant est un citoyen canadien qui conteste son extradition vers les États-Unis afin d’y être jugé relativement à des accusations de complot de trafic d’héroïne. Invoquant le droit de demeurer au Canada que lui reconnaît le par. 6(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, il a demandé la communication complète du dossier concernant l’enquête menée par la GRC parallèlement à celle des autorités américaines. Les procureurs américains ont refusé d’accéder à cette demande, disant qu’ils ne s’appuyaient pas sur les fruits de l’enquête canadienne pour demander l’extradition du fugitif. À l’audience relative à l’incarcération, le juge d’extradition a rejeté la nouvelle demande de communication de la preuve présentée par l’appelant, concluant que toute demande fondée sur le par. 6(1) de la Charte était prématurée ou débordait le rôle du juge d’extradition. La preuve possédait le caractère suffisant requis par le critère applicable en la matière et l’appelant a été incarcéré en vue de son extradition. Le ministre de la Justice a rejeté la demande subséquente de communication de la preuve présentée par l’appelant et a ordonné l’extradition immédiate de ce dernier vers les États-Unis. La Cour d’appel a rejeté la demande de révision judiciaire de l’arrêté d’extradition ainsi que l’appel de l’ordonnance d’incarcération.

Arrêt : Les pourvois sont rejetés.

La compétence en matière d’application de la Charte dont dispose le juge d’extradition est la même tant sous le régime de la version de 1992 de la Loi sur l’extradition que sous celui de la loi actuelle. Fondamentalement, les modifications de 1992 ne visaient pas à changer le régime à deux niveaux établi par la Loi. Quoique le par. 9(3) élimine l’étape de l’habeas corpus, tant le juge d’extradition que le ministre conservent leurs fonctions et compétences distinctes dans le cadre du processus, le tribunal décidant si l’État requérant a présenté une preuve justifiant prima facie l’incarcération du fugitif et le ministre prenant en dernier ressort, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, la décision de livrer ou non la personne visée par la demande d’extradition. Le paragraphe 9(3) de la Loi sur l’extradition ne confère pas au juge d’extradition une compétence élargie en matière d’application de la Charte. Il ne fait qu’habiliter ce dernier à exercer la compétence réservée jusque-là au juge saisi de la requête en habeas corpus — y compris le pouvoir d’accorder des réparations pour les violations de la Charte se rapportant directement aux questions limitées qui sont pertinentes à l’étape de l’incarcération dans le processus d’extradition. C’est à la cour d’appel provinciale concernée qu’il appartient d’examiner l’ordonnance d’incarcération rendue par le juge d’extradition et l’arrêté d’extradition pris par le ministre. La cour d’appel peut joindre l’audition de ces deux recours.

Ni la décision des autorités canadiennes de ne pas intenter de poursuites au Canada ni la délivrance d’un mandat d’incarcération ne font intervenir l’art. 6. Les questions touchant à la liberté de circulation ne se soulèvent qu’au moment de la remise du fugitif et il convient par conséquent de les examiner à l’étape ministérielle du processus d’extradition. Le ministre de la Justice doit se conformer à la Charte pour tout aspect incident à la remise du fugitif. À l’étape du juge d’extradition, les arguments fondés sur l’art. 6 sont prématurés, puisque l’audience présidée par le juge n’a pas à servir de forum où serait constitué un dossier factuel exhaustif sur toutes les questions constitutionnelles pouvant être liées au processus d’extradition. Quoique des réparations puissent être accordées à l’égard d’éventuelles violations de la Charte, le juge d’incarcération ne devrait pas devancer la décision du ministre d’extrader ou non le fugitif. Afin d’accorder au fugitif la possibilité de présenter sa propre preuve, le ministre peut recevoir des éléments de preuve par voie d’affidavit et ordonner, à son appréciation, la tenue d’une audience, ou prendre l’une ou l’autre de ces mesures. La révision judiciaire de l’arrêté d’extradition du ministre fournit aux tribunaux l’occasion d’accorder, en vertu de la Charte, une réparation opportune, complète et efficace à l’égard de toute violation de l’art. 6 qui a pu survenir dans le cours du processus d’extradition. En ce sens, la cour d’appel est pleinement habilitée à accorder des réparations fondées sur la Charte et à recevoir des éléments de preuve propres à l’aider dans l’examen des questions touchant l’art. 6 ou d’autres dispositions de la Charte. En outre, même si la preuve qui se rapporte à des questions ne relevant pas de la compétence du juge d’extradition, par exemple celles touchant les art. 6 et 12, ne peut être prise en compte tant que le ministre ne s’est pas prononcé sur la remise du fugitif, les juges d’extradition conservent, pour des raisons d’efficacité, un pouvoir discrétionnaire limité les habilitant à entendre une telle preuve — sans toutefois statuer sur celle-ci — lorsque les allégations présentent une apparence de vraisemblance.

En l’espèce, le juge d’extradition a eu raison de refuser d’entendre les arguments de l’appelant fondés sur l’art. 6 et la Cour d’appel a à juste titre conclu que le ministre n’avait pas porté atteinte à la liberté de circulation de l’appelant en ordonnant son extradition aux États‑Unis. Premièrement, il n’y a eu aucune délégation irrégulière. Le fait de recevoir l’aide des procureurs de la Couronne locaux pour décider de la possibilité d’intenter des poursuites au Canada n’a pas pour effet d’écarter le pouvoir discrétionnaire du ministre ni sa capacité de rendre une décision. Deuxièmement, les tribunaux doivent faire montre d’une grande retenue à l’égard de la décision du ministre sur l’opportunité d’intenter des poursuites au Canada. L’efficacité de poursuites ne dépend pas simplement de la question de savoir si elles présentent quelque chance que ce soit d’aboutir à une déclaration de culpabilité. Le Canada doit tenir compte de l’intérêt de l’État étranger à poursuivre sur son propre territoire le fugitif demandé. Dans la présente affaire, les motifs exposés par le ministre démontrent qu’il a tenu compte de la liberté de circulation de l’appelant, mais qu’il a estimé que des poursuites au Canada ne seraient pas aussi efficaces, compte tenu du fait que les États‑Unis ont un intérêt plus grand à intenter de telles poursuites puisque l’essentiel des activités reprochées ont eu lieu sur leur territoire. Enfin, quoiqu’une retenue beaucoup moins grande s’impose à l’égard de la question de savoir si le ministre a bien pris en considération les droits constitutionnels du fugitif, la décision du ministre d’extrader celui-ci était manifestement raisonnable et il n’y a aucune preuve de conduite irrégulière, de motifs arbitraires ou de mauvaise foi entachant cette décision.

Les procédures d’extradition ne portent pas sur les questions liées à la culpabilité ou à l’innocence. Ce fait a une incidence sur l’étendue du droit du fugitif à la communication de la preuve. Le juge d’extradition peut seulement ordonner la production des documents pertinents à l’égard des questions soulevées à bon droit à l’étape de l’incarcération dans le cours du processus d’extradition, sous réserve de son pouvoir discrétionnaire d’élargir la portée de l’audience d’incarcération. Étant donné que l’État requérant ne se fondait pas sur des documents en possession des autorités canadiennes et qu’il n’y avait aucune indication de mauvaise foi ou de motifs inappropriés de la part des autorités chargées des poursuites au Canada et aux États-Unis, les États-Unis n’avaient aucune obligation de communiquer les documents additionnels demandés. Pour ce qui est de l’étendue de la communication de la preuve exigée de l’État requis, cet aspect ne sera examiné que dans les cas où une question contentieuse au regard de la Charte pourrait découler de la participation potentielle des autorités canadiennes à l’obtention de la preuve. En l’espèce, les documents demandés par l’appelant n’étaient pertinents ni en ce qui concerne l’appel de l’ordonnance d’incarcération rendue par le tribunal ni à l’égard de la demande de révision judiciaire de l’arrêté d’extradition pris par l’exécutif. Gardant à l’esprit la nature expéditive et sommaire de l’audience d’incarcération, ainsi que le pouvoir discrétionnaire qui est associé à la décision du ministre d’extrader ou non le fugitif et la nature des procédures d’extradition en général, l’appelant a reçu communication suffisante de la preuve à toutes les étapes du processus d’extradition.


Parties :

Demandeurs : États-Unis d'Amérique
Défendeurs : Kwok

Texte :

États-Unis d’Amérique c. Kwok, [2001] 1 R.C.S. 532, 2001 CSC 18

Paul Yick Wai Kwok Appelant

c.

États-Unis d’Amérique Intimé

et entre

Paul Yick Wai Kwok Appelant

c.

Ministre de la Justice Intimé

Répertorié : États-Unis d’Amérique c. Kwok

Référence neutre : 2001 CSC 18.

No du greffe : 26919.

2000 : 24 mars; 2001 : 5 avril.

Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie et Arbour.

en appel de la cour d’appel de l’ontario

POURVOIS contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1998), 41 O.R. (3d) 131, 163 D.L.R. (4th) 128, 127 C.C.C. (3d) 353, 55 C.R.R. (2d) 172, 112 O.A.C. 312, qui a rejeté la demande de révision judiciaire présentée par l’appelant ainsi que son appel de l’ordonnance d’incarcération qui avait été prononcée contre lui en vue de son extradition. Pourvois rejetés.

Chris N. Buhr et Shayne G. Kert, pour l’appelant.

David Littlefield et Kevin Wilson, pour les intimés.

Version française du jugement de la Cour rendu par

Le juge Arbour --

I. Introduction

1 Le présent pourvoi a été entendu conjointement avec trois autres affaires dans lesquelles nous rendons simultanément jugement : États-Unis d’Amérique c. Cobb, [2001] 1 R.C.S. 587, 2001 CSC 19, États-Unis d’Amérique c. Tsioubris, [2001] 1 R.C.S. 613, 2001 CSC 20, et États-Unis d’Amérique c. Shulman, [2001] 1 R.C.S. 616, 2001 CSC 21. L’appelant est un citoyen canadien qui conteste son extradition aux États‑Unis, où il fait l’objet d’accusations de complot en vue de faire le trafic d’héroïne. Les affaires connexes portent sur des accusations de fraude et complot en vue de commettre une fraude. Les quatre pourvois soulèvent des questions concernant l’étendue de la compétence du juge d’extradition en matière d’application de la Charte canadienne des droits et libertés à l’étape de l’incarcération dans le cadre de procédures d’extradition, compte tenu des modifications apportées en 1992 à la Loi sur l’extradition, L.R.C. 1985, ch. E-23. Plus spécifiquement, le présent pourvoi soulève les trois questions suivantes : (i) Est-ce que le droit de demeurer au Canada garanti au par. 6(1) de la Charte entre en jeu à l’étape de l’incarcération en vue de l’extradition? (ii) Quelle est l’étendue du droit du fugitif à la communication de la preuve à cette étape? (iii) Est-ce que le ministre de la Justice a porté atteinte aux droits garantis à l’appelant par la Charte en refusant sa demande de communication d’éléments de preuve additionnels et en ordonnant son extradition?

2 Se fondant sur la décision rendue par notre Cour dans États-Unis d’Amérique c. Dynar, [1997] 2 R.C.S. 462, les juridictions inférieures ont interprété de façon restrictive la disposition de la Loi sur l’extradition qui confère au juge d’extradition sa compétence en matière d’application de la Charte. Le juge d’extradition et la Cour d’appel de l’Ontario ont conclu que l’art. 6 n’entrait pas en jeu à l’étape de l’incarcération et ils ont rejeté la demande connexe de communication d’éléments de preuve additionnels présentée par l’appelant. La Cour d’appel a également confirmé la décision du ministre de la Justice d’extrader l’appelant vers l’État requérant, soulignant le niveau de déférence dont il fallait faire montre envers la décision ministérielle.

3 Pour les motifs qui suivent, j’arrive moi aussi à la conclusion que les droits garantis à l’appelant par la Charte n’ont pas été violés et que l’arrêté d’extradition doit être confirmé.

4 La Loi sur l’extradition a été modifiée en 1992. Les modifications n’ont pas changé le processus d’extradition à deux niveaux qui existe au Canada. Le juge d’extradition et le ministre de la Justice conservent leurs rôles distincts, le tribunal décidant si l’État requérant a présenté une preuve justifiant prima facie l’incarcération du fugitif et le ministre prenant en dernier ressort, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, la décision de livrer ou non la personne visée par la demande d’extradition. Avant 1992, le juge d’extradition n’avait pas compétence pour accorder des réparations fondées sur la Charte. Le juge saisi d’une requête en habeas corpus demandant la révision de l’ordonnance d’incarcération était le tribunal compétent pour entendre les arguments fondés sur la Charte et pour accorder une réparation en vertu du par. 24(1). Le paragraphe 9(3), qui a été ajouté par la Loi modifiant la Loi sur l’extradition, L.C. 1992, ch. 13, art. 2, a entraîné un changement important en éliminant l’étape de l’habeas corpus du processus d’extradition, essentiellement par l’intégration de cette étape à l’audience relative à l’incarcération. En conséquence, le juge d’extradition s’est vu attribuer une certaine compétence pour connaître des contestations fondées sur la Charte.

5 Toutefois, le par. 9(3) n’a pas donné au juge d’extradition compétence complète et exclusive en matière d’application de la Charte. Le ministre de la Justice continue d’avoir compétence sur les questions touchant la remise du fugitif et il doit se conformer à la Charte pour tout aspect incident à cette étape de l’extradition. La décision du ministre est susceptible de révision judiciaire par la cour d’appel. Par conséquent, quoique le juge d’extradition puisse maintenant accorder une réparation fondée de la Charte, il ne peut le faire qu’en ce qui concerne les questions pertinentes à l’étape de l’incarcération.

6 Étant donné que les questions touchant à la liberté de circulation ne se soulèvent qu’au moment de la remise du fugitif, il convient de les examiner à l’étape ministérielle du processus d’extradition. Exceptionnellement, les juges d’extradition conservent un pouvoir discrétionnaire limité les habilitant à entendre la preuve relative aux violations de l’art. 6 de la Charte alléguées par l’intéressé, lorsqu’une telle mesure est utile et opportune, mais ils ne peuvent pas se prononcer sur le fond de la question. Les prétendues violations de l’art. 6 ne sont pas pertinentes dans le cadre de l’audience relative à l’incarcération. C’est au ministre qu’il appartient de prendre en compte la liberté de circulation garantie au fugitif par l’art. 6, et les contraventions à cette disposition ne sont pas susceptibles de réparation tant que le ministre n’a pas décidé d’ordonner l’extradition du fugitif. Dans la présente affaire, je suis d’avis que le juge d’extradition a eu raison de refuser d’entendre les arguments de l’appelant fondés sur l’art. 6 et que la Cour d’appel a à juste titre conclu que le ministre n’avait pas porté atteinte à la liberté de circulation de l’appelant en ordonnant son extradition aux États‑Unis.

7 Je suis également d’avis qu’aucune erreur n’a été commise, que ce soit par le juge d’extradition ou par le ministre, à l’égard des demandes de communication de la preuve présentées par l’appelant. J’estime donc que les droits garantis à M. Kwok par la Charte n’ont pas été violés et que son pourvoi doit être rejeté.

II. Les faits

8 L’appelant Paul Yick Wai Kwok est un citoyen canadien dont les États‑Unis d’Amérique intimés (l’« État requérant ») demandent l’extradition relativement à deux accusations de trafic de drogue. Kwok est accusé d’avoir fourni, depuis le Canada, par diverses transactions survenues de janvier 1990 à septembre 1995, plus de 50 kilogrammes d’héroïne à des complices qui distribuaient ce stupéfiant aux États‑Unis. On prétend que, même lorsqu’il ne fournissait pas d’héroïne, Kwok jouait un rôle crucial, au Canada, en mettant en contact clients et fournisseurs, et qu’il recevait une part des profits résultant de ces activités.

9 Des conversations téléphoniques interceptées entre différents complices, dont l’appelant lui-même, constituaient une partie importante de la preuve des autorités américaines. Quoique ces conversations aient été interceptées par les autorités américaines, l’appelant a également fait l’objet de deux autorisations d’interception de communications privées accordées au Canada. Le Federal Bureau of Investigation (le « FBI ») a sollicité et obtenu des renseignements sur Kwok de la Gendarmerie royale du Canada, qui a surveillé ce dernier sur une base régulière d’avril 1993 à septembre 1995. La GRC a communiqué spontanément des renseignements supplémentaires au FBI au sujet de l’enquête qu’elle menait sur les activités de l’appelant. Le 14 novembre 1995, l’État requérant a demandé l’extradition de l’appelant après sa mise en accusation par un grand jury de New York, en octobre de la même année, relativement à des chefs de complot de distribution d’héroïne et possession d’héroïne dans l’intention de la distribuer et de complot en vue d’importer de l’héroïne aux États‑Unis.

10 Avant l’audition de la demande d’extradition, l’appelant a demandé la communication complète du dossier concernant l’enquête de la GRC, notamment les autorisations d’interception de communications privées et les affidavits présentés pour obtenir ces autorisations. Les procureurs américains ont refusé d’accéder à cette demande, disant qu’ils ne s’appuyaient pas sur les fruits de l’enquête canadienne et qu’ils n’entendaient pas invoquer ces éléments de preuve dans l’avenir. Parmi les éléments de preuve découlant de l’enquête américaine, il y avait environ 1 000 bandes contenant des communications interceptées et émanant de trois sources : (i) appels obtenus, par voie d’assignation, de pénitenciers américains où de présumés complices étaient incarcérés; (ii) appels interceptés en vertu d’autorisations accordées dans les États de New York et du New Jersey, de février à août 1993; (iii) bandes magnétiques enregistrées par un agent d’infiltration américain qui s’était introduit dans le complot en se faisant passer pour un client.

11 Plaidant que, sans les documents demandés, il ne pouvait présenter d’arguments utiles sur les droits que lui garantit le par. 6(1) de la Charte, l’appelant a réitéré sa demande devant le juge d’extradition. Il a exigé la communication des éléments suivants : (i) tout le dossier de l’enquête canadienne sur sa prétendue participation au trafic de stupéfiants; (ii) toutes les discussions entre les policiers canadiens et les autorités américaines chargées de l’enquête; (iii) toutes les discussions entre les policiers canadiens et les autorités chargées des poursuites au Canada et aux États‑Unis concernant la décision de n’intenter aucune poursuite contre lui au Canada, afin de permettre l’engagement de poursuites aux États‑Unis. Le juge d’extradition a rejeté la demande, concluant que les droits garantis par l’art. 6 de la Charte n’entraient pas en jeu à l’étape de l’incarcération. L’appelant a alors concédé, d’une part, que la preuve présentée par le ministère public au nom de l’État requérant, était suffisante pour établir prima facie le bien-fondé des accusations, et, d’autre part, que la question de l’identité n’était pas en litige. L’appelant a été incarcéré en vue de son extradition.

12 Subséquemment, l’appelant a réitéré sa demande de communication de la preuve, au ministre de la Justice cette fois-là, qui l’a refusée pour le motif que le ministère public avait exercé régulièrement son pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites en décidant de ne pas poursuivre l’appelant au Canada. Le ministre a ordonné la remise immédiate de l’appelant à l’égard des deux accusations de trafic de drogue. La Cour d’appel a rejeté l’appel interjeté par Kwok contre l’ordonnance d’incarcération rendue par le juge d’extradition ainsi que sa demande de révision judiciaire de la décision du ministre de l’extrader. Kwok se pourvoit maintenant devant notre Cour contre les deux décisions de la Cour d’appel.

III. Les dispositions pertinentes

13 Charte canadienne des droits et libertés

6. (1) Tout citoyen canadien a le droit de demeurer au Canada, d’y entrer ou d’en sortir.

. . .

24. (1) Toute personne, victime de violation ou de négation des droits ou libertés qui lui sont garantis par la présente charte, peut s’adresser à un tribunal compétent pour obtenir la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances.

Loi sur l’extradition, L.R.C. 1985, ch. E-23, modifiée par L.C. 1992, ch. 13

2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.

. . .

« juge » Toute personne autorisée à se prononcer en matière d’extradition.

9. (1) Les juges des cours supérieures et des cours de comtés d’une province, ainsi que les commissaires nommés à cette fin au titre de la présente partie par le gouverneur en conseil sous le grand sceau, peuvent, sous le régime de cette partie, se prononcer en matière d’extradition dans leur province respective et sont investis à cet égard des attributions des juges ou juges de la cour provinciale de la province.

(2) Le présent article n’a pas pour effet d’attribuer une compétence quelconque en matière d’habeas corpus.

(3) Dans le cadre de la Loi constitutionnelle de 1982, un juge de cour supérieure ou de cour de comté conserve les compétences qu’il a en cette qualité, dans l’exercice des fonctions qu’il est tenu d’accomplir en appliquant la présente loi.

13. Le fugitif doit comparaître devant un juge; l’audition se déroule, dans la mesure du possible et sous réserve des autres dispositions de la présente partie, comme s’il comparaissait devant un juge de paix pour un acte criminel commis au Canada.

15. Le juge reçoit, dans les mêmes conditions, les témoignages visant à établir que le crime dont le fugitif est accusé ou pour lequel il est censé avoir été condamné est une infraction à caractère politique ou, pour quelque autre raison, ne constitue pas un crime donnant lieu à l’extradition, ou que l’objet de la procédure est de le poursuivre ou de le punir pour une infraction à caractère politique.

18. (1) Le juge délivre un mandat de dépôt portant incarcération du fugitif dans la prison appropriée la plus rapprochée en attendant la remise de celui-ci à l’État étranger ou sa libération conformément à la loi :

a) dans le cas où le fugitif est censé avoir été condamné pour le crime donnant lieu à l’extradition, lorsque les éléments de preuve produits établiraient en droit canadien, sous réserve des autres dispositions de la présente partie, l’existence de la condamnation;

b) dans le cas où le fugitif n’est qu’accusé d’un crime donnant lieu à l’extradition, lorsque les éléments de preuve produits justifieraient en droit canadien, sous réserve des autres dispositions de la présente partie, sa citation à procès si le crime avait été commis au Canada.

. . .

19. En ordonnant l’incarcération pour extradition du fugitif, le juge :

a) informe le fugitif qu’il ne sera pas livré avant l’expiration de trente jours et lui fait part de son droit d’en appeler de l’ordonnance d’incarcération;

b) transmet au ministre de la Justice un certificat d’incarcération et une copie des pièces ou transcriptions de témoignages qu’il n’a pas déjà transmises, ainsi que tout rapport qu’il juge utile.

19.2 Le fugitif peut interjeter appel de son incarcération et l’État étranger à l’origine de la demande en extradition peut interjeter appel du refus d’extradition ou de l’arrêt de la procédure visée à l’article 13 devant la cour d’appel de la province où, selon le cas, l’ordonnance d’incarcération, de libération ou d’arrêt des procédures a été rendue . . .

19.4 . . .

(2) La cour d’appel peut reporter l’audition de l’appel d’une décision portant sur l’ordonnance d’incarcération du fugitif ou de tout autre appel fondé sur la présente loi jusqu’à ce que le ministre de la Justice rende une décision en application de l’article 25.

25. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie et sur demande d’un État étranger, le ministre de la Justice, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la date de l’ordonnance d’incarcération du fugitif, peut, par arrêté, ordonner que celui-ci soit livré à l’agent ou aux agents de cet État qui, à son avis, sont autorisés à agir au nom de celui-ci dans l’affaire.

. . .

25.1 (1) Malgré l’article 25, le ministre peut reporter la prise de l’arrêté visé au paragraphe 25(1) . . .

(2) En cas de dépôt, par le ministre, de l’avis mentionné à l’alinéa (1)b), la cour d’appel ne peut reporter, en vertu du paragraphe 19.4(2), l’audition de l’appel.

25.2 (1) Malgré la Loi sur la Cour fédérale, la cour d’appel de la province où l’incarcération du fugitif a été ordonnée a compétence exclusive pour connaître, conformément aux paragraphes (2) à (10), des demandes de contrôle judiciaire relatives à une décision prise par le ministre de la Justice au titre de l’article 25.

. . .

(9) En cas d’appel en instance en application de l’article 19.2 ou fondé sur la présente loi, la cour d’appel peut joindre l’audition de cet appel à celle d’une demande de contrôle judiciaire présentée en vertu du présent article ou autrement.

Loi sur l’extradition, L.C. 1999, ch. 18

25. Dans le cadre de la Loi constitutionnelle de 1982, le juge dispose, dans l’exécution de ses fonctions d’application de la présente loi, des compétences d’un juge de la cour supérieure.

84. La Loi sur l’extradition continue de s’appliquer — comme si elle n’avait pas été abrogée par l’article 129 — à toute question en matière d’extradition dans le cas où l’audition de la demande d’extradition est en cours devant le juge à la date d’entrée en vigueur de la présente loi [17 juin 1999].

IV. Historique des procédures et décisions des juridictions inférieures

A. Cour de l’Ontario (Division générale)

14 Le 17 avril 1996, madame le juge Wein a rejeté la demande de communication de la preuve présentée par l’appelant, disant que celui-ci

[traduction] interprète mal le « modeste » rôle du juge d’extradition et cherche à l’élargir inutilement. Il ressort d’un examen général de l’ensemble du processus d’extradition, y compris du rôle des tribunaux et de celui de l’exécutif, que les considérations fondées sur le paragraphe 6(1) de la Charte sont appréciées de façon exhaustive dans le processus, tant à l’étape de la décision de l’exécutif qu’à l’occasion du contrôle de cette décision par la cour d’appel.

15 Madame le juge Wein a conclu que, à l’étape du juge d’extradition, toute demande fondée sur le par. 6(1) était prématurée ou débordait le rôle de celui-ci. Elle a également refusé d’exercer tout pouvoir discrétionnaire résiduel dont elle pourrait disposer pour ordonner la communication des éléments de preuve demandés. À son avis, la question de l’art. 6 n’avait aucune pertinence à l’égard des arguments susceptibles d’être présentés à l’audience d’extradition et n’était d’aucune utilité pour statuer sur le caractère suffisant de la preuve. Elle n’a trouvé aucun fondement justifiant d’ordonner la communication de la preuve à l’audience d’extradition dans le but de permettre à l’appelant de préparer ses observations à l’intention du ministre.

16 Convaincue que la preuve était suffisante au regard du critère applicable en la matière, que l’identité n’était pas contestée et que les infractions reprochées aux États-Unis étaient virtuellement identiques aux infractions canadiennes correspondantes et satisfaisaient ainsi à la condition de [traduction] « double incrimination » prévue par la Loi sur l’extradition, madame le juge Wein a ordonné l’incarcération de Kwok le 16 mai 1996.

B. Ministre de la Justice

17 Le 9 octobre 1996, le ministre de la Justice a ordonné l’extradition immédiate de l’appelant vers les États‑Unis pour qu’il subisse son procès dans l’État de New York. Le ministre a souligné que sa décision d’extrader était de nature politique et non judiciaire et que, en conséquence, il n’était tenu de fournir ni le genre de communication de la preuve ni les garanties procédurales applicables aux procédures judiciaires. Il a souligné que l’appelant avait reçu un résumé des renseignements factuels dont il disposait et avait eu la possibilité de commenter ces documents. Les éléments additionnels dont on demandait la communication n’avaient pas été utilisés par les autorités américaines dans leur enquête et les fruits de l’écoute électronique faite par les Canadiens ne seraient pas utilisés dans les poursuites aux États-Unis.

18 En outre, le ministre a tenu compte des principes relatifs à la liberté de circulation garantie par l’art. 6 de la Charte et il est arrivé à la conclusion que l’extradition de l’appelant ne serait pas inconstitutionnelle. Puisque le procureur général du Canada était l’autorité poursuivante compétente, le ministre était convaincu qu’aucune accusation ne serait portée au Canada et que cet exercice du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites était conforme aux principes établis par notre Cour dans l’arrêt États-Unis d’Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469.

C. Cour d’appel de l’Ontario (1998), 41 O.R. (3d) 131

19 En appel, l’appelant a prétendu que sa demande de communication de la preuve aurait dû être accordée par le juge d’extradition ou, à défaut, par le ministre, afin de lui permettre de préparer adéquatement sa demande d’arrêt des procédures d’extradition. Dans cette demande, l’appelant affirmait que son extradition vers les États‑Unis constituerait une atteinte à la liberté de circulation que lui garantit le par. 6(1). Le 4 août 1998, la Cour d’appel a rejeté la demande de contrôle judiciaire de l’arrêté d’extradition ainsi que l’appel de l’ordonnance d’incarcération.

20 Rédigeant la décision unanime de la Cour d’appel, madame le juge Charron a estimé que le juge d’extradition et le ministre avaient eu raison de refuser la demande de communication d’éléments de preuve additionnels présentée par l’appelant. Les documents sollicités par ce dernier n’étaient pas visés par la communication de la preuve à laquelle a droit un fugitif dans le cadre du processus d’extradition. De l’avis du juge Charron, dans de telles procédures, la liberté de circulation garantie au par. 6(1) n’entre en jeu qu’à l’étape de la décision du ministre d’extrader ou non le fugitif, et non à l’étape de l’incarcération. Madame le juge Charron a exprimé son désaccord avec la décision de la Cour d’appel du Québec dans l’affaire Cazzetta c. États-Unis d’Amérique, [1996] R.J.Q. 1547, autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada refusée, [1996] 3 R.C.S. xiv, et elle a appliqué l’arrêt Dynar, précité, de notre Cour qui, à son avis, a confirmé que seuls les principes établis dans la jurisprudence antérieure à la modification de la Loi et portant sur le rôle modeste des tribunaux dans le processus d’extradition continuaient de s’appliquer. Par conséquent, l’appelant avait uniquement droit à la communication des documents sur lesquels les États‑Unis s’appuyaient pour établir prima facie le bien-fondé des accusations, documents dont ne faisaient pas partie ceux demandés par l’appelant.

21 De plus, madame le juge Charron n’a vu aucune raison de s’ingérer dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre d’extrader l’appelant. Relativement à l’arrêt Cotroni, elle a tiré la conclusion suivante, à la p. 145 :

[traduction] Il ne découle pas de l’arrêt Cotroni que, en l’absence de preuve positive que l’engagement de poursuites au Canada n’est pas une « option réaliste » ou que de telles poursuites n’auraient pas « la même efficacité », l’extradition est inconstitutionnelle.

Soulignant le pouvoir discrétionnaire dont disposent les autorités chargées des poursuites, le juge Charron a rappelé que ce pouvoir était exercé dans le contexte des obligations internationales du Canada.

22 L’appelant a également sollicité la communication de renseignements en vue du contrôle de l’exercice, par le ministère public, de son pouvoir discrétionnaire de ne pas engager de poursuites au Canada. Quoiqu’une telle décision puisse faire l’objet d’une demande de révision judiciaire reprochant à son auteur d’avoir agi de mauvaise foi ou pour des motifs inappropriés, cette demande doit néanmoins avoir une apparence de vraisemblance. Madame le juge Charron a estimé que cela n’avait pas été démontré. Elle a donc jugé que le ministre n’avait commis aucune erreur lorsque, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, il avait refusé la demande de communication d’éléments de preuve additionnels faite par l’appelant, et qu’il ne s’était pas trompé dans l’examen des droits garantis à ce dernier par le par. 6(1). Le fait que le ministre se soit fié à l’avis de ses représentants autorisés n’équivalait pas à une délégation irrégulière de son rôle. Rien n’indiquait qu’il serait inconstitutionnel d’extrader l’appelant.

V. L’analyse

23 Je me propose de répondre en trois étapes aux questions énoncées au premier paragraphe des présents motifs. Je vais d’abord analyser l’effet du par. 9(3) de la Loi sur l’extradition sur la compétence du juge d’extradition en matière d’application de la Charte et circonscrire les limites de cette compétence. Je vais ensuite déterminer si les droits garantis au par. 6(1) de la Charte entrent en jeu à l’étape de l’incarcération du processus d’extradition et contrôler la décision du ministre d’extrader l’appelant. Enfin, je vais examiner les droits dont disposent les fugitifs en matière de communication de la preuve dans le processus d’extradition, en vue de déterminer si l’appelant aurait dû recevoir communication des éléments additionnels qu’il sollicite depuis le début.

A. L’effet du par. 9(3) sur la compétence du juge d’extradition en matière d’application de la Charte

24 Comme je l’ai indiqué plus tôt, le présent pourvoi exige l’analyse du par. 9(3) des modifications de 1992 de la Loi sur l’extradition. Une version entièrement révisée de la Loi sur l’extradition est par la suite entrée en vigueur le 17 juin 1999. La nouvelle Loi contient une disposition semblable au par. 9(3) de la version de 1992. De fait, l’art. 25 de la Loi de 1999 n’est pas substantiellement différent du par. 9(3), il ne fait qu’alléger le texte de cette disposition. Je reviendrai plus loin sur la modification apportée au texte français par l’art. 25 de la révision de 1999. L’article 84 de la Loi de 1999 précise que la version de 1992 continue de régir les procédures commencées avant le 17 juin 1999. Puisque nous sommes en présence d’un tel cas, je vais me référer à la Loi de 1992 tout au long des présents motifs. Comme l’actuel art. 25 est pratiquement identique au par. 9(3), l’effet du par. 9(3) sur la compétence du juge d’extradition en matière d’application de la Charte est une question qui n’a pas encore été tranchée, et la réponse serait la même sous le régime de la version de 1992 de la Loi ou de celle qui est actuellement en vigueur.

25 L’appelant prétend que le par. 9(3) de la Loi sur l’extradition donne au juge d’extradition entière compétence sur les questions touchant l’application de la Charte en matière d’extradition. Par conséquent, soutient-il, l’audience d’extradition est l’instance appropriée pour trancher toutes les questions liées à la Charte qui se soulèvent dans le cours du processus d’extradition. Les intimés avancent que le par. 9(3) n’a pas élargi le rôle joué par la Charte à l’étape judiciaire du processus d’extradition. Ils affirment plutôt que le juge d’extradition conserve son rôle modeste, qui est de déterminer si le bien-fondé des accusations reprochées a été établi prima facie.

26 Bien des choses dépendent de la nature et de la portée du processus d’extradition antérieur à 1992, ainsi que de l’intention qu’avait le législateur lorsqu’il a modifié la Loi en 1992. Gardant cela à l’esprit, je vais maintenant examiner ces deux points, de même que l’interprétation donnée au par. 9(3) par les tribunaux.

(i) Survol du processus d’extradition au Canada

27 L’extradition est une fonction qui relève au premier chef de l’organe exécutif du gouvernement et qui résulte d’accords internationaux entre États. Le processus d’extradition au Canada est régi par la Loi sur l’extradition, qui intègre au droit interne les obligations internationales du Canada en matière d’extradition des fugitifs qui ont ou auraient commis des crimes à l’étranger. L’article 13 de la Loi décrit le déroulement des procédures d’extradition. Celles-ci comportent deux étapes : l’incarcération du fugitif et sa remise à l’État qui requiert son extradition. La première étape est de nature judiciaire, tandis que la seconde relève essentiellement de l’exécutif. Je vais analyser successivement chacune de ces étapes.

28 Premièrement, au cours de l’audience devant le tribunal, le juge d’extradition, également appelé juge d’incarcération, détermine si la preuve est suffisante pour ordonner l’incarcération du fugitif en vue de son extradition (art. 18). Deux critères doivent être respectés pour qu’un mandat d’incarcération soit délivré : (1) la preuve présentée doit établir prima facie que les actes reprochés dans le ressort de l’État requérant constituent un crime à cet endroit, constitueraient un crime au Canada s’ils avaient été commis ici et sont visés par le traité bilatéral (la règle de la « double incrimination »); (2) la preuve produite au soutien de la demande d’extradition doit établir, selon la prépondérance des probabilités, que la personne dont on demande l’extradition est celle qui se trouve devant le tribunal (la question de l’identité).

29 Voilà quelle était, avant 1992 à tout le moins, l’étendue de la compétence du juge d’extradition ou juge d’incarcération. Cette première étape était souvent comparée à l’enquête préliminaire, procédure au cours de la laquelle le juge de paix appelé à décider s’il y a lieu d’ordonner le renvoi à procès de l’accusé doit se demander si la preuve est suffisante pour qu’un jury — agissant de façon raisonnable et ayant reçu les directives appropriées — soit fondé à déclarer l’accusé coupable. Tout comme le juge de paix présidant l’enquête préliminaire, le juge d’extradition devait s’abstenir d’évaluer la preuve ou d’apprécier la crédibilité des témoins : États‑Unis d’Amérique c. Shephard, [1977] 2 R.C.S. 1067. Il ne lui appartenait pas non plus d’examiner la façon dont les fonctionnaires étrangers avaient recueilli la preuve, de s’interroger sur l’effet de tout délai sur le procès dans l’État requérant ou de prendre en compte les moyens de défense susceptibles d’être invoqués au procès : Argentine c. Mellino, [1987] 1 R.C.S. 536, p. 554-555. Ces constatations concernant le caractère limité des fonctions du juge d’extradition ont à maintes reprises été confirmées et appliquées, notamment dans les arrêts Canada c. Schmidt, [1987] 1 R.C.S. 500; McVey c. États-Unis d’Amérique, [1992] 3 R.C.S. 475; et États-Unis d’Amérique c. Lépine, [1994] 1 R.C.S. 286.

30 Avant les modifications de 1992, la Charte s’appliquait aux procédures d’extradition du fait que tant le traité que l’audience d’extradition au Canada et l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif relativement à la remise du fugitif devaient respecter les exigences prévues par la Charte. Le juge d’extradition n’avait toutefois pas le pouvoir de statuer sur les questions touchant à l’application de la Charte et d’accorder des réparations fondées sur ce texte. À cet égard, le juge La Forest a dit ceci, dans l’arrêt Mellino, précité, p. 557 :

Dans les rares cas où les actes des représentants de l’exécutif ou de fonctionnaires canadiens peuvent donner lieu à un contrôle en vertu de la Charte, je ne crois pas que le juge d’extradition ait compétence pour effectuer ce contrôle. Par souci d’efficacité, la Loi et le traité ont strictement circonscrit son rôle. Le Parlement a précisé comment doivent être contrôlées les procédures d’extradition — par les cours supérieures au moyen du bref d’habeas corpus. Dans des procédures d’habeas corpus, le tribunal ne connaît normalement que de questions de compétence mais, étant donné que le Parlement a envisagé de telles procédures comme seul moyen de contrôle en matière d’extradition et puisque le législateur a en outre prévu des appels devant la Cour d’appel et devant cette Cour en matière d’habeas corpus, il est évident qu’un tribunal saisi de procédures d’habeas corpus est le tribunal compétent aux fins de l’art. 24 de la Charte. [Je souligne.]

31 En 1992, avant les modifications de la Loi, le juge La Forest a de nouveau souligné, dans l’arrêt McVey, précité, p. 519, que l’extradition relevait au premier chef de l’exécutif. Toutes les fonctions qui, dans le cadre du processus d’extradition, ne sont pas expressément attribuées par la loi au juge d’extradition relèvent de l’exécutif.

Les traités, qui tiennent compte des droits à la liberté des personnes, comportent des dispositions pour leur protection. Le plus important est l’exigence qu’il y ait une preuve prima facie que l’acte reproché constituerait un crime au Canada. Cette question précise, à l’égard de laquelle les juges sont les plus compétents, est la tâche que la Loi sur l’extradition confie à un juge. Il va sans dire que d’autres tâches peuvent être confiées aux juges d’extradition, mais il faut trouver un fondement législatif, et les tribunaux ne devraient pas se déclarer compétents à l’égard de questions que la Loi ne leur a pas confiées. Sauf disposition législative, l’exécution des obligations découlant des traités internationaux est une tâche qui incombe aux autorités politiques et qui est exécutée par les ministres et les ministères dans le cadre de leurs mandats respectifs.

32 Dès que le juge d’extradition décide, en vertu de l’art. 13 de la Loi, que la preuve est suffisante pour ordonner l’incarcération, il signe le mandat de dépôt ou l’ordonnance d’incarcération, qui est ensuite transmis au ministre de la Justice accompagné, le cas échéant, du rapport du juge : art. 19; Dynar, précité, par. 117-118. La prise de ces mesures marque le passage à la deuxième étape du processus d’extradition, au cours de laquelle le ministre décide si le fugitif doit être livré à l’État requérant. Cette étape du processus d’extradition est de nature essentiellement politique. Le juge Cory a examiné la nature particulière de cette décision du ministre dans l’arrêt Idziak c. Canada (Ministre de la Justice), [1992] 3 R.C.S. 631, p. 659-660 :

Le Parlement a choisi d’accorder un pouvoir discrétionnaire au ministre de la Justice. C’est le Ministre qui doit tenir compte de la bonne foi et de l’honneur du Canada dans ses relations avec les autres États. C’est le Ministre qui possède une connaissance spécialisée des ramifications politiques d’une décision d’extrader. Du point de vue du droit administratif, il y a lieu d’affirmer que l’examen du Ministre se situe à l’extrême limite législative du processus décisionnel administratif.

. . .

Il est exact qu’il appartient au ministre de la Justice d’agir à titre de poursuivant dans le cadre des poursuites en matière d’extradition et que, pour ce faire, il doit nommer des représentants qui agiront dans l’intérêt de l’État requérant. Toutefois, la décision de décerner un mandat d’extradition comporte l’examen de considérations fort différentes de celles dont tient compte un tribunal au cours d’une audience d’extradition. L’audience d’extradition est clairement de nature judiciaire, alors que les actes accomplis par le ministre de la Justice, lorsqu’il examine s’il y a lieu de décerner un mandat d’extradition, sont principalement de nature politique.

33 Les deux étapes du processus d’extradition sont donc distinctes. Le juge d’extradition n’a pas le pouvoir d’ordonner l’extradition du fugitif vers l’État requérant; cette décision est la responsabilité exclusive de l’exécutif aux termes de l’art. 25. Ce pouvoir exclusif a été reconnu dans les arrêts Schmidt, précité, p. 514 (le juge La Forest), et Pacificador c. Philippines (Republic of) (1993), 83 C.C.C. (3d) 210 (C.A. Ont.), p. 222 (le juge Doherty), autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada refusée, [1994] 1 R.C.S. x. À l’inverse, le ministre ne peut pas exercer le pouvoir d’extrader un fugitif tant que celui-ci n’a pas été incarcéré à cette fin par un juge.

34 Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’extrader un fugitif, le ministre de la Justice doit tenir compte des considérations fondées sur la Charte : Cotroni, précité; États-Unis c. Burns, [2001] 1 R.C.S. 283, 2001 CSC 7. Je vais revenir sur l’examen de ces considérations au niveau ministériel plus loin dans les présents motifs. À ce stade-ci, la question consiste à déterminer quelle est la juridiction qui statuera sur les questions touchant la Charte au cours de la première phase judiciaire des procédures d’extradition.

35 Avant les modifications de 1992, l’al. 19a) de la Loi sur l’extradition pourvoyait à la révision de la décision d’incarcérer le fugitif en vue de son extradition en indiquant que ce dernier avait le droit de demander un bref d’habeas corpus. De même, la compétence en matière d’application de la Charte appartenait non pas au juge d’extradition, mais bien au juge de la cour supérieure entendant la demande de révision par voie d’habeas corpus de la décision du juge d’extradition ordonnant l’incarcération du fugitif : Mellino, précité, p. 557. Le juge saisi d’une telle demande était tenu de déterminer si le juge d’extradition avait compétence pour ordonner l’incarcération du fugitif. Pour statuer sur la légalité de la détention du fugitif, sur son incarcération, ou les deux, le juge saisi de la requête en habeas corpus avait compétence pour accorder des réparations en vertu de l’art. 24 de la Charte : ibid. Dans cet arrêt, notre Cour a estimé que le juge d’extradition n’avait pas compétence pour décider si l’extradition avait été demandée dans un délai déraisonnable au point de constituer une contravention aux art. 7 et 11 de la Charte. Cette compétence appartenait au juge saisi de la requête en habeas corpus.

36 Par ailleurs, ce pouvoir de révision par voie d’habeas corpus ne pouvait être utilisé pour empêcher le ministre de prendre la décision d’extrader ou non le fugitif, étape ultérieure du processus d’extradition. Dans l’arrêt Mellino, précité, à la p. 558, le juge La Forest a reconnu l’existence — même à l’étape de l’habeas corpus — d’un pouvoir exceptionnel fondé sur l’art. 7 de la Charte permettant de prononcer l’arrêt des procédures d’extradition dans les cas où « la décision d’extrader un fugitif en vue de son procès dans un pays étranger [irait], dans les circonstances particulières, à l’encontre des principes de justice fondamentale ». Le juge La Forest a poursuivi ainsi :

. . . un tribunal [. . .] doit bien garder à l’esprit que c’est l’exécutif qui se trouve investi du pouvoir discrétionnaire d’extrader un fugitif. Par conséquent, à moins de circonstances criantes ou urgentes, il ne faut pas empêcher l’exécutif d’exercer son pouvoir discrétionnaire. Dans des cas où le tort appréhendé peut être évité au moyen d’accords internationaux, il est douteux que les tribunaux doivent normalement intervenir avant que l’exécutif n’ait ordonné l’extradition.

Par conséquent, en l’absence de circonstances criantes ou urgentes, la décision d’arrêter le processus d’extradition ne pouvait être rendue que par un juge de la Section de première instance de la Cour fédérale saisi d’une demande de révision de la décision du ministre d’extrader le fugitif (Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch.10, al. 17(4)b) (maintenant L.R.C. 1985, ch. F-7, al. 17(5)b))). La nécessité d’attendre que l’exécutif ait exercé son pouvoir discrétionnaire a été soulignée de nouveau dans l’arrêt Schmidt, précité, p. 522, le juge La Forest.

37 Par conséquent, même eu égard à ce vaste pouvoir en matière d’habeas corpus, tel qu’il existait avant les modifications de 1992, tant les procédures relatives à l’incarcération que la révision judiciaire de ces procédures étaient limitées par l’existence de la deuxième étape du processus d’extradition — savoir la décision de l’exécutif — qu’il fallait laisser suivre son cours. Ce processus décisionnel à deux volets, judiciaire et exécutif, doté chacun de son propre mécanisme de révision, était lourd et long. D’une part, la décision sur la demande de révision de l’ordonnance d’incarcération par voie d’habeas corpus pouvait faire l’objet d’un appel de plein droit auprès de la cour d’appel provinciale concernée et ensuite, sur autorisation, auprès de notre Cour. D’autre part, la décision distincte prise par le ministre relativement à l’extradition pouvait faire l’objet d’une demande de révision judiciaire à la Section de première instance de la Cour fédérale et donner lieu éventuellement à d’autres appels à la Cour d’appel fédérale et à notre Cour : A. W. La Forest, La Forest’s Extradition To and From Canada (3e éd. 1991), p. 179-220.

(ii) L’intention du législateur à la base des modifications de 1992

38 D’importantes modifications touchant à la structure de la Loi sur l’extradition sont entrées en vigueur le 1er décembre 1992. Par suite de ces modifications, il faut désormais s’adresser à la cour d’appel provinciale concernée pour demander l’examen tant de la décision du juge d’extradition que de celle du ministre de la Justice. Non seulement la cour d’appel s’est-elle vue accorder « compétence exclusive » pour examiner la décision judiciaire ordonnant l’incarcération du fugitif et celle de l’exécutif ordonnant son extradition, mais les modifications ont également établi la possibilité de « réunir » ces procédures en permettant expressément à la cour de reporter l’audition de l’appel de l’ordonnance d’incarcération jusqu’à ce que le ministre se soit prononcé sur la demande d’extradition (par. 19.4(2)), sauf si ce dernier dépose un avis de report auprès de la cour d’appel, auquel cas celle-ci doit entendre l’appel de l’incarcération plutôt que d’attendre la décision du ministre relativement à l’extradition (par. 25.1(2)).

39 En outre, le législateur a rationalisé et simplifié la procédure d’extradition en adoptant le par. 9(3), disposition qui a essentiellement pour effet de fondre ensemble les fonctions et pouvoirs qui étaient auparavant exercés séparément par le juge d’extradition et le juge saisi de la requête en habeas corpus. Ce résultat a été obtenu en modifiant d’abord l’art. 19 de façon à éliminer le recours à l’habeas corpus comme moyen de révision de l’incarcération et à le remplacer simplement par un appel à la cour d’appel, puis en élargissant les pouvoirs du juge d’incarcération pour lui donner tous les pouvoirs qui ne pouvaient jusque-là être exercés que par un juge d’une cour supérieure entendant une requête en habeas corpus. Par souci de commodité, je reproduis de nouveau le texte du par. 9(3) :

Dans le cadre de la Loi constitutionnelle de 1982, un juge de cour supérieure ou de cour de comté conserve les compétences qu’il a en cette qualité, dans l’exercice des fonctions qu’il est tenu d’accomplir en appliquant la présente loi. [Je souligne.]

40 Lorsqu’elle a expliqué l’objet du projet de loi C-31, la ministre de la Justice de l’époque, l’honorable Kim Campbell, a qualifié les modifications de 1992 de [traduction] « mesure législative moderne qui tient compte de la nécessité de permettre que les arguments relatifs à la [Charte] soient entendus par le tribunal de première instance » : Débats de la Chambre des communes, vol. IV, 3e sess., 34e lég., 7 novembre 1991, p. 4779.

41 À la Chambre, la ministre de la Justice a dit, à la p. 4777, qu’elle avait été guidée par trois principes dans l’élaboration des modifications :

[traduction] Premièrement, en matière d’extradition, le processus d’appel et de contrôle doit le plus possible s’apparenter aux recours qui s’offrent aux personnes accusées d’actes criminels au Canada. Deuxièmement, la personne dont on demande l’extradition a droit aux garanties de la Charte canadienne des droits et libertés. Troisièmement, dans la mesure du possible, les dédoublements de procédures doivent être évités.

Le processus d’appel et de contrôle doit être rapide, mais il doit permettre une audition juste. Le partage des compétences entre les tribunaux et le ministre doit être bien respecté, de même que nos obligations internationales envers les pays avec lesquels nous avons signé des traités d’extradition.

Elle a également fait les observations suivantes, à la p. 4778 :

[Le droit antérieur aux modifications de 1992 entraîne] inutilement un dédoublement de l’administration des preuves et un gaspillage du temps dont disposent les tribunaux. Cette modification [1992] permettrait l’examen des arguments fondés sur la Charte touchant les demandes à un stade ultérieur de la procédure sans qu’il soit nécessaire d’aller devant un juge différent.

Les arguments fondés sur la Charte touchant la décision ministérielle sur l’extradition pourront encore, quant à eux, être examinés lors de l’examen de la décision ministérielle.

42 D’une part, la ministre a indiqué qu’il était souhaitable d’accorder la protection de la Charte aux personnes dont on demande l’extradition. L’appelant mentionne les art. 19.2 et 19.3 de la Loi, où il est question de l’arrêt des procédures par le juge d’extradition, comme étant des indices supplémentaires de l’intention du législateur de conférer au juge d’extradition compétence pour statuer sur toute question concernant la Charte.

43 D’autre part, malgré l’édiction du par. 9(3), le législateur n’avait pas abrogé le par. 9(2), qui prévoyait ceci :

Le présent article n’a pas pour effet d’attribuer une compétence quelconque en matière d’habeas corpus.

Les modifications de 1999 ont supprimé ce paragraphe. Il est curieux que, en 1992, on ait maintenu cette disposition, qui semblait être liée à la méthode de révision par voie d’habeas corpus qu’on venait d’abolir. Quoi qu’il en soit, je suis d’avis que le juge d’une cour supérieure qui préside une audience d’extradition est habilité par le par. 9(3) à accorder toute réparation fondée sur un texte de loi, sur la common law ou sur la Charte à l’égard de quelque question dont il est régulièrement saisi. Il n’est pas nécessaire que ce pouvoir soit exercé dans le cadre d’une requête en habeas corpus. En tirant cette conclusion, je tiens à souligner que même les intimés ne contestent pas que le par. 9(3) a conféré au juge d’extradition la compétence en matière d’application de la Charte qui était auparavant exercée par le juge saisi de la requête en habeas corpus : voir le mémoire des intimés, par. 25. Par conséquent, même s’il est impossible de parler de fusion de fonctions comme telle, il y a incontestablement eu transfert de compétence en matière d’application de la Charte. Toutefois, rien n’indique que le législateur ait eu l’intention de donner au juge d’extradition une compétence plus grande en matière d’application de la Charte que celle qui était exercée auparavant par le juge saisi de la requête en habeas corpus.

44 L’organisation générale de la loi ne révèle aucune intention de modifier les tâches respectives des tribunaux et de l’exécutif. Les modifications de 1992 n’ont pas élargi le rôle du juge d’incarcération, mis à part le fait qu’on lui a confié les pouvoirs du juge saisi de la requête en habeas corpus. Ce rôle consiste toujours à déterminer si on a établi prima facie le bien-fondé des accusations reprochées. Tout comme le pouvait auparavant le juge saisi de la requête en habeas corpus, le juge d’extradition peut maintenant accorder les réparations fondées sur la Charte qui conviennent à l’égard des questions qui relèvent de l’étape de l’incarcération, à condition de ne pas usurper le rôle du ministre.

(iii) L’interprétation donnée au par. 9(3) par les tribunaux

45 Dans l’arrêt Dynar, précité, notre Cour a directement examiné l’effet du par. 9(3) sur l’audience d’extradition. Dans cette affaire, le fugitif prétendait qu’on ne lui avait pas donné communication suffisante de la preuve concernant la participation des enquêteurs canadiens aux mesures prises pour recueillir les éléments de preuve qui ont constitué le fondement de l’ordonnance d’incarcération. Les arguments fondés sur la Charte qu’il entendait soulever reposaient sur les art. 7 (provocation policière) et 8 (écoute électronique illégale). Notre Cour a jugé que la preuve par affidavit présentée par les États‑Unis contenait suffisamment de renseignements pour permettre de conclure que la preuve avait été recueillie entièrement par les autorités américaines et que l’instance ne soulevait aucun argument fondé sur la Charte susceptible d’être débattu devant les tribunaux. Les juges Cory et Iacobucci ne se sont pas prononcés sur la portée de la compétence conférée au juge d’extradition par le par. 9(3) en matière d’application de la Charte, disant seulement que « [l]e juge d’extradition peut également être investi de pouvoirs limités concernant la Charte sous le régime du par. 9(3) de la Loi sur l’extradition, modifiée » : Dynar, par. 121 (je souligne). Ils ont rappelé le rôle limité du juge d’incarcération, affirmant que l’audience d’incarcération n’a pas pour but de pourvoir à la communication de la preuve, comme cela se fait à l’enquête préliminaire au Canada, et qu’elle n’a pas été conçue à cette fin.

46 D’autres tribunaux ont donné des interprétations divergentes du par. 9(3). Certains tribunaux ont estimé que les juges d’extradition avaient compétence pour connaître de toute demande de réparation fondée sur la Charte, tandis que d’autres ont jugé que la jurisprudence antérieure aux modifications, qui restreignait de façon importante le rôle du juge d’extradition, continuait de s’appliquer. Je vais examiner chacune de ces positions à tour de rôle, en commençant par l’interprétation restrictive.

47 Dans l’arrêt Pacificador, précité, le juge d’incarcération a refusé de contraindre un agent de la GRC à témoigner sur les circonstances dans lesquelles il avait recueilli, aux Philippines, certaines déclarations faisant partie de la preuve documentaire utilisée à l’audience d’extradition. Le juge Watt a conclu à l’inadmissibilité de la preuve pour le motif que l’évaluation de la preuve et l’appréciation de la crédibilité des témoins débordaient le cadre de son rôle de juge d’extradition. La Cour d’appel de l’Ontario a confirmé sa décision, le juge Doherty ajoutant, à la p. 218, que, à l’étape judiciaire du processus d’extradition, l’aspect communication de la preuve avait un caractère limité :

[traduction] L’extradition est une création de la loi. C’est dans la Loi qu’il faut chercher l’objet de l’étape judiciaire du processus d’extradition. Le seul objet, qui est énoncé à l’alinéa 18(1)b) de la Loi, consiste à déterminer si les éléments de preuve produits établissent prima facie le bien-fondé des actes reprochés au fugitif : [. . .] McVey [. . .] Rien dans la Loi ne prévoit un rôle de communication de la preuve analogue à celui joué par l’enquête préliminaire.

Ce rôle ne saurait non plus être considéré comme inscrit dans la Loi. Le tribunal d’extradition ne peut décider en dernier ressort du bien-fondé de l’accusation ou de l’équité du processus décisionnel auquel le fugitif sera assujetti devant le tribunal étranger : États-Unis d’Amérique c. Allard [. . .] De même, le tribunal d’extradition ne peut contrôler un processus de communication de la preuve à une éventuelle instance dans un pays étranger alors que cette instance se déroulera conformément à des lois étrangères et, possiblement, à des conceptions différentes de notions telles que la « défense pleine et entière ».

48 Dans United States of America c. Leon, C. Ont. (Div. gén.), 7 avril 1994, non publié, conf. par (1995), 96 C.C.C. (3d) 568 (C.A. Ont.), conf. par [1996] 1 R.C.S. 888, le fugitif demandait au tribunal de déclarer qu’une fouille avait été effectuée en violation des droits que lui garantit l’art. 8 de la Charte et que la preuve en résultant devait être écartée à l’audience d’extradition. Le juge Hayes a estimé avoir compétence pour statuer sur une assertion de violation des droits garantis par l’art. 8 et pour accorder la réparation qui convient en tel cas, soit l’exclusion de l’élément de preuve litigieux. Il a toutefois refusé d’examiner les violations du par. 6(1) et de l’art. 7 plaidées par le fugitif, pour le motif qu’il était prématuré de le faire puisque ces questions pouvaient être régulièrement présentées au ministre lorsqu’il exerce son pouvoir discrétionnaire de prendre ou non l’arrêté d’extradition. Le juge Hayes a délivré un mandat d’incarcération. La Cour d’appel de l’Ontario a jugé inutile de décider si le juge d’incarcération avait fait erreur en examinant la demande fondée sur l’art. 8, puisqu’elle a en définitive estimé qu’aucune atteinte à la Charte n’avait été établie. Tant la Cour d’appel que notre Cour ont confirmé l’extradition et se sont abstenues d’examiner l’argument fondé sur le par. 6(1). Conformément à cette approche, le juge d’extradition était fondé à statuer sur la recevabilité de la preuve au regard du par. 24(2) et de l’art. 8 de la Charte, pourvu que cette question soit directement pertinente à l’étape judiciaire du processus d’extradition. Toutefois, la responsabilité de prendre en compte les droits garantis par le par. 6(1) continue d’incomber au ministre de la Justice et non au juge d’extradition.

49 La même proposition a également été avancée dans les affaires Swystun c. United States of America (1987), 40 C.C.C. (3d) 222 (B.R. Man.) (bien que, dans cette affaire, il s’agissait d’un juge saisi d’une requête en habeas corpus plutôt que d’un juge d’incarcération) et États-Unis d’Amérique c. Tavormina, [1996] R.J.Q. 693 (C.S.). Récemment, le juge Bennett a tiré une conclusion similaire dans United States of America c. Cheema, [1999] B.C.J. No. 1365 (QL) (C.S.), estimant, aux par. 79 -80, que le seul pouvoir « nouveau » du juge d’extradition concernait les questions touchant les fouilles, perquisitions et saisies :

[traduction] À mon avis, les modifications apportées à la Loi sur l’extradition, y compris le par. 9(3), n’ont pas élargi de façon considérable la compétence du juge d’extradition en matière d’application de la Charte. Le rôle de ce dernier a été réaffirmé dans Dynar, malgré les modifications. Le texte du par. 9(3) est clair. La compétence est limitée aux « fonctions qu’il est tenu d’accomplir en appliquant la présente loi ». Le juge d’extradition doit s’assurer qu’il y a suffisamment d’éléments de preuve recevables justifiant la citation du fugitif à procès dans l’État requérant, que le crime reproché serait un crime au Canada et [que] le fugitif est passible d’une sanction [de plus d’un an] s’il est déclaré coupable. Dans le cadre de la détermination de la recevabilité des éléments de preuve, le par. 9(3) donne au juge d’extradition compétence pour statuer sur la recevabilité des éléments recueillis au Canada et pour s’assurer qu’ils l’ont été conformément à la norme exigée par la Charte des droits.

Par conséquent, le juge d’extradition peut, par exemple, statuer sur les questions touchant les fouilles, perquisitions et saisies. Il s’agit d’un élargissement de sa compétence qui a déjà été jugé valide.

50 Dans United States of America c. Garcia, [1994] O.J. No. 1027 (QL) (Div. gén.), le fugitif avait demandé l’arrêt des procédures, plaidant qu’il y aurait atteinte aux droits que lui garantissent les art. 7 et 12 s’il était extradé vers la Floride, où il était passible de la peine capitale s’il était déclaré coupable de meurtre. Le juge Jarvis a conclu que le par. 9(3) l’habilitait à connaître d’une demande de réparation fondée sur la Charte. Toutefois, il a rejeté la demande du fugitif, raisonnant que, dans les circonstances, aucune atteinte ne se produirait tant que le ministre n’aurait pas décidé d’extrader le fugitif. La demande présentée par le fugitif à l’audience relative à l’incarcération était prématurée, puisque le législateur n’avait pas adopté le par. 9(3) afin de permettre au juge d’extradition de statuer sur la violation des art. 7 et 12 de la Charte lorsqu’une telle décision constituerait une usurpation des responsabilités confiées au ministre par l’art. 25 de la Loi.

51 D’autres tribunaux ont également retenu cette interprétation restrictive de la compétence en matière d’application de la Charte : United States of America c. Singh, [1994] O.J. No. 3941 (QL) (Div. gén.) (le juge Ewaschuk); United States of America c. Palmer, (C. Ont. (Div. gén.)), 23 janvier 1996, le juge Wein, non publié; United States of America c. D’Agostino (1997), 41 C.R.R. (2d) 325 (C. Ont. (Div. gén.)) (le juge Wilson); United States of America c. Shulman, [1995] O.J. No. 4497 (QL) (Div. gén.) (le juge Lyon), conf. par (1998), 128 C.C.C. (3d) 475 (C.A. Ont.) (les juges Carthy, Doherty et Charron); United States of America c. Turenne (1998), 133 Man. R. (2d) 131 (B.R.) (le juge Steel); Thailand c. Saxena, [1999] B.C.J. No. 981 (QL) (C.S.), et Thailand c. Saxena, [1999] B.C.J. No. 1364 (QL) (C.S.) (le juge Maczko). Les deux juridictions inférieures dans la présente affaire ont opté pour cette approche.

52 Je vais maintenant examiner l’opinion contraire. Dans United States of America c. Tilley (1996), 183 A.R. 158 (B.R.), et United States of America c. Tilley, [1996] A.J. No. 718 (QL) (B.R.), madame le juge Veit a estimé que le tribunal d’extradition était le seul forum approprié pour décider s’il y avait eu violation de la Charte. Elle a autorisé le fugitif à produire des éléments de preuve en vue d’établir les atteintes qui auraient été portées à son droit constitutionnel à la protection contre toutes peines cruelles et inusitées, même si cette question n’aboutissait pas directement à l’exclusion d’éléments de preuve à l’audience relative à l’incarcération. Le juge Baynton a souscrit à ce raisonnement dans United States of America c. Kerslake (1996), 142 Sask. R. 112 (B.R.).

53 La Cour d’appel du Québec a adopté le même point de vue dans l’arrêt Cazzetta, précité. Le juge Chamberland, s’exprimant au nom de la cour (le juge Fish étant dissident sur d’autres questions), a expressément conclu que le par. 9(3) accordait une vaste compétence en matière d’application de la Charte au juge d’extradition, qui avait compétence pour décider si les droits garantis au fugitif par les art. 6 et 7 avaient été violés en raison de la conduite des fonctionnaires canadiens. Il a dit ceci, à la p. 1560 :

Le juge d’extradition a donc compétence dorénavant pour déclarer une règle de droit qui serait incompatible avec les dispositions de la charte (art. 52); il constitue également un tribunal compétent pour constater une violation, ou une négation, d’un droit garanti par la charte et pour accorder une réparation appropriée (art. 24 paragr. 1) ou pour écarter les éléments de preuve obtenus dans de telles conditions (art. 24 paragr. 2).

Il faut donc se méfier de la jurisprudence portant sur la compétence du juge d’extradition avant les amendements de 1992. L’ajout du paragraphe 3 marque certainement la fin de l’analogie, du moins sous l’angle de la compétence en matière de contestation constitutionnelle, entre les fonctions du juge présidant une audience d’extradition et celles du juge présidant une enquête préliminaire.

Pour un raisonnement similaire, voir également Chan c. Direction de la Maison Tanguay, [1996] R.J.Q. 335 (C.S.) (le juge Béliveau); Langman c. États-Unis d’Amérique, C.S. Mtl., no 500-36-000987-977, 16 octobre 1997, non publié; et Hong Kong c. Chan Chui-Mei, [1997] A.Q. no 4066 (QL) (C.S.) (le juge Marx).

54 À mon avis, les modifications de 1992 n’ont pas conféré au juge d’extradition une compétence illimitée en matière d’application de la Charte et, par conséquent, elles ne rendent pas caduque toute la jurisprudence antérieure sur l’extradition. Le paragraphe 9(3) donne clairement compétence au juge d’extradition en matière d’application à la Charte, dans la mesure où les questions litigieuses sont liées aux fonctions accomplies à l’audience d’extradition et où les réparations fondées sur la Charte auraient pu auparavant être accordées par le juge saisi de la requête en habeas corpus. Cette conclusion est compatible avec la décision de notre Cour dans l’affaire Dynar, précitée, qui a confirmé que les modifications de 1992 n’avaient pas changé de façon importante le rôle limité du juge d’extradition. La compétence additionnelle conférée au juge d’extradition doit être considérée à la lumière de ce principe directeur. Par le par. 9(3), le juge d’extradition a acquis la compétence qui était auparavant réservée au juge saisi de la requête en habeas corpus, rien de plus.

55 La divergence d’opinions entre la Cour d’appel du Québec dans l’arrêt Cazzetta, précité, et la Cour d’appel de l’Ontario dans la présente affaire est peut-être due en partie à de subtiles différences entre les versions anglaise et française du par. 9(3), que je reproduis ensemble ci-après :

(3) For the purposes of the Constitution Act, 1982, a judge who is a superior court judge or a county court judge has, with respect to the functions that that judge is required to perform in applying this Act, the same competence that that judge possesses by virtue of being a superior court judge or a county court judge.

(3) Dans le cadre de la Loi constitutionnelle de 1982, un juge de cour supérieure ou de cour de comté conserve les compétences qu’il a en cette qualité, dans l’exercice des fonctions qu’il est tenu d’accomplir en appliquant la présente loi.

56 La version anglaise paraît limiter la compétence en matière d’application de la Charte aux actes « with respect to the functions that that judge is required to perform ». Toutefois, la version française pourrait tendre à indiquer que le juge d’extradition a, à ce titre, la même compétence étendue en matière d’application de la Charte qu’il possède en tout temps en qualité de juge de cour supérieure, et que cette compétence existe parallèlement aux fonctions exercées par le juge en vertu de la présente Loi. Des modifications supplémentaires apportées en 1999 ont à peine touché à la version anglaise de ce qui était alors le par. 9(3). Cependant, la version française est maintenant rédigée ainsi :

25. Dans le cadre de la Loi constitutionnelle de 1982, le juge dispose, dans l’exécution de ses fonctions d’application de la présente loi, des compétences d’un juge de la cour supérieure.

Ce changement de syntaxe appuie la conclusion que l’interprétation restrictive de la compétence en matière d’application de la Charte correspond effectivement au sens qu’était censé avoir le par. 9(3). À la lumière de ce qui précède, je suis d’avis que la décision de la Cour d’appel du Québec dans Cazzetta était mal fondée et qu’elle ne doit pas être suivie.

(iv) Conclusion relative au par. 9(3)

57 Compte tenu de l’intention qu’avait le législateur en apportant les modifications de 1992, de l’interprétation du par. 9(3) au regard de l’ensemble de la Loi et conformément aux principes d’interprétation législative adoptés par notre Cour dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, et de la jurisprudence antérieure qui est toujours pertinente, j’estime que les modifications ne visaient pas à changer le régime fondamental à deux niveaux établi par la Loi. Quoique le par. 9(3) élimine l’étape de l’habeas corpus, tant le juge d’extradition que le ministre conservent leurs fonctions et compétences distinctes dans le cadre du processus. Le paragraphe 9(3) de la Loi sur l’extradition ne confère pas au juge d’extradition une compétence élargie en matière d’application de la Charte. Il ne fait qu’habiliter ce dernier à exercer la compétence réservée jusque-là au juge saisi de la requête en habeas corpus — y compris le pouvoir d’accorder des réparations pour les violations de la Charte se rapportant directement aux questions limitées qui sont pertinentes à l’étape de l’incarcération dans le processus d’extradition — , et il laisse essentiellement inchangés les pouvoirs et fonctions du tribunal d’incarcération. C’est à la cour d’appel provinciale concernée qu’il appartient d’examiner l’ordonnance d’incarcération rendue par le juge d’extradition et l’arrêté d’extradition pris par le ministre dans un délai de 90 jours de l’incarcération. La cour d’appel peut joindre l’audition de ces deux recours.

58 Vu la conclusion que je viens de tirer, il reste à décider si la liberté de circulation garantie par le par. 6(1) de la Charte entre en jeu à l’étape de l’incarcération dans le processus d’extradition. Dans l’affirmative, les questions constitutionnelles liées au par. 6(1) relèvent de la compétence du juge d’extradition. Dans la négative, elles ne sont prises en compte que par le ministre et par la cour d’appel en cas de demande de révision judiciaire.

B. Les droits prévus au par. 6(1) de la Charte entrent‑ils en jeu à l’audience d’extradition ou encore ont-ils été violés à l’étape ministérielle?

59 L’appelant prétend que la décision ordonnant son incarcération a comme effet immédiat de le priver de sa liberté en vue de son extradition vers un pays étranger, faisant ainsi intervenir un large éventail de droits garantis par la Charte, y compris celui de demeurer au Canada. Les intimés répètent que les questions relatives à l’art. 6 ne se posent pas avant la deuxième étape du processus d’extradition, savoir la décision ministérielle relative à l’extradition du fugitif et, évidemment, la révision judiciaire éventuelle de cette décision. Dans la prochaine section, je vais d’abord analyser de façon générale la question de la liberté de circulation dans le cadre du processus d’extradition afin de statuer spécifiquement sur l’appel de l’ordonnance d’incarcération, puis je vais terminer en contrôlant la décision du ministre d’extrader l’appelant.

(i) La liberté de circulation dans le cadre des procédures d’extradition

60 Le paragraphe 6(1) de la Charte garantit à tout citoyen le droit de demeurer au Canada, sous réserve des restrictions à ce droit qui sont justifiées au regard de l’article premier. Dans Cotroni, précité, les juges majoritaires de notre Cour ont estimé que l’extradition constituait une limite raisonnable aux droits garantis aux citoyens canadiens par l’art. 6. S’appuyant sur la prémisse qu’il n’est pas irrationnel d’extrader des criminels vers un autre pays, même lorsqu’ils pourraient être poursuivis pour les mêmes actes au Canada, le juge La Forest, s’exprimant au nom de la majorité, a confirmé le pouvoir discrétionnaire du procureur général du Canada ou d’une province, selon le cas, de décider s’il y a lieu ou non d’intenter des poursuites au pays. Il a écrit ceci, aux p. 1497-1498 :

L’application efficace du droit criminel serait impossible si personne ne détenait ce pouvoir (voir Smythe c. La Reine, [1971] R.C.S. 680, à la p. 686), et cette Cour a, à au moins deux reprises, indiqué que le pouvoir discrétionnaire de poursuivre est conforme aux exigences de justice fondamentale de la Charte : voir R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309, à la p. 348; R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387, à la p. 411. Les mêmes raisons sous-tendent la nécessité de permettre l’existence d’un pouvoir discrétionnaire de décider si un Canadien doit être poursuivi au Canada ou à l’étranger. Évidemment, les autorités doivent accorder sa pleine valeur au droit constitutionnel d’un citoyen de demeurer au Canada. Elles doivent de bonne foi se demander si la poursuite aurait la même efficacité au Canada, compte tenu des lois internes et des programmes coopératifs internationaux existants. Le paragraphe 6(1) leur impose l’obligation de s’assurer que la poursuite au Canada n’est pas une option réaliste. [Je souligne.]

61 Par conséquent, la personne qu’on demande au Canada d’extrader peut plaider que, dans sa situation, l’extradition constituerait une atteinte injustifiée aux droits que lui garantit le par. 6(1) si, par exemple, il était tout aussi efficace de la poursuivre au Canada mais qu’on ait écarté cette possibilité de manière injustifiée et irrégulière. Cela soulève la question qui est au cœur du présent pourvoi, soit celle du forum où il convient que de tels arguments soient présentés et tranchés.

62 Dans l’affaire Canada c. Iaquinto, [1991] O.J. No. 1263 (QL), autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada refusée, [1991] 3 R.C.S. viii, la Cour d’appel de l’Ontario a jugé que les arguments fondés sur l’art. 6 ne pouvaient pas être examinés avant la décision du ministre relativement à l’extradition du fugitif. Plus précisément, la cour a estimé que ni la décision des autorités canadiennes de ne pas intenter de poursuites au Canada ni la délivrance d’un mandat d’incarcération ne faisaient intervenir l’art. 6. L’entrée en jeu de cette disposition est déclenchée par la décision du ministre d’extrader le fugitif, quoiqu’une violation puisse survenir avant l’extradition elle-même. À la lumière de ces constatations, la cour a ajouté qu’il était prématuré de soulever cette question devant le juge d’extradition puisqu’on ne pouvait présumer que le ministre ne tiendrait pas compte de tout droit garanti par la Charte susceptible d’entrer en jeu dans une affaire donnée.

63 Dans l’arrêt Idziak, précité, p. 658-660, le juge Cory a répété que la décision de prendre un arrêté d’extradition fait intervenir des considérations entièrement différentes de celles examinées par le tribunal saisi d’une demande de mandat d’incarcération. La nature politique, diplomatique, ou les deux, de la décision d’extrader le fugitif commande qu’elle soit généralement prise en premier ressort par le ministre. Il a confirmé que ni la décision des autorités canadiennes de renoncer à intenter des poursuites au pays ni la délivrance du mandat d’incarcération par le juge d’extradition ne font intervenir les droits garantis par l’art. 6. Le juge d’extradition ne fait que décider si la preuve est suffisante pour établir prima facie que la conduite signalée constituerait un crime au Canada et que la personne dont l’extradition est demandée est bien le fugitif se trouvant devant le tribunal. Ces mesures n’empêchent pas le fugitif de demeurer au Canada. C’est donc la décision du ministre d’extrader le fugitif qui fait naître le débat fondé sur l’art. 6.

64 Cette conclusion a été réitérée dans l’arrêt États‑Unis d’Amérique c. Whitley, [1996] 1 R.C.S. 467, dans lequel notre Cour a, dans un bref jugement oral, souscrit à l’opinion de la Cour d’appel de l’Ontario ((1994), 94 C.C.C. (3d) 99) selon laquelle c’est au ministre qu’il appartient, à l’étape de l’exercice du pouvoir exécutif dans le processus d’extradition, de se prononcer sur les questions relatives à l’art. 6. Voici en quels termes s’était exprimé le juge Laskin de la Cour d’appel, aux p. 116-117 :

[traduction] Il ressort des motifs exposés par le ministre qu’il a appliqué les bons principes juridiques et qu’il a expressément tenu compte de plusieurs des facteurs mentionnés dans Cotroni et dans l’art. 17 bis du Traité. [. . .] Le ministre a la responsabilité de soupeser ces facteurs et de décider, en bout de ligne, si l’engagement de poursuites au Canada aurait la même efficacité.

65 Dans le contexte du présent appel, même si les droits prévus à l’art. 6 n’entrent pas en jeu à l’étape de l’incarcération, l’appelant maintient qu’une violation pourrait être inévitable, auquel cas la question devrait être examinée par le juge d’extradition. De même, les tribunaux doivent s’attacher à résoudre de manière préventive les menaces à la sécurité et à la vie d’une personne.

66 Le fait qu’on utilise le passé dans le texte anglais du par. 24(1) n’empêche pas, en droit, les tribunaux d’accorder une réparation à l’égard d’éventuelles violations. Dans Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441, notre Cour a indiqué qu’une réparation pouvait être accordée en vertu du par. 24(1) non seulement en cas de violation réelle des droits garantis par la Charte, mais aussi dans le but de prévenir un préjudice éventuel probable dans les cas où le requérant peut démontrer qu’il y a risque qu’une telle violation se produise dans un procès à venir. Dans l’arrêt R. c. Vermette, [1988] 1 R.C.S. 985, p. 992, on a confirmé la possibilité pour les tribunaux d’accorder des réparations fondées sur la Charte lorsque le demandeur est en mesure de démontrer qu’il y menace de violation future.

67 Toutefois, comme le souligne le professeur Kent Roach, [traduction] « l’opportunité d’accorder des réparations visant à prévenir des contraventions à la Charte dépend, en partie, du droit garanti par la Charte qui est menacé » : Constitutional Remedies in Canada (éd. feuilles mobiles), p. 5-34.2. Le fait de ne pas autoriser la présentation anticipée d’arguments fondés sur l’art. 6 à l’étape de l’incarcération permet tout simplement au processus prévu par la loi de suivre son cours et donne effet à la directive qu’a énoncée notre Cour dans les arrêts Mellino et Schmidt, précités, selon laquelle le juge d’incarcération ne devrait pas devancer la décision du ministre. La révision judiciaire de l’arrêté d’extradition du ministre fournit aux tribunaux l’occasion d’accorder, en vertu de la Charte, une réparation opportune, complète et efficace à l’égard de toute violation de l’art. 6 qui a pu survenir dans le cours du processus d’extradition.

68 L’appelant avance des arguments supplémentaires à l’appui de sa prétention que le par. 6(1) de la Charte est pertinent au moment de l’audience relative à l’incarcération et qu’il constitue de ce fait un aspect de la compétence élargie conférée au juge d’extradition par le par. 9(3) de la Loi. L’appelant plaide que l’arrêt Cotroni, précité, confirme la compétence du juge d’extradition sur les allégations de violations de l’art. 6 de la Charte. L’affaire Cotroni est un pourvoi qui avait été formé par suite de l’audition d’une requête en habeas corpus au cours de laquelle on avait, dans les faits, statué sur la question de l’art. 6; l’appelant soutient que cette décision confirme implicitement que la compétence reconnue par la Charte en matière d’habeas corpus s’étend aux questions touchant à la liberté de circulation, compétence qui a été transférée au juge d’extradition par le par. 9(3).

69 La question de la compétence n’a pas été soulevée dans Cotroni. Notre Cour n’a pas été appelée à trancher la question de savoir quel décideur — le juge d’extradition ou le ministre — est chargé d’examiner les contestations fondées sur l’art. 6, et l’affaire ne portait pas sur les aspects procéduraux de l’extradition. L’arrêt Cotroni n’aide pas l’appelant sur ce point.

70 L’appelant soutient également qu’un fugitif devrait être autorisé à faire valoir ses droits constitutionnels le plus tôt possible dans le processus d’extradition, d’autant plus qu’il fait l’objet de procédures judiciaires et qu’il est peut-être même détenu. Par conséquent, on plaide que, quoique la violation de l’art. 6 survienne concrètement à l’étape de l’extradition, le fugitif a un intérêt réel à ne pas être tenu d’attendre la décision du ministre avant de faire valoir les droits que lui garantit la Charte.

71 Cet argument n’est pas convaincant. La procédure de mise en liberté ou en détention provisoires prévue par la Loi sur l’extradition incorpore par renvoi les dispositions du Code criminel applicables à la mise en liberté et à l’envoi en détention, avant le procès, des personnes inculpées d’une infraction criminelle au Canada. Bien qu’une mise en détention provisoire puisse être examinée au regard de la Charte, par exemple si l’intéressé prétend qu’il y a eu violation de l’art. 9 (comme c’était le cas dans les arrêts R. c. Pearson, [1992] 3 R.C.S. 665, et R. c. Morales, [1992] 3 R.C.S. 711), et que toutes ces voies de recours puissent être exercées sous le régime de la Loi sur l’extradition, aucune de ces questions ne fait entrer en jeu le par. 6(1) puisque, comme il a été mentionné précédemment, quoique des réparations puissent être accordées à l’égard d’éventuelles violations de la Charte, il n’y a aucune raison en l’espèce de devancer la décision du ministre ainsi que la révision judiciaire dont elle pourrait faire l’objet, étapes au cours desquelles peut être examinée toute préoccupation fondée sur la Charte qui subsisterait.

72 L’appelant prétend en outre que les arguments fondés sur la Charte qu’il a voulu soulever ne peuvent être examinés efficacement par un tribunal compétent qu’en regard du contexte factuel pertinent. Dans l’arrêt Cazzetta, précité, le juge Chamberland a dit préférer que tous les arguments fondés sur la Charte soient exposés devant le juge d’extradition, où ils peuvent être évalués à la lumière de l’ensemble du contexte factuel. Il peut se révéler nécessaire d’évaluer les éléments de preuve présentés au soutien ou à l’encontre de la contestation fondée sur la Charte et d’interroger ou de contre-interroger les témoins qui déposent à cet égard. On affirme que ni la procédure administrative de l’étape ministérielle ni la cour d’appel ne constituent un forum approprié aux fins de présentation et d’évaluation de tels éléments de preuve. Au contraire, le forum le plus approprié pour réunir la preuve est le tribunal d’incarcération.

73 Bien que je reconnaisse qu’un décideur doive disposer d’une preuve adéquate pour être en mesure de statuer sur une contestation fondée sur la Charte (voir R. c. Mills, [1999] 3 R.C.S. 668, et R. c. Goltz, [1991] 3 R.C.S. 485), la question n’est pas de savoir s’il est préférable que cette preuve soit entendue à l’étape de l’incarcération, mais plutôt si une telle mesure est nécessaire compte tenu du fait que, sur le plan substantiel, les arguments fondés sur l’art. 6 sont prématurés. Puisque, comme l’a reconnu notre Cour dans l’arrêt Schmidt, précité, p. 515-516, l’audience d’extradition ne se veut pas un procès ni même une procédure analogue à un procès, cette audience n’a pas à servir de forum où serait constitué un dossier factuel exhaustif sur toutes les questions constitutionnelles pouvant être liées au processus d’extradition.

74 Si les contestations fondées sur l’art. 6 sont prématurées à l’étape de l’incarcération, il s’ensuit que la preuve portant sur de prétendues violations de l’art. 6 n’est pas pertinente et qu’elle est, de ce fait, inadmissible à l’audience relative à l’incarcération. Il a toutefois été reconnu que, pour des raisons d’efficacité, les juges d’extradition pourraient disposer du pouvoir discrétionnaire d’entendre la preuve portant sur de prétendues violations de l’art. 6 de la Charte lorsque les allégations présentent une apparence de vraisemblance, sans toutefois statuer sur cette preuve : Whitley et Pacificador, précités. Cela pourrait effectivement être une solution appropriée, par exemple lorsque les questions pertinentes à l’égard de l’incarcération sont étroitement liées au fondement factuel sur lequel reposera par la suite la contestation fondée sur la Charte ou lorsqu’il est pratique d’entendre les mêmes témoins sur les deux questions, mais je souligne qu’une telle mesure relève entièrement du pouvoir discrétionnaire du juge d’extradition. Étant donné que le ministre peut refuser d’extrader le fugitif incarcéré, il pourrait également être nécessaire, pour des raisons d’efficacité, d’attendre que le ministre ait rendu sa décision, surtout si celle-ci nécessite la présentation d’une preuve distincte de celle fournie à l’égard de l’incarcération, avant d’entendre les demandes de réparations fondées sur la Charte. Le juge Blair a bien exposé ce problème dans United States of America c. Houslander (1993), 13 O.R. (3d) 44 (Div. gén.), p. 51 :

[traduction] « Constituer un dossier à d’autres fins » est incompatible avec la nature de l’audience d’extradition, qui vise à trancher de façon sommaire et expéditive la question de savoir s’il y a suffisamment d’éléments de preuve pour ordonner l’incarcération du fugitif en vue de son extradition.

75 Je n’écarterais pas entièrement le pouvoir discrétionnaire du juge d’extradition de recevoir des éléments de preuve se rapportant uniquement aux questions touchant l’art. 6 de la Charte, mais le juge doit sans cesse avoir à l’esprit la nécessité de trancher les questions liées à l’incarcération de façon expéditive, ainsi que le risque de confusion susceptible de découler de la réception d’éléments de preuve non pertinents et le gaspillage qui en résultera si le ministre refuse en définitive d’extrader le fugitif.

76 Bien que l’audience d’incarcération puisse être un forum convenable pour constituer le dossier factuel permettant d’examiner certaines questions touchant la Charte, ce dossier peut être établi ou complété à des étapes ultérieures, lorsque ces questions se posent vraiment. Comme l’a souligné la Cour d’appel de l’Ontario dans l’arrêt Whitley, précité, rien n’empêche le ministre de tenir une audience ou de permettre la présentation d’éléments de preuve par écrit en vue de décider s’il y a lieu ou non d’extrader le fugitif.

77 La cour d’appel peut également constituer le forum approprié aux fins de présentation de la preuve pertinente à l’égard d’une prétendue violation de la Charte. Évidemment, la cour d’appel est rarement la juridiction qui connaît en première instance des demandes de réparation fondées sur la Charte et elle est également rarement tenue, dans l’exercice de ses fonctions judiciaires, d’entendre la preuve et de trancher des questions de fait en tant que forum de première instance. Cependant, sous le régime d’extradition actuel, elle constitue souvent, dans les faits, le seul forum judiciaire approprié, surtout si le juge d’extradition et le ministre ont tous deux refusé d’exercer leur pouvoir discrétionnaire de recevoir de tels éléments de preuve.

78 Les modifications apportées à la Loi sur l’extradition avaient pour but de rationaliser le processus d’extradition et, tout en conservant le régime à deux niveaux décrit plus tôt, de réunir la multiplicité des procédures judiciaires qui pouvaient autrement être intentées pour contrôler ce processus. D’ailleurs, depuis 1992, la Loi sur l’extradition permet la jonction de l’appel de l’ordonnance d’incarcération rendue par le juge d’extradition et de la demande de révision judiciaire de l’arrêté d’extradition pris par le ministre : art. 19.2 et par. 19.4(2) et 25.2(9). Cette rationalisation a eu pour effet d’investir les cours d’appel provinciales de la compétence de connaître en première instance de contestations fondées sur la Charte et de les habiliter à recevoir les éléments de preuve appropriés, du genre de ceux généralement reçus par les tribunaux chargés des procès ou des procédures préliminaires.

79 Si le dossier factuel approprié sur lequel reposent les questions touchant la Charte qui se posent à l’étape de l’extradition n’a pas encore été constitué, la cour d’appel devra recevoir les éléments de preuve pertinents, sous la forme qu’elle juge appropriée. Étant donné que la cour d’appel est, aux termes de la Loi, le forum judiciaire compétent en première instance pour recevoir ces éléments de preuve, leur admissibilité ne serait évidemment pas subordonnée au respect du critère de l’arrêt Palmer régissant l’admissibilité d’éléments de preuve nouveaux en appel : Palmer c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 759.

80 Relativement à un point connexe, l’appelant plaide en outre, se fondant en cela sur le raisonnement de la Cour d’appel du Québec dans l’affaire Cazzetta, précitée, et sur l’arrêt United States of America c. Burns (1997), 116 C.C.C. (3d) 524 (C.A.C.-B.), que le ministre n’est pas un « tribunal compétent », habilité par la Charte à accorder des réparations de nature constitutionnelle. Cet argument est incontestable. Le ministre est tenu de respecter les droits garantis par la Constitution au fugitif lorsqu’il décide, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, d’extrader ce dernier vers l’État requérant. Toutefois, le ministre n’est pas habilité à décider s’il y a eu violation de la Charte et, dans l’affirmative, à accorder au fugitif la réparation qui convient. Il s’agit là d’une fonction judiciaire et non pas ministérielle.

81 Dans l’hypothèse où la décision ministérielle porte atteinte aux droits garantis au fugitif par la Charte, le « tribunal compétent » pour examiner les questions relatives à l’art. 6 est, sous le régime actuel de la Loi sur l’extradition, la cour d’appel provinciale qui entend la demande de révision judiciaire de la décision du ministre, possiblement en même temps que l’appel de la décision relative à l’incarcération. Comme je l’ai mentionné précédemment, cette cour est pleinement habilitée à accorder des réparations fondées sur la Charte et à recevoir des éléments de preuve propres à l’aider dans l’examen des questions touchant l’art. 6 ou d’autres dispositions de la Charte.

82 Enfin, invoquant le courant jurisprudentiel dans lequel s’inscrit l’arrêt Cazzetta, l’appelant fait valoir que l’art. 6 ne saurait faire l’objet d’un traitement procédural spécial moins favorable, distinct de celui réservé aux autres dispositions de la Charte. L’appelant invite notre Cour à retenir cette interprétation, plaidant que ni le par. 9(3) ni quelque autre disposition de la Loi n’indiquent que la liberté de circulation garantie par l’art. 6 doive être traitée différemment de tout autre droit garanti par la Charte et que le fait d’exclure ce droit de la compétence du juge d’extradition établirait une hiérarchie des droits, en contravention du principe établi dans l’arrêt Dagenais c. Société Radio-Canada, [1994] 3 R.C.S. 835, p. 877.

83 Cet argument est mal fondé. Comme il a été indiqué précédemment, il est possible de demander une réparation fondée sur la Charte à l’égard d’un préjudice futur qui, quoique probable, ne s’est pas encore concrétisé. Néanmoins, le principe élémentaire est qu’une réparation doit généralement être précédée d’une atteinte à un droit. Le fait que la décision d’extrader ou non le fugitif relève de l’exécutif plutôt que des tribunaux n’empêche pas qu’elle doive être prise conformément à la Charte, et, s’il y a violation de la Charte à quelque étape que ce soit du processus d’extradition, il existe une voie de recours efficace, savoir l’audition conjointe de l’appel et de la demande de révision judiciaire par la cour d’appel.

84 En résumé, la preuve qui se rapporte à des questions ne relevant pas de la compétence du juge d’extradition, par exemple celles touchant les art. 6 et 12, peut être présentée de trois manières : (i) le juge d’extradition a le pouvoir discrétionnaire de décider, pour des raisons d’ordre pratique, d’entendre tout ou partie de cette preuve et de faire ainsi figurer ces questions au dossier sans se prononcer sur la prétendue violation de la Charte; (ii) le ministre peut recevoir des éléments de preuve par voie d’affidavit et ordonner, à son appréciation, la tenue d’une audience, ou prendre l’une ou l’autre de ces mesures; (iii) la cour d’appel provinciale peut recevoir de tels éléments de preuve à l’occasion de la révision judiciaire de la décision prise par le ministre relativement à l’extradition.

(ii) Conclusion sur l’appel de l’ordonnance d’incarcération

85 L’arrêt Dynar, dans lequel notre Cour a jugé que les décisions antérieures aux modifications et portant sur le rôle limité des tribunaux en matière d’extradition étaient toujours applicables, est déterminant quant à l’appel de l’ordonnance d’incarcération. J’estime que le par. 9(3) habilite le juge d’extradition à accorder des réparations en cas de violation de la Charte — y compris, s’il y a lieu, d’ordonner l’arrêt des procédures — , mais seulement dans la mesure où ces violations se rapportent directement aux questions limitées qui sont pertinentes à l’étape de l’incarcération dans le processus d’extradition. Les juges d’extradition ne doivent pas s’arroger le rôle de l’exécutif à l’égard des questions qui relèvent du ministre aux termes de la Loi. En conséquence, quoique les questions d’extradition faisant intervenir l’art. 6 ou l’art. 12 doivent d’abord être tranchées par le ministre, les allégations de violations d’autres droits garantis par la Charte peuvent à juste titre être examinées par le juge d’extradition, par exemple lorsque les atteintes à la Charte sont liées à l’équité de l’audience d’extradition elle‑même.

86 La décision de notre Cour dans l’affaire Cobb, précitée, illustre la compétence dont dispose le tribunal d’extradition pour accorder la réparation fondée sur la Charte qu’il estime juste et convenable eu égard aux circonstances, lorsque l’équité de l’audience d’extradition elle‑même est compromise par les actes de l’État requérant.

87 À l’opposé, dans la présente affaire, la Cour d’appel de l’Ontario n’a commis aucune erreur en confirmant la décision du juge d’extradition selon laquelle les droits garantis à l’appelant par l’art. 6 n’entraient pas en jeu à l’étape de l’incarcération et le juge d’extradition n’avait pas compétence pour accorder des réparations fondées sur la Charte à l’égard des prétendues violations de l’art. 6.

(iii) La révision judiciaire de la décision du ministre ordonnant l’extradition

88 Je vais maintenant examiner le pourvoi formé contre l’arrêté d’extradition. L’appelant soutient que la deuxième étape du processus d’extradition a donné lieu à une atteinte aux droits que lui garantit le par. 6(1) de la Charte, car l’engagement de poursuites au Canada pour le crime qu’on lui reproche constituait une option réaliste ou aurait la même efficacité. L’appelant conteste la décision du ministre en invoquant deux moyens. Premièrement, il avance que le ministre a irrégulièrement délégué à ses subalternes la tâche de décider si l’engagement de poursuites au Canada plutôt qu’aux États‑Unis aurait la même efficacité et que, ce faisant, le ministre a porté atteinte aux droits que lui garantit l’art. 6 de la Charte. Deuxièmement, l’appelant prétend qu’il n’y a aucune preuve que l’engagement de poursuites au Canada n’aurait pas « la même efficacité ». Les intimés affirment que la décision de ne pas intenter de poursuites et celle d’extrader le fugitif relèvent du pouvoir discrétionnaire du ministre, quoiqu’elles puissent faire l’objet d’une demande de révision judiciaire. Si les allégations de mauvaise foi ou d’irrégularité reprochées au ministre n’ont pas au moins une apparence de vraisemblance, le fugitif ne devrait pas être autorisé à contester le bien-fondé de l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’intenter ou non des poursuites.

89 J’estime que l’argument de délégation irrégulière est sans fondement. Le ministre peut tirer une conclusion à l’égard de la question de savoir si un fugitif peut être poursuivi efficacement au Canada en se fiant à l’évaluation que lui présentent les fonctionnaires compétents de son ministère et après avoir tenu compte des principes appropriés ainsi que des obligations internationales du Canada. Le fait de recevoir l’aide des procureurs de la Couronne locaux pour décider de la possibilité d’intenter des poursuites au Canada n’a pas pour effet d’écarter le pouvoir discrétionnaire du ministre ni sa capacité de rendre une décision.

90 Quant au deuxième argument, qui porte sur la question de savoir si le ministre a tenu compte comme il se doit du critère de l’arrêt Cotroni, je partage l’opinion du juge Charron [traduction] « qu’[i]l ne découle pas de l’arrêt Cotroni que, en l’absence de preuve positive que l’engagement de poursuites au Canada n’est pas une “option réaliste” ou que de telles poursuites n’auraient pas “la même efficacité ”, l’extradition est inconstitutionnelle ». L’efficacité de poursuites ne dépend pas simplement de la question de savoir si elles présentent quelque chance que ce soit d’aboutir à une déclaration de culpabilité. Il faut également tenir compte, eu égard à l’intérêt public, de tous les coûts et risques afférents aux poursuites, y compris des délais, des inconvénients pour les témoins et des règles applicables.

91 Lorsqu’il décide s’il est efficace et souhaitable d’intenter des poursuites au pays, le ministre garde à l’esprit les obligations internationales du Canada. Le ministre peut décider de s’incliner devant l’intérêt supérieur de l’État requérant, même dans les cas où le dépôt de certaines accusations au Canada n’est pas essentiellement impossible ou entièrement dénué de toute chance de succès. Le ministre doit se demander s’il est possible de respecter le droit du fugitif de demeurer au Canada en y intentant des poursuites, poursuites qui justifieraient le refus de la demande légitime d’un État avec lequel le Canada a conclu un traité d’extradition.

92 En outre, la question de savoir si l’engagement de poursuites au Canada est une option réaliste n’est que l’un des facteurs qui doivent être pris en considération par le ministre dans l’exercice de son vaste pouvoir discrétionnaire. Dans l’arrêt Cotroni, précité, le juge La Forest a refusé d’élever ce facteur au rang d’exigence constitutionnelle déterminante. Il a plutôt écrit ce qui suit, à la p. 1494 :

À mon avis, une exception générale dont bénéficierait un citoyen canadien qui pourrait être accusé au Canada porterait atteinte indûment aux objectifs du système d’extradition. [. . .] [E]xiger un examen judiciaire de chaque cas particulier pour découvrir lequel pourrait le plus efficacement et équitablement faire l’objet d’un procès dans un pays ou dans l’autre imposerait une tâche impossible et entraverait sérieusement le fonctionnement du système.

93 Les tribunaux doivent faire montre d’une grande retenue à l’égard de la décision du ministre sur l’opportunité d’intenter des poursuites au Canada : Burns, Idziak, Whitley et Schmidt, précités; Gwynne c. Canada (Minister of Justice) (1998), 103 B.C.A.C. 1, autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada refusée, [1998] 1 R.C.S. ix; et R. c. Power, [1994] 1 R.C.S. 601. Dans la présente affaire, les motifs exposés par le ministre démontrent qu’il a tenu compte de la liberté de circulation de l’appelant, mais qu’il a estimé que des poursuites au Canada ne seraient pas aussi efficaces, compte tenu du fait que les États‑Unis ont un intérêt plus grand à intenter de telles poursuites puisque l’essentiel des activités reprochées ont eu lieu sur leur territoire. Il n’y a absolument rien d’irrégulier dans le fait que le ministre prenne en compte non seulement la possibilité d’intenter des poursuites au Canada mais également l’intérêt de l’État étranger à poursuivre sur son propre territoire le fugitif demandé, il faut d’ailleurs s’attendre à ce que le ministre le fasse.

94 Quoique le pouvoir discrétionnaire d’intenter des poursuites soit un aspect central de la fonction ministérielle et que, en cas de demande de révision judiciaire, les tribunaux doivent faire montre d’une grande retenue à l’égard de l’exercice de ce pouvoir, une retenue beaucoup moins grande s’impose à l’égard de la question de savoir si le ministre a bien pris en considération les droits constitutionnels du fugitif, y compris ceux prévus par l’art. 6 de la Charte (voir Stewart c. Canada (Minister of Justice) (1998), 131 C.C.C. (3d) 423 (C.A.C.‑B.), p. 432-433).

95 À mon avis, la décision d’extrader le fugitif qu’a prise le ministre en l’espèce était manifestement raisonnable compte tenu des facteurs suivants : a) les témoins à charge se trouvaient aux États‑Unis; b) l’essentiel, voire l’ensemble de la preuve était située dans ce pays; c) l’héroïne était importée et distribuée aux États‑Unis; d) le FBI a joué le rôle dominant dans l’enquête et n’a reçu qu’une assistance minimale de la part de la GRC. Le fait que les activités de l’appelant faisaient également l’objet d’une enquête au Canada a peu d’importance dans les circonstances de la présente affaire. Je ne vois aucune erreur dans les conclusions suivantes de la Cour d’appel, à la p. 147 :

[traduction] [Le ministre] n’a pas non plus commis d’erreur dans l’examen des droits garantis à Kwok par le par. 6(1). Il a tenu compte des principes pertinents, conformément aux règles de droit appropriées. Le fait que le ministre se soit fié à l’avis de ses représentants autorisés n’équivalait pas à une délégation irrégulière de son rôle. Ses motifs indiquent clairement qu’il comprenait qu’il lui incombait de veiller à ce que l’extradition de M. Kwok respecte la Charte. À la lumière des faits de la présente affaire, rien n’indiquait qu’il serait inconstitutionnel d’extrader Kwok.

96 Il n’y a en l’espèce aucune preuve de conduite irrégulière, de motifs arbitraires ou de mauvaise foi entachant la décision du ministre d’extrader l’appelant vers l’État requérant. En conséquence, la décision est confirmée.

C. Les droits relatifs à la communication de la preuve dans le processus d’extradition

97 Tout au long du processus d’extradition, l’appelant a sollicité la communication de documents supplémentaires en vue d’établir l’existence de violations injustifiées des droits que lui garantit la Charte. En particulier, l’appelant a exigé la divulgation des éléments suivants : (i) tout le dossier de l’enquête menée au Canada relativement à sa prétendue implication dans le trafic de stupéfiants; (ii) toutes les discussions entre les policiers canadiens et les autorités américaines chargées de l’enquête; (iii) toutes les discussions entre les policiers canadiens et les autorités chargées des poursuites au Canada et aux États‑Unis concernant la décision de le poursuivre aux États‑Unis plutôt qu’au Canada. L’appelant prétend que, conformément au raisonnement énoncé dans l’arrêt R. c. Stinchcombe, [1991] 3 R.C.S. 326, l’État requérant et l’État requis ont l’obligation de communiquer tout renseignement pertinent dès l’audience d’extradition devant le tribunal. Il soutient que le refus du juge d’extradition d’ordonner la communication des documents demandés l’a, dans les faits, privé de la possibilité d’évaluer s’il y avait eu atteinte aux droits que lui garantit l’art. 6, empêchant ainsi tout tribunal de statuer sur cette question.

98 Je suis d’avis que l’arrêt Dynar, précité, de notre Cour est déterminant quant à la demande de communication de la preuve présentée par l’appelant en l’espèce.

99 L’affaire Stinchcombe, précitée, portait sur la communication de la preuve dans le contexte d’un procès criminel, procédure où les questions liées à la culpabilité ou à l’innocence font directement intervenir le droit à une défense pleine et entière. Les procédures d’extradition ne portent pas sur ces questions. Elles s’apparentent plutôt, à certains égards, aux enquêtes préliminaires. Toutefois, comme l’ont souligné les juges Cory et Iacobucci dans l’arrêt Dynar, précité, par. 132-133 :

L’audience relative à l’incarcération n’a pas pour objet d’assurer la communication prévue dans une enquête préliminaire en droit interne et elle n’a pas été conçue à cette fin. Voir Philippines (Republic) c. Pacificador [référence omise]. Plus précisément, ni la loi ni le traité n’obligent l’État requérant à révéler les rapports entre les États‑Unis et les autorités canadiennes dans le cadre d’une enquête.

. . . Toute obligation de communication que l’on considérerait comme prévue par la loi au nom de la justice fondamentale reconnue à l’art. 7 de la Charte serait donc nécessairement restreinte en raison du rôle limité attribué au juge d’extradition par la loi et de la nécessité d’éviter d’imposer les notions canadiennes relatives à l’équité procédurale aux autorités étrangères.

100 Le juge d’extradition peut seulement ordonner la production des documents pertinents à l’égard des questions soulevées à bon droit à l’étape de l’incarcération dans le cours du processus d’extradition, sous réserve de son pouvoir discrétionnaire d’élargir la portée de l’audience afin de permettre aux parties d’établir les assises factuelles d’une contestation ultérieure fondée sur la Charte, lorsqu’il est opportun de le faire, notamment, il va de soi, dans le cas où les prétentions fondées sur la Charte ont au moins une apparence de vraisemblance (Dynar, précité, les juges Cory et Iacobucci, par. 141). Les demandes de communication de documents se rapportant à des questions qui relèvent à juste titre de l’étape du processus d’extradition ressortissant à l’exécutif — et de la révision judiciaire de la décision rendue à cette étape — n’ont aucune pertinence particulière devant le juge d’extradition et sont visées par le pouvoir discrétionnaire de ce dernier d’entendre la preuve relative à ces questions.

101 En l’espèce, l’appelant avait le droit de prendre connaissance de la preuve retenue contre lui, notamment les documents invoqués par les États‑Unis pour établir prima facie le bien-fondé des accusations. Étant donné que l’État requérant ne se fondait pas sur des documents en possession des autorités canadiennes et qu’il n’y avait aucune indication de mauvaise foi ou de motifs inappropriés de la part des autorités chargées des poursuites, il n’existait aucune obligation de communiquer les documents additionnels demandés.

102 La teneur des discussions qu’ont eues les États‑Unis et le Canada relativement à la décision d’intenter des poursuites aurait peut-être été pertinente, tout au plus à l’égard d’une éventuelle violation de l’art. 6, violation qui, à supposer qu’elle se produise, surviendrait à l’étape de la remise du fugitif. Comme je l’ai indiqué plus tôt dans les présents motifs, je n’exclus pas entièrement la possibilité que, dans une affaire s’y prêtant, le juge d’extradition exerce un pouvoir discrétionnaire résiduel pour autoriser la présentation d’éléments de preuve sur certaines de ces questions et pour ordonner la communication de cette preuve. Ce pouvoir discrétionnaire ne serait exercé que pour des raisons de commodité, dans le but d’accélérer davantage le règlement complet de ces questions. Il n’y avait pas lieu de recourir à ce pouvoir en l’espèce.

103 L’appelant soutient également que la Cour d’appel a fait erreur en jugeant que le ministre avait eu raison de refuser sa demande de communication d’éléments de preuve additionnels. À l’étape de la décision du ministre d’extrader ou non le fugitif les droits garantis par l’art. 6 entrent en jeu et le fugitif a le droit de déposer des documents concernant toute question pertinente à l’égard de la décision du ministre, y compris des documents au soutien de tout argument d’ordre constitutionnel. L’appelant prétend que, du fait de l’absence de communication de la preuve, il a été privé, à cette étape cruciale, de la possibilité de présenter des arguments utiles relativement à l’art. 6.

104 Le ministre a l’obligation d’agir équitablement et, en conséquence, de veiller à ce que le fugitif reçoive communication suffisante de la preuve retenue contre lui et qu’il se voit accorder la possibilité de présenter sa propre preuve. Pour ce faire, le ministre peut tenir une audience pour entendre la preuve, mais il n’est pas obligé de le faire.

105 Dans l’arrêt Whitley, précité, le fugitif demandait communication de renseignements similaires à ceux demandés par l’appelant, essentiellement pour les mêmes fins. Plus précisément, M. Whitley sollicitait l’information suivante (à la p. 112 C.C.C.) :

[traduction]

(i) les renseignements figurant dans les dossiers de la police à Hamilton relativement à l’accusation portée contre [lui] au Canada;

(ii) les renseignements relatifs aux arrangements conclus avec des complices de l’appelant en matière de plaidoyer et de détermination de la peine;

(iii) les documents et les notes concernant la décision de privilégier l’engagement de poursuites à l’étranger plutôt qu’au pays.

Il demandait en outre divers rapports et documents ministériels internes se rapportant à la décision du ministre relativement à l’extradition. Soulignant que la demande de communication d’éléments de preuve additionnels présentée par le fugitif visait à explorer la possibilité de présenter des arguments fondés sur le par. 6(1) de la Charte, le juge d’appel Laskin et en dernier ressort notre Cour ont conclu que ces documents n’avaient pas à être communiqués, même à l’étape du pouvoir exécutif.

106 Ce n’est que dans les cas où une question contentieuse au regard de la Charte pourrait découler de la participation potentielle des autorités canadiennes dans l’obtention de la preuve qu’il est nécessaire d’examiner l’étendue de la communication de cette preuve qui pourrait être exigée de l’État requis : Dynar, précité. Dans cette affaire, le fugitif n’avait pas droit à la communication d’éléments de preuve additionnels par les autorités, étant donné qu’aucune question contentieuse ne se posait au regard de la Charte. Les autorités canadiennes n’avaient d’aucune façon aidé les Américains à recueillir la preuve et, de toute manière, ces derniers ne se fondaient sur rien d’autre que leurs propres éléments de preuve. Compte tenu de l’étendue du pouvoir discrétionnaire d’intenter des poursuites en cause dans les affaires d’extradition et de l’absence d’apparence de vraisemblance de toute allégation d’irrégularité ou de partialité de la part des autorités chargées des poursuites, les demandes de communication de la preuve faites par l’appelant au ministre n’avaient trait ni à des questions suffisamment pertinentes à l’égard de la décision relative à l’extradition ni aux droits constitutionnels de l’appelant dans ce processus pour nécessiter la communication des éléments demandés.

107 Bien que ce soit le ministre qui soit appelé en premier ressort à statuer sur le droit du fugitif à la communication de la preuve à l’étape de l’extradition, cette décision est susceptible de révision judiciaire et c’est la cour d’appel, saisie en l’espèce de la demande de révision et de l’appel de l’ordonnance d’incarcération, qui est la mieux placée pour évaluer la pertinence des documents demandés et, comme l’exige la loi, pour faire respecter de manière judiciaire les droits garantis à l’appelant par la Charte.

108 En l’espèce, je souscris à l’opinion de la Cour d’appel selon laquelle les documents demandés par l’appelant n’étaient pertinents ni en ce qui concerne l’appel de l’ordonnance d’incarcération rendue par le tribunal ni à l’égard de la demande de révision judiciaire de l’arrêté d’extradition pris par l’exécutif. Rien ne tend à indiquer que le ministre ait omis de tenir compte des facteurs énoncés dans l’arrêt Cotroni ou des droits constitutionnels du fugitif. Il n’y a aucune indication non plus que le ministre a fondé sur des motifs inappropriés sa décision de ne pas intenter de poursuites au Canada et celle d’extrader le fugitif.

109 Gardant à l’esprit la nature expéditive et sommaire de l’audience relative à l’incarcération, ainsi que le pouvoir discrétionnaire qui est associé à la décision du ministre d’extrader ou non le fugitif et la nature des procédures d’extradition en général, je suis d’avis que l’appelant a reçu communication suffisante de la preuve à toutes les étapes du processus d’extradition.

VI. Conclusions et dispositif

110 La Cour d’appel de l’Ontario n’a pas fait erreur en concluant que les considérations relatives à la liberté de circulation garantie par le par. 6(1) de la Charte n’entrent pas en jeu à l’étape de l’incarcération dans les procédures d’extradition, qu’elles n’interviennent qu’au moment de la décision du ministre de la Justice d’extrader ou non le fugitif et qu’elles ne relevaient donc pas de la compétence du juge d’extradition. La Cour d’appel ne s’est pas trompée non plus en jugeant que le ministre de la Justice n’avait pas porté atteinte à la liberté de circulation garantie à l’appelant par le par. 6(1) de la Charte en ordonnant l’extradition de ce dernier. À la lumière de ces conclusions, la Cour d’appel a eu raison de rejeter la demande de communication d’éléments de preuve additionnels présentée par l’appelant à l’étape de l’incarcération et à celle de l’extradition.

111 Par conséquent, je suis d’avis de rejeter l’appel de l’ordonnance d’incarcération et l’appel de la demande de révision judiciaire de l’arrêté d’extradition.

Pourvois rejetés.

Procureurs de l’appelant : Buhr & Kert, Toronto.

Procureur des intimés : Le ministère de la Justice, Toronto.

Références :

Jurisprudence
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Langman c. États-Unis d’Amérique, C.S. Mtl., no 500-36-000987-977, 16 octobre 1997
Hong Kong c. Chan Chui-Mei, [1997] A.Q. no 4066 (QL)
arrêts mentionnés : États-Unis d’Amérique c. Shulman, [2001] 1 R.C.S. 616, 2001 CSC 21, inf. (1998), 128 C.C.C. (3d) 475, conf. [1995] O.J. No. 4497 (QL)
États-Unis d’Amérique c. Tsioubris, [2001] 1 R.C.S. 613, 2001 CSC 20
États-Unis d’Amérique c. Cobb, [2001] 1 R.C.S. 587, 2001 CSC 19
États-Unis d’Amérique c. Shephard, [1977] 2 R.C.S. 1067
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27
Canada c. Iaquinto, [1991] O.J. No. 1263 (QL), autorisation de pourvoi refusée, [1991] 3 R.C.S. viii
Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441
R. c. Vermette, [1988] 1 R.C.S. 985
R. c. Pearson, [1992] 3 R.C.S. 665
R. c. Morales, [1992] 3 R.C.S. 711
R. c. Mills, [1999] 3 R.C.S. 668
R. c. Goltz, [1991] 3 R.C.S. 485
United States of America c. Houslander (1993), 13 O.R. (3d) 44
Palmer c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 759
Dagenais c. Société Radio-Canada, [1994] 3 R.C.S. 835
Stewart c. Canada (Minister of Justice) (1998), 131 C.C.C. (3d) 423
R. c. Stinchcombe, [1991] 3 R.C.S. 326.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 6, 7, 8, 11, 12, 24.
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10, art. 17(4)b).
Loi sur l’extradition, L.C. 1999, ch. 18, art. 25, 84.
Loi sur l’extradition, L.R.C. 1985, ch. E-23 [mod. 1992, ch. 13], art. 2, 9, 13, 15, 18, 19, 19.2, 19.3, 19.4(2), 25(1), 25.1, 25.2.
Loi modifiant la Loi sur l’extradition, L.C. 1992, ch. 13, art. 2.
Doctrine citée
Canada. Débats de la Chambre des communes, vol. IV, 3e sess., 34e lég., 7 novembre 1991, p. 4777-4779.
La Forest, Anne Warner. La Forest’s Extradition To and From Canada, 3rd ed. Aurora, Ont. : Canada Law Book Inc., 1991.
Roach, Kent. Constitutional Remedies in Canada. Aurora, Ont. : Canada Law Book Inc., 1994 (loose-leaf updated November 2000, release 7).

Proposition de citation de la décision: États-Unis d'Amérique c. Kwok, 2001 CSC 18 (5 avril 2001)

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Origine de la décision

Date de la décision : 05/04/2001
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