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§ Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53 (20 juin 2002)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi principal et le pourvoi incident sont rejetés

Numérotation :

Référence neutre : 2002 CSC 53 ?
Numéro d'affaire : 28188
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;2002-06-20;2002.csc.53 ?

Analyses :

Renseignements personnels - Accès aux renseignements personnels - Exceptions - Droit d’accès en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels aux renseignements recueillis sous le sceau de la confidentialité dans une enquête menée en application de la Loi sur les langues officielles - Commissaire aux langues officielles communiquant en partie seulement au plaignant les renseignements personnels le concernant obtenus lors de l’enquête - L’exception au droit d’accès prévue à l’art. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels s’applique-t-elle aux enquêtes du Commissaire qui sont terminées? - Dans l’affirmative, le Commissaire a-t-il réussi à établir que la divulgation des renseignements personnels demandés risquait vraisemblablement de nuire au déroulement de ses enquêtes? - Une demande de communication faite en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels peut-elle viser des renseignements autres que personnels? - Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 12(1), 22, 47 - Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl.), art. 60, 72, 73.

Langues officielles - Plaintes et enquêtes - Secret des enquêtes menées par le Commissaire aux langues officielles - Renseignements obtenus lors des enquêtes recueillis sous le sceau de la confidentialité - Demande d’un plaignant en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels pour obtenir la divulgation des renseignements personnels recueillis dans les dossiers des plaintes qu’il avait déposées auprès du Commissaire aux langues officielles - Conciliation de la Loi sur la protection des renseignements personnels et le droit du Commissaire de maintenir confidentielles et secrètes les enquêtes - Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 12(1), 22, 47 - Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl.), art. 60, 72, 73.

L’intimé, un fonctionnaire fédéral, dépose auprès du Commissaire aux langues officielles (« CLO ») des plaintes alléguant violation de ses droits touchant la langue de travail et les possibilités d’emploi et de promotion. Au cours de leur enquête, les enquêteurs du Commissariat aux langues officielles se heurtent à des difficultés puisque, craignant des représailles de la part de l’intimé, certains employés hésitent à fournir des renseignements. Les enquêteurs donnent l’assurance que les entrevues demeureront confidentielles dans les limites prévues par la Loi sur les langues officielles (« LLO »). Le rapport d’enquête conclut au bien-fondé des plaintes et fait des recommandations au ministère visé, lequel convient d’y donner suite.

Parallèlement à ces procédures, l’intimé présente au CLO, en vertu de l’art. 12 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (« LPRP »), une demande de communication des renseignements personnels contenus dans les dossiers des plaintes qu’il avait déposées. Une copie de ces renseignements est envoyée à l’intimé, sauf les parties retenues en raison de l’exclusion prévue à l’al. 22(1)b) LPRP. Cette disposition confère au CLO le pouvoir de refuser l’accès aux renseignements demandés si « la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire [. . .] au déroulement d’enquêtes licites ». Plusieurs autres demandes de l’intimé sont refusées. Il dépose une plainte auprès du Commissaire à la protection de la vie privée (« CPVP ») et à la suite d’un processus de médiation, plusieurs témoins interrogés consentent à ce que l’intimé obtienne une copie des renseignements personnels contenus dans les notes des enquêteurs du Commissariat aux langues officielles. Le CPVP statue que, à défaut du consentement des autres personnes interrogées, les renseignements personnels contenus dans leurs témoignages avaient été exclus à bon droit de la communication en vertu de l’al. 22(1)b) LPRP. L’intimé intente alors un recours en révision judiciaire de la décision du CLO lui refusant la communication des renseignements demandés. La contestation vise les renseignements personnels concernant l’intimé ainsi que les renseignements non personnels contenus dans les notes d’entrevue des enquêteurs du Commissariat aux langues officielles. En ce qui concerne les renseignements personnels, la demande de l’intimé ne porte que sur les notes relatives à l’entrevue de sa superviseure. La Section de première instance de la Cour fédérale ordonne la divulgation des renseignements personnels demandés par l’intimé. Pour ce qui est de l’information non personnelle, elle lui est refusée. La Cour d’appel fédérale confirme cette décision. Le pourvoi principal vise à déterminer si, aux termes de l’al. 22(1)b) LPRP, la divulgation des renseignements personnels demandés par l’intimé risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d’enquêtes licites menées par le CLO. Le pourvoi incident soulève la question de savoir si l’intimé a droit aux renseignements autres que personnels.

Arrêt : Le pourvoi principal et le pourvoi incident sont rejetés.

Le litige porte sur l’application de la LLO et de la LPRP en regard l’une de l’autre. Les dispositions en jeu doivent donc être conciliées et lues ensemble. Le législateur a en effet clairement indiqué que la LPRP s’applique au Commissariat aux langues officielles. Cette application, y compris l’exercice du pouvoir prévu à l’al. 22(1)b) LPRP, doit se faire cependant dans le respect des objectifs de la LLO de promouvoir le statut d’égalité des deux langues officielles au Canada et d’assurer aux minorités linguistiques le droit d’utiliser la langue de leur choix au sein des institutions fédérales, et du contexte particulier des enquêtes du CLO, dont le caractère secret et confidentiel est un élément important. La participation des témoins et des plaignants est au cœur même de l’efficacité de la loi. Si le législateur n’avait pas prévu de dispositions imposant le secret et la confidentialité pour les protéger, les objectifs de la LLO pourraient difficilement être atteints. Cette confidentialité n’est toutefois pas absolue vu les limites imposées par les art. 72, 73 et 74 LLO et la LPRP. Lors d’une demande de communication de renseignements en vertu de la LPRP, le CLO peut refuser l’accès aux renseignements demandés en vertu de l’al. 22(1)b) LPRP. Cette disposition permet d’invoquer l’exclusion pour ce qui est de la divulgation une fois l’enquête close. Ni la définition du mot « enquête » apparaissant au par. 22(3) ni le libellé de l’al. 22(1)b) ne doivent s’interpréter comme restreignant la portée du mot « enquête » aux seules enquêtes en cours, à celles sur le point de commencer ou encore à des enquêtes précises. Il n’est donc pas justifié de limiter la portée de cette disposition. La non-divulgation des renseignements personnels prévue à l’al. 22(1)b) n’est toutefois autorisée que s’il existe un risque « vraisemblable » que la divulgation nuise à l’enquête. Il faut qu’il y ait un lien clair et direct entre la divulgation d’une information donnée et le préjudice allégué. La non-divulgation ne doit pas avoir pour seul objectif de faciliter le travail de l’organisme en question et doit se justifier par un vécu professionnel. La confidentialité des renseignements personnels ne doit être protégée que lorsque les faits le justifient et doit avoir pour but de favoriser le respect de la loi. Le refus d’assurer la confidentialité peut parfois créer des difficultés aux enquêteurs, mais peut aussi inciter à la franchise et protéger l’intégrité du processus d’enquête. Le CLO a l’obligation d’être sensible aux différences de situations et il doit actualiser l’application de son pouvoir.

En l’espèce, les affirmations du CLO ne permettent pas raisonnablement de conclure que la divulgation des notes d’entrevue visées par le recours en révision judiciaire risquerait vraisemblablement de nuire à ses enquêtes futures. Le CLO n’a pas fait la preuve, comme le prévoit l’art. 47 LPRP, du bien-fondé de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Sa décision doit être basée sur des motifs réels et liés au cas précis à l’étude. La preuve déposée par le CLO démontre plutôt que sa décision de ne pas divulguer les renseignements personnels demandés s’appuie sur l’absence de consentement à la divulgation de la personne interviewée et n’établit pas le risque de préjudice que celle-ci pourrait causer à ses enquêtes. Au lieu de démontrer les conséquences néfastes de la divulgation des notes d’entrevue sur les enquêtes futures, on a tenté de faire une preuve générale que l’absence de confidentialité des enquêtes risquerait de compromettre leur bonne marche, sans établir des circonstances particulières permettant de conclure raisonnablement à la vraisemblance du préjudice. Or, l’autorisation de divulguer les notes d’entrevue dans ce cas‑ci ne veut pas dire pour autant que les renseignements personnels soient toujours accessibles. La confidentialité et le caractère secret des enquêtes seront encore possibles, mais le droit à la confidentialité et au secret est nuancé par les limites imposées par la LPRP et la LLO. Le CLO doit exercer son pouvoir discrétionnaire en fonction de chaque cas spécifique. En l’espèce, le CLO n’a pas démontré qu’il est raisonnable de maintenir la confidentialité.

Quant au pourvoi incident, l’intimé ne peut obtenir la divulgation d’informations autres que des renseignements personnels puisque sa demande est fondée sur le par. 12(1) LPRP qui prévoit que seuls les renseignements personnels peuvent être communiqués.


Parties :

Demandeurs : Lavigne
Défendeurs : Canada (Commissariat aux langues officielles)

Texte :

Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53

Le Commissaire aux langues officielles Appelant/Intimé au pourvoi incident

c.

Robert Lavigne Intimé/Appelant au pourvoi incident

et

Le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada Intervenant

Répertorié : Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles)

Référence neutre : 2002 CSC 53.

No du greffe : 28188.

2002 : 17 janvier; 2002 : 20 juin.

Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.

en appel de la cour d’appel fédérale

POURVOI PRINCIPAL et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (2000), 261 N.R. 19, [2000] A.C.F. no 1412 (QL), qui a confirmé une décision de la Section de première instance (1998), 157 F.T.R. 15, [1998] A.C.F. no 1527 (QL). Pourvoi principal et pourvoi incident rejetés.

Barbara A. McIsaac, c.r., Johane Tremblay et Gregory S. Tzemenakis, pour l’appelant/intimé au pourvoi incident.

Robert Lavigne, en personne.

Dougald E. Brown et Steven Welchner, pour l’intervenant.

Le jugement de la Cour a été rendu par

Le juge Gonthier —

I. Introduction

1 Le litige porte sur l’application de la Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl.), et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, en regard l’une de l’autre et vise le droit d’accès aux renseignements personnels recueillis sous le sceau de la confidentialité dans une enquête menée sous le régime de la Loi sur les langues officielles. Plus précisément, il nous faut décider si la divulgation des renseignements personnels demandés par l’intimé risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d’enquêtes licites menées par le Commissaire aux langues officielles.

II. Les faits

2 L’intimé, Robert Lavigne, travaillait au bureau de Montréal du ministère de la Santé nationale et du Bien‑être social (à présent le ministère du Développement des ressources humaines Canada (« le ministère »)). Entre novembre 1992 et mars 1993, il a déposé auprès du Commissaire aux langues officielles (« le commissaire ») quatre plaintes alléguant violation de ses droits touchant la langue de travail et les possibilités d’emploi et de promotion. L’intimé se plaignait d’être forcé d’utiliser le français.

3 Dans le cadre de leur enquête, les enquêteurs du Commissariat aux langues officielles interrogent quelque 25 employés du ministère, y compris l’intimé, sa superviseure immédiate et quelques‑uns de ses collègues de travail ainsi que des gestionnaires et d’autres employés. Les enquêteurs se heurtent à des difficultés au cours de leur enquête, parce qu’un certain nombre d’employés du ministère sont réticents à fournir des renseignements, craignant des représailles de la part de l’intimé. Les enquêteurs expliquent alors le rôle et la mission du commissaire à titre d’ombudsman et le caractère secret des enquêtes. Ils donnent l’assurance que les entrevues demeureront confidentielles dans les limites des art. 72, 73 et 74 de la Loi sur les langues officielles.

4 À la suite des entrevues, le rapport d’enquête conclut au bien-fondé des quatre plaintes de l’intimé et fait cinq recommandations au ministère. Celui-ci ne met pas en doute les conclusions du commissaire et convient d’y donner suite.

5 À la suite du rapport du commissaire, l’intimé s’adresse à la Section de première instance de la Cour fédérale pour obtenir réparation du ministère en vertu de la partie X de la Loi sur les langues officielles. Considérant qu’une demande en vertu de cette partie est une procédure de novo, la Cour fédérale fonde sa décision sur la preuve par affidavits et non sur la preuve contenue dans les dossiers d’enquête du commissaire. Parmi les affidavits se trouvent ceux de France Doyon, Jacqueline Dubé et Normand Chartrand. L’intimé avait la possibilité de contre‑interroger les témoins du ministère, y compris ces trois personnes, mais ne s’en est pas prévalu. Le 30 octobre 1996, la Cour fédérale (dont la décision a été confirmée par la suite en appel (1998), 228 N.R. 124) a ordonné au ministère de verser à l’intimé le montant de 3 000 $ à titre de dommages‑intérêts et de lui écrire une lettre d’excuse : [1997] 1 C.F. 305.

6 Parallèlement à ces procédures, le 7 juillet 1993, l’intimé présente au commissaire une première demande de communication des renseignements personnels contenus dans les dossiers des plaintes qu’il avait déposées auprès de celui‑ci. Le 10 septembre 1993, une copie de ces renseignements est envoyée à l’intimé, sauf les parties retenues en raison de l’exclusion prévue à l’al. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Plusieurs autres demandes de renseignements sont présentées au commissaire par la suite, mais sont refusées.

7 En septembre 1994, l’intimé dépose une plainte auprès du Commissaire à la protection de la vie privée et celui‑ci ouvre une enquête au cours de laquelle il tente de régler les plaintes de l’intimé par la médiation. Par la suite, plusieurs témoins interrogés par les représentants du commissaire consentent à ce que l’intimé obtienne une copie des renseignements personnels contenus dans les notes des enquêteurs. Toutefois, les témoignages de 10 autres personnes demeurent exclus de cette entente à l’amiable soit parce qu’elles n’ont pu être retrouvées, soit parce qu’elles ont refusé ou n’ont pas répondu à la demande. Le 25 avril 1997, le Commissaire à la protection de la vie privée statue que, à défaut du consentement de ces 10 personnes, les renseignements personnels contenus dans leurs témoignages avaient été exclus à bon droit de la communication en vertu de l’al. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

8 À la suite de ces procédures devant le Commissaire à la protection de la vie privée, le commissaire maintient son refus de communiquer certains renseignements personnels à l’intimé. Celui-ci intente alors un recours en révision judiciaire de la décision du commissaire. Les documents visés à l’origine dans son recours devant la Cour fédérale sont les notes complètes des enquêteurs du Commissariat aux langues officielles prises au cours des entrevues menées auprès des personnes suivantes : le directeur de district du bureau de Montréal, Normand Chartrand, la superviseure immédiate de l’intimé, Jacqueline Dubé, et la coordinatrice régionale des langues officielles, France Doyon. Normand Chartrand et France Doyon ont par la suite consenti à la divulgation par le commissaire des renseignements personnels concernant l’intimé qui se trouvent dans les notes de leurs entrevues. La contestation porte donc sur les renseignements personnels contenus dans les notes d’entrevue avec Mme Dubé ainsi que les notes se rapportant à ces trois personnes mais ne renfermant aucun renseignement personnel sur l’intimé.

9 La Section de première instance de la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont infirmé en partie la décision du commissaire et ordonné la divulgation des renseignements personnels demandés. Pour ce qui est de l’information non personnelle, elle lui est refusée. Ces décisions font l’objet du présent pourvoi.

10 Dans l’appel principal, l’appelant se pourvoit contre la décision de la Cour d’appel fédérale lui ordonnant de divulguer des renseignements personnels qu’il détient. Dans l’appel incident, l’intimé demande que le commissaire divulgue l’ensemble des informations pertinentes (qu’il s’agisse de renseignements personnels ou non).

III. Les dispositions législatives pertinentes

11 Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21

2. La présente loi a pour objet de compléter la législation canadienne en matière de protection des renseignements personnels relevant des institutions fédérales et de droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent.

3. . . .

« renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment :

. . .

g) les idées ou opinions d’autrui sur lui;

. . .

12. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, tout citoyen canadien et tout résident permanent, au sens de la Loi sur l’immigration, a le droit de se faire communiquer sur demande :

a) les renseignements personnels le concernant et versés dans un fichier de renseignements personnels;

b) les autres renseignements personnels le concernant et relevant d’une institution fédérale, dans la mesure où il peut fournir sur leur localisation des indications suffisamment précises pour que l’institution fédérale puisse les retrouver sans problèmes sérieux.

22. (1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) :

. . .

b) soit dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales ou au déroulement d’enquêtes licites, notamment :

(i) des renseignements relatifs à l’existence ou à la nature d’une enquête déterminée,

(ii) des renseignements qui permettraient de remonter à une source de renseignements confidentielle,

(iii) des renseignements obtenus ou préparés au cours d’une enquête;

. . .

41. L’individu qui s’est vu refuser communication de renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à la protection de la vie privée peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 35(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l’expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation.

47. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41, 42 ou 43, la charge d’établir le bien-fondé du refus de communication de renseignements personnels ou le bien-fondé du versement de certains dossiers dans un fichier inconsultable classé comme tel en vertu de l’article 18 incombe à l’institution fédérale concernée.

49. Dans les cas où le refus de communication des renseignements personnels s’appuyait sur les articles 20 ou 21 ou sur les alinéas 22(1)b) ou c) ou 24a), la Cour, si elle conclut que le refus n’était pas fondé sur des motifs raisonnables, ordonne, aux conditions qu’elle juge indiquées, au responsable de l’institution fédérale dont relèvent les renseignements d’en donner communication à l’individu qui avait fait la demande; la Cour rend une autre ordonnance si elle l’estime indiqué.

Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl.)

60. (1) Les enquêtes menées par le commissaire sont secrètes.

(2) Le commissaire n’est pas obligé de tenir d’audience, et nul n’est en droit d’exiger d’être entendu par lui. Toutefois, si au cours de l’enquête, il estime qu’il peut y avoir des motifs suffisants pour faire un rapport ou une recommandation susceptibles de nuire à un particulier ou à une institution fédérale, il prend, avant de clore l’enquête, les mesures indiquées pour leur donner toute possibilité de répondre aux critiques dont ils font l’objet et, à cette fin, de se faire représenter par un avocat.

72. Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, le commissaire et les personnes agissant en son nom ou sous son autorité sont tenus au secret en ce qui concerne les renseignements dont ils prennent connaissance dans l’exercice des attributions que leur confère la présente loi.

73. Le commissaire peut communiquer ou autoriser les personnes agissant en son nom ou sous son autorité à communiquer :

a) les renseignements qui, à son avis, sont nécessaires pour mener ses enquêtes;

b) des renseignements, soit lors d’un recours formé devant la Cour fédérale aux termes de la partie X, soit lors de l’appel de la décision rendue en l’occurrence.

74. En ce qui concerne les questions venues à leur connaissance au cours d’une enquête, dans l’exercice de leurs attributions, le commissaire et les personnes qui agissent en son nom ou sous son autorité ont qualité pour témoigner, mais ne peuvent y être contraints que lors des circonstances visées à l’alinéa 73b).

IV. Les décisions des juridictions inférieures

A. La Section de première instance de la Cour fédérale (1998), 157 F.T.R. 15

12 Le juge Dubé accueille la demande de révision judiciaire de la décision du commissaire. L’article 2 de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit, entre autres, que cette loi a pour objet de compléter la législation canadienne en matière de droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent. Par conséquent, selon le juge de la Cour fédérale, la divulgation est la règle et la rétention est l’exception. L’alinéa 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels constitue une exception à la règle générale et doit, par conséquent, être interprété restrictivement. Il énonce une exclusion restreinte qui concerne seulement des enquêtes en cours ou sur le point de commencer et non des enquêtes futures. Considérant que l’enquête est close, le juge Dubé conclut que l’al. 22(1)b) ne s’applique pas.

13 De plus, le juge Dubé conclut que le commissaire n’a pas réussi à établir que la communication des renseignements personnels risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement de ses enquêtes (Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), [1997] A.C.F. no 1812 (QL) (1re inst.)). Les promesses de confidentialité ne sont pas nécessaires, car le commissaire a le pouvoir de décerner des citations à comparaître.

14 En vertu de l’art. 49 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, le juge Dubé ordonne à l’appelant de divulguer les « renseignements personnels » demandés par l’intimé. Toutefois, la Loi sur la protection des renseignements personnels ne confère aucun droit à l’intimé d’exiger la divulgation d’informations autres que les « renseignements personnels ».

B. Cour d’appel fédérale (2000), 261 N.R. 19

15 Le juge Sharlow, au nom de la cour, confirme la décision du juge Dubé et rejette l’appel. La Cour d’appel fédérale est aussi d’avis que l’al. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne s’applique pas de façon à protéger les renseignements que le commissaire recueille au cours d’une enquête, une fois que celle‑ci est terminée (Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430; Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2000] 3 C.F. 589; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), précité).

16 Par ailleurs, le juge Sharlow rejette l’argument de l’appelant selon lequel le juge Dubé a omis d’évaluer si la divulgation risquait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales, d’après l’al. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Selon le juge Sharlow, la preuve au dossier ne peut étayer pareille conclusion. Elle démontre, tout au plus, que certains témoins seront réticents à collaborer à l’enquête sans une assurance absolue de confidentialité. Le juge Sharlow confirme la décision du juge Dubé ordonnant à l’appelant de divulguer les « renseignements personnels » demandés par l’intimé.

17 La Cour d’appel fédérale a également rejeté l’appel incident au motif qu’une demande en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels n’est possible que pour obtenir des renseignements personnels.

V. Questions en litige

A. Pourvoi principal

18 1. La Cour d’appel fédérale a‑t‑elle fait erreur en concluant que le commissaire ne peut invoquer l’al. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels pour refuser de communiquer des renseignements personnels qui ont été recueillis au cours d’une enquête menée en application de la Loi sur les langues officielles, lorsque l’enquête du commissaire est terminée?

2. La Cour d’appel fédérale a-t-elle fait erreur en concluant que le refus du commissaire n’était pas fondé sur des motifs raisonnables?

B. Pourvoi incident

19 La Cour d’appel fédérale a‑t‑elle fait erreur en concluant que l’intimé n’a pas droit aux renseignements autres que personnels?

VI. Analyse

A. Les lois applicables

20 Le litige porte sur l’application de la Loi sur les langues officielles et de la Loi sur la protection des renseignements personnels en regard l’une de l’autre. Dans un premier temps, on doit en cerner l’objet et la portée et analyser le rôle respectif des deux commissaires. C’est à la lumière de ces principes généraux qu’il sera possible, par la suite, de traiter des dispositions invoquées par les parties.

21 La Loi sur les langues officielles est une réponse législative importante à l’obligation imposée par la Constitution canadienne en matière de bilinguisme au Canada. Son préambule fait expressément référence aux obligations linguistiques prévues par la Constitution. Il rappelle le statut d’égalité quant à l’usage du français et de l’anglais dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada de même que l’universalité d’accès dans ces deux langues au Parlement et à ses lois ainsi qu’aux tribunaux. De plus, le préambule mentionne que la Constitution offre des garanties quant au droit du public d’utiliser le français et l’anglais dans leurs communications avec les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada ou pour en recevoir les services. Il ne fait donc aucun doute que la Loi sur les langues officielles est une mesure législative prise dans le but de répondre à l’obligation constitutionnelle en matière de bilinguisme.

22 L’article 2 de la Loi sur les langues officielles en énonce la mission :

2. La présente loi a pour objet :

a) d’assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales, notamment en ce qui touche les débats et travaux du Parlement, les actes législatifs et autres, l’administration de la justice, les communications avec le public et la prestation des services, ainsi que la mise en œuvre des objectifs de ces institutions;

b) d’appuyer le développement des minorités francophones et anglophones et, d’une façon générale, de favoriser, au sein de la société canadienne, la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais;

c) de préciser les pouvoirs et les obligations des institutions fédérales en matière de langues officielles.

Ces objectifs sont fort importants, car la promotion des deux langues officielles est essentielle au bon développement du Canada. Comme le disait notre Cour dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, p. 744 :

L’importance des droits en matière linguistique est fondée sur le rôle essentiel que joue la langue dans l’existence, le développement et la dignité de l’être humain. C’est par le langage que nous pouvons former des concepts, structurer et ordonner le monde autour de nous. Le langage constitue le pont entre l’isolement et la collectivité, qui permet aux êtres humains de délimiter les droits et obligations qu’ils ont les uns envers les autres, et ainsi, de vivre en société.

La Loi sur les langues officielles va au-delà d’un énoncé de principes. Elle impose des exigences pratiques aux institutions fédérales, comme le mentionne le juge Bastarache dans l’affaire R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768, par. 24 :

L’idée que le par. 16(3) de la Charte, qui a officialisé la notion de progression vers l’égalité des langues officielles du Canada exprimée dans l’arrêt Jones, précité, limite la portée du par. 16(1) doit également être rejetée. Ce paragraphe confirme l’égalité réelle des droits linguistiques constitutionnels qui existent à un moment donné. L’article 2 de la Loi sur les langues officielles a le même effet quant aux droits reconnus en vertu de cette loi. Ce principe d’égalité réelle a une signification. Il signifie notamment que les droits linguistiques de nature institutionnelle exigent des mesures gouvernementales pour leur mise en œuvre et créent, en conséquence, des obligations pour l’État; voir McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229, à la p. 412; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995, à la p. 1038; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624, au par. 73; Mahe, précité, à la p. 365. Il signifie également que l’exercice de droits linguistiques ne doit pas être considéré comme exceptionnel, ni comme une sorte de réponse à une demande d’accommodement. [Je souligne.]

23 L’importance de ces objectifs de même que les valeurs constitutionnelles incarnées par la Loi sur les langues officielles confèrent à celle-ci un statut privilégié dans l’ordre juridique canadien. Son statut quasi-constitutionnel est reconnu par les tribunaux canadiens. Ainsi, la Cour d’appel fédérale s’exprimait de la façon suivante dans Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373, p. 386 (voir également Rogers c. Canada (Service correctionnel), [2001] 2 C.F. 586 (1re inst.), p. 602‑603) :

La Loi sur les langues officielles de 1988 n’est pas une loi ordinaire. Elle reflète à la fois la Constitution du pays et le compromis social et politique dont il est issu. Dans la mesure où elle est l’expression exacte de la reconnaissance des langues officielles inscrite aux paragraphes 16(1) et 16(3) de la Charte canadienne des droits et libertés, elle obéira aux règles d’interprétation de cette Charte telles qu’elles ont été définies par la Cour suprême du Canada. Dans la mesure, par ailleurs, où elle constitue un prolongement des droits et garanties reconnus dans la Charte, et de par son préambule, de par son objet défini en son article 2, de par sa primauté sur les autres lois établies en son paragraphe 82(1), elle fait partie de cette catégorie privilégiée de lois dites quasi‑constitutionnelles qui expriment « certains objectifs fondamentaux de notre société » et qui doivent être interprétées « de manière à promouvoir les considérations de politique générale qui (les) sous‑tendent. » [Je souligne.]

C’est à juste titre que la Cour fédérale a reconnu le statut privilégié de la Loi sur les langues officielles. Les racines constitutionnelles de cette loi de même que son rôle primordial en matière de bilinguisme justifient une telle interprétation.

24 La Loi sur la protection des renseignements personnels est également une loi fondamentale du système juridique canadien. Elle a deux objectifs importants. Elle vise, premièrement, à protéger les renseignements personnels relevant des institutions fédérales et, deuxièmement, à assurer le droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent (art. 2). Le présent pourvoi s’intéresse évidemment à l’analyse du deuxième objectif. Jusqu’en 1983, c’était la partie IV de la Loi canadienne sur les droits de la personne, S.C. 1976-77, ch. 33, qui contenait l’essentiel des garanties légales de confidentialité des renseignements personnels. La partie IV de la Loi canadienne sur les droits de la personne fut abrogée (S.C. 1980-81-82-83, ch. 111 (ann. IV, art. 3)) et remplacée par la Loi sur la protection des renseignements personnels (S.C. 1980-81-82-83, ch. 111, ann. II). Considérant la vocation quasi-constitutionnelle de cette loi, les tribunaux en ont reconnu le caractère privilégié. C’est ainsi que le juge Noël, de la Section de première instance de la Cour fédérale, s’exprimait dans Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 3 C.F. 609, p. 652 :

L’adoption, par le Parlement, de la partie IV de la Loi canadienne sur les droits de la personne, remplacée depuis par la Loi sur la protection des renseignements personnels, montre toute l’importance qu’on accorde à la protection de la vie privée des individus. Compte tenu de cette origine législative quasi constitutionnelle de la Loi sur la protection des renseignements personnels, c’est à juste titre qu’on l’interprète en fonction de son objet. [Je souligne.]

25 La Loi sur la protection des renseignements personnels rappelle à quel point la protection de la vie privée est nécessaire au maintien d’une société libre et démocratique. Dans l’arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, par. 65-66, le juge La Forest affirmait (bien qu’il soit dissident, il exprime sur ce point l’opinion de l’ensemble de la Cour) :

La protection de la vie privée est une valeur fondamentale des États démocratiques modernes; voir Alan F. Westin, Privacy and Freedom (1970), aux pp. 349 et 350. Étant l’expression de la personnalité ou de l’identité unique d’une personne, la notion de vie privée repose sur l’autonomie physique et morale __ la liberté de chacun de penser, d’agir et de décider pour lui‑même; voir R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417, à la p. 427, le juge La Forest; voir aussi Joel Feinberg, « Autonomy, Sovereignty, and Privacy : Moral Ideals in the Constitution? » (1982), 58 Notre Dame L. Rev. 445.

La vie privée est également reconnue au Canada comme étant digne d’être protégée par la Constitution, du moins dans la mesure où elle est incluse dans le droit à la protection contre les fouilles, perquisitions et saisies abusives, garanti par l’art. 8 de la Charte canadienne des droits et libertés; voir Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145. Certains droits à la vie privée peuvent également être inclus dans le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, garanti par l’art. 7; voir R. c. Hebert, [1990] 2 R.C.S. 151, et R. c. Broyles, [1991] 3 R.C.S. 595.

De plus, dans cette même affaire, le juge La Forest n’a pas hésité à reconnaître, « le statut privilégié et fondamental du droit à la vie privée dans notre culture sociale et juridique » (par. 69). Le juge La Forest ajoute également, au par. 61, que la loi en matière d’information a pour objet général de favoriser la démocratie :

Elle aide à garantir, en premier lieu, que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l’ensemble de la population.

Enfin, madame le juge L’Heureux‑Dubé, dissidente mais non sur ce point, s’exprimait ainsi à l’égard de l’importance de la protection de la vie privée dans l’arrêt R. c. Osolin, [1993] 4 R.C.S. 595, p. 614 :

L’importance fondamentale qu’accorde notre société au respect de la vie privée est soulignée par la protection que garantit à chacun l’art. 8 de la Charte « contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives ». Cette valeur trouve son expression dans des lois telle la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P‑21, qui restreint les fins auxquelles les renseignements peuvent être utilisés à celles auxquelles ils ont été reçus. [Souligné dans l’original.]

La Loi sur les langues officielles et la Loi sur la protection des renseignements personnels sont étroitement liées aux valeurs et aux droits prévus par la Constitution, ce qui explique leur statut quasi-constitutionnel reconnu par cette Cour. Ce statut n’a toutefois pas pour effet de modifier l’approche traditionnelle d’interprétation des lois, définie par E. A. Driedger dans Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87 :

[traduction] Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.

Le statut quasi-constitutionnel de la Loi sur les langues officielles et de la Loi sur la protection des renseignements personnels est un indicateur à considérer dans leur interprétation, mais n’est pas déterminant en soi. L’utilisation par notre Cour de l’expression « quasi-constitutionnel » pour décrire ces deux lois n’a pour effet que de reconnaître leur objet particulier.

26 Comme son nom l’indique, la Loi sur la protection des renseignements personnels vise les « renseignements personnels » que définit l’art. 3 de cette loi. Comme l’a précisé le juge en chef adjoint Jerome dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général), [1988] 3 C.F. 551 (1re inst.), p. 557, l’art. 3 est « délibérément large » et « illustre tout à fait les efforts considérables qui ont été déployés pour protéger l’identité des individus ». (Voir également l’affaire Dagg, précitée, par. 69.) L’article 3 prévoit entre autres :

3. . . .

« renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment :

. . .

g) les idées ou opinions d’autrui sur lui;

27 Pour réaliser les objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels, le législateur a mis en place un régime détaillé de collecte, d’utilisation et de communication des renseignements à caractère personnel. D’abord, la loi précise dans quelles circonstances des renseignements personnels peuvent être recueillis par une institution fédérale et l’usage qu’on peut en faire, soit seuls les renseignements personnels ayant un lien direct avec les programmes ou les activités de l’institution fédérale qui les recueille (art. 4), et ceci pour les fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l’institution de même que pour les usages qui sont compatibles avec ces fins, et celles auxquelles ils peuvent lui être communiqués en vertu du par. 8(2) (art. 7). En principe, les renseignements personnels ne peuvent être communiqués à des tiers, sauf avec le consentement de l’individu qu’ils concernent (par. 8(1)) et sauf exceptions prévues à cette loi (par. 8(2)).

28 Cette loi réglemente également la conservation des renseignements personnels en prévoyant leur versement dans des fichiers de renseignements personnels (art. 10). La loi prévoit le droit d’accès de tout citoyen canadien et tout résident permanent aux renseignements personnels les concernant et détenus par une institution fédérale (art. 12). C’est en vertu de cet article que M. Lavigne a demandé l’accès aux renseignements personnels le concernant.

29 Cette loi prévoit aussi des circonstances où l’institution fédérale peut ou doit refuser la communication de renseignements personnels à l’individu visé par ces renseignements (art. 18 à 28). B. McIsaac, R. Shields et K. Klein décrivent ainsi ces exceptions dans The Law of Privacy in Canada (feuilles mobiles), p. 3‑15 :

[traduction] Les articles 18 à 28 de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoient l’établissement de fichiers de renseignements personnels inconsultables ainsi que différentes dispositions exemptant de communication certains renseignements personnels demandés. Ces dispositions d’exemption entrent dans deux grandes catégories. Premièrement, il y a les exemptions fondées sur la qualification ou le genre des renseignements personnels en cause. Dans ces cas, les renseignements personnels sont exemptés de communication simplement parce qu’ils relèvent de la catégorie décrite dans la disposition d’exemption. Les autres exemptions exigent que le responsable de l’institution soit convaincu que l’utilisation des renseignements personnels en question causerait un préjudice ou entraînerait une autre conséquence précisée dans la disposition portant exception. Le critère de la prévisibilité raisonnable du dommage exige une attente raisonnable de préjudice « probable ». [. . .] Dans la plupart des cas, même si les renseignements personnels relèvent d’une catégorie exemptée de communication simplement en raison de leur nature, le responsable de l’institution a le pouvoir discrétionnaire de les communiquer. Il n’existe que trois cas où la loi interdit au responsable de l’institution de communiquer des renseignements personnels [art. 19, par. 22(2) et art. 26].

30 Étant donné qu’un des objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels est d’assurer l’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent, les tribunaux ont généralement interprété de manière restrictive les exceptions au droit d’accès. C’est ce qu’a affirmé notamment le juge Richard, de la Section de première instance de la Cour fédérale, dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), précité, par. 34-35 :

Le préambule que constitue l’article 2 de la Loi sur la protection des renseignements personnels a dans l’ensemble le même effet que le paragraphe 2(1) de la Loi sur l’accès à l’information. L’interprétation de la Loi sur la protection des renseignements personnels doit, elle aussi, partir de la disposition exposant son objet . . .

La Loi sur la protection des renseignements personnels a pour objet de donner accès aux renseignements personnels conservés par le gouvernement. Les règles d’interprétation décrites plus haut s’appliquent en l’occurrence. Les exceptions nécessaires au droit d’accès doivent être interprétées de manière stricte.

31 De même, dans la décision Reyes c. Canada (Secrétariat d’État), [1984] A.C.F. no 1135 (QL), la Section de première instance de la Cour fédérale soulignait au par. 3 :

Il convient aussi d’insister sur le fait que, vu que l’objectif essentiel de ces lois sur l’accès à l’information vise à codifier le droit de l’accès du public aux renseignements gouvernementaux, il en résulte que : tout d’abord, l’accès du public ne devrait pas être gêné par les décisions judiciaires, sauf en cas de motifs manifestes, de sorte que le doute devrait jouer en faveur de la divulgation; en second lieu, c’est à la partie qui empêche la divulgation qu’il incombe de justifier ce refus, en l’espèce le gouvernement.

32 La Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit la nomination d’un commissaire chargé de veiller à l’application et au respect de la loi. Le Commissaire à la protection de la vie privée a, entre autres, comme mandat de :

— Recevoir les plaintes (et faire enquête sur celles‑ci) déposées par des individus qui prétendent que des renseignements personnels les concernant et détenus par une institution fédérale ont été utilisés ou communiqués contrairement aux art. 7 ou 8 (al. 29(1)a)); de recevoir les plaintes (et faire enquête sur celles‑ci) déposées par des individus qui se sont vu refuser la communication de renseignements personnels, demandés en vertu du par. 12(1), ou qui se prétendent lésés des droits que leur accorde le par. 12(2) (al. 29(1)b) et c)).

— Prendre l’initiative d’une plainte s’il a des motifs raisonnables de croire qu’une enquête devrait être menée sur une question relative à la Loi sur la protection des renseignements personnels (par. 29(3)).

— Procéder à des enquêtes sur les dossiers versés dans les fichiers inconsultables classés comme tels en vertu de l’art. 18 afin de vérifier si les dossiers qui s’y trouvent devraient bel et bien y être (art. 36).

— Tenir des enquêtes relativement à l’application des art. 4 à 8 (collecte, conservation et protection des renseignements personnels) (art. 37).

33 Afin de mener à terme l’instruction des plaintes déposées, le Commissaire à la protection de la vie privée possède de vastes pouvoirs. Il a accès à tous les renseignements qui relèvent d’une institution fédérale, à l’exclusion des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada et aucun des renseignements auxquels il a accès ne peut lui être refusé (par. 34(2)). Il a le droit d’assigner et de contraindre des témoins à comparaître devant lui, à déposer verbalement ou par écrit sous la foi du serment et à produire les pièces qu’il juge indispensables pour instruire et examiner à fond les plaintes dont il est saisi. De plus, il peut faire prêter serment et recevoir des éléments de preuve ou des renseignements par déclaration verbale ou écrite sous serment ou par tout autre moyen qu’il juge indiqué, indépendamment de leur admissibilité devant les tribunaux. Il peut également pénétrer dans les locaux occupés par une institution fédérale, à condition de satisfaire aux normes de sécurité établies par l’institution pour ces locaux, s’entretenir en privé avec toute personne s’y trouvant et y mener, dans le cadre de la compétence conférée par la Loi sur la protection des renseignements personnels, les enquêtes qu’il croit nécessaires. Enfin, il peut examiner ou se faire remettre des copies ou des extraits des livres ou autres documents contenant des éléments utiles à l’enquête et trouvés dans les locaux occupés par une institution fédérale (par. 34(1)).

34 À l’issue de son enquête, le Commissaire à la protection de la vie privée fait rapport de ses conclusions au responsable de l’institution fédérale concernée s’il conclut au bien-fondé d’une plainte. S’il y a lieu, il fait également rapport au plaignant de ses conclusions. Dans son rapport, il peut demander au responsable de l’institution fédérale concernée de communiquer les renseignements personnels en cause ou de procéder à des changements dans la gestion ou l’utilisation des renseignements personnels (art. 35, 36 et 37).

35 Tout comme le Commissaire à la protection de la vie privée, le Commissaire aux langues officielles joue un rôle important. C’est à lui que revient la tâche de prendre toutes les mesures nécessaires visant la reconnaissance du statut de chacune des deux langues officielles et de faire respecter l’esprit de la Loi sur les langues officielles notamment au sein de l’administration des affaires des institutions fédérales. C’est donc le commissaire qui a le mandat d’assurer la poursuite des objectifs de cette loi. Pour lui permettre de s’acquitter de cette mission sociale de grande envergure, le Parlement du Canada l’a investi de vastes pouvoirs. Ainsi, il peut procéder à des enquêtes sur un cas précis de non‑reconnaissance du statut d’une langue officielle ou de manquement à une loi ou un règlement fédéral sur le statut ou l’usage des deux langues officielles ou, encore, à l’esprit de la Loi sur les langues officielles ou à l’intention du législateur :

56. (1) Il incombe au commissaire de prendre, dans le cadre de sa compétence, toutes les mesures visant à assurer la reconnaissance du statut de chacune des langues officielles et à faire respecter l’esprit de la présente loi et l’intention du législateur en ce qui touche l’administration des affaires des institutions fédérales, et notamment la promotion du français et de l’anglais dans la société canadienne.

(2) Pour s’acquitter de cette mission, le commissaire procède à des enquêtes, soit de sa propre initiative, soit à la suite des plaintes qu’il reçoit, et présente ses rapports et recommandations conformément à la présente loi.

58. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, le commissaire instruit toute plainte reçue __ sur un acte ou une omission __ et faisant état, dans l’administration d’une institution fédérale, d’un cas précis de non‑reconnaissance du statut d’une langue officielle, de manquement à une loi ou un règlement fédéraux sur le statut ou l’usage des deux langues officielles ou encore à l’esprit de la présente loi et à l’intention du législateur.

(2) Tout individu ou groupe a le droit de porter plainte devant le commissaire, indépendamment de la langue officielle parlée par le ou les plaignants. [Je souligne.]

Le commissaire peut également exercer son influence persuasive afin de mettre en œuvre toute décision prise et de donner suite aux recommandations formulées après une enquête. Ainsi, le par. 63(3) de la Loi sur les langues officielles prévoit qu’il peut demander aux administrateurs généraux ou aux autres responsables administratifs de l’institution fédérale concernée de lui faire savoir, dans un délai qu’il fixe, les mesures envisagées pour donner suite à ses recommandations. Il peut en outre, selon son appréciation et après examen des réponses faites par l’institution fédérale concernée ou en son nom, transmettre au gouverneur en conseil un exemplaire du rapport et de ses recommandations; celui-ci peut ensuite prendre les mesures qu’il juge indiquées pour donner suite au rapport (par. 65(1) et (2)). Le commissaire peut déposer une copie du rapport au Parlement lorsque le gouverneur en conseil n’a pas donné suite au rapport (par. 65(3)). Enfin, il a le pouvoir d’exercer un recours judiciaire avec le consentement du plaignant (art. 78).

36 De plus, c’est le commissaire qui décide de la procédure à suivre lors des enquêtes, sous réserve des exigences suivantes : l’obligation de faire parvenir un avis de son intention d’enquêter (art. 59), l’obligation de veiller à ce que les enquêtes soient secrètes (par. 60(1)) et l’obligation de donner au particulier ou à l’institution fédérale concernée la possibilité de répondre aux critiques dont ils font l’objet (par. 60(2)). L’enquête doit également être menée promptement puisque le plaignant a le droit d’exercer un recours judiciaire six mois après le dépôt de la plainte (par. 77(3)). Le commissaire et toute personne agissant en son nom sont tenus au secret en ce qui concerne les renseignements dont ils ont connaissance dans l’exercice des attributions que leur confère la Loi sur les langues officielles (art. 72).

37 Le Commissaire aux langues officielles et le Commissaire à la protection de la vie privée détiennent un mandat dont plusieurs éléments importants sont propres au rôle d’un ombudsman (voir M. A. Marshall et L. C. Reif, « The Ombudsman : Maladministration and Alternative Dispute Resolution » (1995), 34 Alta. L. Rev. 215) :

— Ils sont indépendants de l’administration gouvernementale et occupent leur charge à titre inamovible pour une période déterminée. Ils reçoivent le même traitement qu’un juge de la Cour fédérale. Cette indépendance est renforcée du fait qu’ils ne peuvent pas généralement être contraints à témoigner et jouissent d’une immunité en matière civile ou pénale pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions;

— Ils examinent les plaintes des citoyens contre l’administration gouvernementale et mènent des enquêtes impartiales;

— Ils cherchent à obtenir la réparation appropriée lorsque la plainte du citoyen est fondée sur des moyens non judiciaires;

— Ils cherchent à améliorer le degré de conformité de l’administration gouvernementale à la Loi sur la protection des renseignements personnels et à la Loi sur les langues officielles;

— Ils sont généralement tenus à la confidentialité.

38 Le Commissaire à la protection de la vie privée et le Commissaire aux langues officielles utilisent une approche qui les distingue d’une cour de justice. Ils ont pour mission propre de résoudre les tensions d’une manière informelle. C’est, entre autres, pour répondre aux limites des recours judiciaires que l’ombudsman a été créé. En effet, selon W. Wade (Administrative Law (8e éd. 2000), p. 87-88) :

[traduction] Si un acte illégal est commis, le droit administratif peut prévoir un recours, quoique la procédure des cours de justice soit trop formelle et trop coûteuse pour convenir à de nombreux plaignants. Mais des griefs justifiés peuvent tout aussi bien découler d’un acte légal ou d’un acte qui n’est, en tout cas, pas clairement illégal, lorsqu’un organisme gouvernemental a agi de façon inconsidérée ou inéquitablement, ou lorsqu’il a induit en erreur le plaignant, qu’il a retardé son dossier de façon excessive ou qu’il l’a traité cavalièrement. Un tribunal créé par la loi est parfois en mesure de l’aider à peu de frais et de façon informelle. Il y a cependant un bon nombre de griefs qui ne correspondent à aucun des modèles juridiques habituels, mais qui n’en sont pas moins réels. Un système de gouvernement empreint de compassion doit fournir un moyen de régler ces griefs, tant pour les fins de la justice que parce que l’accumulation du mécontentement constitue un obstacle important à l’efficacité administrative dans un pays démocratique. [. . .] Toute forme de gouvernement a besoin d’un mécanisme régulier bien rodé pour répondre, après évaluation impartiale, aux réactions de ses clients insatisfaits et pour corriger ce qui a pu mal fonctionner. [. . .] C’est parce qu’il a comblé ce besoin que l’instrument que constitue l’ombudsman s’est soudainement attiré une immense popularité, faisant le tour du monde démocratique et prenant racine en Grande‑Bretagne et dans de nombreux autres pays tout en faisant couler beaucoup d’encre.

39 L’ombudsman n’est pas l’avocat du plaignant. Il a le devoir d’examiner les deux côtés du litige, apprécier les torts et recommander les moyens d’y remédier. Il privilégie la discussion et l’entente à l’amiable. Selon le juge Dickson dans l’affaire British Columbia Development Corp. c. Friedmann, [1984] 2 R.C.S. 447, la fonction d’ombudsman et la procédure de règlement qui ne sont ni légales ni politiques au sens strict sont d’origine suédoise et remontent aux environs de 1809. Il en décrit la genèse (aux p. 458-459) :

Au début, l’ombudsman suédois devait être le surveillant parlementaire de l’administration, mais par la suite la nature de l’institution s’est progressivement modifiée. Finalement, l’ombudsman en est venu à avoir pour fonction principale d’enquêter sur des plaintes de mauvaise administration pour le compte de citoyens lésés et de recommander des mesures correctives aux fonctionnaires ou ministères gouvernementaux visés.

L’institution d’ombudsman a connu un essor depuis sa création. De nombreux pays dans le monde l’ont adoptée pour répondre à ce que R. Gregory et P. Hutchesson, à la p. 15 de leur ouvrage intitulé The Parliamentary Ombudsman (1975), appellent [traduction] « l’un des dilemmes de notre époque », savoir que [traduction] « dans l’État moderne . . . l’action démocratique n’est possible qu’au moyen de l’organisation bureaucratique; mais la puissance bureaucratique, si elle n’est pas bien contrôlée, tend elle‑même à détruire la démocratie et ses valeurs ».

Les facteurs qui ont contribué à l’essor de l’institution d’ombudsman sont bien connus. Depuis une ou deux générations, la taille et la complexité du gouvernement ont augmenté considérablement tant du point de vue qualitatif que quantitatif. Depuis l’avènement de l’État‑providence moderne, l’ingérence du gouvernement dans la vie et les moyens de subsistance des individus a augmenté de façon exponentielle. Le gouvernement assure maintenant des services et des avantages, intervient activement sur le marché et exerce des fonctions de propriétaire, à un degré qui aurait été inconcevable il y a cinquante ans.

B. Les liens entre la Loi sur les langues officielles et la Loi sur la protection des renseignements personnels

40 Le législateur a clairement indiqué que la Loi sur la protection des renseignements personnels s’applique au Commissariat aux langues officielles. En effet, celui-ci est énuméré à l’annexe de la loi en tant qu’institution fédérale assujettie à la Loi sur la protection des renseignements personnels. De plus, l’art. 2 stipule qu’elle a pour objet de compléter la législation canadienne, dont la Loi sur les langues officielles, quoique l’art. 82 de la Loi sur les langues officielles prévoit que les dispositions des parties I à V l’emportent sur toute autre loi ou tout autre règlement fédéraux. Aucun des articles invoqués par l’appelant ne figure dans ces parties. En effet, le par. 60(1) ainsi que les art. 72, 73 et 74 se situent dans la partie IX de la loi. Les dispositions en litige dans le présent pourvoi doivent donc être conciliées et lues ensemble.

41 L’article 12 de la Loi sur la protection des renseignements personnels donne un droit d’accès aux renseignements personnels, « [s]ous réserve des autres dispositions de la présente loi ». Les exceptions au droit d’accès doivent donc être prévues par cette loi. Lorsque l’institution fédérale refuse l’accès aux renseignements, il lui appartient de préciser la disposition sur laquelle elle fonde son refus (al. 16(1)b)) et d’établir le bien-fondé de cette décision (art. 47). En l’occurrence, le refus de divulguer est basé sur l’al. 22(1)b).

42 L’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels au Commissariat aux langues officielles doit donc se faire dans le respect de l’objectif de la Loi sur les langues officielles de promouvoir le statut d’égalité des deux langues officielles au Canada et d’assurer aux minorités linguistiques le droit d’utiliser la langue de leur choix au sein des institutions fédérales. Le législateur a expressément prévu que les enquêtes du commissaire sont secrètes et que les enquêteurs sont tenus au secret en ce qui concerne les informations qu’ils obtiennent dans l’exercice de leurs fonctions :

60. (1) Les enquêtes menées par le commissaire sont secrètes.

72. Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, le commissaire et les personnes agissant en son nom ou sous son autorité sont tenus au secret en ce qui concerne les renseignements dont ils prennent connaissance dans l’exercice des attributions que leur confère la présente loi. [Je souligne.]

Ces dispositions démontrent le souci du législateur de faciliter l’accès au commissaire et de reconnaître la nature très délicate de l’usage d’une langue officielle au travail par une minorité. Le caractère secret et confidentiel des enquêtes est un élément important de la mise en œuvre de la Loi sur les langues officielles. Sans de telles protections, les plaignants pourraient hésiter à déposer une plainte auprès du commissaire de peur, par exemple, de voir diminuer leurs chances d’avancement ou de voir s’effriter leurs relations au travail. De même, ces dispositions favorisent la participation des témoins aux enquêtes du commissaire. Ceux-ci sont ainsi moins susceptibles de craindre que leur participation puisse avoir un impact néfaste sur la relation employeur‑employé ou la relation avec les autres employés et de refuser d’y collaborer par crainte d’ennuis ou de préjudice à leur carrière. L’affidavit de M. Langelier, directeur général adjoint à la Direction générale des enquêtes, explique l’importance de conserver une certaine confidentialité des enquêtes du commissaire, notamment pour les raisons suivantes :

— les enquêteurs ont dû donner l’assurance aux personnes interviewées que les informations recueillies demeureraient confidentielles afin de s’assurer la collaboration de ces derniers . . .

— . . . les membres du public et notamment les fonctionnaires hésiteraient à déposer des plaintes [. . .] s’ils étaient prévenus que leur identité ainsi que toute information qu’ils auraient communiquée aux enquêteurs du Commissariat serait susceptible d’être dévoilée autrement que dans le contexte du respect des principes de justice naturelle ou, exceptionnellement, d’un recours judiciaire en vertu de la partie X de la [Loi sur les langues officielles];

— les membres du public et notamment les fonctionnaires seraient plus réticents à collaborer avec les enquêteurs du Commissariat et ces derniers devraient, pour donner suite à l’obligation qui est faite au Commissaire d’instruire les plaintes, avoir recours aux pouvoirs d’enquêtes et notamment assigner à comparaître et contraindre à témoigner et à produire des documents par voie d’assignations à témoigner;

— le processus d’enquête du Commissaire deviendrait beaucoup plus formel et rigide, ce qui compromettrait le rôle d’ombudsman du Commissaire;

— le fait que le Commissaire soit tenu de dévoiler certaines informations risquerait de porter atteinte à son rôle de médiateur et de facilitateur et compromettrait ainsi le pouvoir de persuasion et la crédibilité dont un ombudsman doit disposer pour s’acquitter de ses fonctions.

43 Le juge Bastarache expose l’importance de prévoir des conditions permettant l’exercice des droits linguistiques dans l’affaire Beaulac, précitée, par. 20 :

L’objectif de protéger les minorités de langue officielle, exprimé à l’art. 2 de la Loi sur les langues officielles, est atteint par le fait que tous les membres de la minorité peuvent exercer des droits indépendants et individuels qui sont justifiés par l’existence de la collectivité. Les droits linguistiques ne sont pas des droits négatifs, ni des droits passifs; ils ne peuvent être exercés que si les moyens en sont fournis. Cela concorde avec l’idée préconisée en droit international que la liberté de choisir est dénuée de sens en l’absence d’un devoir de l’État de prendre des mesures positives pour mettre en application des garanties linguistiques . . . [Je souligne.]

Marshall et Reif, loc. cit., p. 219, expliquent l’importance de la confidentialité pour un ombudsman :

[traduction] La confidentialité des procédures de l’ombudsman contribue à garantir son indépendance de même qu’à faciliter la collaboration tout au long de l’enquête. L’ombudsman doit faire enquête en privé, et ses rapports et enquêtes ne sont pas susceptibles d’examen sauf ordonnance contraire de l’assemblée législative, de ses comités ou d’un autre organisme autorisé par l’assemblée législative. [Je souligne.]

44 En plus d’avoir prévu des dispositions spécifiques assurant le caractère secret des enquêtes, le législateur a donné au commissaire le pouvoir de transmettre un rapport motivé au président du Conseil du Trésor lorsqu’un plaignant ou un témoin a fait l’objet de menaces, d’intimidation ou de discrimination (al. 62(2)a)). Voici comment le ministre de la Justice de l’époque, Ray Hnatyshyn, s’exprimait sur cette disposition au Comité législatif (Procès-verbaux et témoignages du Comité législatif sur le projet de loi C-72, Fascicule no 20, 7 juin 1988, p. 20:25 et 20:28-20:29) :

[traduction] Nous avons parlé du rôle de médiateur du commissaire aux langues officielles qui a la possibilité d’examiner le harcèlement, l’intimidation, la discrimination ou l’obstruction qu’ont pu subir certaines personnes afin de se pencher sur ces questions et de les soumettre à l’attention du président du Conseil du Trésor. On assure ainsi que des plaintes puissent être portées librement en vertu de ce projet de loi, sans crainte de discrimination. Il est important que tous les Canadiens estiment avoir le droit de recourir à cette législation et qu’ils puissent utiliser le bureau du commissaire pour porter plainte, sans craindre de mesures de rétorsion.

. . .

Il est entièrement possible que l’auteur d’une plainte en bonne et due forme fasse l’objet de discrimination.

Évidemment, il incombe au commissaire de protéger ces personnes : non pas de leur compliquer la vie, mais de les protéger contre des conséquences malheureuses du fait d’avoir porté plainte. Si on empêchait le commissaire d’exercer cette responsabilité, par exemple au moyen d’un veto, ce projet de loi pourrait remettre en question les droits de tous les fonctionnaires, et permettrait assurément le même genre de discrimination à l’endroit d’autres personnes qui éprouveraient un sentiment d’impuissance qui les empêcheraient de réagir. [Je souligne.]

L’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels au Commissariat aux langues officielles doit se faire de façon à reconnaître le contexte particulier des enquêtes du commissaire. Le législateur, par les art. 60, 62 et 72, a clairement reconnu le contexte délicat de l’utilisation d’une langue officielle au travail par une minorité en imposant le secret et la confidentialité pour protéger les plaignants et les témoins contre toutes formes de préjudice résultant de leur implication dans les plaintes et le processus d’enquête et en donnant au commissaire le pouvoir de transmettre un rapport motivé au président du Conseil du Trésor lorsqu’un plaignant ou un témoin a fait l’objet de menaces, d’intimidation ou de discrimination. Si le législateur n’avait pas prévu de telles dispositions, les objectifs de la Loi sur les langues officielles pourraient difficilement être atteints. La participation des témoins et des plaignants est au cœur même de l’efficacité de la loi. Le but de l’enquête étant la recherche de la vérité et d’apprécier le vécu de la situation, les enquêteurs doivent être prudents dans la collecte de renseignements et l’appréciation des renseignements obtenus.

45 L’intimé de même que le Commissaire à la protection de la vie privée, agissant à titre d’intervenant dans la présente affaire, soutiennent que la confidentialité des entrevues n’est pas nécessaire pour qu’il y ait participation des témoins parce que le Commissaire aux langues officielles jouit de vastes pouvoirs, dont celui d’assigner des personnes et de les contraindre à comparaître devant lui (art. 62 de la Loi sur les langues officielles). Cet argument ne peut être retenu puisque l’utilisation de la procédure de contrainte compromet le rôle d’ombudsman du commissaire. Celui‑ci a pour mission d’instruire de façon impartiale les plaintes qui lui sont soumises et de les régler dans le cadre de mécanismes souples basés sur la discussion et la persuasion. Le commissaire doit protéger les témoins et aider les victimes à faire respecter leurs droits. Exiger du commissaire qu’il utilise sur une base régulière la contrainte afin de forcer les personnes à comparaître est contraire au rôle d’un ombudsman. De plus, la contrainte à témoigner alourdit inutilement les enquêtes et leur nuit. Une personne contrainte à témoigner risque d’être réticente et moins disposée à collaborer. L’interprétation à donner à la Loi sur les langues officielles ne doit pas nuire aux activités du commissaire visant à régler les conflits de manière informelle.

46 L’appelant prétend que le mécanisme d’accès à l’information prévu aux art. 73 et 74 de la Loi sur les langues officielles est un régime complet et que l’intimé avait la possibilité en vertu de ces dispositions d’obtenir la communication des renseignements dont il avait besoin pour présenter sa plainte et obtenir réparation. Selon l’appelant, le Parlement a voulu que les renseignements recueillis par le commissaire demeurent secrets, sauf, et uniquement, dans la mesure où ils peuvent être communiqués en vertu de la Loi sur les langues officielles. Cette interprétation a pour effet de soustraire la Loi sur les langues officielles à l’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Elle écarte le droit du plaignant d’avoir accès aux renseignements personnels le concernant en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels. L’accepter serait contraire à l’intention claire du législateur de soumettre le Commissariat aux langues officielles à l’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cette interprétation est à rejeter. Les deux lois doivent être interprétées et appliquées de manière harmonieuse.

47 À l’époque du litige, la politique du Commissariat aux langues officielles était d’expliquer aux témoins que les art. 60 et 72 de la Loi sur les langues officielles stipulent que les enquêtes sont secrètes et que la loi prévoit aux art. 73 et 74 les circonstances limitées dans lesquelles les témoignages pourraient être communiqués. Selon l’affidavit de M. Langelier :

La crédibilité du Commissaire repose grandement, à mon avis, sur le respect de la stricte confidentialité des renseignements communiqués au Commissaire et à ses représentants dans le cadre des enquêtes sous réserve toutefois :

A) des situations où le Commissaire doit communiquer les renseignements qui, à son avis, sont nécessaires pour mener ses enquêtes. On pense notamment au respect des principes de justice naturelle où il est essentiel que la personne ou l’institution visée par une recommandation puisse connaître l’identité du plaignant ainsi que les déclarations de cette dernière;

B) des situations dans lesquelles le Commissaire est impliqué dans un recours judiciaire formé en vertu de la partie X de la LLO. Dans ces cas, le Commissaire peut communiquer ou autoriser la communication des renseignements. [Je souligne.]

La politique du commissaire était donc d’assurer aux témoins que l’information qu’ils communiquent aux enquêteurs demeure confidentielle, dans les limites des art. 72, 73 et 74. En l’espèce, la promesse de confidentialité a également été donnée sous réserve de ces articles. En effet, selon le mémoire de l’appelant :

Les enquêteurs ont expliqué le rôle et la mission du [C]ommissaire aux langues officielles à titre d’ombudsman et ont donné l’assurance que les entrevues demeureraient confidentielles, compte tenu du paragraphe 60(1) ainsi que des articles 72, 73 et 74 de la Loi sur les langues officielles. Les enquêteurs ont expliqué que, conformément à ces dispositions, les enquêtes sont « secrètes ». [Je souligne.]

La promesse de confidentialité donnée aux témoins lors de l’enquête concernant la plainte de M. Lavigne n’était donc pas absolue.

48 À la suite de la plainte déposée par l’intimé, le Commissaire aux langues officielles a modifié sa politique à l’égard des instructions à donner aux témoins. Sa nouvelle politique demande aux enquêteurs d’informer les témoins que le Commissariat aux langues officielles est soumis à la Loi sur la protection des renseignements personnels. Les enquêteurs continuent à informer les témoins que les enquêtes sont secrètes, comme le prévoit le par. 60(1) de la Loi sur les langues officielles, et que les renseignements qui viennent à l’attention des enquêteurs, y compris leurs dépositions, ne seront pas communiqués sauf si une telle communication est requise pour l’enquête ou pour un recours formé sous le régime de la partie X ou encore dans les cas où la communication est requise pour des raisons d’équité dans la procédure, en vertu du par. 60(2) de la Loi sur les langues officielles. De plus, les enquêteurs informent les témoins que le Commissariat aux langues officielles est soumis à la Loi sur la protection des renseignements personnels et que les renseignements recueillis peuvent être soustraits à l’exigence de communication lorsqu’une exception à la divulgation trouve application.

C. L’exception au droit d’accès aux renseignements personnels prévue à l’al. 22(1)b)

49 L’objet de l’art. 55 de la Loi sur les langues officielles est de circonscrire les attributions du commissaire à celles prévues par cette loi ou une autre loi fédérale :

55. Le commissaire exerce les attributions que lui confèrent la présente loi et toute autre loi fédérale; il peut en outre se livrer à toute activité connexe autorisée par le gouverneur en conseil.

Or, l’al. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels confère au Commissaire aux langues officielles le pouvoir de refuser l’accès aux renseignements demandés si la divulgation risque vraisemblablement de nuire au déroulement de ses enquêtes. C’est principalement sur cette disposition que le commissaire appuie son refus de donner accès aux renseignements.

50 C’est cette décision du commissaire qui fait l’objet du recours en révision judiciaire. L’analyse de celle‑ci suppose nécessairement la détermination de la signification de l’expression « enquêtes licites ». À cet égard, la question suivante se pose : les enquêtes futures sont-elles visées par l’al. 22(1)b)?

51 Dans le cas qui nous occupe, l’appelant ne prétend pas que la divulgation des renseignements nuirait aux enquêtes en cours puisque toutes les enquêtes étaient terminées au moment où l’intimé lui a demandé les renseignements personnels en question. Cependant, il soutient que la divulgation des renseignements personnels risquerait vraisemblablement de nuire à ses enquêtes futures. Celui‑ci conteste la prétention de l’intimé et celle de l’intervenant selon lesquelles l’al. 22(1)b) ne s’applique qu’aux enquêtes en cours et ne peut être invoqué afin de sauvegarder des enquêtes futures ou le processus d’enquête en général. Selon lui, c’est une interprétation inutilement restrictive de cette disposition et nuisible à la mise en œuvre de la loi et à la réalisation de ses objectifs.

52 Tout d’abord, il faut noter que le mot « enquête » est défini au par. 22(3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels :

22. . . .

(3) Pour l’application de l’alinéa (1)b), « enquête » s’entend de celle qui :

a) se rapporte à l’application d’une loi fédérale;

b) est autorisée sous le régime d’une loi fédérale;

c) fait partie d’une catégorie d’enquêtes précisée dans les règlements.

Cette définition ne suggère pas que ce mot soit limité à une enquête précise et circonscrite dans le temps. En effet, le législateur ne limite pas la portée de cette expression par un qualificatif quelconque. Aucun des alinéas du par. 22(3) ne limite le mot enquête aux enquêtes en cours ni n’exclut de sa protection les enquêtes futures et le processus d’enquête d’une façon générale. De prime abord, il semble donc que ce mot conserve son sens large et puisse faire référence autant aux enquêtes en cours qu’à celles qui sont sur le point de commencer ou qui auront lieu. Voyons maintenant si le législateur a restreint la portée de cette définition pour l’application de l’exception à la divulgation prévue à l’al. 22(1)b).

53 Le législateur prend soin de préciser que l’al. 22(1)b) conserve son sens large et général par l’énumération non limitative d’exemples. Il utilise le mot « notamment » afin de préciser que les exemples donnés ne sont énumérés qu’à titre indicatif et n’ont pas pour effet de limiter la portée générale de la phrase introductive. La version anglaise de cette disposition est aussi explicite. Le législateur introduit l’énumération d’exemples par l’expression « without restricting the generality of the foregoing ». Notre Cour a déjà eu à examiner l’interprétation du mot « notamment » dans des circonstances similaires. En effet, dans l’affaire Dagg, précitée, par. 68, le juge La Forest a analysé l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dont la phraséologie ressemble à celle de l’al. 22(1)b) de cette même loi :

La disposition liminaire de cet article définit l’expression « renseignements personnels » comme étant « [l]es renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment ». Selon son sens clair, cette définition est indéniablement large. En particulier, elle précise que la liste des exemples particuliers qui suit la définition générale n’a pas pour effet d’en limiter la portée. Comme l’a récemment jugé notre Cour, cette phraséologie indique que la disposition liminaire générale doit servir de principale source d’interprétation. L’énumération subséquente ne fait que donner des exemples du genre de sujets visés par la définition générale; voir Schwartz c. Canada, [1996] 1 R.C.S. 254, aux pp. 289 à 291.

Même si le sous‑al. 22(1)b)(i) se rattache spécifiquement à une enquête déterminée, la portée générale de la phrase introductive n’est pas pour autant modifiée. D’ailleurs, le sous-al. 22(1)b)(ii), autorisant la non-divulgation des renseignements qui permettent de remonter à une source de renseignements confidentielle, envisage la protection des enquêtes futures aussi bien qu’actuelles. Une source confidentielle fiable peut être utile au-delà d’une seule enquête précise.

54 Bref, rien à l’al. 22(1)b) ne doit s’interpréter comme restreignant la portée du mot « enquête » aux seules enquêtes en cours ou à celles sur le point de commencer, ni comme limitant la portée générale de ce mot à des enquêtes précises. Il n’est donc pas justifié de limiter la portée de cet article.

55 Les exceptions à la divulgation des renseignements personnels ont généralement été interprétées d’une manière restrictive par les tribunaux. Il n’en demeure pas moins, comme le disait le juge McDonald, de la Cour d’appel fédérale, que « [s]i le sens [du libellé d’une disposition] est manifeste, il n’appartient pas à la Cour ou à un autre tribunal de le modifier » (Rubin c. Canada (Ministre des Transports), précité, par. 24; voir également Église luthérienne évangélique St. Peter d’Ottawa c. Ville d’Ottawa, [1982] 2 R.C.S. 616, p. 626). Les prétentions de l’intervenant et de l’intimé selon lesquelles il n’est jamais possible d’invoquer l’exclusion pour ce qui est de la divulgation, une fois l’enquête close, représentent une interprétation que ne permet pas le libellé de la disposition. La divulgation de renseignements personnels peut être aussi dommageable à des enquêtes futures qu’à des enquêtes en cours.

56 L’appelant invoque une autre partie de l’al. 22(1)b). Il prétend que la divulgation des renseignements personnels demandés par l’intimé risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales et plus particulièrement la Loi sur les langues officielles :

22. (1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) :

. . .

b) soit dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales ou au déroulement d’enquêtes licites, notamment . . .

22. (1) The head of a government institution may refuse to disclose any personal information requested under subsection 12(1)

. . .

(b) the disclosure of which could reasonably be expected to be injurious to the enforcement of any law of Canada or a province or the conduct of lawful investigations, including, without restricting the generality of the foregoing, any such information . . . [Je souligne.]

L’intimé et l’intervenant soutiennent que le Commissaire aux langues officielles n’a pas le pouvoir de faire respecter la Loi sur les langues officielles et que, par conséquent, cet argument doit être rejeté. Ils prétendent que le pouvoir de la faire respecter est prévu à la partie X de cette loi ayant pour titre « Recours judiciaire » et que seule la Cour fédérale a un tel pouvoir. Selon eux, l’expression anglaise « enforcement of any law » fait expressément référence à des activités comportant contrainte.

57 La question est de savoir si les « activités destinées à faire respecter les lois fédérales » ne visent que celles qui ont pour objet de contraindre certains individus ou institutions à se conformer aux dispositions d’une loi fédérale ou si la médiation et la formulation de recommandations non exécutoires, prévues par la Loi sur les langues officielles, constituent également des « activités destinées à faire respecter les lois fédérales ». Je ne crois pas qu’il soit nécessaire que notre Cour interprète cette expression pour décider du litige. Ce pourvoi porte essentiellement sur la conciliation de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoyant l’accès aux renseignements personnels par la personne concernée et le droit du Commissaire aux langues officielles de maintenir confidentielles et secrètes les enquêtes. Cette question de confidentialité se pose ici uniquement dans le contexte des enquêtes.

58 La non-divulgation des renseignements personnels prévue à l’al. 22(1)b) n’est autorisée que s’il existe un risque « vraisemblable » que la divulgation nuise à l’enquête. Or, comme le mentionne le juge Richard dans l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), précité, par. 43, « [l]a vraisemblance du préjudice implique qu’on ait des motifs d’y croire ». Il faut qu’il y ait entre la divulgation d’une information donnée et le préjudice allégué un lien clair et direct. La non-divulgation ne doit pas avoir pour seul objectif de faciliter le travail de l’organisme en question et doit se justifier par un vécu professionnel. La confidentialité des renseignements personnels ne doit être protégée que lorsque les faits le justifient et doit avoir pour but de favoriser le respect de la loi. Le refus d’assurer la confidentialité peut parfois créer des difficultés aux enquêteurs, mais peut aussi inciter à la franchise et protéger l’intégrité du processus d’enquête. Le Commissaire aux langues officielles a l’obligation d’être sensible aux différences de situations et il doit actualiser l’application de son pouvoir. L’exercice du pouvoir prévu à l’al. 22(1)b) doit respecter la nature et les objectifs de la Loi sur les langues officielles. Le commissaire doit, entre autres, tenir compte du caractère secret et confidentiel des enquêtes prévu par le législateur. Comme je l’ai expliqué, les articles prévoyant la confidentialité et le secret des enquêtes sont essentiels à la mise en œuvre de la Loi sur les langues officielles. L’application de l’al. 22(1)b) doit se faire dans le respect des deux lois.

D. Application du droit aux faits en l’espèce

59 Les seules notes d’entrevue que tente d’obtenir M. Lavigne par la présente demande sont celles de Jacqueline Dubé. En effet, au cours des procédures, Normand Chartrand et France Doyon ont convenu de permettre au Commissaire aux langues officielles de donner accès à l’intimé aux renseignements personnels le concernant. La question qui reste à trancher est de savoir si les affirmations du commissaire permettent raisonnablement de conclure que la divulgation des notes d’entrevue de Jacqueline Dubé risquerait vraisemblablement de nuire aux enquêtes futures du commissaire.

60 Comme je l’ai mentionné, l’al. 22(1)b) n’est pas une clause d’exclusion absolue. La décision du Commissaire aux langues officielles de refuser la divulgation en application de l’al. 22(1)b) doit être appuyée sur des motifs concrets à l’intérieur des conditions imposées par cet alinéa. En effet, le législateur a prévu qu’il doit exister une vraisemblance de préjudice pour refuser de communiquer les renseignements en vertu de cette disposition. De plus, l’art. 47 de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit qu’il appartient à l’institution fédérale de faire la preuve du bien-fondé de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Si l’institution fédérale n’arrive pas à démontrer que son refus est basé sur des motifs raisonnables, la Cour fédérale peut alors modifier cette décision et autoriser l’accès aux renseignements personnels (art. 49). L’appelant s’est principalement basé sur l’affidavit de M. Langelier afin de démontrer le risque vraisemblable de préjudice.

61 Je ne crois pas que les affirmations de M. Langelier permettent raisonnablement de conclure que la divulgation des notes d’entrevue de Mme Dubé risquerait vraisemblablement de nuire aux enquêtes futures. Monsieur Langelier prétend que la divulgation aura un effet nuisible sur les enquêtes futures sans en faire une preuve dans les circonstances de l’espèce. Or, la décision du commissaire doit être basée sur des motifs réels et liée au cas précis à l’étude. La preuve déposée par l’appelant démontre que la décision du commissaire de ne pas divulguer les renseignements personnels demandés s’appuie sur l’absence de consentement de Mme Dubé à la divulgation et n’établit pas le risque de préjudice que celle-ci pourrait causer aux enquêtes du commissaire. Si Mme Dubé avait donné son autorisation, le commissaire aurait divulgué les renseignements. En effet, selon le mémoire de l’appelant :

Jacqueline Dubé n’a pas donné l’autorisation de communiquer à l’intimé les renseignements personnels le concernant qui ont été consignés au cours de l’entrevue qu’elle a accordée au CoLo [Commissariat aux langues officielles], et celui-ci n’a donc communiqué aucun des renseignements personnels en question. [Je souligne.]

L’appelant n’invoque aucun autre fait précis pour établir le risque vraisemblable de préjudice. L’absence de preuve circonstanciée rend l’analyse presque théorique. Au lieu de démontrer les conséquences néfastes de la divulgation des notes d’entrevue de Mme Dubé sur les enquêtes futures, M. Langelier a tenté de faire une preuve générale que l’absence de confidentialité des enquêtes risquerait de compromettre leur bonne marche, sans établir des circonstances particulières permettant de conclure raisonnablement à la vraisemblance du préjudice. Il existe des cas où la divulgation des renseignements personnels demandés risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d’enquêtes et, par conséquent, ceux-ci pourront être gardés secrets. Encore faut-il que la preuve permette raisonnablement de conclure en ce sens. L’autorisation de divulguer les notes d’entrevue dans ce cas‑ci ne veut pas dire pour autant que les renseignements personnels soient toujours accessibles. La confidentialité et le caractère secret des enquêtes seront encore possibles, mais le droit à la confidentialité et au secret est nuancé par les limites imposées par la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur les langues officielles. Le commissaire exerce son pouvoir discrétionnaire en fonction de chaque cas spécifique. Dans le cas de Mme Dubé, l’ensemble du dossier ne permet pas raisonnablement de conclure que la divulgation de ses notes d’entrevue risquerait vraisemblablement de nuire aux enquêtes du commissaire.

62 La preuve déposée par l’intervenant n’est pas pour autant plus convaincante. En effet, l’intervenant soutient que la confidentialité des enquêtes du commissaire n’est pas nécessaire en référant à l’affidavit de M. Gerald Neary, directeur des enquêtes au Commissariat à la protection de la vie privée au Canada :

[traduction] Le COLO prétend que promettre la confidentialité aux témoins dans le cadre de ses enquêtes est à la fois nécessaire et conforme à son rôle d’ombudsman. Pourtant, le rôle du Commissaire aux langues officielles est semblable par sa nature à celui du Commissaire à la protection de la vie privée du Canada, et, en tant qu’ombudsman, le Commissaire à la protection de la vie privée a constaté qu’il n’était pas nécessaire de faire des promesses générales de confidentialité pour préserver le rôle d’ombudsman ou pour garantir l’efficacité des enquêtes. [Je souligne.]

Le directeur des enquêtes au Commissariat à la protection de la vie privée n’est pas nécessairement la personne la plus apte à apprécier la meilleure façon de mener à terme les enquêtes du Commissaire aux langues officielles. L’affidavit de M. Neary ne démontre pas qu’il possède une quelconque expertise dans le domaine particulier des langues officielles. Contrairement à M. Neary, M. Langelier possède une longue expérience dans ce domaine. Il a agi pendant plusieurs années à titre de directeur à la Direction des plaintes et vérifications du Commissariat aux langues officielles et à titre d’agent de plaintes. Au moment du dépôt de l’affidavit, il possédait une expérience de plus de 20 années.

63 Bien que le rôle du Commissaire aux langues officielles s’apparente à celui du Commissaire à la protection de la vie privée, les deux lois dont ils sont chargés d’assurer le respect et leurs circonstances d’application sont différentes à bien des égards. La langue est un moyen d’expression qui appartient à l’individu. Elle permet l’épanouissement de la culture et des traditions propres à un groupe culturel et représente un véhicule privilégié d’expression et de communication de la pensée. Il n’est pas étonnant que l’histoire du Canada soit marquée par plusieurs luttes linguistiques considérant la présence de deux langues dominantes au pays. Comme l’expose A. Braën, la langue est un repère culturel pouvant être à l’origine de conflits (« Les droits linguistiques », dans M. Bastarache, dir., Les droits linguistiques au Canada (1986), 1, p. 17 :

La langue est un mode privilégié d’expression culturelle et sa vitalité est, selon la même Commission [Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme], une condition nécessaire, quoiqu’insuffisante à elle seule, au maintien intégral d’une culture. Elle demeure malgré tout un foyer continu de tensions au sein d’une société bilingue ou multilingue dans la mesure où la langue exprime une communauté d’intérêts propres à un groupe linguistique et culturel. [Je souligne.]

Concernant l’histoire du bilinguisme au Canada, voir : C.-A. Sheppard, The Law of Languages in Canada (1971), étude no 10 de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, p. 1-96, et F. Chevrette et H. Marx, Droit constitutionnel : notes et jurisprudence (1982), p. 1583-1588.

64 Dans le contexte particulier de l’emploi, l’utilisation d’une langue officielle par une minorité est une situation très délicate. Il peut être difficile pour un employé de déposer une plainte visant la reconnaissance de ses droits linguistiques. En effet, l’employé se trouve dans une double situation de faiblesse : il appartient à un groupe minoritaire et il a une relation de subordination vis-à-vis l’employeur. Au lieu d’affronter ces difficultés en faisant valoir ses droits, un employé peut préférer se conformer à la langue de la majorité. Or, la Loi sur les langues officielles a justement pour objectif d’éviter ce type de comportement en favorisant l’épanouissement des deux langues officielles. Pour faciliter l’exercice des droits linguistiques, le législateur a expressément prévu le caractère confidentiel et secret des enquêtes et a confié au Commissaire aux langues officielles le mandat de veiller à la mise en application de cette loi. C’est dans ce contexte délicat que le commissaire exerce ses fonctions.

65 Le législateur a assujetti le Commissariat aux langues officielles à l’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels et ce n’est que lorsque l’institution fédérale peut justifier l’exercice de sa discrétion de refuser la divulgation qu’elle peut le faire. Dans le cas qui nous concerne, l’appelant n’a pas réussi à démontrer qu’il est raisonnable de maintenir la confidentialité. Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter le pourvoi principal.

66 Quant au pourvoi incident, l’intimé cherche à obtenir la divulgation d’informations autres que des renseignements personnels et détenues par le commissaire en rapport avec la plainte qu’il a formulée en matière de langues officielles. La demande de M. Lavigne auprès du Commissariat aux langues officielles est fondée sur le par. 12(1) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Or, l’article 12 de cette loi prévoit que seuls les renseignements personnels peuvent être demandés. Je conviens avec le juge Sharlow de la Cour d’appel fédérale qu’une demande en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne permet pas d’obtenir des renseignements autres que personnels. Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter le pourvoi incident.

VII. Conclusion

67 Le pourvoi principal de même que le pourvoi incident sont rejetés, sans frais.

Pourvoi principal et pourvoi incident rejetés.

Procureurs de l’appelant/intimé au pourvoi incident : McCarthy Tétrault, Ottawa; Le Commissariat aux langues officielles, Ottawa.

Procureurs de l’intervenant le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada : Nelligan O’Brien Payne, Ottawa.

Références :

Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commission de l’immigration et du statut de réfugié), [1997] A.C.F. no 1812 (QL)
Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430
Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2000] 3 C.F. 589
Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721
R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768
Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373
Rogers c. Canada (Service correctionnel), [2001] 2 C.F. 586
Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 3 C.F. 609
Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403
R. c. Osolin, [1993] 4 R.C.S. 595
Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général), [1988] 3 C.F. 551
Reyes c. Canada (Secrétariat d’État), [1984] A.C.F. no 1135 (QL)
British Columbia Development Corp. c. Friedmann, [1984] 2 R.C.S. 447
Église luthérienne évangélique St. Peter d’Ottawa c. Ville d’Ottawa, [1982] 2 R.C.S. 616.
Lois et règlements cités
Loi canadienne sur les droits de la personne, S.C. 1976-77, ch. 33, partie IV [abr. 1980-81-82-83, ch. 111 (ann. IV, art. 3)
rempl. idem, ann. II].
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 2, 3 « renseignements personnels », g), 4, 7, 8(1), (2) [mod. ch. 1 (3e suppl.), art. 12 (ann., no 4)], 10 [idem], 12, 12(1), 16(1)b), 18 à 28, 22(1)b), (3), 29(1)a), b), c), (3), 34(1), (2), 35, 36, 37, 41, 47, 49, annexe [mod. ch. 31 (4e suppl.), art. 101].
Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl.), préambule, art. 2, partie IX, 55, 56, 58(1), (2), 59, 60, 62, 63(3), 65(1), (2), (3), 72, 73, 74, partie X, 77(3), 78, 82.
Doctrine citée
Braën, André. « Les droits linguistiques ». Dans Michel Bastarache, dir., Les droits linguistiques au Canada. Montréal : Yvon Blais, 1986, 1.
Canada. Comité législatif sur le projet de loi C-72. Procès-verbaux et témoignages du Comité législatif sur le projet de loi C-72, Fascicule no 20, 7 juin 1988, p. 20:25, 20:28 - 20:29.
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Proposition de citation de la décision: Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53 (20 juin 2002)

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Origine de la décision

Date de la décision : 20/06/2002
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