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§ Ruby c. Canada (Solliciteur général), 2002 CSC 75 (21 novembre 2002)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie. le pourvoi incident est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : 2002 CSC 75 ?
Numéro d'affaire : 28029
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;2002-11-21;2002.csc.75 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Charte des droits - Justice fondamentale - Sécurité de la personne - Droit à la vie privée - Dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels pourvoyant impérativement à la tenue d’audiences à huis clos et à la présentation d’arguments en l’absence d’une partie lorsque, pour des motifs liés à la sécurité nationale ou à la protection de renseignements confidentiels de source étrangère, l’institution fédérale concernée refuse de communiquer les renseignements personnels demandés - Ces dispositions portent-elles atteinte aux droits garantis par l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés? - Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 51(2), (3).

Droit constitutionnel - Charte des droits - Liberté d’expression - Dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels pourvoyant impérativement à la tenue d’audiences à huis clos et à la présentation d’arguments en l’absence d’une partie lorsque, pour des motifs liés à la sécurité nationale ou à la protection de renseignements confidentiels de source étrangère, l’institution fédérale concernée refuse de communiquer les renseignements personnels demandés - Dispositions portant atteinte à la liberté d’expression - Cette atteinte est-elle inconstitutionnelle? - Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2b) - Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 51(2), (3).

Protection des renseignements personnels - Accès aux renseignements personnels - Exceptions - Enquêtes - L’exception prévue à l’art. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne vise-t-elle que les enquêtes en cours? - La portée du terme « nuire » utilisé à l’art. 22(1)b) doit-elle être étendue aux enquêtes en général? - Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 22(1)b).

Protection des renseignements personnels - Accès aux renseignements personnels - Recours en révision devant la Cour fédérale en cas de refus de communication - Dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels pourvoyant impérativement à la tenue d’audiences à huis clos et à la présentation d’arguments en l’absence d’une partie lorsque, pour des motifs liés à la sécurité nationale ou à la protection de renseignements confidentiels de source étrangère, l’institution fédérale concernée refuse de communiquer les renseignements personnels demandés - Ces dispositions sont-elles constitutionnelles? - Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2b), 7, 8 - Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 51(2), (3).

Dépens - Cour suprême du Canada - Questions constitutionnelles - Questions constitutionnelles soulevées par l’appelant comportant un caractère sérieux, important et nouveau dans le contexte d’un litige en matière d’accès à l’information - Il convient en l’espèce d’accorder à l’appelant les dépens devant la Cour suprême et devant les juridictions inférieures même si l’appel est accueilli en partie seulement - Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S-26, art. 47.

L’appelant, R, a demandé, en vertu de l’al. 12(1)a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, la communication de renseignements personnels contenus dans un fichier tenu par le Service canadien du renseignement de sécurité (le « SCRS »). Le SCRS n’a pas confirmé ou nié l’existence des renseignements, mais a indiqué que, à supposer que de tels renseignements existent, il refusait de les communiquer, appuyant son refus sur les exceptions prévues aux art. 19, 21, 22 et 26 de la Loi. L’article 19 précise que l’institution fédérale concernée doit refuser la communication de renseignements personnels qui ont été obtenus à titre confidentiel des gouvernements des États étrangers ou des organisations internationales, sauf si ceux‑ci consentent à la communication ou rendent les renseignements publics. En vertu de l’art. 21, l’institution fédérale concernée peut refuser de communiquer des renseignements personnels dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationales ou à la défense du Canada. R a porté plainte auprès du Commissaire à la protection de la vie privée et, après avoir pris connaissance des résultats de l’enquête de ce dernier, il a présenté à la Section de première instance de la Cour fédérale, en vertu de l’art. 41 de la Loi, une demande de révision de la décision du SCRS lui refusant la communication des renseignements sollicités. Avant l’audition de sa demande de révision, R a contesté, au regard des art. 7 et 8 et de l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, la constitutionnalité des par. 51(2) et (3) de la Loi. Selon les dispositions contestées, lorsque l’institution fédérale concernée invoque l’exception relative aux « renseignements confidentiels de source étrangère » ou à la « sécurité nationale », le tribunal saisi du recours en révision est impérativement tenu d’entendre toute la demande à huis clos (par. 51(2)) et, sur demande en ce sens de l’institution fédérale qui refuse la communication des renseignements demandés, de permettre à celle-ci de présenter des arguments en l’absence d’une partie (par. 51(3)). Le juge des requêtes a conclu que les par. 51(2) et (3) de la Loi portaient atteinte au droit garanti par l’al. 2b) de la Charte, mais que cette atteinte était justifiée au regard de l’article premier. Le juge des requêtes a également conclu que les dispositions contestées ne violaient pas l’art. 7 de la Charte. La Cour d’appel fédérale a confirmé ces décisions. R se pourvoit devant notre Cour et l’intimé se pourvoit de façon incidente relativement à l’interprétation de l’al. 22(1)b) de la Loi.

Arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie. Le pourvoi incident est accueilli.

Les paragraphes 51(2) et (3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne violent pas l’art. 7 de la Charte. À supposer que R ait subi une privation de son droit à la liberté ou à la sécurité de sa personne, l’obligation qu’a le tribunal, aux termes du par. 51(3), d’entendre sur demande les arguments de l’institution fédérale concernée en l’absence de l’autre partie n’est pas, dans le contexte de la présente affaire, contraire aux principes de justice fondamentale. En règle générale, le droit d’une partie d’obtenir une audience équitable emporte celui de prendre connaissance de la preuve de la partie adverse afin de pouvoir répondre à tout élément préjudiciable à sa cause et apporter des éléments de preuve au soutien de celle‑ci. Toutefois, cette règle générale souffre certaines exceptions permettant de tenir compte de la confidentialité requise par certaines situations. L’équité peut être assurée par d’autres garanties procédurales telles que la communication subséquente de la preuve, le contrôle judiciaire et le droit d’appel. En l’espèce, la contestation fondée sur l’art. 7 a une portée très limitée et ne vise que l’absence de pouvoir discrétionnaire permettant au tribunal de décider si l’institution fédérale concernée devrait être autorisée à présenter des arguments en l’absence de l’autre partie. Vu l’existence d’un régime législatif valide autorisant l’État à refuser de communiquer des renseignements lorsqu’une exception légitime lui permet de le faire ou à refuser de confirmer ou de nier l’existence de renseignements, il s’ensuit nécessairement qu’il doit avoir la possibilité de présenter des arguments en l’absence de l’autre partie. Lorsque l’institution gouvernementale concernée invoque l’exception prévue à l’al. 19(1)a) ou b) ou à l’art. 21, le législateur a voulu, en établissant la procédure ex parte impérative prévue au par. 51(3), affirmer le caractère particulièrement délicat des renseignements en jeu et il a créé une garantie supplémentaire contre les risques de divulgation accidentelle. Ce n’est que dans ces circonstances exceptionnelles que s’applique le régime procédural établi par l’art. 51. Le bien-fondé des exceptions relatives aux « renseignements confidentiels de source étrangère » et à la « sécurité nationale » peut être contesté successivement devant deux juridictions indépendantes — le Commissaire à la protection de la vie privée et la Cour fédérale — qui ont accès aux renseignements dont la communication est refusée pour décider si l’exception est invoquée à bon droit. En édictant l’art. 51, le législateur a tenté de concilier le droit de l’appelant d’avoir accès aux renseignements personnels que détient à son sujet une institution fédérale et le droit important et légitime de l’État de veiller à la sécurité nationale et de protéger les renseignements de source étrangère obtenus à titre confidentiel. Vu le cadre législatif applicable, la portée restreinte de la question constitutionnelle soulevée par R et l’intérêt à la fois important et exceptionnel de l’État et de la société dans la protection des renseignements concernés, les dispositions impératives requérant la tenue d’audiences à huis clos et ex parte respectent l’obligation d’équité découlant de l’art. 7 de la Charte. Enfin, un résumé de la preuve préparé par le tribunal saisi du recours en révision ne serait pas utile à R, puisque le résumé ne pourrait donner de précisions supplémentaires sans compromettre l’intégrité même des renseignements. De fait, le recours à un tel résumé accroîtrait le risque de divulgation accidentelle des renseignements ou de leur provenance.

Les arguments invoqués par R sur le fondement de l’art. 8 de la Charte étant les mêmes que ceux fondés sur l’art. 7, il n’est pas nécessaire de les examiner séparément.

Dans la mesure où la disposition du par. 51(2) prescrivant le huis clos exclut à la fois R et le public, elle viole de toute évidence l’al. 2b) de la Charte. La validité de cette disposition ne peut être sauvegardée par l’article premier. Bien que la protection des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la sécurité nationale du Canada et la préservation des sources étrangères de renseignements du Canada soient des préoccupations urgentes et réelles, le par. 51(2) ne respecte pas le critère de la proportionnalité. Comme la tenue d’audiences à huis clos diminue le risque de divulgation accidentelle de renseignements délicats, il existe un lien rationnel entre la disposition et l’objectif qu’elle vise. Toutefois, la disposition ne résiste pas à l’analyse fondée sur l’atteinte minimale. Le paragraphe 51(2) exige le huis clos pendant toute l’audience et non pas seulement pendant l’audition des arguments relatifs au bien‑fondé des exceptions invoquées. L’obligation exigeant que l’audition du recours en révision prévu à l’art. 41 et de tout appel s’y rapportant ait entièrement lieu à huis clos est trop rigoureuse. La réparation convenable consiste à donner une interprétation atténuante du par. 51(2), de façon qu’il ne s’applique qu’aux audiences ex parte prescrites par le par. 51(3). Le tribunal saisi d’un recours en révision dispose, aux termes de l’art. 46, du pouvoir discrétionnaire de poursuivre tout ou partie du reste de l’audition en audience publique, à huis clos ou encore à huis clos et en l’absence d’une partie.

L’exception prévue à l’al. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne s’applique pas uniquement aux enquêtes déjà en cours ou prévues. Ayant établi que la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de nuire à ses activités d’enquête en général, le SCRS était justifié d’invoquer l’exception prévue par l’al. 22(1)b).


Parties :

Demandeurs : Ruby
Défendeurs : Canada (Solliciteur général)

Texte :

Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2002] 4 R.C.S. 3, 2002 CSC 75

Clayton Charles Ruby Appelant

c.

Solliciteur général du Canada Intimé

et

Commissaire à la protection de la vie privée du Canada et

Robert Lavigne Intervenants

Répertorié : Ruby c. Canada (Solliciteur général)

Référence neutre : 2002 CSC 75.

No du greffe : 28029.

2002 : 24 avril; 2002 : 21 novembre.

Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.

en appel de la cour d’appel fédérale

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [2000] 3 C.F. 589, 187 D.L.R. (4th) 675, 256 N.R. 278, 6 C.P.R. (4th) 289, [2000] A.C.F. No. 779 (QL), qui a confirmé les décisions du juge Simpson (1994), 22 C.R.R. (2d) 324, 80 F.T.R. 81, [1994] A.C.F. No. 789 (QL), et [1996] 3 C.F. 134, 113 F.T.R. 13, 136 D.L.R. (4th) 74, [1996] A.C.F. No. 748 (QL), confirmant la constitutionnalité de l’art. 51 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Pourvoi accueilli en partie.

POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [2000] 3 C.F. 589, 187 D.L.R. (4th) 675, 256 N.R. 278, 6 C.P.R. (4th) 289, [2000] A.C.F. No. 779 (QL), qui a infirmé la décision du juge MacKay, [1998] 2 C.F. 351, 140 F.T.R. 42, 11 Admin. L.R. (3d) 132, [1997] A.C.F. No. 1750 (QL), relative à l’interprétation de l’al. 22(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Pourvoi incident accueilli.

Marlys A. Edwardh et Breese Davies, pour l’appelant.

Barbara A. McIsaac, c.r., Gregorios S. Tzemenakis et Christopher Rupar, pour l’intimé.

Dougald E. Brown et Steven J. Welchner, pour l’intervenant le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada.

Robert Lavigne, en son propre nom.

Version française du jugement de la Cour rendu par

1 Le juge Arbour — L’appelant conteste la constitutionnalité d’une disposition procédurale impérative de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, qui prévoit la tenue d’audiences à huis clos et en l’absence d’une partie lorsque, pour des motifs liés à la sécurité nationale ou à la protection de renseignements confidentiels de source étrangère, l’institution fédérale concernée refuse de communiquer les renseignements personnels demandés. Plus précisément, il s’agit de décider si les par. 51(2) et (3) de la Loi ont pour effet de violer ou nier les droits et libertés garantis à l’appelant par l’al. 2b) et l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés.

2 La question constitutionnelle qui se pose en l’espèce a en fait une portée très limitée. Dans le présent pourvoi, l’appelant ne conteste pas le droit d’une institution fédérale de refuser de confirmer ou de nier l’existence de renseignements personnels, ni le droit d’une telle institution de refuser de communiquer des renseignements personnels sur le fondement des exceptions prévues par la Loi. Il attaque seulement l’exigence procédurale selon laquelle, dans certaines circonstances bien précises, le tribunal de révision doit impérativement entendre à huis clos toute la demande de contrôle judiciaire et, sur demande en ce sens de l’institution fédérale concernée, entendre certains arguments en l’absence de l’autre partie. En clair, il ne s’en prend qu’au caractère impératif de la disposition, et non au régime discrétionnaire qui s’applique à toutes les autres exceptions autorisant le tribunal à ordonner la tenue de l’audience à huis clos et à entendre certains arguments en l’absence de l’autre partie.

3 Pour des raisons que je vais préciser plus loin, je conclus à la constitutionnalité, dans le présent cadre législatif, de la disposition de la Loi sur la protection des renseignements personnels qui oblige le tribunal de révision à entendre les arguments de l’institution fédérale concernée en l’absence de l’autre partie. Toutefois, l’obligation de huis clos prévue par le par. 51(2) a une portée excessive. Cette disposition doit recevoir une interprétation atténuante, de façon que seuls les arguments présentés en l’absence de l’autre partie soient entendus à huit clos, le tribunal conservant le pouvoir discrétionnaire d’ordonner que le reste de l’audience se déroule en totalité ou en partie à huis clos.

I. Le régime législatif

4 Pour bien saisir la question que soulève le présent pourvoi, il est essentiel de connaître le cadre établi par la Loi sur la protection des renseignements personnels. J’ai reproduit, dans une annexe jointe aux présents motifs, toutes les dispositions pertinentes de la Loi, que je vais citer au besoin dans le cours de mon analyse.

5 Faisons d’abord un survol de la Loi. L’article 12 de celle-ci confère à tout citoyen le droit de se faire communiquer les renseignements personnels qu’une institution fédérale détient à son sujet. L’institution fédérale concernée peut en refuser la communication si elle est en mesure d’invoquer l’une des exceptions prévues aux art. 19 à 28 inclusivement. L’exception établie à l’art. 19 a un caractère impératif. En effet, l’institution fédérale concernée doit refuser la communication de renseignements personnels qui ont été obtenus à titre confidentiel des gouvernements des États étrangers ou des organisations internationales, sauf si ceux‑ci consentent à la communication ou rendent les renseignements publics. Il s’agit de l’exception relative aux « renseignements confidentiels de source étrangère ». L’exception prévue à l’art. 21 est de nature discrétionnaire. L’institution fédérale concernée peut refuser de communiquer des renseignements personnels dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice « à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada [. . .] ou à ses efforts de détection, de prévention ou de répression d’activités hostiles ou subversives ». Il s’agit de l’exception relative à la « sécurité nationale ».

6 La Loi a établi deux paliers de révision indépendante auxquels l’intéressé peut s’adresser en cas de refus de l’institution fédérale concernée de communiquer les renseignements personnels demandés : le Commissaire à la protection de la vie privée (« Commissaire ») et la Cour fédérale du Canada. Le Commissaire est investi de vastes pouvoirs d’enquête. Lorsque, à l’issue d’une enquête, le Commissaire conclut au bien‑fondé de la plainte, il peut recommander à l’institution fédérale de communiquer les renseignements demandés, mais non la contraindre à le faire. Lorsque le Commissaire a terminé son enquête et que l’institution fédérale maintient son refus de communiquer les renseignements personnels demandés, le plaignant peut demander la révision de cette décision à la Cour fédérale. Conformément au par. 46(1), le juge chargé de la révision prend alors toutes les précautions possibles pour éviter que ne soient divulgués des renseignements dont la communication pourrait en définitive avoir à juste titre été refusée. Ce paragraphe accorde donc au juge le pouvoir discrétionnaire d’entendre des arguments en l’absence d’une partie et de tenir des audiences à huis clos.

7 Sous l’effet de l’art. 51, le régime de nature discrétionnaire établi à l’art. 46 prend un caractère impératif dans les cas où l’institution fédérale concernée invoque l’exception prévue à l’al. 19(1)a) ou b) (« renseignements confidentiels de source étrangère ») ou à l’art. 21 (« sécurité nationale »). Dans un tel cas, le par. 51(2) oblige alors la Cour fédérale, en premier ressort ou en appel, à tenir l’audience à huis clos. Suivant le par. 51(3), si le responsable de l’institution fédérale concernée demande à présenter des arguments en l’absence d’une autre partie, la cour doit accéder à sa demande.

II. Les faits

8 Bien que l’issue du pourvoi et l’analyse requise ne soient pas tributaires des faits, ceux‑ci permettent toutefois de comprendre l’origine du présent litige et d’illustrer le genre de différends auxquels donnent lieu les demandes d’accès à l’information en général.

9 Le 22 mars 1988, l’appelant, Clayton Ruby, a demandé la communication de renseignements personnels contenus dans le fichier SRS/P‑PU‑010 (le « fichier 010 ») du Service canadien du renseignement de sécurité (« SCRS »). Cette demande, présentée en vertu de l’al. 12(1)a) de la Loi, s’ajoutait à celles adressées à la Gendarmerie royale du Canada (« GRC ») et au ministère des Affaires étrangères. Le SCRS ayant été le seul organisme à invoquer les exceptions prévues aux art. 19 et 21, la contestation de la constitutionnalité de l’art. 51 ne vise que la demande présentée à cette institution. Dans le cadre de l’instance initiale, l’intimé a produit un affidavit établi par le directeur général de l’antiterrorisme au SCRS, Robert Ian MacEwan. Pour décrire le contenu du fichier 010, l’affidavit reproduisait l’extrait suivant du Répertoire de renseignements personnels publié en 1987 conformément à l’art. 11 de la Loi :

Ce fichier renferme des renseignements sur des [personnes] dont les activités peuvent être, suivant des motifs raisonnables, directement reliées à l’espionnage ou au sabotage visant le Canada ou préjudiciables à ses intérêts, ainsi que les activités tendant à favoriser ce genre d’espionnage ou de sabotage; les activités influencées par l’étranger qui touchent le Canada ou s’y déroulent et sont préjudiciables à ses intérêts et qui sont d’une nature clandestine ou trompeuse ou comportent des menaces de violence contre des personnes ou des biens dans le but d’atteindre un objectif politique au Canada ou dans un État étranger; les activités qui, par des actions cachées et illicites, visent à saper le régime de gouvernement constitutionnellement établi au Canada ou dont le but immédiat ou ultime est sa destruction ou son renversement, par la violence. Ce fichier peut également renfermer des renseignements personnels qui, en ce qui a trait à la défense du Canada ou à la conduite des affaires internationales du Canada, portent sur les ressources, les intentions ou les activités d’un État étranger ou d’un groupe d’États, de personnes qui ne sont ni citoyens canadiens ni résidents du Canada ou de sociétés, sauf celles qui sont constituées aux termes des lois du Canada ou d’une province canadienne. Le SCRS peut communiquer des renseignements qui serviront à préparer des évaluations de sécurité nationales ou étrangères ou lorsqu’il donne des conseils en vertu de la Loi sur la citoyenneté et de la Loi sur l’immigration.

10 Bien que la demande de l’appelant portât sur des renseignements personnels contenus dans le fichier 010, le SCRS s’est permis de consulter également le fichier SRS/P‑PU‑015 (le « fichier 015 »). Selon le Répertoire de renseignements personnels publié en 1987, le fichier 015 renferme des renseignements semblables à ceux du fichier 010, mais de nature moins courante et délicate.

11 Le SCRS a répondu à la demande de l’appelant dans une lettre datée du 12 août 1988. Relativement au fichier 010, le SCRS n’a pas confirmé ou nié l’existence de renseignements, mais il a indiqué que, à supposer que de tels renseignements existent, il refusait de les communiquer, appuyant son refus sur les exceptions prévues aux art. 19, 21, 22 et 26 de la Loi. En ce qui a trait au fichier 015, le SCRS a communiqué 41 pages dont certaines parties avaient été retranchées en vertu des exceptions prévues aux art. 21 et 26. Le SCRS a communiqué 71 autres pages provenant d’une autre source, après en avoir retranché certaines parties sur le fondement de l’art. 21 de la Loi.

12 En vertu de l’art. 29 de la Loi, l’appelant a déposé auprès du Commissaire une plainte concernant le refus du SCRS de lui communiquer des renseignements contenus dans les fichiers 010 et 015. Le SCRS a par la suite informé l’appelant que le fichier 015 renfermait deux autres documents contenant des renseignements personnels à son sujet, mais qu’on invoquait à leur égard les exceptions prévues aux art. 19, 21 et 26, au sous‑al. 22(1)a)(iii) et à l’al. 22(1)b). Le SCRS a ultérieurement apporté une correction, invoquant le sous‑al. 22(1)a)(ii) plutôt que le sous‑al. 22(1)a)(iii). À l’issue de l’enquête du Commissaire, le SCRS a communiqué quatre pages supplémentaires, dont certaines parties avaient été retranchées en application des art. 21 et 26 de la Loi.

13 Au terme de son enquête, le Commissaire intérimaire a conclu que le refus du SCRS de confirmer ou de nier l’existence de renseignements dans le fichier 010 respectait les exigences du par. 16(2) de la Loi et que la plainte s’y rapportant n’était en conséquence pas fondée. Relativement aux exceptions prévues par la Loi invoquées à l’égard de l’information se trouvant dans le fichier 015, le Commissaire a estimé que la communication des éléments avait à bon droit été refusée, sauf pour deux documents. Le Commissaire a demandé au solliciteur général de communiquer les deux documents en question, mais sa demande a été rejetée. Le Commissaire a informé l’appelant que c’était la première fois qu’un ministre refusait de donner suite à une telle recommandation de sa part. Les documents — amputés toutefois de certaines parties — ont par la suite été communiqués à l’appelant, après le dépôt de sa demande de révision judiciaire.

14 Trois ans après la demande de communication initiale, l’appelant a présenté à la Section de première instance de la Cour fédérale, en vertu de l’art. 41 de la Loi, une demande de révision de la décision du SCRS lui refusant la communication des renseignements sollicités. L’article 41 dispose que la personne qui s’est vue refuser la communication de renseignements et qui a déposé une plainte auprès du Commissaire peut exercer un recours en révision devant la Cour fédérale.

15 En juillet 1992, le SCRS a communiqué d’autres documents à l’appelant. Il lui a fait parvenir 211 pages, dont il avait retranché certaines parties sur le fondement des exceptions prévues par les art. 19, 21 et 26, et les al. 22(1)a) et b) de la Loi. Invoquant les exceptions établies aux art. 19, 21, 22 et 26 de la Loi, le SCRS maintient son refus de communiquer tous les documents contenus dans le fichier 010 et le reste des documents que renferme le fichier 015, y compris les parties retranchées des documents déjà communiqués.

16 Avant le début de l’audition de la demande de révision, l’appelant a signifié son intention de contester, au regard des art. 7 et 8 et de l’al. 2b) de la Charte, la constitutionnalité de la procédure impérative prévue à l’art. 51.

17 Durant l’instance devant la Cour fédérale, le SCRS a produit un affidavit secret établi par un de ses agents et déposé par suite d’une ordonnance de la Cour fédérale. L’affidavit indiquait à cette dernière s’il y avait ou non des renseignements personnels sur l’appelant dans le fichier 010 et, lorsque de tels renseignements existaient, les documents étaient communiqués à la cour, accompagnés d’explications concernant les exceptions invoquées. Les renseignements qui figuraient dans le fichier 015 et que le SCRS avait refusé de communiquer ont également été remis à la cour, avec des explications à l’égard de l’exception revendiquée.

18 Tant la Section de première instance de la Cour fédérale que la Cour d’appel fédérale ont jugé que les par. 51(2) et (3) de la Loi portaient atteinte au droit garanti par l’al. 2b) de la Charte, mais que leur validité était sauvegardée par l’article premier. Toutes deux ont en outre conclu que la procédure impérative prévue par l’art. 51 ne violait pas l’art. 7, mais elles ont qualifié différemment le droit à la protection de la vie privée que protégerait l’art. 7.

19 L’appelant demande à la Cour de décider si le par. 51(3) de la Loi fait intervenir l’art. 7 de la Charte et si la violation de l’al. 2b) est justifiable au regard de l’article premier. Il nous demande en outre de statuer sur les dépens. Le solliciteur général se pourvoit de façon incidente quant à l’interprétation de l’al. 22(1)b) de la Loi et à la question de savoir si le terme « nuire » qui y est employé ne vise que les enquêtes en cours ou prévues.

III. Les décisions des juridictions inférieures

20 La Section de première instance de la Cour fédérale a statué séparément sur la constitutionnalité de l’art. 51 et sur le bien‑fondé des exceptions invoquées par le SCRS. La Cour d’appel a réuni les appels interjetés relativement aux deux questions.

A. Section de première instance de la Cour fédérale (1994), 80 F.T.R 81 et [1996] 3 C.F. 134

21 Dans la procédure préliminaire, madame le juge Simpson s’est prononcée sur la constitutionnalité de l’art. 51. Elle a conclu que cette disposition ne soulevait aucun droit à la protection de la vie privée garanti par la Charte. Elle a cependant jugé que l’art. 51 contrevenait à l’al. 2b) de la Charte, mais que sa validité était sauvegardée par l’article premier.

B. Cour d’appel fédérale, [2000] 3 C.F. 589

22 La Cour d’appel fédérale a estimé que les dispositions impératives concernant la tenue d’audiences à huis clos et en l’absence d’une partie ne mettaient pas en jeu le droit à la liberté constitutionnalisé à l’art. 7. Elle a souscrit à l’opinion de madame le juge Simpson selon laquelle ces dispositions ont un caractère procédural et ne portent pas atteinte au droit d’accès à l’information reconnu par la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le solliciteur général n’a pas appelé de la conclusion du juge Simpson selon laquelle les dispositions impératives de l’art. 51 violent l’al. 2b). La Cour d’appel a jugé que la validité de ces dispositions était sauvegardée par l’article premier.

IV. Les questions constitutionnelles

23 Le 21 juin 2001, la Cour a formulé, par voie d’ordonnance, les questions constitutionnelles suivantes :

1. Les paragraphes 51(2) et (3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, et ses modifications, portent‑ils atteinte aux droits et libertés que l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés garantit à l’appelant?

2. Si la réponse à la première question est affirmative, les par. 51(2) et (3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels constituent‑ils des limites raisonnables prescrites par une règle de droit, dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique, au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés?

3. Le paragraphe 51(3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels porte‑t‑il atteinte aux droits et libertés que l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés garantit à l’appelant?

4. Si la réponse à la question 3 est affirmative, le par. 51(3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels constitue‑t‑il une limite raisonnable prescrite par une règle de droit, dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique, au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés?

V. L’analyse

24 Il importe au départ de clarifier le sens et l’effet des dispositions impératives concernant la tenue d’audiences à huis clos et en l’absence d’une partie. Voici le texte de l’art. 51 :

51. (1) Les recours visés aux articles 41 ou 42 et portant sur les cas où le refus de donner communication de renseignements personnels est lié aux alinéas 19(1)a) ou b) ou à l’article 21 [. . .] sont exercés devant le juge en chef adjoint de la Cour fédérale ou tout autre juge de cette Cour qu’il charge de leur audition.

(2) Les recours visés au paragraphe (1) font, en premier ressort ou en appel, l’objet d’une audition à huis clos; celle‑ci a lieu dans la région de la capitale nationale définie à l’annexe de la Loi sur la capitale nationale si le responsable de l’institution fédérale concernée le demande.

(3) Le responsable de l’institution fédérale concernée a, au cours des auditions en première instance ou en appel et sur demande, le droit de présenter des arguments en l’absence d’une autre partie.

Aux termes de l’art. 51, le tribunal saisi d’une demande de révision présentée en vertu de l’art. 41 de la Loi doit, en premier ressort ou en appel, entendre la demande à huis clos. Dans son analyse relative à l’article premier, madame le juge Simpson a souligné que la Cour fédérale a pour pratique de donner une interprétation atténuante de l’art. 51 et de n’ordonner le huis clos que pendant l’audition des arguments en l’absence de l’autre partie. Je vais examiner cette pratique plus loin dans mes motifs. Qu’il suffise pour l’instant de dire que la simple lecture de la Loi ne saurait raisonnablement appuyer une telle interprétation. Le texte de la disposition pertinente indique clairement que l’audition de la demande et de tout appel s’y rapportant doit se dérouler entièrement à huis clos.

25 En droit, l’expression ex parte (« en l’absence d’une partie ») s’entend d’une procédure ou d’une étape de la procédure qui se déroule à la demande et au bénéfice d’une seule partie, sans avis à la partie adverse ou présentation d’arguments de sa part : Procureur général du Manitoba c. Office national de l’énergie, [1974] 2 C.F. 502 (1re inst.). Les tribunaux n’entendent des arguments de cette façon qu’à titre exceptionnel, lorsque le délai occasionné par la signification d’un avis serait préjudiciable ou que l’on craint que l’autre partie n’agisse de façon irrégulière ou irrévocable si un avis lui est donné. Par exemple, il arrive souvent qu’une injonction provisoire soit décernée en l’absence de l’autre partie afin de maintenir brièvement le statu quo, jusqu’à ce que les deux parties puissent être entendues (afin de prévenir la démolition d’un immeuble par exemple).

26 Une instance ex parte ne se déroule pas nécessairement à huis clos. De fait, des arguments présentés ex parte sont souvent entendus dans le cadre d’une audience publique (en matière interlocutoire par exemple). En fait, une ordonnance est considérée rendue ex parte lorsque l’autre partie assiste à l’audience mais ne présente pas d’arguments (en raison, par exemple, d’un avis insuffisant) : Royal Bank c. W. Got & Associates Electric Ltd., [1994] 5 W.W.R. 337 (B.R. Alb.), par. 10, conf. par [1997] 6 W.W.R. 715 (C.A. Alb.), conf. (sans mention de cette question) par [1999] 3 R.C.S. 408. Par contre, d’autres procédures ex parte se déroulent nécessairement à huis clos, notamment les demandes d’autorisation d’écoute électronique, qui sont entendues à la fois ex parte et à huis clos.

27 La partie qui plaide ex parte devant un tribunal a l’obligation de présenter ses arguments avec la bonne foi la plus absolue. Elle doit offrir une preuve complète et détaillée, et n’omettre aucune donnée pertinente qui soit défavorable à son intérêt : Royal Bank, précité, par. 11. Presque tous les codes de déontologie professionnelle applicables aux avocats leur font cette obligation. Voir, par exemple, l’Alberta Code of Professional Conduct, ch. 10, règle 8.

28 L’article 51 de la Loi sur la protection des renseignements personnels envisage la situation suivante : lorsqu’une institution fédérale invoque l’exception relative à un « renseignement confidentiel de source étrangère » ou à la « sécurité nationale », l’audience doit se dérouler à huis clos (par. 51(2)). Cela signifie que le public ne peut assister à l’audience, mais le demandeur n’en est pas pour autant exclu et il peut y prendre part. Pendant cette audience à huis clos, l’institution fédérale peut demander l’exclusion du demandeur et, en pareil cas, le tribunal doit entendre l’institution en l’absence du demandeur (par. 51(3)) (et toujours à huis clos, bien sûr). En conséquence, ce n’est que par l’application successive des par. 51(2) et (3) que l’appelant est exclu de la salle d’audience.

29 En définitive, la contestation constitutionnelle fondée sur l’art. 7 vise essentiellement l’exclusion de l’appelant de l’audience résultant de l’application combinée des par. 51(2) et (3), situation qui a pour effet que certains des arguments de l’État sont alors présentés à la fois ex parte et à huis clos et sont, de ce fait, inconnus de l’appelant. De prétendre l’appelant, c’est son exclusion de cette partie de l’instance qui est contraire aux principes de justice fondamentale. L’argument fondé sur l’al. 2b) concerne l’obligation faite par la Loi au tribunal de tenir toute l’audience à huis clos, y compris durant la présentation d’arguments en l’absence de l’autre partie. Selon l’appelant, c’est l’exclusion impérative du public et des médias (dont il fait partie) qui viole l’al. 2b) de la Charte.

A. L’article 7

30 L’appelant a plaidé qu’il y avait atteinte non seulement à l’art. 7 mais également à l’art. 8 de la Charte. Ses arguments étant les mêmes dans les deux cas, il n’est pas nécessaire de les examiner séparément.

31 L’appelant soutient que le droit à la sécurité de la personne garanti à l’art. 7 de la Charte protège le droit de l’individu au respect de sa vie privée relativement à un ensemble de renseignements personnels auxquels il pourrait vouloir restreindre l’accès. Cet ensemble comprend des renseignements tendant à dévoiler des détails intimes sur le mode de vie de l’intéressé, ainsi que sur ses choix personnels ou politiques. Ce droit à la vie privée emporterait corollairement pour le citoyen le droit d’accès aux renseignements personnels que l’État détient à son sujet afin de pouvoir en connaître la teneur. Grâce à ce droit d’accès, les mesures gouvernementales de collecte de renseignements personnels pourraient être contrôlées et toute inexactitude des renseignements recueillis pourrait être corrigée. Toute restriction de ce droit d’accès devrait respecter les principes de justice fondamentale. L’appelant soutient en conséquence que les dispositions procédurales prévues par l’art. 51 affectent directement la capacité d’une personne de [traduction] « vérifier quels renseignements se trouvent en la possession de l’État » et que, pour cette raison, l’iniquité procédurale créée par l’art. 51 viole l’art. 7 de la Charte.

32 Se référant aux arrêts R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417, R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387, B. (R.) c. Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315, et R. c. O’Connor, [1995] 4 R.C.S. 411, la Cour d’appel fédérale a signalé qu’il se dégage une tendance reconnaissant que le droit à la liberté garanti aux individus par l’art. 7 de la Charte protège le droit de ceux‑ci au respect de leur vie privée. Elle a retenu l’argument de l’appelant portant que, pour avoir un sens concret, le droit à la vie privée en matière de renseignements personnels doit viser tant leur acquisition que leur utilisation subséquente. Reconnaissant qu’une personne a le droit légitime de s’assurer que les renseignements la concernant ont été recueillis de façon régulière et qu’ils sont utilisés à des fins licites, la Cour d’appel a conclu que le droit à la vie privée suppose la capacité de contrôler la diffusion des renseignements personnels recueillis par l’État (au par. 169) :

Dans un cas comme celui‑ci où un individu n’est peut‑être pas parfaitement au courant des renseignements que le gouvernement a recueillis et conservés, la capacité de contrôler la diffusion de renseignements personnels dépend d’un droit d’accès connexe, ne serait‑ce que pour vérifier l’exactitude des renseignements. Bref, l’attente raisonnable en ce qui concerne l’accès est liée à l’attente raisonnable en ce qui concerne la vie privée.

33 À mon avis, il est inutile pour trancher le présent pourvoi de décider si un droit à la vie privée assorti corollairement d’un droit d’accès à l’information personnelle déclenche l’application de l’art. 7 de la Charte. À supposer, pour les besoins de l’analyse, que l’appelant subisse une privation de son droit à la liberté ou à la sécurité de sa personne, cette privation n’est pas contraire aux principes de justice fondamentale. Pour juger si la prétendue privation du droit d’un individu à la vie, à la liberté ou à la sécurité de sa personne est conforme ou non aux principes de justice fondamentale, il est nécessaire d’apprécier la nature exacte de la privation. En l’espèce, sans pour autant décider s’il y a violation du droit à la liberté ou à la sécurité, nous pouvons néanmoins examiner la prétendue privation telle qu’elle a été énoncée par l’appelant : il prétend qu’il a le droit de consulter les renseignements personnels le concernant que détient déjà l’État afin de faire corriger toute information inexacte et de s’assurer que ces renseignements ont été recueillis légalement. Il poursuit en affirmant que le caractère impérativement secret de la procédure par laquelle l’État présente certains arguments porte atteinte à cet aspect de son droit à la vie et à la sécurité de sa personne.

34 L’appelant souligne que c’est le caractère impératif du par. 51(3) qui est incompatible avec les principes de justice fondamentale. En raison du caractère impératif de ces dispositions, le tribunal est privé du pouvoir discrétionnaire de décider quels renseignements devraient être communiqués au demandeur pour lui permettre de contester effectivement le refus de l’institution fédérale et la légitimité de l’exception invoquée par cette dernière. L’appelant fait valoir qu’une disposition autorisant la tenue d’audiences ex parte et à huis clos doit conférer au tribunal le pouvoir discrétionnaire de faire en sorte que le demandeur dispose de suffisamment d’information pour être vraiment en mesure de répondre aux prétentions de l’État. À cette fin, il préconise l’établissement de résumés judiciaires semblables à ceux utilisés dans le cadre des demandes d’autorisation d’écoute électronique.

35 À l’instar de la Cour d’appel fédérale, j’estime qu’il y a absence de connexité entre la solution proposée par l’appelant, savoir le recours à des résumés judiciaires, et la violation de la Charte qu’entraînerait le fait que des arguments de l’institution fédérale sont impérativement entendus ex parte sur demande en ce sens de cette dernière. L’article 46 de la Loi habilite le tribunal à entendre des arguments en l’absence d’une partie et à tenir des audiences à huis clos afin de prévenir la divulgation accidentelle de renseignements dont l’institution fédérale a pu légitimement refuser de confirmer l’existence ou qui pourraient être jugés validement soustraits à la communication :

46. (1) À l’occasion des procédures relatives aux recours prévus aux articles 41, 42 ou 43, la Cour prend toutes les précautions possibles, notamment, si c’est indiqué, par la tenue d’audiences à huis clos et l’audition d’arguments en l’absence d’une partie, pour éviter que ne soient divulgués de par son propre fait ou celui de quiconque :

a) des renseignements qui justifient un refus de communication de renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) ou de renseignements contenus dans un document demandé sous le régime de la Loi sur l’accès à l’information;

b) des renseignements faisant état de l’existence de renseignements personnels que le responsable d’une institution fédérale a refusé de communiquer sans indiquer s’ils existaient ou non.

(2) Dans les cas où, à son avis, il existe des éléments de preuve touchant la perpétration d’infractions aux lois fédérales ou provinciales par un cadre ou employé d’une institution fédérale, la Cour peut faire part à l’autorité compétente des renseignements qu’elle détient à cet égard.

Lorsque, en application de l’art. 46, le tribunal exerce son pouvoir discrétionnaire d’entendre des arguments en l’absence d’une partie, notamment par l’examen d’un affidavit confidentiel, il n’est pas tenu de remettre un résumé judiciaire au demandeur. En aucun cas la Loi sur la protection des renseignements personnels n’oblige le tribunal à établir un résumé de la preuve. L’appelant n’a pas contesté le pouvoir discrétionnaire que l’art. 46 accorde au tribunal d’entendre des arguments en l’absence d’une partie. La solution de rechange aux dispositions impératives de l’art. 51 touchant la tenue d’audiences à huis clos et ex parte résiderait donc dans le pouvoir discrétionnaire que l’art. 46 reconnaît au tribunal d’ordonner le huis clos ou d’entendre des arguments en l’absence d’une partie.

36 Quoi qu’il en soit, je ne vois pas en quoi un résumé judiciaire de la preuve serait utile à l’appelant. Dans le cas où l’institution fédérale refuse de confirmer ou de nier l’existence de renseignements, un résumé judiciaire ne convient tout simplement pas. Lorsque l’appelant connaît l’existence des renseignements, le recours à un résumé judiciaire n’augmentera pas sensiblement la quantité des renseignements dont il dispose déjà grâce aux affidavits publics. Ces derniers font état de la raison pour laquelle l’exception est invoquée, de son importance et du risque que comporte la divulgation des renseignements demandés. L’affidavit secret et les arguments présentés en l’absence de l’autre partie portent directement sur les renseignements inconsultables, à supposer qu’ils existent. J’accepte l’argument de l’intimé selon laquelle un résumé judiciaire ne pourrait donner de précisions supplémentaires sans compromettre l’intégrité même des renseignements.

37 De plus, le recours à un résumé judiciaire accroîtrait le risque de divulgation accidentelle des renseignements ou de leur provenance. Dans les situations mettant en jeu la sécurité nationale ou des renseignements confidentiels de source étrangère, le législateur a jugé bon de protéger au maximum ce type d’information contre la divulgation. Si les tribunaux étaient appelés à résumer des renseignements confidentiels, une telle mesure compromettrait la confidentialité de ceux‑ci sans favoriser beaucoup la transparence recherchée par l’appelant.

38 Reste la question de savoir si l’obligation qu’a le tribunal, aux termes du par. 51(3), d’entendre sur demande les arguments de l’institution fédérale concernée en l’absence de l’autre partie est contraire aux principes de justice fondamentale. Comme je l’ai signalé précédemment, ce n’est que dans des circonstances exceptionnelles qu’un tribunal entend des arguments en l’absence d’une partie. Les cas dans lesquels un tribunal est tenu de le faire à la demande de l’une des parties sont encore plus rares. La question qui se pose est de savoir si, dans le contexte de la présente affaire, la disposition prescrivant une telle obligation est compatible avec les principes de justice fondamentale. Je crois que oui.

39 Les règles de justice naturelle et la notion d’équité procédurale font partie des principes de justice fondamentale. Ce qui est équitable dans une affaire donnée dépend du contexte de cette affaire : Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653, p. 682; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 21; Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 711, p. 743. Comme l’a dit le juge La Forest au nom des juges majoritaires de la Cour dans R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309, p. 361 (cité avec approbation dans Chiarelli, précité, p. 743) :

Évidemment, les exigences de la justice fondamentale englobent tout au moins l’équité en matière de procédure (voir par, par exemple, les observations dans ce sens faites par le juge Wilson dans l’arrêt Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177, aux pp. 212 et 213). Il est également clair que les exigences de la justice fondamentale ne sont pas immuables; elles varient selon le contexte dans lequel on les invoque. Ainsi, certaines garanties en matière de procédure pourraient être requises par la Constitution dans une situation donnée et ne pas l’être dans une autre.

Pour juger si une procédure est conforme à la justice fondamentale, il peut être nécessaire de soupeser les intérêts opposés de l’État et du particulier : Chiarelli, précité, p. 744, citant Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425, p. 539. Il est également nécessaire d’examiner le cadre législatif dans lequel doivent être appliquées les règles de justice naturelle. Ce cadre peut, par nécessité, impliquer la restriction de la communication de la preuve : [traduction] « L’étendue de la communication de la preuve requise par la justice naturelle peut devoir être appréciée au regard du préjudice que la communication est susceptible de causer au régime établi par la Loi » : W. Wade et C. Forsyth, Administrative Law (8e éd. 2000), p. 509. Voir également l’arrêt Baker, précité, par. 24.

40 En règle générale, le droit d’une partie à une audience équitable emporte celui de prendre connaissance de la preuve de la partie adverse afin de pouvoir répondre à tout élément préjudiciable à sa cause et apporter des éléments de preuve au soutien de celle‑ci : voir, généralement, Wade et Forsyth, op. cit., p. 506; S. A. de Smith, J. Jowell et H. Woolf, Judicial Review of Administrative Action (5e éd. 1995), p. 441; D. P. Jones et A. S. de Villars, Principles of Administrative Law (3e éd. 1999), p. 261. L’exclusion de l’appelant pendant l’audition de certains arguments de l’État constitue une dérogation exceptionnelle à cette règle générale. L’appelant se trouve de ce fait désavantagé, étant privé de données susceptibles de servir à contester la légitimité des exceptions invoquées. Toutefois, la règle générale souffre certaines exceptions. Comme je l’ai dit précédemment, le secret s’impose parfois, notamment en cas de demandes d’autorisation d’écoute électronique ou de mandat de perquisition. En pareils cas, l’équité est assurée par d’autres garanties procédurales telles que la communication subséquente de la preuve, le contrôle judiciaire et le droit d’appel. Dans d’autres situations, par exemple lorsque le secret professionnel est invoqué avec succès, la teneur des renseignements en litige peut ne jamais être dévoilée (voir R. c. Brown, [2002] 2 R.C.S 185, 2002 CSC 32; R. c. McClure, [2001] 1 R.C.S. 445, 2001 CSC 14).

41 Le contexte est donc crucial en l’espèce. Comme je l’ai indiqué plus tôt, la question constitutionnelle a une portée très limitée. La contestation fondée sur l’art. 7 ne vise que l’absence de pouvoir discrétionnaire permettant au tribunal de décider si l’institution fédérale concernée devrait être autorisée à présenter des arguments en l’absence de l’autre partie. Le paragraphe 51(3) oblige le tribunal, lorsque l’institution fédérale concernée le demande, à entendre ses arguments en l’absence de l’autre partie. L’appelant ne conteste pas le droit d’une institution fédérale à laquelle une demande de communication est présentée en application de l’art. 12 de la Loi de refuser de communiquer certains renseignements en invoquant les exceptions prévues par la Loi. Il ne conteste pas non plus le droit que le par. 16(2) reconnaît à l’institution de refuser de confirmer ou de nier l’existence de renseignements personnels lorsqu’il invoque une exception. Vu l’existence d’un régime législatif valide autorisant l’État à refuser de confirmer ou de nier l’existence de renseignements (nous devons en effet supposer sa validité puisqu’il n’est pas contesté) et le fait que le tribunal saisi d’un recours en révision peut conclure que la communication des renseignements demandés a à bon droit été refusée et que, de ce fait, ceux‑ci ne doivent pas être divulgués, il s’ensuit nécessairement qu’une institution fédérale doit avoir la possibilité de présenter des arguments en l’absence de l’autre partie. Si l’on reconnaît, d’une part, que l’État peut à juste titre refuser de communiquer des renseignements lorsqu’une exception légitime lui permet de le faire et, d’autre part, qu’il n’est pas déraisonnable que l’État, lorsqu’il invoque l’application d’une exception, refuse de confirmer ou de nier l’existence de renseignements, il s’ensuit nécessairement qu’il doit avoir la possibilité de présenter des arguments en l’absence de l’autre partie.

42 Pour toutes les exceptions prévues par la Loi, sauf celles établies par l’al. 19(1)a) ou b) ou l’art. 21, la possibilité pour l’État de présenter des arguments en l’absence de l’autre partie dépend de l’exercice par le tribunal de révision de son pouvoir discrétionnaire à cet égard. En établissant la procédure ex parte impérative prévue au par. 51(3), le législateur a voulu affirmer le caractère particulièrement délicat des renseignements en jeu et il a créé une garantie supplémentaire contre les risques de divulgation accidentelle. Même si le débat contradictoire est limité lorsque la légitimité des exceptions invoquées est contestée dans des affaires de cette nature, l’existence d’un recours devant le Commissaire et les deux sections de la Cour fédérale — juridictions qui auront toutes accès aux renseignements demandés et à la preuve présentée pour justifier l’exception invoquée — permet, à mon avis, de satisfaire en l’espèce aux exigences constitutionnelles en matière d’équité procédurale.

43 L’exception prévue aux al. 19(1)a) et b) vise à prévenir la divulgation accidentelle de renseignements obtenus à titre confidentiel de gouvernements ou d’organismes étrangers. Elle vise directement l’intérêt de l’État à maintenir ses sources étrangères de renseignements. L’article 21 tend à protéger les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale. L’appelant reconnaît que l’intérêt légitime de l’État à protéger des renseignements qui, s’ils étaient divulgués, porteraient sensiblement atteinte à la sécurité nationale est une préoccupation urgente et réelle. Dans l’arrêt Chiarelli, précité, p. 745, la Cour a reconnu l’intérêt de l’État à protéger la sécurité nationale ainsi que la nécessité de protéger le secret dans les affaires touchant à celle‑ci.

44 Les dispositions impératives pourvoyant à la tenue d’audiences ex parte et à huis clos ont pour objet d’éviter que les alliés et les sources de renseignements du Canada aient l’impression qu’une divulgation accidentelle pourrait survenir et que, pour cette raison, ils soient moins disposés à communiquer des renseignements à notre pays. Dans ses motifs, madame le juge Simpson a examiné cinq affidavits déposés par l’intimé, trois ayant été établis par le SCRS, la GRC et le ministère de la Défense nationale (« MDN ») respectivement, et deux par le ministère des Affaires étrangères (« MAE »). Les auteurs de ces affidavits insistent sur le fait que le Canada est un importateur net d’information et que l’information recueillie est nécessaire à la sécurité et à la défense du Canada et de ses alliés. Ils ajoutent que les sources de renseignements connaissent les dispositions législatives canadiennes en matière d’accès à l’information. Tous affirment que l’assouplissement des dispositions impératives aurait un effet néfaste sur la circulation des renseignements et la qualité de ceux-ci. L’extrait suivant de l’un des affidavits du MAE est représentatif :

[traduction] Le Canada n’est pas une grande puissance. Il n’a pas la même capacité de recueillir et d’évaluer l’information que les États‑Unis, le Royaume‑Uni ou la France, par exemple. Il ne peut offrir en échange le même volume et la même qualité de renseignements qu’il obtient des pays qui sont sa principale source d’information. Si la confiance de ces partenaires dans notre aptitude à protéger ces renseignements venait à être ébranlée, le fait que nous soyons une source d’information relativement moins importante que d’autres accroît le risque que les portes d’accès aux renseignements délicats nous soient fermées.

. . . À défaut de ces sauvegardes supplémentaires d’ordre procédural [la tenue obligatoire d’une audience à huis clos et le droit de présenter des arguments en l’absence d’une autre partie, prévus à l’art. 51], les protections [substantielles qui font l’]objet des articles 19 et 21 de la Loi perdraient largement de leur valeur. La confiance des gouvernements étrangers ne serait plus la même, car si le Canada peut donner l’assurance qu’une demande visant à obtenir ce genre d’information pourrait être et serait rejetée en vertu de la loi canadienne, il ne pourrait garantir que l’information serait nécessairement protégée contre une divulgation involontaire survenant au cours d’une audition.

45 Dans ses motifs, madame le juge Simpson a donné un aperçu de la preuve par affidavit. Le SCRS dit qu’on lui communique des renseignements délicats pour autant que ni les renseignements non plus que leur origine ne seront dévoilés sans le consentement de la source. L’affidavit du représentant de la GRC fait état d’ententes conclues, par exemple avec Interpol, et fondées sur le principe que les renseignements échangés demeureront confidentiels. Pour sa part, le représentant du MDN estime que l’accroissement du nombre de personnes ayant accès aux renseignements dans le cadre d’un recours en révision aurait [traduction] « pour conséquence quasi certaine de restreindre, sinon d’écarter complètement » la possibilité que le Canada obtienne des renseignements à l’avenir. Dans un des affidavits du MAE, l’auteur signale que la pratique et l’usage internationaux prescrivent que de tels renseignements soient obtenus sous le sceau de la confidentialité, sauf entente expresse à l’effet contraire. L’auteur du second affidavit du MAE souligne d’abord que la confidentialité est nécessaire à la protection d’informations cruciales en matière de diplomatie, de renseignement et de sécurité. Il reconnaît qu’il est impossible de prédire avec certitude qu’il y aurait tarissement des sources de renseignements du Canada si les dispositions de la Loi étaient assouplies, car [traduction] « on ne connaît pas ce que l’on n’obtient pas ». Il dit cependant estimer que, après réévaluation des risques et des avantages, les sources étrangères communiqueraient vraisemblablement moins de renseignements au Canada de crainte qu’ils ne soient divulgués.

46 En adoptant la Loi sur la protection des renseignements personnels, le législateur a reconnu le droit de l’appelant d’avoir accès aux renseignements personnels que détient à son sujet une institution fédérale et le droit important et légitime de l’État de veiller à la sécurité nationale et de protéger les renseignements de source étrangère obtenus à titre confidentiel, et il a tenté d’établir un équilibre entre les deux. Ce n’est que dans le cas exceptionnel et bien précis où une institution fédérale refuse de communiquer des renseignements au motif qu’ils touchent à la sécurité nationale ou à des renseignements confidentiels de source étrangère que s’applique la procédure établie à l’art 51, savoir la tenue obligatoire d’audiences ex parte et à huis clos. Les principes de justice fondamentale n’exigent pas que le demandeur bénéficie de la procédure la plus favorable, mais ils requièrent que la procédure soit équitable : Lyons, précité, p. 362; Office des services à l’enfant et à la famille de Winnipeg c. K.L.W., [2000] 2 R.C.S. 519, 2000 CSC 48, par. 130; B. (R.), précité, par. 101.

47 La Loi sur la protection des renseignements personnels comporte d’autres garanties procédurales visant à protéger les droits des personnes demandant l’accès à des renseignements. L’État ne peut invoquer les exceptions à son gré. La charge d’établir le bien‑fondé du refus de communication des renseignements demandés lui incombe (art. 47). Comme je l’ai mentionné précédemment, l’institution fédérale qui présente des arguments en l’absence de l’autre partie devant le tribunal de révision est tenue d’agir avec la bonne foi la plus absolue et d’exposer les faits de manière complète, franche et impartiale, y compris ceux qui pourraient lui être défavorables. Je rappelle également que le bien‑fondé d’une exception peut être contesté successivement devant deux juridictions indépendantes : le Commissaire et, au moyen du recours prévu à l’art. 41, la Cour fédérale. Tant le Commissaire que la Cour fédérale ont accès aux renseignements dont la communication est refusée (par. 34(2) et art. 45) pour décider si l’exception est invoquée à bon droit. De plus, la Cour fédérale peut ordonner la communication des renseignements personnels lorsqu’elle estime qu’ils n’ont pas été obtenus à titre confidentiel d’une source étrangère ou qu’ils ne relèvent pas de l’exception relative à la sécurité nationale.

48 L’appelant plaide que l’existence du pouvoir discrétionnaire accordé dans d’autres contextes touchant la sécurité nationale, par exemple les circonstances de l’arrêt Chiarelli, précité, démontre que la règle impérative prévue par l’art. 51 de la Loi n’est ni nécessaire ni justifiée du point de vue constitutionnel. Il est vrai que, aux termes du par. 51(3), le tribunal de révision n’a pas le pouvoir discrétionnaire de décider de l’opportunité d’entendre des arguments en l’absence de l’autre partie. Toutefois, pour déterminer si, en l’espèce, la procédure est conforme aux principes de justice naturelle, il faut l’examiner eu égard au contexte précis dans lequel elle s’applique.

49 À l’instar de madame le juge Simpson et de la Cour d’appel fédérale, j’estime que si la procédure établie à l’art. 51 était discrétionnaire plutôt qu’impérative, il est à peu près certain que le tribunal de révision exercerait son pouvoir discrétionnaire de tenir l’audience à huis clos et d’entendre des arguments en l’absence de l’autre partie dans tous les cas où l’État établit que les renseignements dont la communication est refusée sont des renseignements confidentiels de source étrangère ou des renseignements touchant à la sécurité nationale.

50 Il importe également de comprendre que les renseignements dont la communication est refusée sur le fondement de ces exceptions peuvent être tout à fait inoffensifs pour le demandeur, mais avoir pour effet soit de révéler l’intérêt que porte l’institution fédérale à d’autres personnes ou à d’autres groupes soit de dévoiler la source de l’information, comme dans le cas de renseignements émanant de l’étranger. L’article 19 protège les renseignements de source étrangère obtenus à titre confidentiel, aussi inoffensifs soient‑ils pour le demandeur.

51 Dans la présente affaire, vu le cadre législatif applicable, la portée restreinte de la question constitutionnelle soulevée par l’appelant, de même que l’intérêt à la fois important et exceptionnel de l’État et de la société dans la protection des renseignements concernés, j’estime que les dispositions impératives requérant la tenue d’audiences à huis clos et ex parte respectent l’obligation d’équité découlant de l’art. 7 de la Charte.

B. L’alinéa 2b)

52 L’intimé n’a pas interjeté appel de la conclusion du juge des requêtes (madame le juge Simpson) voulant que le caractère impératif des par. 51(2) et (3) porte atteinte aux droits et libertés garantis à l’appelant par l’al. 2b). Madame le juge Simpson a conclu que les droits de l’appelant en tant que lecteur étaient directement touchés si l’audience se déroulait ex parte et à huis clos. En pareil cas, le public, y compris la presse, serait exclu. En tant que membre du public lecteur, l’appelant pouvait contester, sur le fondement de l’al. 2b), les dispositions de l’art. 51 imposant la tenue d’audiences ex parte et à huis clos. Au soutien de cette conclusion, le juge Simpson a cité l’arrêt Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326, où la Cour a dit que la liberté d’expression garantie par l’al. 2b) protège tant l’auditeur que le lecteur.

53 Le principe de la publicité des débats judiciaires est profondément enraciné dans notre tradition de common law, et il est protégé constitutionnellement par l’al. 2b) de la Charte. Dans Société Radio‑Canada c. Nouveau‑Brunswick (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 480, la Cour a confirmé l’importance de ce principe, qui est inextricablement lié aux droits garantis par l’al. 2b). Comme l’a dit le juge La Forest au par. 23 :

Grâce à ce principe [la publicité des débats en justice], le public a accès à l’information concernant les tribunaux, ce qui lui permet ensuite de discuter des pratiques des tribunaux et des procédures qui s’y déroulent, et d’émettre des opinions et des critiques à cet égard. La liberté d’exprimer des idées et des opinions sur le fonctionnement des tribunaux relève clairement de la liberté garantie à l’al. 2b), mais en relève également le droit du public d’obtenir au préalable de l’information sur les tribunaux. Dans Edmonton Journal, le juge Cory a décrit l’autre aspect tout aussi important de la liberté d’expression qui protège à la fois ceux qui s’expriment et ceux qui les écoutent, et qui garantit que ce droit à l’information sur les tribunaux est réel et non illusoire. Aux pages 1339 et 1340, il a dit ceci :

C’est donc dire que, comme ensemble d’auditeurs et de lecteurs, le public a le droit d’être informé de ce qui se rapporte aux institutions publiques et particulièrement aux tribunaux. La presse joue ici un rôle fondamental. Il est extrêmement difficile pour beaucoup, sinon pour la plupart, d’assister à un procès. Ni les personnes qui travaillent ni les pères ou mères qui restent à la maison avec de jeunes enfants ne trouveraient le temps d’assister à l’audience d’un tribunal. Ceux qui ne peuvent assister à un procès comptent en grande partie sur la presse pour être tenus au courant des instances judiciaires — la nature de la preuve produite, les arguments présentés et les remarques faites par le juge du procès — et ce, non seulement pour connaître les droits qu’ils peuvent avoir, mais pour savoir comment les tribunaux se prononceraient dans leur cas. C’est par l’intermédiaire de la presse seulement que la plupart des gens peuvent réellement savoir ce qui se passe devant les tribunaux. À titre d’« auditeurs » ou de lecteurs, ils ont droit à cette information. C’est comme cela seulement qu’ils peuvent évaluer l’institution. L’analyse des décisions judiciaires et la critique constructive des procédures judiciaires dépendent des informations que le public a reçues sur ce qui se passe devant les tribunaux. En termes pratiques, on ne peut obtenir cette information que par les journaux et les autres médias.

L’idée que le droit du public à l’information concernant les procédures judiciaires et le droit correspondant d’émettre des opinions sur les tribunaux sont tributaires de la liberté de la presse de communiquer cette information est fondamentale pour bien comprendre l’importance de cette liberté. La raison d’être des garanties de l’al. 2b) est de permettre des discussions complètes et impartiales sur les institutions publiques, condition vitale à toute démocratie. Le débat au sein du public suppose que ce dernier est informé, situation qui à son tour dépend de l’existence d’une presse libre et vigoureuse. Le droit du public d’être informé impose aux médias la responsabilité d’informer de façon exacte et impartiale. Cette responsabilité est particulièrement lourde, étant donné que la liberté de la presse s’exerce et doit s’exercer en grande partie sans entrave. [Soulignement du juge La Forest.]

Dans la mesure où la disposition prescrivant le huis clos exclut à la fois l’appelant et le public, elle viole de toute évidence l’al. 2b). L’intimé n’a pas appelé de la conclusion du juge Simpson portant que la nature obligatoire des par. 51(2) et (3) porte atteinte aux droits et libertés garantis à l’appelant par l’al. 2b). Comme l’intimé n’a pas plaidé que l’appelant n’avait pas qualité pour contester la disposition au regard de l’al. 2b), je présume en conséquence, sans commenter ce point davantage, que ce dernier a la qualité requise pour le faire.

54 Il reste maintenant à décider si le par. 51(2), qui prescrit la tenue de l’audience à huis clos, constitue une restriction raisonnable dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique et si, de ce fait, sa validité peut être sauvegardée par l’article premier. Je conclus que non. Relativement à l’art. 21, l’appelant reconnaît que la protection des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la sécurité nationale du Canada est une préoccupation urgente et réelle. En ce qui a trait aux al. 19(1)a) et b), je souscris à l’opinion de madame le juge Simpson que la préservation des sources étrangères de renseignements du Canada constitue également un objectif urgent et réel. Comme la tenue d’audiences à huis clos diminue le risque de divulgation accidentelle de renseignements délicats, il existe un lien rationnel entre la disposition et l’objectif qu’elle vise.

55 Toutefois, la disposition ne résiste pas à l’analyse fondée sur l’atteinte minimale. Madame le juge Simpson a signalé que les tribunaux ont pour pratique de donner une interprétation atténuante de l’art. 51 et de n’ordonner le huis clos que pendant l’audition d’arguments en l’absence de l’autre partie. De fait, il ressort de ses motifs que le solliciteur général a en l’espèce consenti à ce que la procédure se tienne ainsi ((1994), 80 F.T.R. 81, par. 5). À titre d’exemple de cette pratique, madame le juge Simpson a mentionné l’affaire Ternette c. Canada (Solliciteur général), [1992] 2 C.F. 75 (1re inst.).

56 Dans Ternette, l’intéressé avait exercé un recours en révision en vertu de l’art. 41 de la Loi après s’être vu refuser la communication de renseignements personnels sur le fondement de l’art. 21. Malgré le fait qu’il avait produit au préalable un avis de requête sollicitant la tenue de l’audience à huis clos, le solliciteur général intimé avait proposé, au début de l’audience, avec le consentement du demandeur et de l’intervenant, le Commissaire, que les débats soient publics, sauf pendant l’audition des arguments en l’absence de l’autre partie. Le juge des requêtes avait reconnu que, suivant le par. 51(2), les recours visant un refus fondé sur l’art. 21 « [font] [. . .] l’objet d’une audition à huis clos » (je souligne). Il avait néanmoins ordonné que l’audience se déroule publiquement, comme on le proposait, mais que le solliciteur général ait la possibilité de présenter à huit clos des arguments en l’absence de l’autre partie. Il a expliqué sa décision de la manière suivante (à la p. 89) :

Cette ordonnance est fondée sur le principe selon lequel les procédures de la Cour ont lieu en public à moins qu’une partie n’invoque un motif particulier qui est réputé justifier exceptionnellement une audience à huis clos ou en l’absence d’une partie. Pareil motif découle des paragraphes 51(2) et (3). Cette disposition est destinée à protéger les intérêts public et privé. Si l’avocat représentant le responsable de l’institution fédérale concernée, le requérant ou le Commissaire à la protection de la vie privée n’estiment pas nécessaire, en vue de la protection de ces intérêts, que l’audience au complet soit tenue à huis clos, mais qu’une partie seulement se déroule ainsi, la Cour irait, à mon avis, à l’encontre de la tradition établie depuis longtemps dans notre régime judiciaire et dans les Règles de la Cour (Règles de la Cour fédérale, C.R.C., chap. 663) si elle ordonnait ex proprio motu que l’audience au complet soit tenue à huis clos.

57 Dans la présente affaire, les avocats du solliciteur général ont, pendant les plaidoiries, informé la Cour que le juge MacKay avait entendu à huis clos les arguments relatifs au bien‑fondé des exceptions invoquées, alors que les questions constitutionnelles avaient été débattues devant madame le juge Simpson dans le cadre d’audiences publiques. Ils ont en outre fait valoir que le ministère de la Justice avait interprété l’art. 51 de manière restrictive, n’exigeant le huis clos que pendant l’audition des arguments relatifs au bien‑fondé des exceptions invoquées en application de l’al. 19(1)a) ou b) ou de l’art. 21 et autorisant ses représentants à consentir à l’audition publique des questions « incidentes » (de nature constitutionnelle ou procédurale par exemple).

58 Abstraction faite de la question constitutionnelle, cette interprétation du par. 51(2) ne peut raisonnablement s’appuyer sur le texte de la loi. Le paragraphe 51(2) prescrit l’audition à huis clos, en premier ressort et en appel, de tout recours en révision exercé en vertu de l’art. 41 à la suite du refus d’une institution fédérale, sur le fondement de l’al. 19(1)a) ou b) ou de l’art. 21, de communiquer des renseignements personnels. Contrairement à la pratique qui, selon le solliciteur général, aurait cours devant les tribunaux, la Loi ne limite pas l’application de l’obligation relative au huis clos uniquement à l’audition des arguments portant sur le bien‑fondé d’une exception. En effet, il n’est pas loisible aux parties, même si elles y consentent toutes, d’écarter les dispositions impératives de l’art. 51 relatives au huis clos. Il n’est pas non plus loisible au tribunal de tenir une audience publique et, de ce fait, de contrevenir directement à la loi, quoi que puissent proposer les parties à cet égard. À moins que la disposition créant l’exigence impérative ne soit jugée inconstitutionnelle et que, à titre de réparation d’ordre constitutionnel, on ne lui donne une interprétation « atténuante », elle ne saurait être interprétée d’une manière permettant de faire abstraction de son caractère impératif.

59 L’existence de cette pratique des tribunaux fait toutefois ressortir la rigueur excessive de l’obligation que l’audition du recours en révision prévu à l’art. 41 et de tout appel s’y rapportant ait entièrement lieu à huis clos. La pratique susmentionnée — à laquelle souscrivent le solliciteur et les tribunaux — démontre que le par. 51(2) a une portée excessive en ce qu’il exclut le public de l’audience, même en l’absence de crainte justifiant une telle dérogation au principe général de la publicité des débats en justice.

60 J’ai conclu, plus tôt, à la constitutionnalité des dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels qui, sur demande en ce sens de l’institution fédérale concernée, obligent le tribunal saisi d’un recours en révision à entendre les arguments de cette institution en l’absence de l’autre partie, afin de prévenir toute divulgation accidentelle de renseignements délicats. Il s’ensuit, pour les mêmes motifs, que ces arguments doivent également être entendus à huis clos. La réparation convenable consiste donc à donner une interprétation atténuante du par. 51(2), de façon qu’il ne s’applique qu’aux audiences ex parte prescrites par le par. 51(3). Le tribunal saisi d’un recours en révision dispose, aux termes de l’art. 46, du pouvoir discrétionnaire de poursuivre tout ou partie du reste de l’audition en audience publique, à huis clos ou encore à huis clos et en l’absence d’une partie.

VI. Le pourvoi incident

61 Après le prononcé de la décision de madame le juge Simpson sur la constitutionnalité des dispositions, le juge MacKay a statué sur l’applicabilité des différentes exceptions invoquées. Le pourvoi incident vise les décisions du juge MacKay ([1998] 2 C.F. 351) et de la Cour d’appel fédérale ([2000] 3 C.F. 589) concernant l’exception prévue à l’al. 22(1)b). Le juge MacKay a estimé que le SCRS avait invoqué à bon droit cette exception, puisque l’organisme avait établi que la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de nuire à ses activités d’enquête en général. Il a fait observer que le seul élément de preuve dans le dossier public dont il disposait était l’affidavit public produit par le SCRS. Cet élément de preuve n’a pas été contredit et il était étayé par l’affidavit secret du SCRS.

62 Peu après que le dépôt des motifs du juge MacKay quant au bien‑fondé des exceptions, la Cour d’appel fédérale a rendu jugement dans l’affaire Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430, qui portait sur l’interprétation de l’al. 16(1)c) de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1, disposition quasi identique à l’al. 22(1)b) de la Loi. La cour a jugé que l’exception concernée ne pouvait être invoquée que lorsqu’il était établi que la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à une enquête particulière déjà en cours ou prévue. En l’espèce, la Cour d’appel fédérale a cité et approuvé l’arrêt Rubin concluant que le juge MacKay n’aurait pas dû étendre aux enquêtes en général la notion de préjudice prévue à l’al. 22(1)b). Elle a ordonné le renvoi des documents à la Section de première instance en vue d’une nouvelle révision.

63 Eu égard à l’arrêt de la Cour Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53, le pourvoi incident doit être accueilli et la décision du juge des requêtes rétablie. Le juge des requêtes a interprété l’al. 22(1)b) d’une manière compatible avec cet arrêt. L’exception prévue à l’al. 22(1)b) ne s’applique pas qu’aux enquêtes déjà en cours ou prévues. L’appelant/intimé au pourvoi incident n’a pas contesté la conclusion du juge des requêtes selon laquelle le solliciteur général avait établi l’existence d’un risque vraisemblable de préjudice. La décision du juge MacKay est en conséquence rétablie.

VII. Les dépens

64 L’appelant a réclamé sans succès les dépens afférents à sa demande initiale visant à faire déclarer l’art. 51 inconstitutionnel. Il n’a pas non plus eu droit aux dépens en Cour d’appel fédérale sur cette question. L’appelant demande à la Cour de lui accorder les dépens afférents au présent pourvoi ainsi qu’à la contestation constitutionnelle devant madame le juge Simpson de la Section de première instance de la Cour fédérale et à l’appel de cette question devant la Cour d’appel fédérale.

65 Bien que les dépens suivent habituellement l’issue de la cause, l’art. 47 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26, donne à la Cour le pouvoir discrétionnaire d’ordonner le paiement des dépens quelle que soit l’issue de l’affaire. La Cour peut également ordonner le paiement des dépens des juridictions inférieures.

66 La Loi sur la protection des renseignements personnels indique expressément que la partie déboutée de son recours peut se voir accorder les frais et dépens lorsque l’objet du recours a soulevé un principe important et nouveau :

52. . . .

(2) Dans les cas où elle estime que l’objet du recours a soulevé un principe important et nouveau quant à la présente loi, la Cour accorde les frais et dépens à la personne qui a exercé le recours devant elle, même si cette personne a été déboutée de son recours.

L’esprit et l’objet de cette disposition constituent, pour la Cour, une considération pertinente dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Les questions constitutionnelles soulevées par l’appelant en l’espèce revêtaient un caractère sérieux, important et nouveau dans le contexte d’un litige en matière d’accès à l’information.

VIII. Conclusion

67 Le pourvoi est accueilli en partie. Je suis d’avis qu’il convient, dans la présente affaire, d’accorder à l’appelant les dépens devant la Cour et devant les juridictions inférieures. Le pourvoi incident est accueilli avec dépens en faveur de l’intimé/appelant au pourvoi incident. Les réponses aux questions constitutionnelles sont les suivantes :

1. Les paragraphes 51(2) et (3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, et ses modifications, portent‑ils atteinte aux droits et libertés que l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés garantit à l’appelant?

Réponse : Oui, comme l’a concédé l’intimé.

2. Si la réponse à la première question est affirmative, les par. 51(2) et (3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels constituent‑ils des limites raisonnables prescrites par une règle de droit, dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique, au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés?

Réponse : Non. Le paragraphe 51(2) fait l’objet d’une interprétation atténuante de façon qu’il ne s’applique qu’au par. (3).

3. Le paragraphe 51(3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels porte‑t‑il atteinte aux droits et libertés que l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés garantit à l’appelant?

Réponse : En supposant que l’art. 7 s’applique, sans pour autant trancher la question, la réponse est non.

4. Si la réponse à la question 3 est affirmative, le par. 51(3) de la Loi sur la protection des renseignements personnels constitue‑t‑il une limite raisonnable prescrite par une règle de droit, dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique, au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés?

Réponse : Il n’y a pas lieu de répondre à cette question.

A N N E X E

Les dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes

Charte canadienne des droits et libertés

1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.

2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes :

. . .

b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;

. . .

7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale.

8. Chacun a droit à la protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives.

Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21

12. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, tout citoyen canadien et tout résident permanent, au sens de la Loi sur l’immigration, a le droit de se faire communiquer sur demande :

a) les renseignements personnels le concernant et versés dans un fichier de renseignements personnels;

b) les autres renseignements personnels le concernant et relevant d’une institution fédérale, dans la mesure où il peut fournir sur leur localisation des indications suffisamment précises pour que l’institution fédérale puisse les retrouver sans problèmes sérieux.

. . .

16. (1) En cas de refus de communication de renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1), l’avis prévu à l’alinéa 14a) doit mentionner, d’une part, le droit de la personne qui a fait la demande de déposer une plainte auprès du Commissaire à la protection de la vie privée et, d’autre part :

a) soit le fait que le dossier n’existe pas;

b) soit la disposition précise de la présente loi sur laquelle se fonde le refus ou sur laquelle il pourrait vraisemblablement se fonder si les renseignements existaient.

(2) Le paragraphe (1) n’oblige pas le responsable de l’institution fédérale à faire état de l’existence des renseignements personnels demandés.

. . .

19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) qui ont été obtenus à titre confidentiel :

a) des gouvernements des États étrangers ou de leurs organismes;

b) des organisations internationales d’États ou de leurs organismes;

c) des gouvernements provinciaux ou de leurs organismes;

d) des administrations municipales ou régionales constituées en vertu de lois provinciales ou de leurs organismes.

(2) Le responsable d’une institution fédérale peut donner communication des renseignements personnels visés au paragraphe (1) si le gouvernement, l’organisation, l’administration ou l’organisme qui les a fournis :

a) consent à la communication;

b) rend les renseignements publics.

. . .

21. Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou d’États alliés ou associés avec le Canada, au sens du paragraphe 15(2) de la Loi sur l’accès à l’information, ou à ses efforts de détection, de prévention ou de répression d’activités hostiles ou subversives, au sens du paragraphe 15(2) de la même loi, notamment les renseignements visés à ses alinéas 15(1)a) à i).

22. (1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) :

a) soit qui remontent à moins de vingt ans lors de la demande et qui ont été obtenus ou préparés par une institution fédérale, ou par une subdivision d’une institution, qui constitue un organisme d’enquête déterminé par règlement, au cours d’enquêtes licites ayant trait :

(i) à la détection, la prévention et la répression du crime,

(ii) aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales,

(iii) aux activités soupçonnées de constituer des menaces envers la sécurité du Canada au sens de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité;

b) soit dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales ou au déroulement d’enquêtes licites, notamment :

(i) des renseignements relatifs à l’existence ou à la nature d’une enquête déterminée,

(ii) des renseignements qui permettraient de remonter à une source de renseignements confidentielle,

(iii) des renseignements obtenus ou préparés au cours d’une enquête;

. . .

(3) Pour l’application de l’alinéa (1)b), « enquête » s’entend de celle qui :

a) se rapporte à l’application d’une loi fédérale;

b) est autorisée sous le régime d’une loi fédérale;

c) fait partie d’une catégorie d’enquêtes précisée dans les règlements.

. . .

34. . . .

(2) Nonobstant toute autre loi fédérale ou toute immunité reconnue par le droit de la preuve, le Commissaire à la protection de la vie privée a, pour les enquêtes qu’il mène en vertu de la présente loi, accès à tous les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, qui relèvent d’une institution fédérale, à l’exception des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada auxquels s’applique le paragraphe 70(1); aucun des renseignements auxquels il a accès en vertu du présent paragraphe ne peut, pour quelque motif que ce soit, lui être refusé.

. . .

41. L’individu qui s’est vu refuser communication de renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à la protection de la vie privée peut, dans un délai de quarante‑cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 35(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l’expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation.

. . .

45. Nonobstant toute autre loi fédérale ou toute immunité reconnue par le droit de la preuve, la Cour a, pour les recours prévus aux articles 41, 42 ou 43, accès à tous les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, qui relèvent d’une institution fédérale, à l’exception des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada auxquels s’applique le paragraphe 70(1); aucun des renseignements auxquels la Cour a accès en vertu du présent article ne peut, pour quelque motif que ce soit, lui être refusé.

46. (1) À l’occasion des procédures relatives aux recours prévus aux articles 41, 42 ou 43, la Cour prend toutes les précautions possibles, notamment, si c’est indiqué, par la tenue d’audiences à huis clos et l’audition d’arguments en l’absence d’une partie, pour éviter que ne soient divulgués de par son propre fait ou celui de quiconque :

a) des renseignements qui justifient un refus de communication de renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) ou de renseignements contenus dans un document demandé sous le régime de la Loi sur l’accès à l’information;

b) des renseignements faisant état de l’existence de renseignements personnels que le responsable d’une institution fédérale a refusé de communiquer sans indiquer s’ils existaient ou non.

(2) Dans le cas où, à son avis, il existe des éléments de preuve touchant la perpétration d’infractions aux lois fédérales ou provinciales par un cadre ou employé d’une institution fédérale, la Cour peut faire part à l’autorité compétente des renseignements qu’elle détient à cet égard.

47. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41, 42 ou 43, la charge d’établir le bien‑fondé du refus de communication de renseignements personnels ou le bien‑fondé du versement de certains dossiers dans un fichier inconsultable classé comme tel en vertu de l’article 18 incombe à l’institution fédérale concernée.

. . .

49. Dans les cas où le refus de communication des renseignements personnels s’appuyait sur les articles 20 ou 21 ou sur les alinéas 22(1)b) ou c) ou 24a), la Cour, si elle conclut que le refus n’était pas fondé sur des motifs raisonnables, ordonne, aux conditions qu’elle juge indiquées, au responsable de l’institution fédérale dont relèvent les renseignements d’en donner communication à l’individu qui avait fait la demande; la Cour rend une autre ordonnance si elle l’estime indiqué.

. . .

51. (1) Les recours visés aux articles 41 ou 42 et portant sur les cas où le refus de donner communication de renseignements personnels est lié aux alinéas 19(1)a) ou b) ou à l’article 21 [. . .] sont exercés devant le juge en chef adjoint de la Cour fédérale ou tout autre juge de cette Cour qu’il charge de leur audition.

(2) Les recours visés au paragraphe (1) font, en premier ressort ou en appel, l’objet d’une audition à huis clos; celle‑ci a lieu dans la région de la capitale nationale définie à l’annexe de la Loi sur la capitale nationale si le responsable de l’institution fédérale concernée le demande.

(3) Le responsable de l’institution fédérale concernée a, au cours des auditions en première instance ou en appel et sur demande, le droit de présenter des arguments en l’absence d’une autre partie.

52. (1) Sous réserve du paragraphe (2), les frais et dépens sont laissés à l’appréciation de la Cour et suivent, sauf ordonnance contraire de la Cour, le sort du principal.

(2) Dans les cas où elle estime que l’objet du recours a soulevé un principe important et nouveau quant à la présente loi, la Cour accorde les frais et dépens à la personne qui a exercé le recours devant elle, même si cette personne a été déboutée de son recours.

Pourvoi accueilli en partie, avec dépens en faveur de l’appelant. Pourvoi incident accueilli, avec dépens en faveur de l’intimé.

Procureurs de l’appelant : Ruby & Edwardh, Toronto.

Procureurs de l’intimé : McCarthy Tétrault, Ottawa; le sous-procureur général du Canada, Ottawa.

Procureurs de l’intervenant le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada : Nelligan O’Brien Payne, Ottawa.

Références :

Jurisprudence
Arrêt appliqué : Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53
arrêts mentionnés : Procureur général du Manitoba c. Office national de l’énergie, [1994] 2 C.F. 502
Royal Bank c. W. Got & Associates Electric Ltd., [1994] 5 W.W.R. 337, conf. par [1997] 6 W.W.R. 715, conf. par [1999] 3 R.C.S. 408
R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417
R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387
B. (R.) c. Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315
R. c. O’Connor, [1995] 4 R.C.S. 411
Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653
Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817
Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 711
R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309
Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425
R. c. Brown, [2002] 2 R.C.S. 185, 2002 CSC 32
R. c. McClure, [2001] 1 R.C.S. 445, 2001 CSC 14
Office des services à l’enfant et à la famille de Winnipeg c. K.L.W., [2000] 2 R.C.S. 519, 2000 CSC 48
Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326
Société Radio-Canada c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 480
Ternette c. Canada (Solliciteur général), [1992] 2 C.F. 75
Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2b), 7, 8.
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S-26, art. 47.
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, art. 11, 12(1), 16(1), (2), 19-28, 19, 21, 22(1)a), b), (3), 26, 29 [mod. 1992, ch. 21, art. 37], 34(2), 41, 45, 46, 47, 49, 51, 52.
Doctrine citée
Alberta Code of Professional Conduct. Calgary : Law Society of Alberta, 1995 (loose-leaf revised December 1999).
de Smith, Stanley A. Judicial Review of Administrative Action, 5th ed. By Lord Woolf and Jeffrey Jowell. London : Sweet & Maxwell, 1995.
Jones, David Phillip. Principles of Administrative Law, 3rd ed. By D. P. Jones and Anne S. de Villars. Scarborough, Ont. : Carswell, 1999.
Wade, Sir William. Administrative Law, 8th ed. By Sir William Wade and Christopher Forsyth. New York : Oxford University Press, 2000.

Proposition de citation de la décision: Ruby c. Canada (Solliciteur général), 2002 CSC 75 (21 novembre 2002)

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Origine de la décision

Date de la décision : 21/11/2002
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