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§ Québec (Procureur général) c. Québec (Tribunal des droits de la personne), 2004 CSC 40 (11 juin 2004)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : 2004 CSC 40 ?
Numéro d'affaire : 29187
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;2004-06-11;2004.csc.40 ?

Analyses :

Libertés publiques - Tribunal des droits de la personne - Compétence - Plaignante en congé de maternité inadmissible au versement, en vertu d’une loi sur la sécurité du revenu, de prestations d’aide sociale aux familles à faible revenu ayant des enfants à charge - Allégation, par la plaignante, de discrimination fondée sur le sexe et la grossesse - Commission des affaires sociales ayant le pouvoir de statuer sur tout litige relatif à la décision du ministre de cesser de verser des prestations à une personne sous le régime de la loi - La Commission a-t-elle compétence exclusive à l’égard du litige? - Le Tribunal des droits de la personne peut-il statuer sur l’allégation de discrimination?.

La plaignante était admissible au programme gouvernemental APPORT. Ce programme prévoyait le versement de prestations d’aide sociale aux familles à faible revenu ayant des enfants à charge et dont au moins un adulte touchait un revenu d’emploi. Au moment de partir en congé de maternité, la plaignante a été avisée qu’elle ne toucherait pas ces prestations pendant son congé, puisque ses prestations d’assurance‑emploi ne constitueraient pas un revenu d’emploi. Elle a porté plainte devant la Commission des droits de la personne du Québec, alléguant avoir fait l’objet de discrimination fondée sur le sexe et sur la grossesse. La Commission a soumis la plainte au Tribunal des droits de la personne. Le Tribunal a rejeté une requête lui demandant de décliner compétence au motif que la Commission des affaires sociales (CAS) avait compétence exclusive à l’égard du litige. La Cour supérieure a rejeté les demandes de contrôle judiciaire et de suspension de l’instance devant le Tribunal. La Cour d’appel a infirmé ces ordonnances et statué que le Tribunal ne pouvait connaître du litige et que le seul recours de la plaignante était l’appel devant la CAS.

Arrêt (la juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci et Major sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.

Les juges Bastarache et Arbour : Le Tribunal des droits de la personne n’avait pas compétence ratione materiae pour connaître du litige. La question clé dans chaque cas est de savoir si l’essence du litige, dans son contexte factuel, est expressément ou implicitement visée par un régime législatif. En l’espèce, l’essence du litige est l’admissibilité de la plaignante au programme APPORT, une question qui relève exclusivement de la compétence de la CAS.

En présence d’un régime administratif complet, tel que celui qui est établi par la Loi sur la Commission des affaires sociales et la Loi sur la sécurité du revenu, et qui confère de façon exclusive à un organisme administratif spécialisé la compétence nécessaire pour l’appliquer et l’interpréter, le simple fait de soulever une question de droits fondamentaux ou d’inopposabilité d’une disposition législative ne fait pas perdre à cet organisme sa compétence exclusive. Le législateur n’a pas fait de distinction entre les litiges qui sont fondés sur un motif relevant des droits de la personne et ceux qui ne le sont pas. Au contraire, il a expressément investi la CAS du pouvoir de trancher les questions de droit découlant de l’application des art. 78 et 81 de la Loi sur la sécurité du revenu, ce pouvoir étant présumé comprendre celui de déclarer discriminatoire la décision du ministre d’exclure la plaignante du programme APPORT et de déclarer inopposable toute disposition de la Loi sur la sécurité du revenu qui contreviendrait à la Charte des droits et libertés de la personne. Ce pouvoir est conforme à l’intention législative au Québec puisque le législateur a accordé un pouvoir non exclusif au Tribunal des droits de la personne et prévu que les organismes administratifs non spécialisés dans le domaine ont néanmoins le devoir de veiller au respect des droits de la personne dans leurs décisions. Enfin, même si un litige soulève un problème de non-conformité avec les obligations prévues dans la Charte, son règlement exige une connaissance approfondie des objectifs du régime législatif en question, ainsi que des contraintes pratiques liées à son application et des conséquences de la réparation proposée.

Les juges Binnie et Fish : L’article 21 de la Loi sur la CAS dispose clairement que la voie d’appel administratif prévue à l’intention des demandeurs insatisfaits de la décision du ministre de ne plus verser de prestations de sécurité du revenu ne fait pas double emploi avec la compétence d’un autre tribunal, ni le lui est concomitante, la compétence de la CAS étant exclusive. Il est vrai que le litige peut également être considéré comme une allégation, fondée sur les droits de la personne, concernant la validité d’un aspect d’un régime législatif, mais la question de la validité au regard de la Charte des droits et libertés de la personne relève également de la compétence de la CAS. La plaignante ne peut se soustraire à la volonté manifeste du législateur québécois en omettant de demander la révision de la décision ou en s’abstenant d’exercer son droit d’appel administratif. Les facteurs juridiques militant en faveur de la compétence de la Commission dans Morin ne s’appliquent pas en l’espèce. Premièrement, il ne fait aucun doute que la demande de la plaignante est régie par la Loi sur la sécurité du revenu et que la CAS a compétence à son égard, notamment pour ce qui est des arguments fondés sur la Charte. Deuxièmement, la plaignante ne serait pas représentée par un syndicat dont les intérêts paraissent opposés aux siens. Troisièmement, la CAS a compétence à l’égard de toutes les parties à la plainte concernant la décision de mettre fin au versement des prestations. Quatrièmement, même si le litige peut toucher de nombreuses autres personnes, ce qui est généralement le propre des recours relatifs aux droits de la personne, c’est un facteur que le législateur québécois a forcément pris en considération lorsqu’il a attribué à la CAS une compétence exclusive, y compris le pouvoir de statuer sur des questions relatives aux droits de la personne (sous réserve d’un contrôle judiciaire).

La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci et Major (dissidents) : Afin de déterminer si le Tribunal des droits de la personne a compétence pour statuer sur le litige, il faut examiner les dispositions législatives attribuant compétence à la CAS, de même que la nature du litige, considéré dans son contexte factuel et sous l’angle de sa nature essentielle plutôt que d’un point de vue formaliste. Lorsqu’une disposition législative confère une compétence exclusive, il faut déterminer l’objet de cette exclusivité. Cette démarche contribue à faire en sorte que les questions de compétence soient tranchées d’une manière conforme au régime législatif régissant les parties et que le tribunal présentant la plus grande adéquation avec le litige ait compétence.

En l’espèce, le législateur a accordé à la CAS le pouvoir exclusif de statuer sur tout litige relatif à la décision du ministre de cesser de verser des prestations à une personne sous le régime de la Loi sur la sécurité du revenu et, dans l’exercice de sa compétence, la CAS a le pouvoir d’interpréter et d’appliquer la Charte des droits et libertés de la personne. Considéré sous l’angle de sa nature essentielle, toutefois, le litige a pour objet la discrimination fondée sur la grossesse; il ne constitue pas un appel d’une décision du ministre relative à des prestations de sécurité du revenu. Malgré le caractère général de l’attribution d’une compétence exclusive à la CAS, la Loi sur la sécurité du revenu n’attribue pas compétence exclusive à la CAS à l’égard d’un litige qui, vu l’ensemble des faits, constitue essentiellement une plainte en matière de droits de la personne mettant en cause la validité d’une loi touchant la plaignante et de nombreuses autres femmes dans la même situation. La plaignante n’ayant exercé aucun autre recours, le Tribunal est admis à connaître de la demande en vertu de la loi applicable. Qui plus est, le Tribunal semble présenter la plus grande adéquation avec le litige.


Parties :

Demandeurs : Québec (Procureur général)
Défendeurs : Québec (Tribunal des droits de la personne)

Texte :

Québec (Procureur général) c. Québec (Tribunal des droits de la personne), [2004] 2 R.C.S. 223, 2004 CSC 40

Commission des droits de la personne et des

droits de la jeunesse, agissant en faveur de

Caroline Charette Appelante

c.

Procureur général du Québec Intimé

et

Tribunal des droits de la personne du Québec,

honorable Simon Brossard,

Caroline Gendreau et Stéphanie Bernstein Intervenants

Répertorié : Québec (Procureur général) c. Québec (Tribunal des droits de la personne)

Référence neutre : 2004 CSC 40.

No du greffe : 29187.

2003 : 14 octobre; 2004 : 11 juin.

Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et Fish.

en appel de la cour d’appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [2002] R.J.Q. 583, 44 C.H.R.R. D/335, [2002] J.Q. no 369 (QL), qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure, [2000] J.Q. no 5646 (QL). Pourvoi rejeté, la juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci et Major sont dissidents.

Béatrice Vizkelety et Christian Baillargeon, pour l’appelante.

Mario Normandin et Patrice Claude, pour l’intimé.

Georges Marceau, pour les intervenants.

Version française des motifs de la juge en chef McLachlin et des juges Iacobucci et Major rendus par

La Juge en chef (dissidente) —

A. Introduction

1 Comme dans l’arrêt Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), [2004] 2 R.C.S. 185, 2004 CSC 39 (« Morin »), rendu simultanément, la question en litige est celle de savoir si le Tribunal des droits de la personne du Québec est dépouillé de son pouvoir de statuer sur une allégation de discrimination du fait que le législateur a conféré une compétence exclusive à un autre tribunal, en l’occurrence la Commission des affaires sociales (« CAS »).

2 La plaignante travaillait pour un cabinet d’avocats et touchait un salaire annuel de 22 000 $. Elle était donc admissible au programme gouvernemental APPORT en vertu de la Loi sur la sécurité du revenu, L.R.Q., ch. S‑3.1.1. Ce programme prévoyait le versement de prestations d’aide sociale aux familles à faible revenu ayant des enfants à charge et dont au moins un adulte touchait un revenu d’emploi. La plaignante est tombée enceinte. On l’a avisée qu’elle ne toucherait pas ces prestations pendant son congé de maternité, puisque ses prestations d’assurance‑emploi ne constitueraient pas un revenu d’emploi.

3 La plaignante n’a pas exercé son droit d’interjeter appel de cette décision devant la CAS. Elle a plutôt porté plainte devant la Commission des droits de la personne du Québec, alléguant avoir fait l’objet de discrimination fondée sur le sexe et sur la grossesse en contravention des art. 10 et 12 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C‑12. La Commission a fait enquête et proposé des modifications au régime que le ministre responsable a rejetées. La Commission a ensuite soumis la plainte au Tribunal des droits de la personne. Par voie de requête, le procureur général du Québec a demandé au Tribunal de décliner compétence au motif que la CAS avait compétence exclusive à l’égard du litige. Le Tribunal l’a débouté. La Cour supérieure a également rejeté ses demandes de contrôle judiciaire et de suspension de l’instance devant le Tribunal ([2000] J.Q. no 5646 (QL)). La Cour d’appel a infirmé ces ordonnances et statué que le Tribunal ne pouvait connaître du litige et que le seul recours de la plaignante était l’appel devant la CAS ([2002] R.J.Q. 583).

4 Comme dans Morin, les faits à l’origine du litige transcendaient la plainte individuelle et pouvaient être considérés représentatifs de la situation d’un grand nombre de personnes ayant fait l’objet, comme Mme Charette, d’une mesure défavorable qu’elles jugeaient contraire à la Charte québécoise.

B. Analyse

5 Le Tribunal des droits de la personne du Québec est-il dépouillé de son pouvoir de trancher le litige parce que le législateur a attribué compétence exclusive à la CAS?

6 Pour répondre à la question, il nous faut examiner les dispositions législatives attribuant compétence à la CAS et les appliquer au litige en cause. Comme il est mentionné dans les arrêts Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929, et Morin, il y a trois possibilités. Le législateur peut autoriser différents tribunaux à exercer une compétence « concurrente ». Il peut confier à différents tribunaux le mandat de statuer sur différents volets d’une décision; il y a alors « chevauchement » de compétence. Enfin, il peut attribuer une compétence exclusive à un tribunal en particulier, auquel cas seul ce dernier peut trancher.

7 Le simple examen des dispositions législatives ne saurait révéler lequel de ces trois modèles le législateur a retenu. Même si l’adjectif « exclusive » y est employé pour qualifier la compétence d’un tribunal, une autre question se pose : quel est l’objet de cette exclusivité? Il faut donc se pencher à la fois sur les dispositions législatives et sur la nature du litige, considéré dans son contexte factuel et sous l’angle de sa nature essentielle plutôt que d’un point de vue formaliste. Comme je l’indique dans Morin, cette démarche contribue à faire en sorte, premièrement, que les questions de compétence soient tranchées d’une manière conforme au régime législatif régissant les parties et, deuxièmement, que le tribunal présentant la plus grande adéquation avec le litige ait compétence.

8 Tout d’abord, en ce qui concerne les dispositions applicables, le législateur a accordé à la CAS (désormais le Tribunal administratif du Québec — le TAQ), dans la Loi sur la sécurité du revenu et la Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C-34 (la « Loi sur la CAS »), le pouvoir de statuer sur tout litige relatif à la décision du ministre de cesser de verser des prestations à une personne sous le régime de la Loi sur la sécurité du revenu. L’article 76 de celle-ci dispose : « Toute personne visée par une décision du ministre . . . peut par écrit, dans les 90 jours de la date à laquelle [elle] en a été avisée, en demander la révision et présenter ses observations. » L’article 78 prévoit qu’une personne peut contester une décision devant la CAS lorsque sa demande a été « refusée pour le motif qu’elle est parvenue après le délai ». Suivant l’article 81 de la même loi, la personne qui se croit « lésée par une décision en révision peut la contester devant le Tribunal administratif du Québec dans les 60 jours de sa notification ». La CAS met l’accent sur le règlement rapide et efficace des litiges découlant de décisions administratives rendues sur le fondement de lois ou de règlements provinciaux précis : voir l’art. 21 de la Loi sur la CAS. C’est pourquoi la procédure est plus informelle devant la CAS que devant les tribunaux traditionnels : voir P. Garant et autres, La Commission des affaires sociales : Tribunal administratif d’appel (1979), p. 103-104.

9 La Loi sur la CAS prévoit à l’art. 21 que la voie d’appel administratif offerte aux prestataires insatisfaits ne chevauche pas leurs voies de recours devant les cours de justice ou les autres tribunaux administratifs ni ne leur est concurrente, car la compétence de la CAS est exclusive :

La Commission [désormais le TAQ] a pour fonction d’entendre, exclusivement à toute autre commission, tribunal, régie ou organisme, à l’exception des requêtes visées dans le paragraphe d du présent article :

a) les appels interjetés en vertu de l’article 78 ou de l’article 81 de la Loi sur la sécurité du revenu . . . [Je souligne.]

10 Dans l’exercice de sa compétence, la CAS a le pouvoir d’interpréter et d’appliquer la Charte québécoise : voir l’art. 23 de la Loi sur la CAS. Cela dit, elle n’a pas d’expertise particulière en matière de droits de la personne. La Cour d’appel du Québec a défini comme suit l’expertise limitée de la CAS dans Brunet c. Commission des affaires sociales, [1993] R.J.Q. 443, p. 450, le juge Baudouin :

[L]a Commission des affaires sociales est bel et bien un tribunal spécialisé et technique. Même si elle a compétence à l’endroit de plusieurs lois, elle possède une expertise et une vocation particularisée : elle siège, par exemple, en divisions spécialisées et ses assesseurs sont désignés de façon spécifique. [Je souligne.]

Bien que la CAS n’ait pas d’expertise particulière en matière de droits de la personne, l’art. 23 de la Loi sur la CAS précise que « ses décisions sont finales et sans appel ».

11 Lorsqu’une disposition législative confère une compétence exclusive, il faut en déterminer la portée. La question demeure : quel est l’objet de cette exclusivité? Ce qui nous amène à la manière dont la disposition législative en cause s’applique au litige visé en l’espèce. Essentiellement, il faut se demander si, considéré dans son contexte factuel et d’un point de vue non formaliste, le litige constitue — un « appe[l] interjet[é] en vertu de l’article 78 ou de l’article 81 de la Loi sur la sécurité du revenu . . . » et ressortit de ce fait exclusivement à la CAS. Au vu des faits de l’espèce, la disposition législative s’applique-t-elle au litige?

12 Si l’on considère le litige de manière formaliste, l’on peut avancer qu’il porte sur la « sécurité du revenu ». Or, dans Weber, comme je l’ai mentionné, les juges majoritaires ont écarté la qualification formaliste du litige. Cet arrêt commande que nous examinions le litige en tenant compte de tous les faits et que nous en saisissions l’essence.

13 Dans la présente affaire, Mme Charette avait un emploi. En raison de son faible salaire annuel (22 000 $), elle touchait un supplément de revenu en application du programme APPORT. Son salaire et les prestations en cause lui permettaient d’assurer sa subsistance.

14 Puis la situation a changé. Mme Charette est tombée enceinte. Elle a dû quitter son emploi et prendre un congé de maternité. Cela ne posait en soi aucun problème, puisqu’elle avait droit à des prestations d’assurance-emploi. Elle a cependant été privée de la portion de son revenu attribuable au programme APPORT. On lui a dit que seul le revenu tiré d’un emploi, à l’exclusion des prestations d’assurance-emploi, ouvrait droit au supplément de revenu. Mme Charette subissait ainsi une diminution nette de son revenu pour la seule raison qu’elle était enceinte et touchait des prestations d’assurance-emploi au lieu d’un revenu d’emploi.

15 Mme Charette soutient que le règlement d’application du programme APPORT est discriminatoire à son endroit et envers les autres femmes enceintes dans la même situation, en contravention de la Charte québécoise. Elle a demandé l’invalidation du règlement pour ce motif. Elle s’est donc adressée à l’instance que le législateur avait mise sur pied pour enquêter sur les plaintes de discrimination — la Commission des droits de la personne. Cette dernière a ensuite saisi le Tribunal des droits de la personne, établi par le législateur pour entendre les allégations de discrimination fondées sur la Charte québécoise.

16 Le procureur général soutient que le litige porte simplement sur une demande de prestations sous le régime de la Loi sur la sécurité du revenu. À l’opposé, la Commission voit essentiellement dans le litige une plainte de discrimination. La question est de savoir laquelle de ces perceptions correspond à l’essence du litige. À mon avis, le point de vue de la Commission est plus juste. La qualification du litige par le procureur général minimise le recours exercé par Mme Charette. Premièrement, elle en supprime l’essence — l’allégation selon laquelle la Loi sur la sécurité du revenu et le programme APPORT établi sous son régime portent atteinte aux droits à l’égalité garantis par la Charte québécoise. Deuxièmement, elle nie l’aspect collectif de la plainte. Mme Charette sollicite un jugement déclaratoire portant que le programme est en soi discriminatoire et contrevient de ce fait non seulement à ses droits, mais également à ceux des femmes enceintes faisant l’objet du même traitement. Troisièmement, la qualification du procureur général restreint la portée de la plainte de Mme Charette, comme s’il s’agissait d’une question d’application irrégulière de la loi, et non de validité de la loi elle-même.

17 En l’espèce, comme dans Morin, les parties s’entendent essentiellement sur l’interprétation et l’application du régime législatif en cause. Aucune ne prétend que les dispositions relatives au programme APPORT ont été mal interprétées ou mal appliquées. Dans le cadre de ce programme, Mme Charette n’avait droit à des prestations d’aide sociale que si elle touchait un revenu d’emploi — ce qui n’allait pas être le cas pendant son congé de maternité. Comme dans Morin, le litige porte en fait sur la validité du régime législatif, et non sur son application.

18 J’arrive à la conclusion que le litige, considéré sous l’angle de sa nature essentielle, a pour objet la discrimination fondée sur la grossesse, un motif reconnu de distinction fondée sur le sexe. Considéré sous l’angle de sa nature essentielle, le litige ne constitue pas un appel d’une décision du ministre relative à des prestations de sécurité du revenu, à l’égard duquel le législateur a voulu conférer une compétence exclusive à la CAS, et ce, malgré le caractère général de l’attribution d’une compétence exclusive à cette dernière. Même si la question de la compétence peut être débattue, en l’espèce comme dans Morin, les dispositions législatives en cause et le litige, compte tenu de tout le contexte, m’amènent à conclure que le Tribunal des droits de la personne a compétence. La Loi sur la sécurité du revenu n’attribue pas compétence exclusive à la CAS à l’égard d’un litige qui, vu l’ensemble des faits, constitue essentiellement une plainte en matière de droits de la personne mettant en cause la validité d’une loi touchant Mme Charette et de nombreuses autres femmes dans la même situation.

19 C’est précisément pour qu’ils tranchent ce genre de question que le législateur a créé la Commission des droits de la personne et le Tribunal des droits de la personne. Leur mission consiste à promouvoir l’égalité, à combattre la discrimination et à accorder réparation à toute personne traitée injustement. Mme Charette a présenté sa plainte à la Commission, qui a finalement décidé d’en saisir le Tribunal. Ce dernier pouvait exercer sa compétence à l’égard du litige. Pour refuser de décliner compétence, le Tribunal devait avoir l’assurance que Mme Charette n’avait pas exercé personnellement l’un des recours prévus aux art. 49 ou 80 de la Charte québécoise; voir le par. 77(2) de la Charte québécoise. Si Mme Charette avait exercé un autre recours, comme l’appel devant la CAS, le Tribunal aurait pu refuser d’agir, à son gré; voir le par. 77(4) de la Charte québécoise. Or, Mme Charette n’avait exercé aucun autre recours, de sorte que la Commission pouvait saisir le Tribunal de la plainte. Pour les mêmes raisons, ce dernier était admis à connaître de la demande en vertu de la loi applicable.

20 J’ajoute que, comme dans Morin, le Tribunal semble présenter la plus grande adéquation avec le litige. De plus, l’enquête du Tribunal et sa décision sur la question de savoir si le règlement est discriminatoire et, de ce fait, invalide, ne feront pas double emploi avec le travail du ministre ou de la CAS, dont la tâche fondamentale consiste à appliquer équitablement la loi et le règlement existants.

C. Conclusion

21 Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de rétablir l’ordonnance du Tribunal rejetant la requête dans laquelle l’intimé lui demandait de refuser d’entendre le litige pour défaut de compétence.

Les motifs des juges Bastarache et Arbour ont été rendus par

LE JUGE BASTARACHE —

I. Introduction

22 La présente espèce, comme l’affaire Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), [2004] 2 R.C.S. 185, 2004 CSC 39 (« Morin »), porte sur la façon de préciser l’essence du litige qui oppose les parties lorsque deux organismes administratifs semblent à première vue avoir compétence, mais que la loi constitutive de l’un d’eux comporte une clause d’exclusivité. La Juge en chef arrive à la conclusion qu’il faut faire une distinction entre l’application du programme dont Mme Charette a été écartée et le fait que le programme lui-même puisse être considéré discriminatoire. Selon elle, en somme, l’essence du litige ne serait pas le bien-fondé du refus d’accéder ou non à la demande de Mme Charette, mais la validité d’un aspect du régime législatif applicable. Suivant cette approche, la clause d’exclusivité ne trouverait aucune application.

23 Je suis d’avis qu’une telle approche, qui écarte l’application de la clause d’exclusivité au motif que le refus d’accorder les prestations demandées est fondé sur une atteinte aux droits de la personne, revient à dire que c’est la qualification juridique de la demande qui doit être retenue plutôt que l’ensemble des faits qui ont donné lieu au litige. Pourtant, le critère du fondement factuel a été retenu comme le seul applicable dans les affaires Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929, et Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, [2000] 1 R.C.S. 360, 2000 CSC 14. À mon avis, l’examen du contexte factuel en l’espèce révèle que l’essence du litige est l’admissibilité de Mme Charette au programme APPORT, une question qui relève exclusivement de la compétence de la Commission des affaires sociales (« CAS »).

II. Analyse

24 Dans la présente instance, Mme Charette s’est vu refuser des prestations en vertu du programme APPORT lorsqu’elle a quitté son travail en raison d’un congé de maternité, les prestations d’assurance-emploi versées pendant son congé n’étant pas considérées comme un revenu d’emploi. Plutôt que de présenter une demande en révision du refus du ministre, puis, si nécessaire, de faire appel à la CAS, elle s’est tournée vers la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, qui a référé la plainte au Tribunal des droits de la personne (« TDP »).

25 La Juge en chef conclut au par. 18 de ses motifs : « le litige, considéré sous l’angle de sa nature essentielle, a pour objet la discrimination fondée sur la grossesse ». Comme je le dis dans Morin, précité, par. 67, il me semble n’y avoir aucune justification légale pour établir une distinction entre les litiges qui sont fondés sur un motif relevant des droits de la personne et ceux qui ne le sont pas. En l’espèce, tout comme dans l’affaire Parry Sound (District), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, [2003] 2 R.C.S. 157, 2003 CSC 42, le législateur ne fait pas cette distinction. Au contraire, celui-ci prévoit au par. 21a) de la Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C-34 (« LCAS »), que la CAS doit entendre de façon exclusive tous les appels interjetés en vertu de l’art. 78 ou de l’art. 81 de la Loi sur la sécurité du revenu, L.R.Q., ch. S-3.1.1 (« LSR »). Il n’y a pas d’exception pour les affaires touchant aux droits de la personne.

26 En effet, l’art. 23 de la LCAS confère à la CAS « le pouvoir de décider toute question de fait ou de droit » qui lui est soumise, ce qui inclut nécessairement la compétence pour interpréter et appliquer la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12. Cette disposition est semblable au par. 185(1) de la Workers’ Compensation Act de la Nouvelle-Écosse, qui a fait l’objet d’un examen par notre Cour dans Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54. Dans ce pourvoi, qui portait sur la constitutionnalité de l’art. 10B de la Workers’ Compensation Act, notre Cour confirmait la règle de droit suivante, sous la plume du juge Gonthier (par. 3) :

Les tribunaux administratifs ayant compétence — expresse ou implicite — pour trancher les questions de droit découlant de l’application d’une disposition législative sont présumés avoir le pouvoir concomitant de statuer sur la constitutionnalité de cette disposition. Cette présomption ne peut être réfutée que par la preuve que le législateur avait manifestement l’intention de soustraire les questions relatives à la Charte à la compétence que les tribunaux administratifs possèdent à l’égard des questions de droit.

Appliquant cette règle à la présente espèce, j’estime que la CAS est expressément investie du pouvoir de trancher les questions de droit découlant de l’application des art. 78 et 81 de la LSR, ce pouvoir étant présumé comprendre celui de déclarer discriminatoire la décision du ministre d’exclure Mme Charette du programme APPORT et de déclarer inopposable toute disposition de la LSR qui contreviendrait à la Charte. Cela me semble exprimer l’intention du législateur de ne pas réduire l’effet de la clause d’exclusivité au motif que le refus d’accorder une prestation découle d’une discrimination interdite par la Charte.

27 Notre Cour a déjà bien établi qu’une question faisant appel à l’application de la Charte, qui peut soulever des questions de principe, ne doit pas être analysée en dehors de son contexte factuel, soit en l’espèce le processus de révision et d’appel prévu par la LSR : Weber, précité, par. 60. Nous ne devons pas faire abstraction du régime législatif mis en place ou de l’expertise de la CAS en matière de prestations prévues par la LSR. Même si un litige soulève un problème de non-conformité avec les obligations prévues dans la Charte, son règlement exige une connaissance approfondie des objectifs du régime législatif en question, ainsi que des contraintes pratiques liées à son application et des conséquences de la réparation proposée : Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board), précité, par. 30.

28 Écarter la clause d’exclusivité, en tenant compte du fait que le TDP n’a pas compétence exclusive, équivaudrait à dire que la CAS et le TDP ont une compétence concurrente. Suivant cette approche, il appert (des art. 49 et 80 de la Charte) que Mme Charette pourrait ignorer l’un et l’autre tribunal pour s’adresser, à la place, à la Cour supérieure. Pourtant, dans l’affaire Weber, précitée, notre Cour a décidé qu’il fallait appliquer la clause d’exclusivité pour permettre que tous les aspects du litige relevant de la convention collective soient soumis au même arbitre. Comme je l’explique dans Morin, précité, le législateur québécois a accordé un pouvoir non exclusif au TDP et prévu que les organismes administratifs non spécialisés dans le domaine ont néanmoins le devoir de veiller au respect des droits de la personne dans leurs décisions. Dans la présente affaire, a contrario, l’approche de la Juge en chef ne favorise pas le traitement de tous les aspects du litige opposant le dispensateur et le prestataire d’un avantage par une même instance, pour le motif que le fondement du litige a trait à la validité du programme lui-même et non à son application, et ce, même si le tribunal administratif est habilité à appliquer la Charte et à déclarer inopposables les dispositions qui y contreviennent. Cela ne me semble pas favoriser le développement d’une culture générale de respect des droits de la personne dans tout le système administratif du Québec. Une telle approche était pourtant préconisée par la juge McLachlin (maintenant Juge en chef), dissidente, dans Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854, par. 70 :

La Charte n’est pas un texte sacré que seuls les initiés des cours supérieures peuvent aborder. C’est un document qui appartient aux citoyens, et les lois ayant des effets sur les citoyens ainsi que les législateurs qui les adoptent doivent s’y conformer. Les tribunaux administratifs et les commissions qui ont pour tâche de trancher des questions juridiques ne sont pas soustraits à cette règle. Ces organismes déterminent les droits de beaucoup plus de justiciables que les cours de justice. Pour que les citoyens ordinaires voient un sens à la Charte, il faut donc que les tribunaux administratifs en tiennent compte . . .

29 Comment donc écarter la clause d’exclusivité si la CAS est compétente pour appliquer la Charte? La Juge en chef nous dit au par. 18 de ses motifs : « Considéré sous l’angle de sa nature essentielle, le litige ne constitue pas un appel d’une décision du ministre relative à des prestations de sécurité du revenu, à l’égard duquel le législateur a voulu conférer une compétence exclusive à la CAS, et ce, malgré le caractère général de l’attribution d’une compétence exclusive à cette dernière ». En d’autres mots, elle estime que la demande de Mme Charette ne s’inscrit pas proprement à l’intérieur de la compétence exclusive de la CAS.

30 Il me paraît impossible d’accepter cette interprétation à la lumière de la situation de fait. Rappelons d’abord que Mme Charette a fait une demande d’admissibilité au programme APPORT en 1996, alors qu’elle avait un revenu de 22 000 $, qu’elle a été admise comme bénéficiaire et qu’elle a reçu des prestations tout au long de l’année. Les versements ont été interrompus en 1997 alors que Mme Charette était en congé de maternité et ne percevait plus de salaire, mais des prestations d’assurance-emploi. L’avis de décision du 14 mars 1997 indiquait que la prestataire disposait de 90 jours pour demander la révision de la décision. Cependant, Mme Charette n’a pas demandé de révision, ce qui lui aurait donné droit à un appel devant la CAS dans les 60 jours. Puisque Mme Charette a choisi d’ignorer la voie d’appel prévue dans la LSR pour se tourner vers le TDP, il s’ensuit que le TDP, s’il lui avait donné raison sur le fond, se serait effectivement prononcé sur la légalité de la décision du ministre en dehors du régime de la LSR. Ordonner spécifiquement le paiement de prestations sous le régime de la LSR aurait, en l’espèce, constitué une atteinte importante à l’intégrité du régime en question.

31 Il ne faut pas adopter une approche trop formaliste si l’on veut réellement découvrir l’essence du litige. La Juge en chef dit qu’il ne s’agit pas d’un « appel » au sens du par. 21a) de la LCAS, mais il suffit d’examiner la demande introductive d’instance du 28 juillet 1999 devant le TDP : il y est question du refus de « verser des prestations du programme APPORT » (dossier de l’appelante, p. 50, clause 3), d’obtenir un jugement déclarant « invalides et inopérants, quant à madame Caroline Charette, les articles 46 et 48 de la Loi sur la sécurité du revenu » et le versement de « la somme de 1 088,64 $ représentant le montant des prestations qu’elle aurait reçues en vertu du programme APPORT » (je souligne). Tel que mentionné dans l’affaire Regina Police, précitée, la question clé dans chaque cas est de savoir si l’essence du litige, dans son contexte factuel, est expressément ou implicitement visée par un régime législatif. En l’espèce, le législateur a expressément prévu que les litiges portant sur le versement de prestations en vertu de la LSR sont assujettis à la compétence exclusive de la CAS.

32 Tout indique qu’il s’agit en l’espèce d’un appel incident et d’une invitation au TDP à se prononcer sur la légalité du régime de la LSR. Cela me semble largement dépasser le rôle du TDP. À mon avis, l’essence du litige, c’est l’admissibilité de Mme Charette au programme APPORT, eu égard à la décision du ministre de ne pas considérer comme un revenu une prestation d’assurance-emploi. Que le motif du refus soit applicable à plus d’une personne n’a, à mon avis, aucune incidence sur l’essence du litige. Par exemple, dans l’affaire Weber, précitée, il est évident que plus d’un employé aurait pu être sous surveillance. Également, dans Parry Sound, précité, il est évident que l’incorporation des dispositions en matière de droits de la personne aurait eu un impact sur toute une catégorie d’employés.

33 Les questions de compétence doivent être tranchées conformément au régime législatif régissant les parties. En l’espèce, le législateur québécois n’a pas conféré au TDP une compétence exclusive pour décider des questions touchant aux droits de la personne. Il a toutefois exprimé son intention à l’égard de la compétence exclusive de la CAS de façon manifeste. Je suis donc d’avis qu’en présence d’un régime administratif complet, tel que celui qui est établi par la LCAS et la LSR, et qui confère de façon exclusive à un organisme administratif spécialisé la compétence nécessaire pour l’appliquer et l’interpréter, le simple fait de soulever une question de droits fondamentaux ou d’inopposabilité d’une disposition législative ne fait pas perdre à cet organisme sa compétence exclusive.

III. Conclusion

34 Puisque j’estime que la Cour d’appel du Québec avait raison de décider que le Tribunal des droits de la personne n’avait pas compétence ratione materiae pour connaître du litige, je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Version française des motifs des juges Binnie et Fish rendus par

35 Le juge Binnie — Dans le présent pourvoi, comme dans l’arrêt Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), [2004] 2 R.C.S. 185, 2004 CSC 39 (« Morin »), rendu simultanément, notre Cour doit examiner deux régimes législatifs pour déterminer par laquelle des instances juridictionnelles susceptibles de connaître du litige le législateur a voulu que la demande soit tranchée (en l’occurrence, la demande de Mme Charette relative à des prestations de sécurité du revenu) et pour décider, advenant que plus d’une instance puisse prétendre avoir compétence, comment il convient de résoudre le conflit de compétences. Même si je partage l’avis de la Juge en chef quant au critère applicable, tel qu’il est énoncé dans Morin, je crois qu’une appréciation judiciaire de la « nature essentielle » du litige ne doit pas l’emporter sur l’intention manifeste du législateur que la Commission des affaires sociales (« CAS ») statue sur les demandes relatives au versement de prestations provinciales de sécurité du revenu. Conclure en sens contraire équivaut simplement à substituer notre préférence à celle exprimée par le législateur en ce qui concerne la procédure de révision.

36 Les faits ayant donné naissance au litige sont les suivants. Mme Caroline Charette a demandé des prestations de soutien du revenu sur le fondement de la Loi sur la sécurité du revenu, L.R.Q., ch. S‑3.1.1. Le ministre lui a opposé un refus. Mme Charette prétend que le programme en question (APPORT) est discriminatoire à l’endroit des femmes et, en particulier, des femmes enceintes, et que le refus du ministre va à l’encontre des art. 10 et 12 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C‑12 (la « Charte »).

37 Tant la présente affaire que Morin soulèvent d’importantes questions relatives à la Charte, mais elles le font dans des contextes factuel et législatif tout à fait différents, et c’est ce contexte, et non pas la qualification juridique du tort allégué, qui est crucial pour l’attribution de la compétence : St. Anne Nackawic Pulp & Paper Co. c. Syndicat canadien des travailleurs du papier, section locale 219, [1986] 1 R.C.S. 704, p. 721. Dans Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929, par. 49, l’actuelle Juge en chef a écrit : « il faut s’attacher non pas à la qualité juridique du tort, mais aux faits qui donnent naissance au litige ». En l’espèce, le « tort » peut être qualifié d’atteinte à l’origine d’une plainte fondée sur la Charte, mais les « faits qui donnent naissance au litige » sont la décision du ministre de ne plus verser de prestations de sécurité du revenu et le recours de Mme Charette, pour toucher de nouveau ces prestations, à un appel administratif qui, selon l’intention manifeste du législateur, devait être interjeté directement à la CAS (désormais le Tribunal administratif du Québec (« TAQ »)).

38 La Loi sur la sécurité du revenu dispose que « [t]oute personne visée par une décision du ministre [. . .] peut par écrit, dans les 90 jours de la date à laquelle [elle] en a été avisée, en demander la révision et présenter ses observations » (art. 76) et, si elle se croit « lésée par une décision en révision[, elle] peut la contester devant le Tribunal administratif du Québec dans les 60 jours de sa notification » (art. 81 (je souligne)). Le verbe « peut » employé à l’art. 81 ne permet pas à Mme Charette de déposer sa plainte devant une autre instance. Il signifie seulement qu’elle a la faculté, mais non l’obligation, de contester la décision du ministre.

39 S’estimant de toute évidence « lésée » par la décision du ministre, Mme Charette n’a pas demandé sa révision ni formé un appel administratif mais saisi la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse d’une plainte. Cette démarche n’est pas compatible avec la volonté manifeste du législateur québécois. L’article 21 de la Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C‑34, dispose que la voie d’appel administratif prévue à l’intention des demandeurs insatisfaits ne fait pas double emploi avec la compétence des tribunaux judiciaires ou administratifs, ni le lui est concomitante, car la compétence du TAQ est exclusive :

La Commission [désormais le TAQ] a pour fonction d’entendre, exclusivement à toute autre commission, tribunal, régie ou organisme, à l’exception des requêtes visées dans le paragraphe d du présent article :

a) les appels interjetés en vertu de l’article 78 ou de l’article 81 de la Loi sur la sécurité du revenu . . . [Je souligne.]

(L’alinéa d concerne l’accès au dossier médical et, bien qu’elle soit dénuée de pertinence dans le cadre du présent pourvoi, cette exception montre que le législateur a créé expressément une exception à la règle de l’exclusivité lorsque telle était sa volonté.)

40 La Juge en chef écrit au par. 7 de ses motifs que « [m]ême si l’adjectif “exclusive” y est employé [dans les dispositions législatives] pour qualifier la compétence d’un tribunal, une autre question se pose : quel est l’objet de cette exclusivité? » Dans la présente affaire, la réponse à cette autre question est claire : tout désaccord avec la décision du ministre de cesser de verser des prestations de soutien du revenu à Mme Charette.

41 Même s’il est vrai, comme le souligne la Juge en chef au par. 18 de ses motifs, que le litige peut également être considéré comme une allégation, fondée sur les droits de la personne, concernant la validité d’un aspect d’un régime législatif, je ne crois pas que Mme Charette puisse se soustraire à la volonté du législateur québécois en omettant de demander au ministre de réviser sa décision ou en s’abstenant d’exercer son droit d’appel administratif. La Juge en chef reconnaît au par. 3 de ses motifs que Mme Charette avait le « droit » d’interjeter appel de la décision du ministre de lui refuser des prestations, c’est-à-dire que la CAS aurait eu compétence pour statuer sur l’appel, y compris la contestation fondée sur la Charte. Si la CAS avait compétence dans les circonstances de l’espèce, il m’apparaît clairement que cette compétence devait être exclusive. Au paragraphe 16 de ses motifs, la Juge en chef fait état d’un certain nombre de considérations de principe qui militent en faveur de la compétence du Tribunal des droits de la personne à l’égard du litige. À mon humble avis, il s’agit d’un choix politique qui appartenait au législateur et, ce dernier s’étant prononcé, les tribunaux doivent respecter sa décision.

42 Les facteurs juridiques militant en faveur de la compétence du Tribunal des droits de la personne dans Morin, énoncés par la Juge en chef au par. 27 de ses motifs dans cette affaire, ne s’appliquent pas en l’espèce. Premièrement, dans Morin, nous avons statué qu’il « est difficile de voir dans la plainte une question pouvant faire l’objet d’un grief régi par la convention collective » (par. 27 (souligné dans l’original)). Il ne fait aucun doute, en l’espèce, que la demande de Mme Charette est régie par la Loi sur la sécurité du revenu et que la CAS a compétence à son égard. Deuxièmement, Mme Charette, contrairement aux plaignants dans Morin, ne serait pas représentée par un syndicat dont « [l’]intérêt paraissait opposé à celui des plaignants » (par. 28). Troisièmement, contrairement à l’arbitre en droit du travail dans Morin, la CAS avait compétence à l’égard de toutes les parties à la plainte de Mme Charette concernant la décision de mettre fin au versement des prestations. Quatrièmement, même si, en l’espèce, le litige pourrait toucher de nombreuses autres personnes — ce qui était le cas dans Morin et ce qui est le propre des recours relatifs aux droits de la personne en général — ce facteur favorisera toujours la Commission ou le Tribunal des droits de la personne dans les guerres intestines qui les opposent à d’autres organes de l’État provincial. C’est un facteur que le législateur québécois a forcément pris en considération lorsqu’il a attribué à la CAS une compétence exclusive en matière de prestations de sécurité du revenu, y compris le pouvoir de statuer sur des allégations relatives aux droits de la personne (sous réserve d’un contrôle judiciaire par une cour de justice).

43 Dans Morin, notre Cour a décidé à la majorité qu’un arbitre du travail pouvait connaître des demandes des plaignants, mais que sa compétence n’était pas exclusive. En l’espèce, le procureur général du Québec invoque la compétence exclusive du TAQ et il le fait, selon moi, à juste titre.

44 La situation de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse dans les circonstances particulières de l’espèce est identique à celle que décrit le juge Estey dans l’arrêt St. Anne Nackawic, précité : « une juridiction faisant double emploi à laquelle la législature n’a pas attribué ces tâches » (p. 719).

45 Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

ANNEXE

Dispositions législatives :

Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12

10. Toute personne a droit à la reconnaissance et à l’exercice, en pleine égalité, des droits et libertés de la personne, sans distinction, exclusion ou préférence fondée sur la race, la couleur, le sexe, la grossesse, l’orientation sexuelle, l’état civil, l’âge sauf dans la mesure prévue par la loi, la religion, les convictions politiques, la langue, l’origine ethnique ou nationale, la condition sociale, le handicap ou l’utilisation d’un moyen pour pallier ce handicap.

12. Nul ne peut, par discrimination, refuser de conclure un acte juridique ayant pour objet des biens ou des services ordinairement offerts au public.

Loi sur la sécurité du revenu, L.R.Q., ch. S‑3.1.1

76. Toute personne visée par une décision du ministre [. . .] peut par écrit, dans les 90 jours de la date à laquelle la personne en a été avisée, en demander la révision et présenter ses observations.

78. La demande de révision ne peut être refusée pour le motif qu’elle est parvenue après le délai lorsque le demandeur démontre qu’il a été dans l’impossibilité d’agir plus tôt.

Si elle est refusée pour ce motif, la décision peut être contestée devant le Tribunal administratif du Québec dans les 15 jours de la date à laquelle la personne en a été avisée. Si le Tribunal l’infirme, le dossier est retourné à la personne ou au comité qui l’avait rendue.

81. Toute personne qui se croit lésée par une décision en révision peut la contester devant le Tribunal administratif du Québec dans les 60 jours de sa notification.

Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C‑34

21. La Commission a pour fonction d’entendre, exclusivement à toute autre commission, tribunal, régie ou organisme, à l’exception des requêtes visées dans le paragraphe d du présent article :

a) les appels interjetés en vertu de l’article 78 ou de l’article 81 de la Loi sur la sécurité du revenu . . .

23. La Commission a tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de sa juridiction et elle peut, notamment, rendre toute ordonnance qu’elle estime propre à sauvegarder les droits des parties.

Elle a le pouvoir de décider toute question de fait ou de droit et ses décisions sont finales et sans appel.

Pourvoi rejeté avec dépens, la juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci et Major sont dissidents.

Procureur de l’appelante : Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Montréal.

Procureurs de l’intimé : Bernard, Roy & Associés, Montréal.

Procureurs des intervenants : Melançon, Marceau, Grenier & Sciortino, Montréal.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge Bastarache
Arrêts appliqués : Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929
Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, [2000] 1 R.C.S. 360, 2000 CSC 14
arrêts mentionnés : Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), [2004] 2 R.C.S. 185, 2004 CSC 39
Parry Sound (District), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, [2003] 2 R.C.S. 157, 2003 CSC 42
Nouvelle-Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54
Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854.
Citée par le juge Binnie
Arrêt appliqué : Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929
arrêts mentionnés : Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), [2004] 2 R.C.S. 185, 2004 CSC 39
St. Anne Nackawic Pulp & Paper Co. c. Syndicat canadien des travailleurs du papier, section locale 219, [1986] 1 R.C.S. 704.
Citée par la juge en chef McLachlin (dissidente)
Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), [2004] 2 R.C.S. 185, 2004 CSC 39
Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929
Brunet c. Commission des affaires sociales, [1993] R.J.Q. 443.
Lois et règlements cités
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, art. 10, 12, 49, 77(2), (4), 80.
Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C-34, art. 21, 23.
Loi sur la sécurité du revenu, L.R.Q., ch. S-3.1.1, art. 76, 78, 81.
Doctrine citée
Garant, Patrice, et autres. La Commission des affaires sociales : Tribunal administratif d’appel. Québec : Faculté de droit, Université Laval, 1979.

Proposition de citation de la décision: Québec (Procureur général) c. Québec (Tribunal des droits de la personne), 2004 CSC 40 (11 juin 2004)

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Origine de la décision

Date de la décision : 11/06/2004
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