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§ Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30 (20 mai 2005)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : 2005 CSC 30 ?
Numéro d'affaire : 29564
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;2005-05-20;2005.csc.30 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Privilège parlementaire - Existence du privilège - Ancien chauffeur du président de la Chambre des communes ayant déposé des plaintes pour discrimination et harcèlement contre la Chambre et son président après que son poste a été déclaré excédentaire - Privilège parlementaire à l’égard de la « gestion du personnel » invoqué par la Chambre et son président pour contester la compétence de la Commission canadienne des droits de la personne d’enquêter sur les plaintes du chauffeur - Le privilège invoqué existe-t-il? - Loi constitutionnelle de 1867, art. 18 - Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, ch. P‑1, art. 4.

Droits de la personne - Législation en matière de droits de la personne - Application - Employés du Parlement - La Loi canadienne sur les droits de la personne s’applique‑t‑elle aux employés du Sénat et de la Chambre des communes? - Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6, art. 2.

Droit administratif - Tribunal des droits de la personne - Compétence - Employés du Parlement - Plaintes en matière de relations de travail soulevant des questions de droits de la personne - Poste de chauffeur du président de la Chambre des communes déclaré excédentaire - Plaintes pour discrimination et harcèlement déposées contre la Chambre et son président - La Commission canadienne des droits de la personne a-t-elle compétence pour enquêter sur les plaintes du chauffeur? - Les plaintes du chauffeur doivent-elles être instruites par voie de grief sous le régime de la Loi sur les relations de travail au Parlement? - Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6, art. 2 - Loi sur les relations de travail au Parlement, L.R.C. 1985, ch. 33 (2e suppl.), art. 2.

À la suite d’un grief instruit sous le régime de la Loi sur les relations de travail au Parlement (« LRTP »), V a été réintégré dans son poste de chauffeur du président de la Chambre des communes. Il est retourné au travail, mais n’a pas pu réintégrer ses fonctions. Le bureau du président de la Chambre l’a ensuite informé que, par suite d’une réorganisation, son ancien poste deviendrait excédentaire. V s’est plaint à la Commission canadienne des droits de la personne, reprochant à la Chambre des communes et à son président de refuser de continuer à l’employer, de le harceler et d’exercer de la discrimination fondée sur la race, la couleur et l’origine nationale et ethnique. La Commission a reçu les plaintes de V et les a renvoyées à un tribunal. La Chambre et son président ont contesté la compétence du tribunal des droits de la personne, affirmant que le pouvoir du président d’embaucher, de gérer et de congédier les employés était protégé par un privilège et échappait de ce fait à tout examen externe. Le tribunal a rejeté cette prétention. Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Section de première instance de la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont confirmé cette décision.

Arrêt : Le pourvoi est accueilli.

La partie qui invoque l’immunité que confère le privilège parlementaire a le fardeau d’en établir l’existence. À l’intérieur d’une catégorie de privilège, le Parlement est seul juge de l’opportunité et des modalités de son exercice, qui échappe à tout contrôle judiciaire. Une conclusion portant qu’un secteur particulier de l’activité parlementaire est protégé par un privilège est donc lourde de conséquences sur le plan juridique pour les non‑membres auxquels les actions de la Chambre ou de ses membres auraient causé un préjudice. [29-30]

Les appelants n’ont pas établi l’existence du privilège étendu et englobant qu’ils revendiquent. La Loi canadienne sur les droits de la personne s’applique aux employés du Parlement. Toutefois, V est tenu par la LRTP de soumettre ses plaintes par voie de grief sous le régime de cette loi. Compte tenu de cette conclusion, qui repose entièrement sur le droit administratif et qui n’a rien à voir avec la question du privilège parlementaire, les appelants doivent avoir gain de cause. [6] [76] [82-83]

Les organismes législatifs créés par la Loi constitutionnelle de 1867 ne constituent pas des enclaves à l’abri de l’application du droit commun du pays. Les rédacteurs de la Constitution, et les parlementaires canadiens qui ont adopté la Loi sur le Parlement du Canada, ont cru bon d’utiliser la Chambre des communes de Westminster comme point de référence en ce qui a trait au privilège parlementaire canadien. Par conséquent, pour décider si un privilège dont jouiraient le Sénat, la Chambre des communes ou leurs membres existe, les tribunaux doivent vérifier si la catégorie et l’étendue du privilège revendiqué ont été établies péremptoirement en ce qui concerne notre propre Parlement ou la Chambre des communes de Westminster. Dans l’affirmative, ce privilège devrait être reconnu par le tribunal. Toutefois, si l’existence et l’étendue d’un privilège n’ont pas été établies péremptoirement, le tribunal devra déterminer si ce privilège satisfait au critère de nécessité — qui sert d’assise à tout privilège parlementaire. En pareil cas, pour justifier leur revendication de privilège, l’assemblée ou le membre qui cherchent à bénéficier de l’immunité qu’il confère doivent démontrer que la sphère d’activité à l’égard de laquelle le privilège est revendiqué est si étroitement et directement liée à l’exécution de leurs fonctions d’assemblée législative et délibérante, y compris de la tâche de l’assemblée législative de demander des comptes au gouvernement, qu’une intervention externe saperait l’autonomie dont l’assemblée ou le membre ont besoin pour accomplir leur travail dignement et efficacement. Une fois l’existence d’un privilège établie, la Cour n’évaluera pas le bien-fondé de son exercice dans un cas particulier. [29] [37-40] [46-48]

En l’espèce, les appelants ont indiqué que le privilège qu’ils invoquent appartient à la catégorie « gestion du personnel ». L’immunité qu’il confère engloberait tous les rapports avec tous les employés qui travaillent pour l’organe législatif du gouvernement, sans exception. Le privilège général invoqué par les appelants n’a pas été établi péremptoirement par les tribunaux du Canada ou du Royaume-Uni et ne peut se justifier, sur le plan des principes, selon le critère de nécessité. Bien qu’il ne fasse aucun doute qu’un privilège protège les relations entre la Chambre et certains de ses employés, la portée de la revendication des appelants excède clairement ce qui est jugé nécessaire à Westminster; elle n’est pas établie par un précédent historique au Canada; et elle n’est pas conforme à la définition classique du privilège comme la somme des privilèges, immunités et pouvoirs dont jouissent le Sénat, la Chambre des communes et les assemblées législatives provinciales ainsi que les membres de chaque Chambre, individuellement, « sans lesquels ils ne pourraient s’acquitter de leurs fonctions ». [29] [50-52] [53-56]

La Loi canadienne sur les droits de la personne s’applique à tous les employés de l’administration fédérale, y compris ceux qui travaillent pour le Parlement. Ce n’est toutefois pas parce que V prétend que ses droits fondamentaux ont été violés que sa cause est nécessairement du ressort de la Commission canadienne des droits de la personne. En l’espèce, les plaintes de V alléguant qu’il y a eu discrimination et harcèlement en violation de la Loi canadienne sur les droits de la personne se situent plutôt dans le contexte de son allégation de congédiement indirect et relèvent de ce fait de la procédure de grief établie par la LRTP. La LRTP a créé un régime particulier régissant les relations de travail avec les employés du Parlement. Son système de règlement des différends, qui s’applique notamment aux plaintes pour non-respect de normes légales comme celles prescrites par la Loi canadienne sur les droits de la personne, coexiste avec le mécanisme de règlement établi par cette dernière loi. Toutes les demandes éventuelles visant à obtenir réparation sous le régime de la Loi canadienne sur les droits de la personne ne seraient pas exclues par application de l’art. 2 de la LRTP, mais il y a manifestement chevauchement entre les deux régimes législatifs et l’objet de l’art. 2 est d’éviter pareil chevauchement. Étant donné que le législateur a prévu que les griefs des employés visés par la LRTP devaient être présentés et réglés sous le régime de la LRTP et que la LRTP inclut les griefs relatifs au non-respect des normes établies par la Loi canadienne sur les droits de la personne, V doit obligatoirement demander réparation sous le régime de la LRTP. Rien dans les plaintes de V ne justifie qu’elles soient considérées dans un autre contexte que leur contexte particulier de relations de travail. [79-82] [89-95]


Parties :

Demandeurs : Canada (Chambre des communes)
Défendeurs : Vaid

Texte :

COUR SUPRÊME DU CANADA

Référence : Canada (Chambre des communes) c. Vaid, [2005] 1 R.C.S. 667, 2005 CSC 30

Date : 20050520

Dossier : 29564

Entre :

Chambre des communes et l’honorable Gilbert Parent

Appelants

c.

Satnam Vaid et Commission canadienne des droits de la personne

Intimés

‑ et ‑

Procureur général du Canada, l’honorable sénateur Serge Joyal,

l’honorable sénatrice Mobina S.B. Jaffer, Association canadienne

des employés professionnels, Syndicat canadien des communications,

de l’énergie et du papier, et le Président de l’Assemblée législative

de l’Ontario

Intervenants

Traduction française officielle

Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron

Motifs de jugement :

(par. 1 à 101)

Le juge Binnie (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Major, Bastarache, LeBel, Deschamps, Fish, Charron et Abella)

______________________________

Canada (Chambre des communes) c. Vaid, [2005] 1 R.C.S. 667, 2005 CSC 30

Chambre des communes et l’honorable Gilbert Parent Appelants

c.

Satnam Vaid et Commission canadienne des droits de la personne Intimés

et

Procureur général du Canada, l’honorable sénateur Serge Joyal,

l’honorable sénatrice Mobina S. B. Jaffer, Association canadienne

des employés professionnels, Syndicat canadien des communications,

de l’énergie et du papier, et Président de l’Assemblée législative

de l’Ontario Intervenants

Répertorié : Canada (Chambre des communes) c. Vaid

Référence neutre : 2005 CSC 30.

No du greffe : 29564.

2004 : 13 octobre; 2005 : 20 mai.

Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.

en appel de la cour d’appel fédérale

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Létourneau, Linden et Rothstein), [2003] 1 C.F. 602, 222 D.L.R. (4th) 339, 296 N.R. 305, 46 Admin. L.R. (3d) 200, 22 C.C.E.L. (3d) 1, [2002] A.C.F. no 1663 (QL), 2002 CAF 473, qui a confirmé une décision de la juge Tremblay-Lamer, [2002] 2 C.F. 583, 203 F.T.R. 175, 208 D.L.R. (4th) 749, 38 Admin. L.R. (3d) 252, 14 C.C.E.L. (3d) 125, [2001] A.C.F. no 1818 (QL), 2001 CFPI 1332, rejetant une demande de contrôle judiciaire de la décision d’un tribunal des droits de la personne (2001), 40 C.H.R.R. D/229, [2001] D.C.D.P. no 15 (QL). Pourvoi accueilli.

Neil Finkelstein, Jacques A. Emond et Lynne J. Poirier, pour les appelants.

Andrew Raven et David Yazbeck, pour l’intimé Satnam Vaid.

Philippe Dufresne et R. Daniel Pagowski, pour l’intimée la Commission canadienne des droits de la personne.

Anne M. Turley, pour l’intervenant le procureur général du Canada.

Dale Gibson, pour les intervenants l’honorable sénateur Serge Joyal et l’honorable sénatrice Mobina S. B. Jaffer.

Peter Engelmann et Raija Pulkkinen, pour les intervenants l’Association canadienne des employés professionnels et le Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier.

Catherine Beagan Flood, pour l’intervenant le Président de l’Assemblée législative de l’Ontario.

Version française du jugement de la Cour rendu par

1 Le juge Binnie — On reproche à l’ancien président de la Chambre des communes, l’honorable Gilbert Parent, d’avoir congédié indirectement son chauffeur, M. Satnam Vaid, pour des motifs qui constituent un acte discriminatoire et du harcèlement en matière d’emploi au sens de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6. Dans le présent pourvoi, il s’agit de déterminer si le Tribunal canadien des droits de la personne a compétence pour examiner la plainte de M. Vaid.

2 L’ancien président de la Chambre des communes soutient n’avoir commis aucune irrégularité, mais il se joint à la Chambre pour présenter une objection préliminaire portant que l’embauche et le renvoi des employés de la Chambre sont des « affaires internes » que seule la Chambre peut examiner et qui ne sont donc pas du ressort des tribunaux. Les appelants soutiennent que cette immunité remonte en partie au XVIe siècle, à l’époque de la monarchie des Tudors, et qu’elle est le fruit des efforts déployés par la Chambre des communes du Royaume‑Uni pour assurer son indépendance par rapport aux pouvoirs de prérogative du Roi, à l’autorité des cours royales de justice et aux droits spéciaux de la Chambre des lords. Les appelants font valoir que ces pouvoirs et immunités acquis de haute lutte, collectivement désignés comme les privilèges du Parlement, permettent au Sénat et à la Chambre de gérer leurs relations avec leurs employés à l’abri de l’ingérence de tout organisme autre que le Parlement, et notamment de la Commission canadienne des droits de la personne.

3 La Commission canadienne des droits de la personne, intimée, qui veut mener une enquête sur les allégations de M. Vaid, affirme qu’il est inconcevable que le Parlement puisse chercher à priver ses employés des protections existantes en matière de relations de travail et de droits de la personne, auxquelles il a lui‑même assujetti tous les autres employeurs fédéraux.

4 Peu de questions revêtent autant d’importance pour notre équilibre constitutionnel que le rapport entre la législature et les autres organes de l’État auxquels la Constitution a conféré des pouvoirs, soit l’exécutif et les tribunaux judiciaires. La résolution de cette question est d’une importance particulière lorsque l’action du président de la Chambre que l’on cherche à soustraire à l’examen d’un organe externe vise une personne étrangère à la Chambre (c.-à-d. qui n’est ni un membre, ni un fonctionnaire de la Chambre) et qui n’a rien à voir avec les fonctions législatives que le privilège parlementaire était initialement censé protéger. Les tribunaux d’instance inférieure ont statué que le privilège parlementaire ne confère pas la liberté d’exercer une discrimination fondée sur un motif interdit par la Charte canadienne des droits et libertés ou par la Loi canadienne sur les droits de la personne, car cette discrimination n’est pas nécessaire au bon fonctionnement du Sénat ou de la Chambre des communes. Suivant ce raisonnement, une allégation de discrimination a pour effet d’écarter tout privilège qui pourrait autrement soustraire la conduite du président de la Chambre à un examen externe. Je ne suis pas d’accord. L’objet du privilège parlementaire est de reconnaître la compétence exclusive du Parlement d’examiner les plaintes qui se situent dans sa sphère d’activité protégée. À mon avis, il faut diriger notre attention non pas sur les motifs qui sous‑tendent l’exercice du privilège, mais en premier lieu sur la question préalable de l’existence et de l’étendue du privilège invoqué par le Parlement.

5 Ainsi, mettant l’accent sur l’étendue du privilège revendiqué, les intimés soutiennent que les tâches du chauffeur du président de la Chambre n’ont pas de lien assez étroit avec la fonction législative de la Chambre pour que le privilège parlementaire mette le congédiement de M. Vaid à l’abri d’un examen externe. Sur cette question, que j’examinerai en détail dans les motifs qui suivent, je conclus qu’il incombait aux appelants d’établir l’existence d’un privilège les soustrayant à l’application des lois ordinaires régissant le règlement des différends avec les employés de soutien comme M. Vaid, et qu’ils ne se sont pas acquittés de ce fardeau. Par conséquent, je suis d’avis de rejeter le premier moyen d’appel fondé sur l’existence d’un privilège parlementaire. J’estime que les termes utilisés par le Parlement dans la Loi canadienne sur les droits de la personne sont suffisamment larges pour englober ses propres employés, et qu’il n’a pas été démontré que le législateur a voulu faire bénéficier les appelants de l’exemption générale qu’ils invoquent maintenant, ni qu’en vertu des principes généraux, pareille exemption est nécessaire ou justifiable en tant que privilège parlementaire.

6 Les appelants présentent aussi un argument plus circonscrit relevant du droit administratif. Ils font valoir que l’intimé, M. Vaid, appartient au groupe des employés à l’égard desquels le Parlement a établi un régime particulier de relations de travail en édictant la Loi sur les relations de travail au Parlement, L.R.C. 1985, ch. 33 (2e suppl.) (« LRTP »). Selon cette thèse, M. Vaid peut invoquer les principes énoncés dans la Loi canadienne sur les droits de la personne, mais il doit pour ce faire se conformer à la procédure spéciale qui régit l’ensemble des employés du Parlement. Je conviens que les plaintes de l’intimé, M. Vaid, en matière de relations de travail auraient pu faire l’objet d’un arbitrage sous le régime de la LRTP (les plaintes antérieures de l’intimé ayant d’ailleurs été réglées ainsi en 1995) et que la Chambre des communes, appelante, a le droit d’exiger qu’il ait recours au mécanisme prescrit par cette loi du Parlement, expressément désigné comme mode exclusif de règlement des différends pour les employés comme M. Vaid. Compte tenu de cette conclusion, qui repose entièrement sur le droit administratif et qui n’a rien à voir avec la question du privilège parlementaire, les appelants doivent avoir gain de cause. Le pourvoi est donc accueilli.

I. Les faits

7 Entre 1984 et 1994, Satnam Vaid a travaillé en qualité de chauffeur pour plusieurs présidents successifs de la Chambre des communes. Il a d’abord été congédié le 11 janvier 1995 parce qu’il aurait refusé d’assumer de nouvelles fonctions lui incombant selon une nouvelle description de travail et qu’il aurait refusé un autre poste. Il a déposé un grief sous le régime de la LRTP. L’affaire a été renvoyée à l’arbitrage et, le 27 juillet 1995, le conseil d’arbitrage a donné gain de cause à M. Vaid et ordonné qu’il soit réintégré dans son poste de chauffeur ([1995] C.R.T.F.P.C. no 74 (QL)). Le conseil a aussi conclu que la preuve ne permettait pas de conclure qu’il y avait eu discrimination :

M. Vaid a allégué de la discrimination, laissant entendre que si on lui a demandé de laver de la vaisselle, c’est peut‑être en raison de la couleur de sa peau. La preuve produite ne me permet sûrement pas de tirer cette conclusion.

8 M. Vaid est retourné travailler le 17 août 1995, date à laquelle on lui a dit que le poste de chauffeur avait été désigné « bilingue à nomination impérative ». M. Vaid n’ayant pas les connaissances nécessaires en français pour reprendre son ancien emploi, on l’a envoyé suivre des cours de français.

9 Dans une lettre datée du 8 avril 1997, M. Vaid a informé la Chambre des communes, appelante, qu’il voulait revenir au travail. Le 12 mai 1997, le bureau du président lui a répondu que, par suite d’une réorganisation, son ancien poste deviendrait excédentaire le 29 mai 1997.

10 M. Vaid a par la suite déposé devant la Commission intimée deux plaintes séparées, datées du 10 juillet 1997, contre la Chambre des communes et son président, appelants, alléguant qu’ils avaient agi de façon discriminatoire à son endroit du fait de sa race, de sa couleur et de son origine nationale ou ethnique. Il s’est également plaint d’avoir été harcelé au travail. Il reprochait enfin à la Chambre des communes d’avoir refusé de continuer à l’employer.

II. Historique judiciaire

11 En réponse aux plaintes de M. Vaid, les appelants ont prétendu que le Tribunal canadien des droits de la personne n’avait pas compétence pour examiner leur conduite. Le Tribunal a instruit l’affaire et a tranché en faveur de M. Vaid et de la Commission dans une décision majoritaire datée du 25 avril 2001 ((2001), 40 C.H.R.R. D/229). Les appelants ont par la suite demandé le contrôle judiciaire de cette décision. Leur demande a été rejetée par la Section de première instance de la Cour fédérale, [2002] 2 C.F. 583, 2001 CFPI 1332, dont la décision à été confirmée à l’unanimité par la Cour d’appel fédérale, [2003] 1 C.F. 602, 2002 CAF 473.

12 Le juge Létourneau, aux motifs duquel a souscrit le juge Linden, a souligné le statut quasi constitutionnel de la Loi canadienne sur les droits de la personne et le statut pleinement constitutionnel du privilège parlementaire. Il a toutefois conclu que le privilège parlementaire revendiqué par les appelants n’existait pas.

13 Le juge Létourneau a défini le privilège parlementaire comme se rapportant aux « pouvoirs de la Chambre qui sont nécessaires à son bon fonctionnement et au maintien de sa dignité et de son intégrité » (par. 34). Il a affirmé que la nécessité à la fois de l’existence et de l’exercice du pouvoir revendiqué par l’organisme législatif devait être démontrée.

La fonction d’examen de la Cour, dans des cas comme celui qui nous occupe où un privilège parlementaire est revendiqué, comporte à mon avis deux étapes : il s’agit en premier lieu de déterminer si les pouvoirs revendiqués doivent exister et, en second lieu, lorsque la nécessité de leur existence est établie, de déterminer si leur exercice est nécessaire au bon fonctionnement de la Chambre et au maintien de la dignité et de l’intégrité de la Chambre. [Je souligne; par. 36.]

14 Selon l’opinion majoritaire, le privilège parlementaire ne pouvait être invoqué à l’égard d’un acte discriminatoire interdit par la Charte ou par la Loi canadienne sur les droits de la personne parce que la conduite en cause, si elle était établie, porterait en fait atteinte à l’intégrité et à la dignité de la Chambre, sans améliorer sa capacité de remplir son mandat constitutionnel. De toute façon, le privilège ne s’appliquerait pas, compte tenu de l’adoption de la LRTP par le Parlement.

15 Pour ce qui est de l’argument relevant du droit administratif, le juge Létourneau a conclu que seul un texte législatif clair peut dégager un employeur de ses obligations en matière de droits de la personne. À son avis, la LRTP ne respecte pas ce critère. Par conséquent, les employés du Parlement ont le droit de s’adresser à la Commission canadienne des droits de la personne pour qu’elle intervienne.

16 Le juge Rothstein, souscrivant au résultat, n’était pas d’accord pour dire que les tribunaux pouvaient contrôler l’exercice particulier d’un privilège. « [C]’est l’exercice particulier d’un privilège valide qui est soustrait à l’examen du tribunal. Cependant, le champ lui‑même d’un privilège valide constitue une question préjudicielle de compétence » (par. 76). Les appelants ont prétendu que le droit de la Chambre des communes de nommer et de gérer son personnel était à l’abri de tout examen externe, mais le juge Rothstein a conclu qu’aucune preuve ni aucune argumentation n’avaient « été avancées pour expliquer en quoi le droit d’exercer une discrimination, au mépris des dispositions de la LCDP », satisfaisait au critère de nécessité (par. 81). Par conséquent, « le privilège parlementaire ne supplante pas l’application de la LCDP aux employés du Parlement » (par. 84).

17 Pour ce qui est de l’argument fondé sur le droit administratif, le juge Rothstein a souligné que l’art. 2 de la LRTP exclut les autres tribunaux administratifs qui pourraient par ailleurs avoir compétence concurrente. Toutefois, il s’est dit d’avis qu’en matière de plaintes pour atteinte aux droits de la personne, la LRTP ne confère pas des droits aussi étendus que la Loi canadienne sur les droits de la personne et que, par conséquent, les deux lois ne visent pas des « questions semblables ». Ainsi, selon les règles d’interprétation législative, la LRTP n’aurait pas pour effet d’écarter l’application de la Loi canadienne sur les droits de la personne.

18 En définitive, le juge Rothstein a convenu avec la majorité que ni le privilège parlementaire ni la LRTP n’empêchaient l’application de la Loi canadienne sur les droits de la personne aux employés de l’une ou l’autre des Chambres.

III. La question constitutionnelle

19 Le 2 décembre 2003, la Juge en chef a formulé la question constitutionnelle suivante :

La Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6, est‑elle, du fait d’un privilège parlementaire, constitutionnellement inapplicable à la Chambre des communes et à ses membres en ce qui a trait aux relations de travail au Parlement?

IV. Analyse

20 C’est suivant un principe d’une grande sagesse que les tribunaux et le Parlement s’efforcent de respecter leurs rôles respectifs dans la conduite des affaires publiques. Le Parlement s’abstient de commenter les affaires dont les tribunaux sont saisis conformément à la règle du sub judice. Les tribunaux, quant à eux, prennent soin de ne pas s’immiscer dans le fonctionnement du Parlement. Aucune des parties au présent pourvoi ne remet en question l’importance prépondérante de la Chambre des communes en tant que « grand enquêteur de la nation ». Aucune ne doute non plus de la nécessité que la Chambre des communes puisse exercer ses activités législatives libre de toute ingérence de la part d’organismes ou d’institutions externes, y compris les tribunaux. Il serait inacceptable, par exemple, qu’un membre de la Chambre des communes à qui le président n’aurait pas accordé la parole pendant la période des questions puisse se prévaloir des pouvoirs d’enquête de la Commission canadienne des droits de la personne pour se plaindre que le choix du président de la Chambre de permettre à un autre de ses membres de s’exprimer constitue un acte discriminatoire fondé sur l’un des motifs illicites énumérés dans la Loi canadienne sur les droits de la personne, ou encore qu’il puisse demander aux tribunaux ordinaires de déclarer que la décision du président est contraire à la Charte parce qu’elle a porté atteinte à sa liberté d’expression. Il s’agit là de véritables questions « internes relevant de la Chambre » que celle‑ci doit régler suivant sa propre procédure. Indépendamment de la possibilité d’ingérence externe dans les affaires de la Chambre, une telle intervention de l’extérieur créerait inévitablement des délais, des perturbations et des incertitudes, et elle entraînerait des frais, paralysant les affaires de la nation. Pour cette seule raison, elle serait inacceptable même si, en définitive, les décisions du président de la Chambre étaient jugées appropriées et validées.

21 Le privilège parlementaire constitue donc l’un des moyens qui permettent d’assurer le respect du principe fondamental de la séparation constitutionnelle des pouvoirs. Au Canada, ce principe émane du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, qui témoigne du désir des provinces d’établir « une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume‑Uni ». Chacun des pouvoirs de l’État se voit garantir une certaine autonomie par rapport aux autres. Le principe du privilège parlementaire a été en partie codifié à l’art. 9 du Bill of Rights de 1689 du Royaume-Uni, 1 Will & Mar. sess. 2, ch. 2, mais le droit à la liberté de parole auquel il renvoie existe depuis au moins 1523 (Erskine May’s Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament (23e éd. 2004), p. 80). Le privilège parlementaire est un principe commun à tous les pays dont le régime parlementaire s’inspire du système britannique et la disposition relative à la liberté de discours ou de débat qui figure dans la Constitution américaine (art. 1, § 6, cl. 1) lui fait écho dans une certaine mesure.

22 L’intimé, M. Vaid, ne conteste ni l’existence ni l’importance du privilège parlementaire. Il fait plutôt valoir qu’en tentant d’associer son congédiement en qualité de chauffeur à l’application d’un principe aussi noble, le président de la Chambre pousse à outrance, voire banalise la fonction et le rôle véritables de ce principe. Les intimés soutiennent que, même si les conditions d’emploi de certains employés étroitement liés au processus législatif sont visées par le privilège, le président de la Chambre va trop loin en tentant d’appliquer cette doctrine ancienne aux rapports de la Chambre avec ses employés de soutien tels les chauffeurs, les encadreurs de tableaux, les serruriers, les gestionnaires de parcs de stationnement, le personnel de la restauration et d’autres employés de la Colline du Parlement jouant un rôle comparable.

23 L’étendue et la portée du privilège parlementaire revendiqué ont varié au fil des ans. Dans l’arrêt de principe anglais Stockdale c. Hansard (1839), 9 Ad. & E. 1, 112 E.R. 1112 (B.R.), on a plaidé que [traduction] « [l]es préjudices civils les plus dérisoires causés aux membres [du Parlement], y compris les atteintes à la personne de leurs employés, même dans un contexte sans aucun lien avec l’exercice des fonctions parlementaires, ont en maintes occasions fait l’objet d’enquêtes [de l’une ou l’autre des Chambres du Parlement] sur le fondement du privilège parlementaire » (p. 1116‑1117), notamment lorsque [traduction] « [l]es lapins de lord Galway ont été tués » et « [d]es poissons capturés dans l’étang de M. Joliffe » (p. 1117). La cour a répondu dans Stockdale c. Hansard que le privilège [traduction] « ne s’appliquait pas et ne pouvait pas s’appliquer à ce type de situation » (p. 1156). Par ailleurs, dans la Jurisprudence parlementaire de Beauchesne (6e éd. 1989), qui fait autorité en la matière au Canada, l’auteur reproduit aux p. 11-12 une déclaration du président de la Chambre des communes du Canada, datée du 29 avril 1971, qui exprime une conception beaucoup plus étroite de la notion de privilège :

À maintes reprises, j’ai défini ma conception du privilège parlementaire. Le privilège est la disposition qui distingue les députés d’autres citoyens, leur conférant des droits dont ne jouissent pas les autres. À mon avis, nous devrions exercer une grande prudence lorsque nous tendons, dans des circonstances données, à ajouter des privilèges à ceux qui sont reconnus depuis des années, des siècles peut‑être, comme propres aux députés. À mon avis, le privilège parlementaire ne va pas beaucoup au‑delà du droit de libre parole à la Chambre et du droit d’un député de s’acquitter de ses fonctions à la Chambre en tant que représentant aux Communes. [Je souligne.]

(Débats de la Chambre des communes, vol. V, 3e sess., 28e lég., 29 avril 1971, p. 5338)

24 L’étendue du privilège revendiqué par le Parlement a manifestement varié avec le temps et on a pu constater, à l’occasion, un écart entre l’étendue du privilège reconnu par les tribunaux et celle du privilège revendiqué par les parlementaires (comme ce fut le cas dans Stockdale c. Hansard). Pour résoudre de tels conflits, il importe que le Parlement et le pouvoir judiciaire respectent chacun « le domaine légitime de compétence de l’autre » :

Notre gouvernement démocratique comporte plusieurs branches : la Couronne représentée par le gouverneur général et ses homologues provinciaux, l’organisme législatif, l’exécutif et les tribunaux. Pour assurer le fonctionnement de l’ensemble du gouvernement, il est essentiel que toutes ces composantes jouent le rôle qui leur est propre. Il est également essentiel qu’aucune de ces branches n’outrepasse ses limites et que chacune respecte de façon appropriée le domaine légitime de compétence de l’autre.

(New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, la juge McLachlin, p. 389)

À cela, j’ajouterais la remarque suivante exprimée par le juge en chef Dickson dans Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49, p. 91 :

Il existe tout un éventail de questions litigieuses exigeant l’exercice d’un jugement judiciaire pour déterminer si elles relèvent à bon droit de la compétence des tribunaux. Finalement, un tel jugement dépend de l’appréciation par le judiciaire de sa propre position dans le système constitutionnel.

25 Or, il est clair que les relations entre le Parlement et ses employés relèvent du champ de compétence du Parlement du Canada. Le libellé de la Loi canadienne sur les droits de la personne est suffisamment large, à sa simple lecture, pour englober les relations de travail sur la Colline du Parlement. Beaucoup d’arguments militent en faveur de la prétention des intimés qu’il ne faut pas croire que le Parlement entend priver ses employés des garanties existantes en matière de droits de la personne, alors qu’il les a lui‑même déclarées applicables « dans le champ de compétence du Parlement du Canada » (Loi canadienne sur les droits de la personne, art. 2).

26 À ce stade, une autre question se pose sur le plan constitutionnel. Les appelants affirment qu’il est bien établi que seule une disposition législative expresse peut abroger un privilège du Parlement ou de ses membres (Duke of Newcastle c. Morris (1870), L.R. 4 H.L. 661). Les intimés répliquent que les lois en matière de droits de la personne doivent recevoir une interprétation libérale et qu’à moins que « [le] législateur ne se soit exprimé autrement en termes clairs et exprès dans le Code ou dans toute autre loi, il a voulu que le Code ait préséance sur toutes les autres lois lorsqu’il y a conflit », le juge Lamer dans Insurance Corp. of British Columbia c. Heerspink, [1982] 2 R.C.S. 145, p. 158; voir Commission ontarienne des droits de la personne c. Simpsons-Sears Ltd., [1985] 2 R.C.S. 536; Zurich Insurance Co. c. Ontario (Commission des droits de la personne), [1992] 2 R.C.S. 321, p. 339. À mon avis, pour les motifs que j’exposerai plus loin, la Loi canadienne sur les droits de la personne s’applique aux employés du Sénat et de la Chambre des communes du Canada.

27 Pour statuer sur les questions soulevées dans le présent pourvoi, il faut d’abord déterminer si le privilège revendiqué par les appelants est bien fondé et, dans l’affirmative, s’il empêche l’intimé, M. Vaid, de soumettre son cas à une instance juridictionnelle indépendante.

A. Principes généraux applicables au privilège parlementaire

28 Notre Cour s’est prononcée à plusieurs reprises sur les limites du privilège parlementaire et sur le rapport entre le Parlement et les tribunaux en ce qui a trait à son exercice, notamment, relativement aux privilèges « inhérents » des assemblées législatives provinciales, dans les arrêts récents New Brunswick Broadcasting et Harvey c. Nouveau‑Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876.

29 Malgré des différences notables entre le privilège dont jouit le Parlement fédéral, expressément prévu à l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, et celui que possèdent les assemblées législatives provinciales, dont le fondement constitutionnel est différent, beaucoup de questions pertinentes en matière de privilège ont été résolues dans New Brunswick Broadcasting et d’autres arrêts antérieurs. Il n’est donc pas nécessaire d’en reprendre ici l’analyse. Il suffira, pour trancher le présent pourvoi, d’énoncer un certain nombre de propositions maintenant acceptées tant par les tribunaux que par les spécialistes du domaine parlementaire.

1. Les organismes législatifs créés par la Loi constitutionnelle de 1867 ne constituent pas des enclaves à l’abri de l’application du droit commun du pays. « La tradition de retenue judiciaire ne s’applique pas à tous les actes susceptibles d’être accomplis par une assemblée législative, mais se rattache fermement à certaines de ses activités spécifiques, c’est‑à‑dire à ce qu’on appelle les privilèges de ces organismes » (New Brunswick Broadcasting, p. 371). Le privilège [traduction] « n’englobe pas ni ne protège les activités des individus, qu’ils soient ou non membres de la Chambre, du seul fait qu’elles sont exercées dans l’enceinte parlementaire » (R.‑U., Joint Committee on Parliamentary Privilege, Report and Proceedings of the Committee (1999) (« rapport du comité mixte britannique »), par. 242 (en italique dans l’original)).

2. Dans le contexte canadien, le privilège parlementaire est la somme des privilèges, immunités et pouvoirs dont jouissent le Sénat, la Chambre des communes et les assemblées législatives provinciales ainsi que les membres de chaque Chambre individuellement, sans lesquels ils ne pourraient s’acquitter de leurs fonctions (Jurisprudence parlementaire de Beauchesne, p. 11; Erskine May, p. 75; New Brunswick Broadcasting, p. 380).

3. Le privilège parlementaire ne crée pas un hiatus dans le droit public général du Canada; il en est plutôt une composante importante, héritée du Parlement du Royaume‑Uni en vertu du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 et, dans le cas du Parlement du Canada, en vertu de l’art. 18 de cette même loi (New Brunswick Broadcasting, p. 374‑378; Telezone Inc. c. Canada (Attorney General) (2004), 69 O.R. (3d) 161 (C.A.), p. 165; et Nation et bande indienne de Samson c. Canada, [2004] 1 R.C.F. 556, 2003 CF 975).

4. Le privilège parlementaire est

l’indispensable immunité que le droit accorde aux membres du Parlement et aux députés des dix provinces [. . .] pour leur permettre d’effectuer leur travail législatif. [Je souligne.]

(J. P. J. Maingot, Le privilège parlementaire au Canada (2e éd. 1997), p. 12; New Brunswick Broadcasting, p. 341; voir Fielding c. Thomas, [1896] A.C. 600 (C.P.), p. 610‑611; Kielley c. Carson (1842), 4 Moo. P.C. 63, 13 E.R. 225, p. 235-36.) La notion de nécessité est donc liée à l’autonomie dont doivent bénéficier les assemblées législatives et leurs membres pour effectuer leur travail.

5. Le fondement historique de tout privilège parlementaire est la nécessité. Si une sphère d’activité de l’organe législatif pouvait relever du régime de droit commun du pays sans que cela nuise à la capacité de l’assemblée de s’acquitter de ses fonctions constitutionnelles, l’immunité ne serait pas nécessaire et le privilège revendiqué inexistant : Jurisprudence parlementaire de Beauchesne, p. 11; Maingot, p. 12; Erskine May, p. 75; Stockdale c. Hansard, p. 1169; New Brunswick Broadcasting, p. 343 et 382.

6. Quand l’existence d’une catégorie (ou d’une sphère d’activité) à l’égard de laquelle un privilège inhérent est revendiqué (du moins à l’échelon provincial) est contestée, le tribunal ne doit pas seulement prendre en compte les origines historiques de la revendication, mais aussi déterminer si la catégorie de privilège inhérent demeure, encore aujourd’hui, nécessaire au bon fonctionnement de l’organe législatif. L’histoire parlementaire, bien que fort pertinente, n’est pas un facteur déterminant :

Le fait que ce privilège ait été maintenu pendant plusieurs siècles, tant à l’étranger qu’au Canada, est une preuve qu’il est généralement considéré comme essentiel au bon fonctionnement d’une législature inspirée du modèle britannique. Toutefois, il faut de nouveau nous poser la question suivante : dans le contexte canadien de 1992, le droit d’exclure des étrangers est‑il nécessaire au bon fonctionnement de nos organismes législatifs? [Je souligne.]

(New Brunswick Broadcasting, la juge McLachlin, p. 387)

7. Dans ce contexte, le concept de « nécessité » doit être interprété largement. Suivant le critère traditionnel, qui tire son origine de la loi et de la coutume du Parlement de Westminster, il s’agit de déterminer ce que requièrent « la dignité et l’efficacité de l’Assemblée » :

Si une question relève de cette catégorie nécessaire de sujets sans lesquels la dignité et l’efficacité de l’Assemblée ne sauraient être maintenues, les tribunaux n’examineront pas les questions relatives à ce privilège. Toutes ces questions relèveraient plutôt de la compétence exclusive de l’organisme législatif. [Je souligne.]

(New Brunswick Broadcasting, p. 383)

(À mon avis, les mentions relatives à la « dignité » et à l’« efficacité » se rapportent également à l’autonomie du Parlement. Pour reprendre les termes utilisés par le lord juge en chef Ellenborough il y a près de deux siècles, une assemblée législative qui n’aurait pas le pouvoir de contrôler sa procédure [traduction] « sombrerait dans l’inefficacité et le mépris absolus » (Burdett c. Abbot (1811), 14 East 1, 104 E.R. 501, p. 559). Les délais engendreraient l’« inefficacité » et une intervention externe causerait inévitablement de l’incertitude. L’autonomie des parlementaires ne leur a donc pas été conférée comme une simple marque de respect, mais parce que la protection contre toute ingérence externe est nécessaire pour que le Parlement et ses membres accomplissent leur travail.)

8. Pour satisfaire au critère de nécessité, il faut notamment [traduction] « démontrer [que le privilège] est depuis longtemps exercé et reconnu » (Stockdale c. Hansard, p. 1189). La partie qui invoque l’immunité que confère le privilège parlementaire a le fardeau d’en établir l’existence.

[traduction] . . . Les défendeurs ont la charge d’établir qu’il en est ainsi, parce qu’il y a assurément à première vue contradiction avec la common law. [Ibid., p. 1189]

Le fardeau de la preuve incombe à la partie qui revendique [le privilège] et tous les éléments de l’allégation doivent être étayés par la preuve . . . [Ibid., p. 1201]

9. C’est uniquement pour établir l’existence et l’étendue d’une catégorie de privilège qu’il faut démontrer la nécessité. Une fois la catégorie (ou la sphère d’activité) établie, c’est au Parlement, et non aux tribunaux, qu’il revient de déterminer si l’exercice de ce privilège est nécessaire ou approprié dans un cas particulier. En d’autres termes, à l’intérieur d’une catégorie de privilège, le Parlement est seul juge de l’opportunité et des modalités de son exercice, qui échappe à tout contrôle judiciaire : « Il n’est pas nécessaire de démontrer que chaque cas précis d’exercice d’un privilège est nécessaire » (New Brunswick Broadcasting, p. 343 (je souligne)).

Voir également Ontario (Speaker of the Legislative Assembly) c. Ontario (Human Rights Commission) (2001), 54 O.R. (3d) 595 (C.A.); Nation et bande indienne de Samson, par. 13; Martin c. Ontario, [2004] O.J. No. 2247 (QL) (C.S.J.), par. 13; R. c. Richards; Ex parte Fitzpatrick and Browne (1955), 92 C.L.R. 157 (H.C. Aust.), p. 162; Egan c. Willis (1998), 158 A.L.R. 527 (H.C.); et Huata c. Prebble, [2004] 3 NZLR 359, [2004] NZCA 147.

10. Les « catégories » sont notamment la liberté de parole (Stopforth c. Goyer (1979), 23 O.R. (2d) 696 (C.A.), p. 700; Re Clark and Attorney‑General of Canada (1977), 17 O.R. (2d) 593 (H.C.); Bill of Rights de 1689 du Royaume‑Uni, art. 9; Prebble c. Television New Zealand Ltd., [1995] 1 A.C. 321 (C.P.); Hamilton c. Al Fayed, [2000] 2 All E.R. 224 (H.L.)); le contrôle qu’exercent les Chambres du Parlement sur les [traduction] « débats ou travaux du Parlement » (garanti par le Bill of Rights de 1689), y compris la procédure quotidienne de la Chambre, comme la pratique de la législature ontarienne de réciter le Notre Père au début de chaque jour de séance (Ontario (Speaker of the Legislative Assembly), par. 23); le pouvoir d’exclure les étrangers des débats (New Brunswick Broadcasting; Zündel c. Boudria (1999), 46 O.R. (3d) 410 (C.A.), par. 16; R. c. Behrens, [2004] O.J. No. 5135 (QL), 2004 ONCJ 327); le pouvoir disciplinaire du Parlement à l’endroit de ses membres (Harvey; voir également Tafler c. British Columbia (Commissioner of Conflict of Interest) (1998), 161 D.L.R. (4th) 511 (C.A.C.‑B.), par. 15‑18; Morin c. Crawford (1999), 29 C.P.C. (4th) 362 (C.S. T.N.‑O.)); et des non‑membres qui s’ingèrent dans l’exercice des fonctions du Parlement (Payson c. Hubert (1904), 34 R.C.S. 400, p. 413; Behrens), y compris l’immunité contre l’arrestation dont jouissent les membres du Parlement pendant une session parlementaire (Telezone; Ainsworth Lumber Co. c. Canada (Attorney General) (2003), 226 D.L.R. (4th) 93, 2003 BCCA 239; Nation et bande indienne de Samson). Historiquement, ces catégories générales sont considérées justifiées par les exigences du travail parlementaire.

11. Le rôle des tribunaux consiste à s’assurer que la revendication d’un privilège ne permet pas au Parlement, à ses représentants ou à ses employés de se soustraire au régime de droit commun en ce qui a trait aux conséquences de leurs actes lorsque leur conduite outrepasse la portée nécessaire de la catégorie de privilège en cause (Re Ouellet (No. 1) (1976), 67 D.L.R. (3d) 73 (C.S. Qué.), p. 87). Ainsi, en 1839, près de trois décennies avant la Confédération, les tribunaux anglais ont refusé de reconnaître une résolution formelle de la Chambre des communes qui dépassait à leur avis les véritables limites du privilège revendiqué (Stockdale c. Hansard, p. 1156, le juge en chef Denman; p. 1177, le juge Littledale; p. 1192, le juge Patteson; p. 1194, le juge Coleridge). Des spécialistes des usages parlementaires britanniques ont depuis reconnu la compétence des tribunaux pour trancher une revendication de privilège (voir Erskine May, p. 185‑186). Notre Cour a aussi reconnu ce partage des compétences entre les tribunaux et la Chambre dans Landers c. Woodworth (1878), 2 R.C.S. 158. Le juge en chef Richards, qui fut le premier a occuper ce poste à la Cour, s’est alors exprimé comme suit à la p. 196 :

[traduction] [L]es tribunaux regarderont si les choses que la Chambre des communes déclare être ses privilèges en sont vraiment; la simple affirmation par cet organisme qu’un certain acte constitue une violation de ses privilèges n’empêche pas les tribunaux d’examiner et de décider si le privilège revendiqué existe réellement.

Cette règle relative à la compétence a également été reconnue par des spécialistes de la procédure et des usages parlementaires au Canada (voir Maingot, p. 66) et n’est pas contestée dans le présent pourvoi.

12. Les tribunaux peuvent examiner de plus près les affaires dans lesquelles la revendication d’un privilège a des répercussions sur des personnes qui ne sont pas membres de l’assemblée législative en cause, que celles qui portent sur des questions purement internes (New Brunswick Broadcasting, p. 350; Bear c. State of South Australia (1981), 48 S.A.I.R. 604 (Indus. Ct.); Thompson c. McLean (1998), 37 C.C.E.L. (2d) 170 (C. Ont. (Div. gén.)), par. 21; Stockdale c. Hansard, p. 1192).

30 Soulignons qu’une conclusion portant qu’un secteur particulier de l’activité parlementaire est protégé par un privilège est lourde de conséquences sur le plan juridique pour les non‑membres auxquels les actions de la Chambre ou de ses membres auraient causé un préjudice, y compris ceux dont la réputation peut être ternie parce qu’on parle d’eux dans les débats parlementaires et qui se verront privés de toute réparation en vertu du droit commun. Dans New Brunswick Broadcasting, notre Cour a statué que la liberté de la presse garantie par l’al. 2b) de la Charte ne l’emportait pas sur le privilège parlementaire, qui fait autant partie que la Charte de notre organisation constitutionnelle fondamentale. Or, une partie de la Constitution ne peut en abroger une autre (Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to Amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; New Brunswick Broadcasting, p. 373 et 390). Sur des questions relevant de son privilège, l’assemblée législative aurait compétence exclusive pour déterminer si les droits de la personne et les libertés publiques ont été respectés. La Chambre [traduction] « d’une voix unique, accuse, condamne et exécute » : Stockdale c. Hansard, p. 1171.

B. Questions non tranchées dans les arrêts antérieurs

31 Comme nous l’avons vu, les arrêts New Brunswick Broadcasting et Harvey traitaient du privilège inhérent des assemblées législatives provinciales, c.‑à‑d. du degré d’autonomie « inhérent » à la création d’un organe législatif sous le régime de la Loi constitutionnelle de 1867. Dans ces affaires, il ne faisait guère de doute que les activités en cause étaient visées par le privilège revendiqué. Le débat portait plutôt sur le statut juridique et l’effet du privilège « inhérent ».

32 Le présent pourvoi soulève deux nouvelles questions. Premièrement, le critère de « nécessité » s’applique‑t‑il au privilège établi par une loi du Parlement du Canada adoptée en vertu de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, ou pareille loi, de par son adoption en vertu d’un pouvoir expressément conféré par la Constitution, fait‑elle foi de cette nécessité? Dans Harvey, la juge McLachlin, s’exprimant en son propre nom et au nom de la juge L’Heureux‑Dubé, dans le contexte provincial, a indiqué qu’il y a « beaucoup de raisons de recommander » l’application du critère de nécessité (par. 73), mais la Cour n’avait pas à se prononcer sur cette question et les juges majoritaires se sont appuyés sur des motifs qui n’avaient aucun lien avec le privilège pour trancher le pourvoi. Deuxièmement, lorsqu’une catégorie de privilège reconnue est en cause, dans quelle mesure les tribunaux, plutôt que l’assemblée législative, peuvent‑ils en définir l’étendue et les limites sans s’engager sur la voie interdite du contrôle de l’exercice du privilège proprement dit?

(1) Le privilège inhérent et le privilège établi par voie législative

33 La décision New Brunswick Broadcasting, interprétée strictement, confirme le statut constitutionnel des privilèges « inhérents » que les assemblées législatives provinciales possèdent du seul fait de leur création. Toutefois, contrairement aux provinces, le Parlement fédéral s’est vu conféré, en termes exprès, le pouvoir d’établir des privilèges plus vastes que les privilèges « inhérents » à la création du Sénat et de la Chambre des communes, mais de tels privilèges établis par voie législative ne doivent pas « excéder » les privilèges « possédés et exercés » par la Chambre des communes du Royaume‑Uni et par ses membres au moment de la passation de la loi. L’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 (modifié en 1875) est ainsi libellé :

18. Les privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des Communes et les membres de ces corps respectifs, seront ceux prescrits de temps à autre par loi du Parlement du Canada; mais de manière à ce qu’aucune loi du Parlement du Canada définissant tels privilèges, immunités et pouvoirs ne donnera aucuns privilèges, immunités ou pouvoirs excédant ceux qui, lors de la passation de la [loi en question], sont possédés et exercés par la Chambre des Communes du Parlement du Royaume‑Uni de la Grande‑Bretagne et d’Irlande et par les membres de cette Chambre.

Dans New Brunswick Broadcasting, le juge en chef Lamer, qui a rédigé des motifs concourants distincts, a considéré que le privilège « établi par voie législative » ne bénéficierait pas du statut constitutionnel dont jouit le privilège « inhérent » et que son exercice serait assujetti à un examen fondé sur la Charte (p. 364). Selon son raisonnement, le par. 32(1) de la Charte prévoit que « [la] charte s’applique [. . .] au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement ». Étant donné que le privilège parlementaire relève de la compétence du Parlement du Canada en vertu de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, les lois qui y ont trait, comme toute autre loi, pourront faire l’objet d’un examen fondé sur la Charte. Toutefois, les raisonnements suivis par les juges McLachlin et La Forest dans leurs motifs respectifs tendent à exclure une telle conclusion et les juges majoritaires de notre Cour ont souscrit à leur opinion sur ce point, de sorte qu’il faut maintenant tenir la question pour réglée.

34 Historiquement, l’origine législative de certains privilèges parlementaires (celui créé par l’art. 9 du Bill of Rights de 1689, par exemple) n’ont pas eu pour effet de réduire l’immunité juridictionnelle en découlant. Dans Bradlaugh c. Gossett (1884), 12 Q.B.D. 271, le juge Stephen dit ce qui suit à la p. 278 :

[traduction] Selon moi, lorsqu’elle applique les dispositions législatives portant sur sa procédure interne, la Chambre des communes n’est pas assujettie au contrôle des tribunaux de Sa Majesté . . . [Je souligne.]

La même règle a été adoptée au Canada (Temple c. Bulmer, [1943] R.C.S. 265; Carter c. Alberta (2002), 222 D.L.R. (4th) 40, 2002 ABCA 303, par. 20, autorisation de pourvoi refusée, [2003] 1 R.C.S. vii). C’est la nature de la fonction exercée (selon le modèle de démocratie parlementaire du Parlement de Westminster) et non l’origine de la règle juridique (selon qu’il s’agit d’un privilège inhérent ou d’un privilège établi par voie législative) qui confère l’immunité contre les examens externes découlant de la doctrine du privilège parlementaire. Le libellé du par. 32(1) de la Charte n’a pas pour effet d’écarter la doctrine du privilège parlementaire lié à une constitution reposant, en vertu du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, « sur les mêmes principes que celle du Royaume‑Uni ». Comme notre Cour l’a fait remarquer dans New Brunswick Broadcasting, le privilège parlementaire a le même statut et le même poids constitutionnels que la Charte elle‑même.

(2) L’article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada

35 Le Parlement a accordé au Sénat et à la Chambre des communes tous les privilèges autorisés par la Constitution. Toutefois, ce faisant, notre Parlement n’a ni énuméré ni décrit les catégories de privilège ou l’étendue de ces privilèges, sauf par renvoi général aux privilèges que « possédaient » la Chambre des communes du Royaume‑Uni. Voici le texte intégral de l’art. 4 :

Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, ch. P‑1

4. Les privilèges, immunités et pouvoirs du Sénat et de la Chambre des communes, ainsi que de leurs membres, sont les suivants :

a) d’une part, ceux que possédaient, à l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867, la Chambre des communes du Parlement du Royaume‑Uni ainsi que ses membres, dans la mesure de leur compatibilité avec cette loi;

b) d’autre part, ceux que définissent les lois du Parlement du Canada, sous réserve qu’ils n’excèdent pas ceux que possédaient, à l’adoption de ces lois, la Chambre des communes du Parlement du Royaume‑Uni et ses membres.

36 Par conséquent, les privilèges de notre Parlement sont principalement constitués de privilèges « établis par voie législative » et, selon l’art. 4 de la Loi sur le Parlement du Canada, ils seront reconnus en fonction des lois et coutumes de la Chambre des communes du Royaume‑Uni, qui comportent elles‑mêmes à la fois des privilèges établis par voie législative (dont le Bill of Rights de 1689) et des privilèges inhérents.

37 Définir ces privilèges n’est pas chose facile. Même en Grande‑Bretagne, l’étendue du privilège parlementaire est sujette à controverse (comme il ressort du rapport du comité mixte britannique). Dans ce pays, le privilège parlementaire a évolué avec le temps et son évolution se poursuit dans un contexte social, institutionnel et constitutionnel différent du nôtre. Ainsi que l’a signalé une commission parlementaire australienne, les privilèges du Parlement de Westminster sont [traduction] « à l’image de l’époque à laquelle ils ont été obtenus » (Final Report of the Joint Select Committee on Parliamentary Privilege (octobre 1984), Parliamentary Paper No. 219/1984, par. 3.9). Les rédacteurs de la Loi constitutionnelle de 1867 ont néanmoins cru bon d’utiliser le Parlement de Westminster comme point de référence en ce qui a trait au privilège parlementaire canadien et si l’existence ainsi que l’étendue d’un privilège du Parlement de Westminster sont établies péremptoirement (par un précédent anglais ou canadien), ce privilège devrait être reconnu par les tribunaux canadiens sans qu’il soit nécessaire d’en apprécier la nécessité. Ce résultat contraste avec la situation des provinces car, sans fondement analogue à l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, les privilèges que celles‑ci établissent par voie législative devraient vraisemblablement satisfaire au critère de nécessité (Harvey, par. 73).

38 Toutefois, bien que l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 prévoie que les privilèges du Parlement canadien et de ses membres ne doivent pas « excéder » les privilèges existants en Grande‑Bretagne, nos Parlements respectifs ne sont pas pour autant privés de toute latitude. Ainsi, il semble probable qu’il puisse exister des « différences », c.‑à‑d. des pratiques parlementaires inhérentes au système canadien ou édictées au regard de notre propre expérience. Ces pratiques seraient assujetties au critère de « nécessité » défini en fonction des exigences et circonstances propres à notre Parlement. La Cour examinera cette question en temps et lieu si elle lui est soumise un jour.

39 Par conséquent, pour décider si un privilège existe ou non au sens de la Loi sur le Parlement du Canada, les tribunaux canadiens doivent, dans un premier temps, vérifier si l’existence et l’étendue du privilège revendiqué ont été établies péremptoirement en ce qui concerne notre propre Parlement ou la Chambre des communes de Westminster (Ainsworth Lumber, par. 44). Dans certains cas, par exemple en ce qui concerne la liberté de parole à la Chambre, la réponse ira de soi. Par contre, d’autres privilèges ne sont pas reconnus de façon aussi certaine. Le droit britannique en matière de privilège est encore aujourd’hui en grande partie non écrit. Pour cette raison, il conserve une assez grande souplesse pour s’adapter aux circonstances changeantes, ce que plusieurs auteurs considèrent comme un avantage de taille (G. F. Lock, « Labour Law, Parliamentary Staff and Parliamentary Privilege » (1983), 12 Indus. L.J. 28, p. 34). Peu de décisions des tribunaux britanniques circonscrivent formellement le privilège existant au Royaume‑Uni et les tribunaux canadiens ne sauraient être davantage liés par la revendication unilatérale d’un privilège par la Chambre des communes britannique que ne le seraient, comme nous l’avons déjà vu, les tribunaux britanniques eux‑mêmes. En Grande‑Bretagne, les tribunaux exercent la diligence qui s’impose lorsqu’ils examinent une revendication de privilège parlementaire qui immuniserait l’exercice, par l’une ou l’autre des Chambres du Parlement, d’un pouvoir qui porte atteinte aux droits des non‑parlementaires. Reprenons à cet égard les propos tenus dans Stockdale c. Hansard, p. 1192 :

[traduction] Tous devraient se montrer bienveillants lorsqu’il s’agit de préserver les privilèges dont l’exercice est nécessaire au bon fonctionnement de la Chambre et avoir la plus grande confiance dans la capacité de leurs représentants de les exercer correctement. Mais il en va autrement s’il s’agit d’un pouvoir, et surtout d’un pouvoir qui permet une atteinte aux droits d’autrui : on ne l’envisagera pas avec bienveillance, mais avec suspicion; et à moins que sa légalité ne soit établie sans l’ombre d’un doute, ceux qui s’en réclament devront répondre de leurs actes. [Je souligne.]

Voir également W. R. Anson, The Law and Custom of the Constitution (5e éd. 1922), vol. I, p. 196. On ne saurait s’attendre à moins des tribunaux canadiens.

40 Ainsi, lorsqu’un tribunal canadien est appelé à statuer sur la revendication d’un privilège visant à immuniser les parlementaires contre les conséquences juridiques ordinaires de l’exercice de pouvoirs relativement à des non‑parlementaires et que la validité et l’étendue de ce privilège n’ont pas été établies péremptoirement à l’égard de la Chambre des communes du Royaume‑Uni et de ses membres, nos tribunaux doivent déterminer — à l’instar des tribunaux britanniques dans des circonstances équivalentes — si la revendication satisfait au critère de nécessité qui sert d’assise à tout privilège parlementaire. Sur ce plan, les tribunaux feront certes preuve d’une grande retenue quant au degré d’autonomie dont notre propre Parlement estime devoir bénéficier pour s’acquitter de ses fonctions. Citons à titre d’exemple l’extrait de l’arrêt Telezone dans lequel la Cour d’appel de l’Ontario a dit :

[traduction] Les opinions des deux présidents de la Chambre des communes ne lient pas la Cour. Toutefois, compte tenu de l’expérience et de l’excellente réputation de ces parlementaires et dans le contexte d’un différend juridique qui porte principalement sur la définition du privilège parlementaire, il me paraît évident que leurs décisions mûrement réfléchies doivent être abordées avec un grand respect. Je les aborde donc ainsi. [Le juge MacPherson, par. 32]

Cela dit, si, comme en l’espèce, un différend oppose la Chambre et une personne qui lui est étrangère, il revient aux tribunaux de déterminer si l’étendue de la catégorie reconnue est celle qu’on prétend lui attribuer. Cette détermination, faut‑il le rappeler, touche l’existence et l’étendue de la compétence de la Chambre, et non l’opportunité de son exercice dans un cas particulier.

(3) Le critère de nécessité

41 Le privilège parlementaire se définit en fonction du degré d’autonomie requis pour que le Parlement soit en mesure de s’acquitter de ses fonctions constitutionnelles. Dans son ouvrage de référence sur le privilège parlementaire, Sir Erskine May en donne la définition suivante :

[traduction] . . . la somme des droits particuliers dont jouissent chaque Chambre collectivement en tant que composante de la Haute Cour du Parlement, et les membres de chacune des Chambres, individuellement, sans lesquels ils ne pourraient s’acquitter de leurs fonctions, et qui excèdent ceux que possèdent d’autres organismes ou particuliers. [Je souligne; p. 75.]

De même, Maingot le définit notamment comme « l’indispensable immunité que le droit accorde aux membres du Parlement et aux députés des dix provinces et des deux territoires pour leur permettre d’effectuer leur travail législatif » (p. 12 (je souligne)). À la question « indispensable à quel égard? », il faut par conséquent répondre qu’il s’agit de l’immunité qui est indispensable pour protéger les législateurs dans l’exécution de leurs fonctions législatives et délibératives et de la tâche de l’assemblée législative de demander des comptes au gouvernement relativement à la conduite des affaires du pays. Au même effet, voir R. Marleau et C. Montpetit, dir., La procédure et les usages de la Chambre des communes (2000), qui définissent le privilège parlementaire comme les « droits et immunités jugés nécessaires pour permettre à la Chambre des communes en tant qu’institution, et à ses députés en tant que représentants de l’électorat, d’exercer leurs fonctions » (p. 50 (je souligne)). Sur ce point il est également utile de citer J. G. Bourinot, Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada (4e éd. 1916), p. 37 :

[traduction] De toute évidence, aucune assemblée législative ne serait en mesure de s’acquitter efficacement de ses fonctions et de préserver son indépendance et sa dignité si elle n’était pas investie de pouvoirs adéquats pour se protéger, ainsi que ses membres et représentants, dans l’exercice de leurs fonctions. [Je souligne.]

42 Dans son rapport, le comité mixte britannique adopte une approche similaire :

[traduction] Le privilège parlementaire est constitué des droits et immunités que possèdent les deux Chambres du Parlement ainsi que leurs membres et représentants pour pouvoir s’acquitter de leurs fonctions parlementaires efficacement. Sans une telle protection, les membres du Parlement seraient limités dans l’exercice de leurs fonctions parlementaires et l’autorité du Parlement lui‑même, lorsqu’il demande des comptes à l’exécutif et sert de forum pour l’expression des préoccupations des citoyens, s’en trouverait diminuée d’autant. [Je souligne; par. 3.]

43 Bien que chacune des Chambres du Parlement dispose d’une grande latitude, la définition du privilège parlementaire selon cette approche téléologique comporte d’importantes limites. Il est généralement reconnu, par exemple, que le privilège couvre les « travaux du Parlement ». Néanmoins, comme on le dit dans Erskine May (19e éd. 1976), p. 89, ne fait pas [traduction] « partie des travaux du Parlement tout ce qui est dit ou fait au sein de la Chambre pendant qu’elle siège. Certains mots ou actes peuvent n’avoir aucun lien avec l’objet du débat ou, dans un sens plus général, avec les affaires dont la Chambre est validement saisie » (je souligne). (Ce passage a été cité avec approbation dans la décision Re Clark.) Ainsi, à titre d’exemple, dans R. c. Bunting (1885), 7 O.R. 524, la Division du Banc de la Reine a conclu qu’une conspiration visant à renverser le gouvernement en soudoyant les membres de l’assemblée législative provinciale n’était d’aucune façon liée aux travaux du Parlement et que, par conséquent, la cour avait compétence pour juger l’infraction. Erskine May (23e éd.) renvoie à un avis donné [traduction] « en 1815 par le comité des privilèges selon lequel on n’avait pas porté atteinte au privilège parlementaire en procédant à nouveau à l’arrestation de lord Cochrane (un membre de la Chambre) pendant qu’il était présent à la Chambre des communes (qui ne siégeait pas au moment de l’arrestation). Certains mots ou actes peuvent être sans lien aucun avec l’objet du débat ou avec les affaires dont la Chambre est validement saisie » (p. 116).

44 La nature téléologique du lien entre la fonction législative et la nécessité ressort également du rapport du comité mixte britannique :

[traduction] La ligne de démarcation entre les activités privilégiées et les activités non privilégiées de chaque Chambre n’est pas facile à tracer. La meilleure façon de déterminer où elle se situe consiste peut‑être à dire que les questions à l’égard desquelles les cours de justice ne devraient pas intervenir s’étendent au‑delà des travaux du Parlement, mais que les questions privilégiées doivent être si étroitement et si directement liées aux travaux du Parlement que l’intervention des cours de justice serait incompatible avec la souveraineté du Parlement en sa qualité d’assemblée législative et délibérante. [Je souligne; par. 247.]

45 Il ne fait aucun doute que le Parlement est souverain lorsqu’il s’acquitte de ses fonctions législatives (Penikett c. Canada (1987), 45 D.L.R. (4th) 108 (C.A.T.Y.); Sibbeston c. Northwest Territories (Attorney General), [1988] 2 W.W.R. 501 (C.A. T.N.‑O.); Pickin c. British Railways Board, [1974] A.C. 765 (H.L.), p. 788-790). Bien que le rapport du comité mixte britannique n’ait peut‑être pas été adopté formellement par le Parlement du Royaume‑Uni, le raisonnement suivi dans les passages précités témoigne d’une opinion sur les limites des revendications de privilège qui est réfléchie et, de surcroît, à mon avis, conforme aux principes sous‑jacents de la common law.

46 Toutes ces sources mènent à la même conclusion. Pour justifier la revendication d’un privilège parlementaire, l’assemblée ou le membre qui cherchent à bénéficier de l’immunité qu’il confère doivent démontrer que la sphère d’activité à l’égard de laquelle le privilège est revendiqué est si étroitement et directement liée à l’exercice, par l’assemblée ou son membre, de leurs fonctions d’assemblée législative et délibérante, y compris leur tâche de demander des comptes au gouvernement, qu’une intervention externe saperait l’autonomie dont l’assemblée ou son membre ont besoin pour accomplir leur travail dignement et efficacement.

(4) Une fois l’existence d’un privilège établie, la Cour n’évaluera pas le bien‑fondé de son exercice

47 En pratique, il pourra être difficile dans certains cas d’établir une distinction entre le fait de définir l’étendue d’un privilège, qui ressortit aux tribunaux, et celui d’évaluer l’opportunité de son exercice, qui ressortit à l’assemblée législative. Le présent pourvoi peut néanmoins servir à illustrer cette distinction, à la lumière des faits de l’espèce. Le privilège revendiqué par les appelants concerne les relations du Parlement avec tous ses employés. Si la revendication était justifiée, aucun organe indépendant de la Chambre des communes, y compris les tribunaux, ne pourrait examiner les raisons pour lesquelles le président de la Chambre appelant a congédié indirectement M. Vaid. Les organes externes n’auraient pas compétence à cet égard. Il reste toutefois que les tribunaux doivent définir l’étendue du privilège revendiqué. En l’espèce, il s’agit de déterminer si le privilège s’étend aux relations avec toutes les catégories d’employés ou seulement aux relations avec les catégories d’employés dont le travail est lié aux fonctions législatives et délibératives de la Chambre. Il s’agit plus particulièrement de savoir si le privilège vise les actions touchant le personnel de soutien (comme le personnel de la restauration) qui appuie les membres du Parlement d’une manière générale, mais ne contribue aucunement à l’exercice de leurs fonctions constitutionnelles.

48 Une fois la question de l’étendue du privilège résolue, il reviendra à la Chambre d’agir à l’égard des employés appartenant aux catégories visées par le privilège et l’exercice du privilège dans un cas particulier ne sera pas assujetti à l’examen des tribunaux. Il s’agit d’une restriction fort importante sur le plan pratique. À supposer, par exemple, que les tribunaux d’instance inférieure aient eu raison de conclure à l’existence d’une « exception fondée sur les droits de la personne », quiconque traite avec la Chambre des communes pourrait contourner l’immunité juridictionnelle conférée par un privilège simplement en alléguant qu’un acte discriminatoire a été commis en violation de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Une telle règle équivaudrait à inviter un organe externe à contrôler les raisons qui sous‑tendent l’exercice du privilège dans chaque cas particulier. L’autonomie de l’assemblée législative, qui au départ est la raison d’être de la doctrine du privilège parlementaire, serait ainsi, de fait, réduite à néant.

49 Par contre, l’objection préliminaire des intimés selon laquelle les appelants ont attribué une portée excessive à leur privilège — en prétendant avoir le pouvoir exclusif et non susceptible de contrôle d’embaucher et de congédier tous les employés travaillant pour la Chambre des communes — vise l’étendue de l’activité couverte par le privilège et, comme le juge Rothstein de la Cour d’appel fédérale l’a fait remarquer en l’espèce, il s’agit d’une question préjudicielle qui relève à bon droit des tribunaux.

C. Description de la catégorie de privilège invoquée en l’espèce

50 À l’audition du présent pourvoi, les appelants ont indiqué que le privilège qu’ils invoquent appartient à la catégorie « gestion du personnel ». Je conviens qu’il s’agit là d’une catégorie plus appropriée que l’une des autres catégories proposées, à savoir les « affaires internes ». Cette dernière expression est très élastique. Ainsi, suivant une interprétation stricte elle s’entend « principalement [du droit de la Chambre] d’être maître du programme de ses travaux et du déroulement de ses délibérations » (Marleau et Montpetit, p. 103). Le rapport du comité mixte britannique exprime le même point de vue :

[traduction] . . . le privilège de chaque Chambre d’administrer ses propres affaires internes dans son enceinte ne s’applique qu’aux activités directement et étroitement reliées aux travaux du Parlement. [par. 251]

51 Par contre, si l’expression « affaires internes » devait être interprétée libéralement, comme le proposent certains des intervenants, elle chevaucherait la plupart des objets de privilèges indépendants reconnus, notamment le pouvoir du Parlement d’exclure les étrangers de ses débats (New Brunswick Broadcasting), son pouvoir disciplinaire à l’endroit de ses membres (Harvey) et la procédure quotidienne de la Chambre elle‑même (Ontario (Speaker of the Legislative Assembly) c. Ontario (Human Rights Commission) (l’affaire du « Notre Père »). Le rapport du comité mixte britannique souligne également le danger qu’il y a à aborder une revendication de privilège d’un point de vue trop général :

[traduction] L’expression « affaires internes » et les autres expressions analogues sont vagues et peuvent avoir une portée fort étendue. [. . .] [On] irait trop loin si on l’interprétait, par exemple, comme signifiant qu’un litige portant sur [. . .] le congédiement d’un préposé à l’entretien ne peut être tranché suivant la procédure ordinaire par une cour de justice ou par un tribunal industriel. [par. 241]

Compte tenu du lien explicite que fait l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 avec les « privilèges, immunités et pouvoirs [. . .] exercés par la Chambre des Communes du Parlement du Royaume‑Uni [. . .] et par les membres de cette Chambre », la mise en garde d’un comité mixte de parlementaires britanniques mérite d’être prise sérieusement en considération.

52 J’examinerai donc maintenant la prétention des appelants selon laquelle [traduction] « le pouvoir du président de la Chambre des communes d’embaucher, de gérer et de congédier les employés de la Chambre est l’un des privilèges parlementaires garantis par la Constitution et du ressort exclusif de la Chambre. Cette compétence exclusive comprend le pouvoir d’examiner les allégations de discrimination en milieu de travail et de se prononcer sur celles‑ci » (mémoire des appelants, par. 2). Selon la position des appelants, qui va bien au‑delà du privilège plus restreint décrit dans le rapport du comité mixte britannique, l’immunité engloberait tous les rapports avec tous les employés qui travaillent pour l’organe législatif du gouvernement, sans exception.

D. Preuve de la catégorie de privilège invoquée en l’espèce

53 Il incombe aux appelants d’établir que l’existence et l’étendue du privilège qu’ils invoquent n’excèdent pas celles des privilèges qui étaient « lors de la passation de [la Loi sur le Parlement du Canada,] possédés et exercés par la Chambre des Communes du Parlement du Royaume‑Uni [. . .] et par les membres de cette Chambre ».

54 Je vais d’abord déterminer si cette question a été tranchée péremptoirement par les tribunaux du Canada ou du Royaume‑Uni et, dans la négative, je vais soumettre la revendication des appelants au critère de nécessité en fonction de ce qui est requis « pour leur permettre d’effectuer leur travail législatif » (Maingot, p. 12).

E. Première étape : l’existence d’un privilège général relatif à la « gestion du personnel » a‑t‑elle déjà été reconnue?

(1) Les sources canadiennes

55 Les appelants s’appuient sur la décision de la Cour d’appel fédérale dans Chambre des communes c. Conseil canadien des relations de travail, [1986] 2 C.F. 372. Dans cette affaire, la cour a annulé la décision par laquelle le Conseil canadien des relations de travail avait accrédité un syndicat comme agent négociateur d’une unité comprenant des employés de la Chambre des communes, dont des opérateurs d’ascenseurs et des employés du secteur de la restauration. Pour rendre sa décision, la Cour d’appel fédérale s’est toutefois appuyée sur l’interprétation du Code canadien du travail. S’exprimant au nom de la majorité, le juge Pratte a fait remarquer que « les parlementaires considèrent, à tort ou à raison, que le droit de la Chambre et du Sénat de nommer et de contrôler les membres de leur personnel fait partie de leurs privilèges » (p. 384 (je souligne)). La cour a toutefois conclu que les Chambres du Parlement n’étaient tout simplement pas visées par la définition du terme « employeur ». (Le libellé de la Loi canadienne sur les droits de la personne ne soulève pas de problème sur ce plan.)

56 Les appelants sont en mesure de démontrer qu’historiquement la Chambre des communes de Grande‑Bretagne et celle du Canada avaient toutes deux le pouvoir d’embaucher et de congédier leurs employés, mais cela ne prouve pas qu’il est nécessaire que ces actes soient immunisés contre tout contrôle judiciaire en application de la doctrine du privilège parlementaire. Tant l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 que l’art. 4 de la Loi sur le Parlement du Canada établissent des distinctions entre les « privilèges, immunités et pouvoirs » du Parlement.

57 Les avocats ont porté à l’attention de la Cour plusieurs documents historiques qui établissent selon eux l’existence d’un tel privilège en Grande‑Bretagne avant 1867, ainsi que l’existence de ce privilège ici au Canada. Plus particulièrement, la House of Commons (Offices) Act, 1812 (R.‑U.), 52 Geo. 3, ch. 11, autorise le dépôt d’une plainte auprès du président de la Chambre pour [traduction] « inconduite ou incompétence d’un greffier, d’un employé, d’un officier, d’un messager ou d’un autre serviteur travaillant pour la Chambre des communes », et confère au président le droit de suspendre de leurs fonctions ou de démettre les personnes reconnues coupables d’une telle inconduite. Cette loi est censée codifier la pratique en vigueur à l’époque de son adoption. Dans le contexte canadien, référence a été faite à l’Acte concernant l’Économie Intérieure de la Chambre des Communes et pour d’autres fins, S.C. 1868, ch. 27, dont le libellé est analogue à celui de la loi britannique précitée.

58 L’article 151 du Règlement de la Chambre des communes, qui n’a pas été modifié depuis son adoption en 1867, prévoit ce qui suit :

Le Greffier de la Chambre est responsable de la garde de tous les documents et archives de la Chambre et a la direction et le contrôle du personnel des bureaux, sous réserve des instructions qu’il peut recevoir, à l’occasion, de l’Orateur ou de la Chambre. [Je souligne.]

Les appelants s’appuient sur le texte précité, mais les sénateurs Joyal et Jaffer, intervenants, font remarquer que les articles du Règlement de la Chambre des communes ne sont pas des lois « du parlement du Canada » au sens de l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 et que, de toute façon, dans l’art. 151 il est question de pouvoirs et non d’immunités.

59 Quoi qu’il en soit, les pouvoirs conférés par les lois susmentionnées et par l’art. 151 du Règlement de la Chambre des communes sont du même type que ceux normalement conférés aux sous‑ministres pour leur permettre d’administrer les ministères. Ils ne contiennent aucun élément qui vise à immuniser l’exercice de ces pouvoirs contre les contraintes imposées par le droit commun du pays (qui, dans le cas des employés relevant du fédéral, est en grande partie édicté par le Parlement lui‑même).

60 Les appelants font valoir que le « privilège » relatif aux relations de travail est reconnu et confirmé par le par. 4(1) de la LRTP, ainsi libellé :

4. (1) La présente partie n’a pas pour effet d’abroger les droits, immunités et attributions visés à l’article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada ou d’y déroger.

Mais, selon ma compréhension, le par. 4(1) ne fait que poser la question du privilège. S’il est impossible d’établir l’existence d’un privilège, il n’y a rien que la LRTP puisse abroger ou modifier.

(2) Les sources britanniques

61 Aucune décision britannique portant directement sur cette question n’a été portée à notre attention et le rapport du comité mixte britannique ne permet pas de conclure à l’existence d’un vaste privilège relatif à la « gestion du personnel ». Au contraire, le rapport du comité mixte britannique dit ce qui suit :

[traduction] Le Palais de Westminster est un vaste immeuble qui nécessite beaucoup d’entretien; il fournit un large éventail de services aux membres; il emploie et accueille de nombreux employés et visiteurs. Pour offrir ces services il compte sur des employés et des fournisseurs, et il doit avoir accès à diverses fournitures. Dans l’ensemble, ces services ne sont pas considérés comme protégés par un privilège, et ce, à juste titre. [Je souligne; par. 246.]

. . .

Il s’ensuit que les fonctions de gestion, pour ce qui est de la fourniture de services dans l’une ou l’autre Chambre, ne sont qu’exceptionnellement assujetties au privilège. [Je souligne; par. 248.]

J’ai déjà fait référence au point de vue exprimé par le comité mixte britannique selon lequel on [traduction] « irait trop loin » en statuant « qu’un litige portant sur [. . .] le congédiement d’un préposé à l’entretien ne peut être tranché suivant la procédure ordinaire par une cour de justice ou par un tribunal industriel » (par. 241).

62 Il ressort clairement de ces observations que, au Royaume‑Uni, la gestion du personnel appartenant à certaines catégories d’emploi serait assujettie à un privilège, mais seulement si un lien est établi entre la catégorie d’employés visés et l’exécution des fonctions de la Chambre en tant qu’assemblée législative et délibérante, y compris de sa tâche de demander des comptes au gouvernement. Un tel privilège serait d’une portée beaucoup moins vaste que celui qu’invoque en l’espèce les appelants.

63 Les appelants s’appuient également sur l’opinion exprimée par la Cour du Banc du Roi d’Angleterre dans R. c. Graham‑Campbell; Ex parte Herbert, [1935] 1 K.B. 594. Dans cette affaire, le satiriste A. P. Herbert (auteur du livre intitulé Uncommon Law et d’autres parodies) a déposé une dénonciation contre quinze membres du Parlement et un employé de la Chambre pour avoir servi des boissons alcoolisées, sans permis, dans l’enceinte du Palais de Westminster. Dans une courte décision de cinq paragraphes, lord Hewart a conclu que servir de l’alcool relevait des « affaires internes » de la Chambre et que, de toute façon, compte tenu de son libellé, la législation sur les permis d’alcool [traduction] « ne pouvait guère s’appliquer à la Chambre des communes » (p. 602). En statuant en ce sens, lord Hewart « s’est écarté », comme il l’a lui‑même admis à la p. 602, des [traduction] « propos de [son] illustre prédécesseur, le lord juge en chef Russell, dans Williamson c. Norris [[1899] 1 Q.B. 7, 12] ». Les faits peuvent, bien sûr, aisément être distingués. Ainsi, le fait de servir des boissons alcoolisées ne devrait avoir d’incidence que sur les membres de la Chambre et leurs invités. L’affaire Ex parte Herbert ne concernait pas l’exercice d’un pouvoir au détriment de non‑parlementaires, alors que l’affaire Stockdale c. Hansard, p. 1192, mérite un examen attentif.

64 Selon les appelants la décision Ex parte Herbert consacre le principe que l’enceinte du Parlement est une « enclave » ou une « zone franche » bénéficiant de l’immunité contre l’application du droit commun du pays, à tout le moins en ce qui concerne la législation sur les permis d’alcool. Je crois que cette affirmation va trop loin. Notre Cour, dans New Brunswick Broadcasting, et le rapport du comité mixte britannique, au par. 242, ont expressément rejeté la théorie de « l’enclave ».

65 Il reste que c’est la décision Ex parte Herbert rendue par la Cour du Banc du roi que cite Maingot pour appuyer son affirmation portant que le privilège parlementaire couvre la gestion de tous les employés. Maingot écrit :

Cependant les tribunaux admettent qu’ils ne sont pas compétents en ce qui concerne les « délibérations internes » de la Chambre des communes, du Sénat ou d’une assemblée provinciale. Outre ce qui se passe officiellement à la Chambre et dans les comités, les délibérations comprennent aussi des questions d’ordre administratif comme la vente d’alcool dans l’enceinte du Parlement et les droits des employés dans leurs relations avec la Chambre ou le Sénat . . . [p. 314-315]

66 J’estime, en toute déférence, que l’énoncé de Maingot est trop large. Il généralise à l’excès en partant d’une décision sur le droit des membres du Parlement de prendre eux‑mêmes des dispositions relativement à la consommation de boissons alcoolisées, qui ne concerne vraiment qu’eux, pour conclure à une immunité protégeant l’exercice du pouvoir de congédier toutes les catégories d’employés, même en violation des normes établies par le Parlement lui‑même en matière de droits de la personne. Comme le souligne le rapport du comité mixte britannique, bien qu’on dise que le privilège parlementaire couvre les « affaires internes » de la Chambre, [traduction] « [c]e privilège sert mieux le Parlement s’il n’est pas porté à l’extrême » (par. 241).

67 La décision de lord Hewart a fait l’objet de nombreuses critiques. Le professeur R. F. V. Heuston dit qu’il s’agit d’une décision [traduction] « quelque peu insatisfaisante » (Essays in Constitutional Law (2e éd. 1964), p. 94). Dans Erskine May, on trouve le commentaire suivant : [traduction] « En ce qui concerne l’étendue des délibérations internes de la Chambre, le lord juge en chef Hewart a adopté une position beaucoup plus libérale que celle de son prédécesseur en 1899 » (23e éd., p. 189). Même dans le rapport du comité mixte britannique on peut lire :

[traduction] Cette décision, qui n’a pas échappé à la critique, a créé des difficultés et des anomalies, principalement mais pas uniquement dans le domaine de l’emploi. [. . .] Le privilège parlementaire vise à permettre aux membres de remplir leurs obligations envers le public. Le privilège ne saurait faire en sorte que le Parlement lui‑même, dans l’enceinte où il délibère, n’ait pas à se conformer à ses propres lois concernant par exemple la santé et la sécurité, l’emploi ou la vente d’alcool. [par. 250]

. . .

Nous n’avons pas à examiner la question de savoir si la décision A P Herbert est conforme à la jurisprudence antérieure. Aucun tribunal d’instance supérieure ne s’est prononcé sur cette décision. Dans le cadre de la présente étude, ce sont les conséquences pratiques qui importent. Or, nous estimons que les conséquences pratiques de cette décision ne sont pas satisfaisantes. [par. 251]

(Il est utile, à ce stade, de souligner que le comité mixte britannique était présidé par lord Nicholls of Birkenhead, un des lords juges.)

68 Un comité antérieur sur les privilèges de la Chambre se prononçant sur la projection, à Westminster, d’un film que l’on prétendait interdit pour des motifs de sécurité nationale (l’affaire Zircon), a exprimé une opinion semblable défavorable à la théorie de l’enclave :

[traduction] On pourrait penser [. . .] que le fait qu’une chose soit faite dans l’enceinte de la Chambre peut lui conférer une certaine immunité ou lui garantir la protection découlant du privilège parlementaire. Cela signifierait que l’enceinte de la Chambre pourrait, d’une certaine manière, servir de sanctuaire à l’abri de l’application de la loi, indépendamment de la question de savoir si les activités en cause relèvent des travaux du Parlement. [. . .] Le comité n’a repéré aucun précédent permettant à la Chambre d’accorder à ses membres un privilège pour le seul motif que leurs activités ont été exercées dans l’enceinte [. . .] Par conséquent, les personnes responsables de la projection du film de l’affaire Zircon ne bénéficiaient pas de la protection que confère le privilège parlementaire du simple fait que le film devait être projeté au sein de la Chambre. [En italique dans l’original.]

(R.-U., Chambre des communes, First Report from the Committee of Privileges, « Speaker’s Order of 22 January 1987 on a Matter of National Security », par. 17)

69 À mon avis, avec toute la déférence qui s’impose, il ne faut pas considérer que la décision Ex parte Herbert fait autorité pour ce qui est de l’existence d’une immunité à l’égard de tous les droits de tous les employés « dans leurs relations avec la Chambre ou le Sénat », comme le prétend Maingot (p. 314-15). Il ne s’agit pas d’une question que lord Hewart entendait trancher et, compte tenu des critiques formulées au Royaume‑Uni par les parlementaires eux‑mêmes à l’endroit de cette décision (qui constituent en quelque sorte un aveu qui va contre leurs intérêts), je ne crois pas qu’elle doive être tenue pour avoir résolu le point en litige.

70 Je conclus que la jurisprudence britannique n’établit pas que la Chambre des communes de Westminster bénéficie de la protection du privilège parlementaire en ce qui concerne toutes ses relations de travail avec tous ses employés indépendamment de la question de savoir s’ils appartiennent à une catégorie d’employés ayant quelque chose à voir (un lien) avec les fonctions législatives ou délibératives de la Chambre ou avec sa tâche de demander des comptes au gouvernement.

F. Deuxième étape : Le privilège invoqué par les appelants peut‑il se justifier, sur le plan des principes, selon le critère de nécessité?

71 J’ai déjà traité du critère de nécessité dans les présents motifs et je n’y reviendrai pas ici.

72 La composition du personnel de la Chambre des communes est fort différente en 2005 de ce qu’elle était en 1867. Au tout début, la Chambre des communes comptait seulement 66 employés permanents et 67 employés de session. À l’heure actuelle, selon la division des Ressources humaines de la Chambre des communes, celle‑ci compte 2 377 employés. De nombreux services auxquels ils appartiennent n’existaient pas en 1867. La Bibliothèque du Parlement à elle seule emploie 298 personnes, soit plus du double du total des employés qui travaillaient pour la Chambre en 1867. Les services d’information de la Chambre des communes emploient aujourd’hui 573 personnes. La gamme des services offerts a beaucoup augmenté et ils n’ont pas tous un rapport direct avec les fonctions de la Chambre en tant qu’organe législatif et délibérant. Le Service de la cité parlementaire compte plus de 800 employés dont un serrurier, un designer d’intérieurs, divers conservateurs, cinq charpentiers, un massothérapeute, deux encadreurs de tableaux, un responsable du stationnement et deux agents de circulation. Parmi le personnel des services intégrés du Parlement, on compte plusieurs chefs des cuisines, des cuisiniers et des aide‑cuisiniers, trois plongeurs/casseroliers et d’autres employés de soutien du service de la restauration. Certes, la Chambre des communes considère que tous ses employés sont utiles, mais il s’agit plutôt de savoir si, ainsi définie, l’étendue du privilège qu’elle revendique est trop vaste. La gestion de tous les employés est‑elle, pour reprendre les termes du rapport du comité mixte britannique, [traduction] « si étroitement et si directement liée aux travaux du Parlement que l’intervention des cours de justice serait incompatible avec la souveraineté du Parlement en sa qualité d’assemblée législative et délibérante »? (par. 247) Autrement dit, selon le critère énoncé dans Erskine May, peut‑on dire que, sans l’immunité contre tout examen externe de la gestion de tous les employés de soutien, la Chambre et ses membres [traduction] « ne pourraient s’acquitter de leurs fonctions »? (23e éd., p. 75) Comme je l’ai déjà indiqué, ce n’est pas l’opinion entretenue à Westminster, si l’on s’en remet au rapport du comité mixte britannique qui dit : [traduction] « . . . [on] irait trop loin si on interprétait [le privilège], par exemple, comme signifiant qu’un litige portant sur [. . .] le congédiement d’un préposé à l’entretien ne peut être tranché suivant la procédure ordinaire par une cour de justice ou par un tribunal industriel » (par. 241).

73 Ce n’est pas non plus ce qu’on pense en Australie, où l’on a statué que le préjudice causé à une serveuse dans un restaurant du Parlement n’était pas une question relevant des affaires internes du Parlement et que la protection conférée par le privilège parlementaire ne pouvait être invoquée à cet égard : Bear.

74 Il en est de même aux États‑Unis, dont la Constitution préserve la séparation des pouvoirs avec autant sinon plus de rigueur que la nôtre. Dans Walker c. Jones, 733 F.2d 923 (1984), la Cour d’appel des États‑Unis (circuit du district de Columbia) a examiné l’application de la disposition relative à la liberté de discours ou de débat de la Constitution américaine dans le contexte d’une plainte relative à une conduite discriminatoire en milieu de travail. Mme Walker gérait les restaurants de la Chambre des représentants et elle a prétendu que son congédiement constituait un acte discriminatoire fondé sur le sexe. La juge Ginsburg, maintenant juge à la Cour suprême des États‑Unis, s’exprimant au nom des juges majoritaires de la Cour d’appel fédérale, a affirmé que l’objet de la disposition relative à la liberté de discours ou de débat est [traduction] « de garantir que les pouvoirs exécutif et judiciaire ne s’immiscent pas dans le processus par lequel les représentants élus formulent des politiques législatives et édictent des lois » (p. 928). Statuant que la plainte de Mme Walker pouvait être entendue, les juges majoritaires ont conclu que les actions en matière de ressources humaines concernant la gestion des services de restauration du Congrès étaient [traduction] « trop éloignés de l’activité législative pour être du “domaine législatif” » (p. 928). La juge Ginsburg a souligné que le travail exécuté par cette catégorie d’employés pouvait contribuer au bien‑être général d’un membre de la Chambre, mais qu’il n’avait rien à voir avec l’exercice de ses fonctions législatives. Bien sûr, il faut tenir dûment compte du fait que les États‑Unis sont dotés d’un régime présidentiel et non d’un régime parlementaire, mais la conclusion selon laquelle la revendication allait au‑delà de ce qui est nécessaire au fonctionnement d’un organe législatif est compatible avec la position adoptée dans les pays dotés d’un régime parlementaire.

75 Je ne doute aucunement que le privilège protège les relations entre la Chambre et certains de ses employés, mais les appelants ont tenu à invoquer le privilège le plus large possible, et ce, sans présenter de preuve justifiant une immunité aussi générale, ou de moindre portée, ni même, en fait, quelque preuve que ce soit de l’élément de nécessité. Nous devons faire une évaluation pragmatique, mais nous ne disposons d’aucun élément de preuve nous permettant de circonscrire un privilège d’une étendue plus modeste. Ainsi qu’on l’a souligné il y a 166 ans dans Stockdale c. Hansard :

[traduction] Le fardeau de la preuve incombe à la partie qui revendique [le privilège] et tous les éléments de l’allégation doivent être étayés par la preuve . . . [Je souligne; p. 1201.]

De toute façon, il serait injuste pour l’intimé, M. Vaid, que la Cour considère à ce stade un privilège d’une étendue moindre, étant donné qu’il n’a pas eu la possibilité de faire valoir son point de vue à ce sujet.

76 Les appelants n’ayant pas établi l’existence du privilège étendu et englobant qu’ils revendiquent, les intimés ont droit à ce que le pourvoi soit tranché sur le fondement des lois ordinaires que le Parlement a édictées en matière de relations de travail et de droits de la personne pour les employés relevant de la compétence législative fédérale.

G. La Loi canadienne sur les droits de la personne s’applique‑t‑elle aux employés du Parlement?

77 La Loi canadienne sur les droits de la personne est le texte législatif qui crée des interdictions et établit les mécanismes d’application de la loi. Elle comporte quatre parties. La partie I énonce les motifs de distinction illicite. La partie II établit la Commission canadienne des droits de la personne. La partie III décrit les actes discriminatoires et édicte des dispositions générales concernant les enquêtes, la conciliation, les règlements, les décisions, l’indemnisation et les peines. La partie IV prévoit que la loi « lie Sa Majesté du chef du Canada ».

78 La partie III est particulièrement pertinente, parce que ce sont les dispositions qu’elle contient relativement aux enquêtes et aux mécanismes d’application de la loi qui font craindre aux appelants la possibilité d’une ingérence « externe » dans le fonctionnement de la Chambre des communes. Le paragraphe 43(2) prévoit qu’un enquêteur peut être désigné pour enquêter sur une plainte. Si l’enquêteur ne parvient pas à régler les questions en litige, la Commission peut renvoyer l’affaire à un « conciliateur » en application du par. 47(1). À défaut d’un règlement, l’affaire est renvoyée au Tribunal canadien des droits de la personne, auquel l’art. 48.9 confère de larges pouvoirs lui permettant de contraindre l’employeur à participer à l’instruction. Le tribunal pourrait, en vertu du par. 54.1(2), ordonner à la Chambre des communes « d’adopter un programme, plan ou arrangement comportant des règles et usages positifs destinés à corriger la sous‑représentation des membres des groupes désignés dans son effectif ou des objectifs et calendriers à cet effet ».

79 De prime abord, la Loi canadienne sur les droits de la personne s’applique à tous les employés de l’administration fédérale, y compris ceux qui travaillent pour le Parlement. L’article 2 est libellé comme suit :

2. La présente loi a pour objet de compléter la législation canadienne en donnant effet, dans le champ de compétence du Parlement du Canada, au principe suivant : le droit de tous les individus, dans la mesure compatible avec leurs devoirs et obligations au sein de la société, à l’égalité des chances d’épanouissement et à la prise de mesures visant à la satisfaction de leurs besoins, indépendamment des considérations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’état matrimonial, la situation de famille, la déficience ou l’état de personne graciée.

80 Les appelants soutiennent que la Loi canadienne sur les droits de la personne « ne s’applique pas à la Chambre des communes et à ses membres parce qu’elle ne contient pas de disposition expresse à cet effet » (Duke of Newcastle c. Morris). Cet argument ne peut être retenu, et ce, pour plusieurs raisons. Premièrement, il présuppose que l’existence d’un privilège parlementaire a déjà été établie, ce qui n’est pas le cas. Deuxièmement, la « présomption » évoquée par lord Hatherley, il y a 135 ans, va à l’encontre des principes contemporains d’interprétation des lois reconnus au Canada, tel que Driedger les décrit dans Construction of Statutes (2e éd. 1983) :

[traduction] Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur. [p. 87]

Cette approche a récemment été confirmée dans Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42, par. 26, et dans R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2, par. 33. De plus, elle est renforcée par l’art. 12 de la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21, qui prévoit que tout texte « est censé apporter une solution de droit et s’interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet ». Ces principes d’interprétation s’appliquent avec une rigueur particulière dans le cadre de l’application des lois relatives aux droits de la personne.

81 Rien dans le libellé de l’art. 2 n’indique que la Loi canadienne sur les droits de la personne n’était pas censée s’appliquer aux employés du Parlement. Il n’existe aucune raison de croire que le Parlement avait « l’intention » d’imposer des obligations en matière de droits de la personne à tous les employeurs fédéraux, à l’exception de lui‑même. Rien n’indique que le Parlement avait l’intention d’exclure ses propres employés lorsqu’il a énoncé à l’art. 2 de la Loi canadienne sur les droits de la personne que

le droit de tous les individus, dans la mesure compatible avec leurs devoirs et obligations au sein de la société, à l’égalité des chances d’épanouissement et à la prise de mesures visant à la satisfaction de leurs besoins, indépendamment des considérations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’état matrimonial, la situation de famille, la déficience ou l’état de personne graciée.

Comme je l’ai souligné précédemment, la Loi canadienne sur les droits de la personne est un texte quasi constitutionnel, qui commande que toute exception à son application soit énoncée clairement.

82 Par conséquent, je conclus que la Loi canadienne sur les droits de la personne s’applique aux employés du Sénat et de la Chambre des communes. Évidemment, cela ne règle pas la question. Les appelants font valoir que le Parlement, en édictant la LRTP, a créé un régime particulier qui régit les relations de travail avec ses propres employés. Ils soutiennent que la plainte de l’intimé Vaid est régie par la LRTP, que le Parlement a déclarée applicable à ces questions à l’exclusion de toute autre loi. C’est cette prétention que j’ai décrite plus tôt comme relevant du droit administratif.

H. Application de la Loi sur les relations de travail au Parlement

83 La LRTP est la loi attributive de compétence en matière de relations de travail relativement aux employés comme M. Vaid, à l’objet de son grief (la discrimination) et à l’octroi d’une réparation permettant de régler un tel différend. Il s’agit maintenant de déterminer si le mécanisme de règlement des différends prescrit par la LRTP, qui coexiste avec le mécanisme de règlement prévu par la Loi canadienne sur les droits de la personne, témoigne de l’intention du législateur d’écarter le processus relevant de la Commission canadienne des droits de la personne. Je conclus que tel est le cas.

(1) Compétence à l’égard des employés du Parlement occupant un poste comme celui de M. Vaid

84 Suivant le libellé de l’art. 2, la LRTP s’applique à tous les employés du Parlement, sauf certaines exceptions (art. 4) qui ne sont pas pertinentes en l’espèce. L’article 2 est reproduit ci‑dessous :

2. La présente loi, sous réserve de ses autres dispositions, s’applique, d’une part, aux personnes attachées dans leur travail, comme employés, au Sénat, à la Chambre des communes, à la Bibliothèque du Parlement ou à des parlementaires, d’autre part à ces institutions et aux parlementaires qui, ès qualités, les emploient ou qui ont sous leur direction ou leur responsabilité des documentalistes ou des personnes chargées de fonctions similaires affectés au service des membres de groupes parlementaires, ainsi qu’à ces documentalistes ou personnes; . . .

L’intimé M. Vaid répond à la description des employés visés.

(2) La LRTP s’applique à l’objet du grief de l’intimé M. Vaid

85 La LRTP vise à assurer le respect d’un ensemble complet de droits et d’avantages conférés aux employés. Le paragraphe 5(1) dispose :

5. (1) La présente partie a pour objet d’assurer à certaines personnes affectées aux services parlementaires certains droits, dont celui de négociation collective, dans le cadre de leur emploi.

86 Selon le sous‑al. 62(1)a)(i) de la LRTP, tout employé qui se sent lésé par l’interprétation donnée à une « une disposition législative » ou par son application peut présenter un grief. Le terme « disposition législative » englobe les normes établies par la Loi canadienne sur les droits de la personne en matière de droits fondamentaux. Par souci de commodité, le par. 62(1) est reproduit ci‑dessous :

62. (1) Sous réserve du paragraphe (2), l’employé a le droit de présenter un grief à tous les paliers de la procédure prévue à cette fin par la présente partie, lorsqu’il s’estime lésé :

a) par l’interprétation ou l’application à son égard :

(i) soit d’une disposition législative, d’un règlement — administratif ou autre — , d’une instruction ou d’un autre acte pris par l’employeur concernant les conditions d’emploi,

(ii) soit d’une disposition d’une convention collective ou d’une décision arbitrale;

b) par suite de tout fait autre que ceux mentionnés aux sous‑alinéas a)(i) ou (ii) et portant atteinte à ses conditions d’emploi.

87 En 1997, M. Vaid pouvait donc déposer un grief sous le régime de la LRTP, comme il l’avait fait en 1995 (obtenant partiellement gain de cause), afin qu’il soit donné suite à ses plaintes en matière de relations de travail.

(3) Les pouvoirs de réparation de l’arbitre nommé sous le régime de la LRTP

88 Les plaintes de M. Vaid ne précisent pas quelle est la réparation recherchée (dossier des appelants, p. 247‑250), mais il reste que les arbitres nommés en vertu de la LRTP sont investis de larges pouvoirs en ce qui concerne la résolution des différends en matière de relations de travail. En 1995, M. Vaid demandait à être réintégré dans ses fonctions. L’arbitre nommé en vertu de la LRTP a ordonné sa réintégration une première fois. Si la plainte de M. Vaid pour congédiement indirect est bien‑fondée, un arbitre nommé en vertu de la LRTP a compétence pour le réintégrer à nouveau. L’arbitre a aussi examiné (et rejeté) les plaintes antérieures de discrimination et de harcèlement déposées par M. Vaid. Ces questions pouvaient elles aussi être tranchées sous le régime de la LRTP et elles l’ont effectivement été.

(4) La compétence que confère la LRTP est exclusive

89 L’article 2 de la LRTP prévoit que, lorsque d’autres lois fédérales régissent des « questions semblables à celles que réglementent » les dispositions de la LRTP, celles‑ci l’emportent :

. . . sauf disposition expresse de la présente loi, les autres lois fédérales qui réglementent des questions semblables à celles que réglement[e] la présente loi [. . .] n’ont aucun effet . . .

I. La procédure d’arbitrage dans les relations de travail prescrite par la LRTP exclut‑elle le recours aux mécanismes d’enquête et de règlement établis par la Loi canadienne sur les droits de la personne dans le contexte factuel du présent pourvoi?

90 Je conclus, comme je l’ai déjà indiqué, que les normes antidiscrimination de la Loi canadienne sur les droits de la personne s’appliquent aux employés du Parlement. Il reste à décider si la procédure d’enquête et le processus décisionnel prévus à la Loi canadienne sur les droits de la personne s’appliquent également, comme les intimés le prétendent, ou si l’intimé Vaid doit obligatoirement demander réparation sous le régime de la LRTP.

91 La Cour a déjà été appelée dans plusieurs affaires à examiner des régimes législatifs concurrents pour déterminer par laquelle des instances juridictionnelles susceptibles de connaître du litige le législateur avait voulu que l’affaire soit tranchée. La plainte de discrimination et de harcèlement au travail faite par M. Vaid pourrait relever à la fois de la LRTP et de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Les allégations de compétence en pareilles circonstances sont un problème courant en droit administratif, même en ce qui concerne les tribunaux des droits de la personne (voir Québec (Procureur général) c. Québec (Tribunal des droits de la personne), [2004] 2 R.C.S. 223, 2004 CSC 40 (« Charette »), et Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), [2004] 2 R.C.S. 185, 2004 CSC 39 (« Morin »)).

92 Dans Morin, la Juge en chef dit ce qui suit au par. 14 :

Il faut [. . .] se demander dans chaque cas si la loi pertinente, appliquée au litige considéré dans son contexte factuel, établit que la compétence de l’arbitre en droit du travail est exclusive.

93 Ce n’est pas parce que M. Vaid prétend que ses droits fondamentaux ont été violés que sa cause est nécessairement du ressort de la Commission canadienne des droits de la personne étant donné qu’« il faut s’attacher non pas à la qualité juridique du tort, mais aux faits qui donnent naissance au litige » (Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929, par. 49; St. Anne Nackawic Pulp & Paper Co. c. Section locale 219 du Syndicat canadien des travailleurs du papier, [1986] 1 R.C.S. 704, p. 721).

94 En l’espèce, la plainte formulée contre la Chambre des communes contient des allégations de congédiement et de discrimination. L’exposé des « faits qui donnent naissance au litige » figurant dans la plainte ne renvoie expressément qu’une fois à l’origine ethnique de l’intimé Vaid, soit lorsqu’il précise que [traduction] « [le président de la Chambre] a entamé avec moi une conversation sur le système des castes en Inde. Il insistait pour savoir à quelle caste j’appartenais à la naissance » (dossier des appelants, p. 247). Pour le reste, M. Vaid fait état de plusieurs événements survenus au cours de son emploi qui, à première vue, révèlent un traitement dégradant et déraisonnable contraire à ses prétendues conditions d’emploi. L’intimé Vaid estime que ce comportement était motivé par des préjugés raciaux. Ses allégations visent directement l’ancien président de la Chambre et son adjoint administratif :

[traduction]

‑ [Le président de la Chambre, appelant,] a laissé entendre que j’étais trop qualifié pour occuper le poste.

‑ [Le président de la Chambre, appelant,] a questionné ma femme à propos de son emploi et lui a donné à penser qu’il tentait d’évaluer si elle était en mesure de me soutenir financièrement si je devais perdre mon emploi.

‑ En 1994, pendant que je conduisais la voiture [du président de la Chambre, appelant], il a entamé avec moi une conversation concernant le système des castes en Inde. Il insistait pour savoir à quelle caste j’appartenais à la naissance.

‑ [L’adjoint administratif du président de la Chambre] m’a laissé savoir qu’en raison de réductions budgétaires, il voulait m’attribuer un poste fractionné et il m’a demandé d’effectuer des tâches supplémentaires, entre autres de laver la vaisselle. J’ai répondu que j’étais prêt à occuper un poste fractionné et que je laverais la vaisselle s’il pouvait faire la preuve qu’on avait demandé à d’autres chauffeurs d’en faire autant.

‑ En mars 1994, j’ai commencé à porter un collier cervical souple au travail, en raison d’un coup de fouet cervical que j’avais subi plus tôt la même année. Le 25 mars 1994, l’adjoint administratif du président de la Chambre m’a informé que je ne pouvais porter ce collier lorsque je conduisais la voiture [du président de la Chambre, appelant]. Mes tâches de chauffeur ont été assignées à un employé unilingue (anglais) de race blanche.

‑ Le 14 octobre 1994, [la Chambre des communes, appelante,] a communiqué avec moi pour m’offrir du travail à titre d’opérateur de photocopieur, de messager ou de chauffeur de mini‑fourgonnette. On m’a aussi donné la possibilité d’accepter une indemnité de départ. J’ai dit à la [Chambre des communes, appelante,] que je voulais être réintégré sans délai dans mon poste de chauffeur du président de la Chambre.

‑ Les deux employés qui ont exercé mes fonctions de chauffeur depuis qu’on m’en a relevé en mars 1994 sont tous deux de race blanche.

‑ Je crois que la défenderesse a porté atteinte à mon droit à un traitement égal en matière d’emploi, et ce, en raison de ma race, de ma couleur et de mon origine nationale ou ethnique. [Dossier des appelants, p. 247‑250]

À mon humble avis, rien de ce qui précède ne justifie que les plaintes de M. Vaid soient considérées dans un autre contexte que leur contexte de relations de travail.

95 Il est vrai que, comme les intimés le soutiennent, la LRTP est essentiellement une loi en matière de négociation collective plutôt qu’une loi sur les droits de la personne. Les règles de fond énoncées dans la Loi canadienne sur les droits de la personne en matière de droits fondamentaux ne figurent pas dans la LRTP. Celle‑ci permet néanmoins aux employés qui se plaignent d’avoir été victimes de discrimination de déposer un grief et d’obtenir une réparation substantielle. Cela ne veut pas dire que toutes les demandes éventuelles visant à obtenir réparation sous le régime de la Loi canadienne sur les droits de la personne seraient exclues par application de l’art. 2 de la LRTP. Toutefois, dans le type de différend qui fait l’objet du présent pourvoi, il y a manifestement un certain chevauchement entre les deux régimes législatifs, et l’objet de l’art. 2 est d’éviter pareil chevauchement. Le législateur a prévu que les griefs des employés visés par la LRTP devaient être présentés et réglés sous le régime de la LRTP. Le grief qui soulève une question relative aux droits de la personne demeure un grief en matière d’emploi ou de relations de travail (voir Parry Sound (district), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, [2003] 2 R.C.S. 157, 2003 CSC 42).

96 Les intimés mettent en relief certains désavantages que comporte la LRTP du point de vue des employés. À titre d’exemple, s’il est possible de recourir au contrôle judiciaire (voir notamment Auclair c. Bibliothèque du Parlement, [2002] A.C.F. no 1054 (QL), 2002 CFPI 777), il reste que, pour faire exécuter une ordonnance, il faut déposer auprès de la Chambre concernée une copie de la décision de l’arbitre ou de la Commission, selon le cas, un rapport circonstancié et tous les documents pertinents (LRTP, art. 14). Il revient en bout de ligne à la Chambre d’assurer l’exécution de ces ordonnances. Un système analogue a été mis en place pour les fonctionnaires fédéraux en général (voir la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑35). Les intimés peuvent juger ce mécanisme insatisfaisant, mais le Parlement a établi dans la LRTP le processus qu’il souhaitait voir appliqué pour régler les griefs de ses employés. Selon notre jurisprudence, le Parlement a droit au respect de cette attribution de compétence (Weber; Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, [2000] 1 R.C.S. 360, 2000 CSC 14; Parry Sound (district), Conseil d’administration des services sociaux; Goudie c. Ottawa (Ville), [2003] 1 R.C.S. 141, 2003 CSC 14).

97 Les intimés soutiennent également que, même s’il est possible que la LRTP puisse répondre à la plainte de M. Vaid pour discrimination et harcèlement en milieu de travail, le Tribunal canadien des droits de la personne est mieux placé qu’un arbitre nommé sous le régime de la LRTP pour trancher des questions de portée plus générale, comme la discrimination systémique, y compris le respect de la parité salariale exigé par l’art. 11 de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Ils citent à ce sujet l’arrêt Canada (Commission des droits de la personne) c. Lignes aériennes Canadien International Ltée, [2004] 3 R.C.F. 663, 2004 CAF 113, dans lequel cette disposition de la Loi canadienne sur les droits de la personne a été examinée. La présente affaire est tout autre. L’argument des intimés soulève une question différente de celle qui nous est soumise en l’espèce et qui s’inscrit dans un contexte tout aussi différent. Dans Morin, le libellé de la convention collective était contesté parce que censément discriminatoire. Pour cette raison, la Cour a statué que le Tribunal des droits de la personne du Québec pouvait entendre la plainte. Dans Charette, il s’agissait d’un autre type de différend, le texte de la loi en cause était plus précis et l’instance devant le Tribunal des droits de la personne du Québec a été interrompue. Le différend a plutôt été renvoyé à la Commission des affaires sociales. Il ne s’agit pas d’un domaine du droit qui se prête à une trop grande généralisation.

98 Dans le présent pourvoi, nous n’avons pas à nous prononcer sur une allégation de discrimination systémique. Nous faisons plutôt face à un seul employé qui dit avoir été congédié injustement dans un prétendu contexte de discrimination et de harcèlement. Il est possible qu’un litige d’une autre nature soulève des questions d’un autre ordre pouvant donner lieu à une plainte qui relève à juste titre de la compétence de la Commission canadienne des droits de la personne. Ce n’est toutefois pas le cas en l’espèce.

99 Les intimés avancent de plus qu’en vertu du par. 41(1) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, il revient à la Commission et non au Parlement de décider si « la plainte [peut] avantageusement être instruite, dans un premier temps ou à toutes les étapes, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale ». Toutefois, ce raisonnement présuppose que les mécanismes d’application de la loi établis par la Loi canadienne sur les droits de la personne s’appliquent. Si, comme je le conclus, le recours à ces mécanismes est exclu par l’art. 2 de la LRTP pour ce qui est du présent différend, l’art. 41, à l’instar des autres mécanismes d’application de la loi établis par la Loi canadienne sur les droits de la personne, ne s’applique tout simplement pas à la plainte de l’intimé, M. Vaid.

100 En conséquence, M. Vaid aurait dû, en 1997, soumettre ses plaintes en matière de relations de travail par voie de grief sous le régime de la LRTP comme il l’avait fait (obtenant partiellement gain de cause) en 1995.

V. Dispositif

101 Le pourvoi est accueilli sans dépens. La question constitutionnelle reçoit la réponse suivante :

Q. La Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6, est‑elle, du fait d’un privilège parlementaire, constitutionnellement inapplicable à la Chambre des communes et à ses membres en ce qui a trait aux relations de travail au Parlement?

R. La question étant posée en termes très larges, nous y répondons par la négative. Pour définir une catégorie de privilège parlementaire plus restreinte, et établir dans quelle mesure un tel privilège peut, le cas échéant, offrir une immunité contre l’application de la Loi canadienne sur les droits de la personne, il faudra attendre que la question se pose véritablement dans le cadre d’un autre pourvoi.

Pourvoi accueilli.

Procureurs des appelants : Blake, Cassels & Graydon, Toronto.

Procureurs de l’intimé Satnam Vaid : Raven, Allen, Cameron, Ballantyne & Yazbeck, Ottawa.

Procureur de l’intimée la Commission canadienne des droits de la personne : Commission canadienne des droits de la personne, Ottawa.

Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada : Sous‑procureur général du Canada, Ottawa.

Procureur des intervenants l’honorable sénateur Serge Joyal et l’honorable sénatrice Mobina S. B. Jaffer : Dale Gibson, Edmonton.

Procureurs des intervenants l’Association canadienne des employés professionnels et le Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier : Engelmann Gottheil, Ottawa.

Procureurs de l’intervenant le Président de l’Assemblée législative de l’Ontario : Blake, Cassels & Graydon, Toronto.

Références :

Jurisprudence
Arrêt appliqué : Stockdale c. Hansard (1839), 9 Ad. & E. 1, 112 E.R. 1112
arrêt non suivi : R. c. Graham-Campbell
Ex parte Herbert, [1935] 1 K.B. 594
arrêt examiné : New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319
arrêts mentionnés : Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49
Duke of Newcastle c. Morris (1870), L.R. 4 H.L. 661
Insurance Corp. of British Columbia c. Heerspink, [1982] 2 R.C.S. 145
Commission ontarienne des droits de la personne c. Simpsons-Sears Ltd., [1985] 2 R.C.S. 536
Zurich Insurance Co. c. Ontario (Commission des droits de la personne), [1992] 2 R.C.S. 321
Harvey c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 2 R.C.S. 876
Telezone Inc. c. Canada (Attorney General) (2004), 69 O.R. (3d) 161
Nation et bande indienne de Samson c. Canada, [2004] 1 R.C.F. 556, 2003 CF 975
Fielding c. Thomas, [1896] A.C. 600
Kielley c. Carson (1842), 4 Moo. P.C. 63, 13 E.R. 225
Burdett c. Abbot (1811), 14 East 1, 104 E.R. 501
Ontario (Speaker of the Legislative Assembly) c. Ontario (Human Rights Commission) (2001), 54 O.R. (3d) 595
Martin c. Ontario, [2004] O.J. No. 2247 (QL)
R. c. Richards
Ex parte Fitzpatrick and Browne (1955), 92 C.L.R. 157
Egan c. Willis (1998), 158 A.L.R. 527
Huata c. Prebble, [2004] 3 NZLR 359, [2004] NZCA 147
Stopforth c. Goyer (1979), 23 O.R. (2d) 696
Re Clark and Attorney-General of Canada (1977), 17 O.R. (2d) 593
Prebble c. Television New Zealand Ltd., [1995] 1 A.C. 321
Hamilton c. Al Fayed, [2000] 2 All E.R. 224
Zündel c. Boudria (1999), 46 O.R. (3d) 410
R. c. Behrens, [2004] O.J. No. 5135 (QL), 2004 ONCJ 327
Tafler c. British Columbia (Commissioner of Conflict of Interest) (1998), 161 D.L.R. (4th) 511
Morin c. Crawford (1999), 29 C.P.C. (4th) 362
Payson c. Hubert (1904), 34 R.C.S. 400
Ainsworth Lumber Co. c. Canada (Attorney General) (2003), 226 D.L.R. (4th) 93, 2003 BCCA 239
Re Ouellet (No. 1) (1976), 67 D.L.R. (3d) 73
Landers c. Woodworth (1878), 2 R.C.S. 158
Bear c. State of South Australia (1981), 48 S.A.I.R. 604
Thompson c. McLean (1998), 37 C.C.E.L. (2d) 170
Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to Amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148
Bradlaugh c. Gossett (1884), 12 Q.B.D. 271
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Carter c. Alberta (2002), 222 D.L.R. (4th) 40, 2002 ABCA 303, autorisation de pourvoi refusée, [2003] 1 R.C.S. vii
R. c. Bunting (1885), 7 O.R. 524
Penikett c. Canada (1987), 45 D.L.R. (4th) 108
Sibbeston c. Northwest Territories (Attorney General), [1988] 2 W.W.R. 501
Pickin c. British Railways Board, [1974] A.C. 765
Chambre des communes c. Conseil canadien des relations du travail, [1986] 2 C.F. 372
Walker c. Jones, 733 F.2d 923 (1984)
Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42
R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2
Québec (Procureur général) c. Québec (Tribunal des droits de la personne), [2004] 2 R.C.S. 223, 2004 CSC 40
Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), [2004] 2 R.C.S. 185, 2004 CSC 39
Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929
St. Anne Nackawic Pulp & Paper Co. c. Section locale 219 du Syndicat canadien des travailleurs du papier, [1986] 1 R.C.S. 704
Parry Sound (district), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, [2003] 2 R.C.S. 157, 2003 CSC 42
Auclair c. Bibliothèque du Parlement, [2002] A.C.F. no 1054 (QL), 2002 CFPI 777
Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, [2000] 1 R.C.S. 360, 2000 CSC 14
Goudie c. Ottawa (Ville), [2003] 1 R.C.S. 141, 2003 CSC 14
Canada (Commission des droits de la personne) c. Lignes aériennes Canadien International Ltée, [2004] 3 R.C.F. 663, 2004 CAF 113.
Lois et règlements cités
Acte concernant l’Économie Intérieure de la Chambre des Communes et pour d’autres fins, S.C. 1868, ch. 27.
Bill of Rights (Angl.), 1 Will. & Mar. sess. 2, ch. 2, art. 9.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b), 32(1).
Constitution des États-Unis, art. 1, § 6, cl. 1.
House of Commons (Offices) Act, 1812 (R.-U.), 52 Geo. 3, ch. 11.
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6, art. 2, 11, 41, 43(2), 47(1), 48.9, 54.1(2).
Loi constitutionnelle de 1867, préambule, art. 18.
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, art. 12.
Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, ch. P‑1, art. 4.
Loi sur les relations de travail au Parlement, L.R.C. 1985, ch. 33 (2e suppl.), art. 2, 4(1), 5(1), 14, 62(1).
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑35.
Règlement de la Chambre des communes, art. 151 [adopté en 1867 comme l’art. 83].
Doctrine citée
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Bourinot, John George. Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of Canada, 4th ed. Toronto : Canada Law Book, 1916.
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Proposition de citation de la décision: Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30 (20 mai 2005)

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Origine de la décision

Date de la décision : 20/05/2005
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