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§ A et L. ETTL et al. c. AUTRICHE

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Type d'affaire : Decision
Type de recours : Violation de l'Art. 5-4 ; Non-violation de l'art. 5-1 ; Préjudice moral - constat de violation suffisant ; Remboursement frais et dépens - procédure nationale

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 9273/81
Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;1984-03-09;9273.81 ?

Analyses :

(Art. 5-1) LIBERTE PHYSIQUE, (Art. 5-1-e) ALIENE, (Art. 5-4) INTRODUIRE UN RECOURS


Parties :

Demandeurs : A et L. ETTL et al.
Défendeurs : AUTRICHE

Texte :

APPLICATION / REQUÉTE N° 9273/8 1 A . and L . ETTL et al . v/ AUSTRI A
A . et L . ETTL et al . c/ AUTRICH E DECISION of 9 March 1984 on the admissibility of the application DÉCISION du 9 mars 1984 sur la recevabilité de la requêt e
Article 6, paragraph I ofthe Convention : Provision applicable to Land consolidation proceedings. Question whether the composition of Austrian Land reform boards, cenain of whose members have dual functions as experi and judge . satisfies the requirements of independence and impartiality (Complaint declared admissible) . Article 26 of fhe Convention : If the Austrian Administrative Cou rt takes a decision on questions reserved to it by the Constitu7ional Coun, which questions form part of the applicant's complaints to the Commission, the six months' period runs from the decision of the Administrative Court .
Article 6, paragraphe 1, de la Convention : Disposition applicable aux procédures de remernbrement foncier. Irs commissions autrichiennes de la réforme agraire, dont cenains membres sont à la fois juges et e.rperts, sont-elles des tribunaux indépendants et impaniaux ? (Grief déclaré recevable) . Article 26 de la Convention : Inrsqu'en venu d'une réserve faite en sa faveur par la Cour constitutionnelle, la Cour adminisrrarive autrichienne statue sur les questions qui font ensuite l'objet d'une requête à la Commission, le délai de six mois court à panir de la décision de la Cour administrative.
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(français : voir p. 13)
THE FACTS
The applicants are Austrian citizens residing at Obritzberg . They are represented by Mr . Richard Wandl, a lawyer practising in St . Piilten . They complain of consolidation proceedings (Zusammenlegungsverfahren) under the Lower Austrian Agricultural Land Ownership Act (Flurverfassungsgesetz, Prov . Law Gazette No . 6650/1975) to which their agricultural land has been subjected . Under Austrian law, such proceedings belong to the sphere of the administrative law . They are governed by the (Federal) Agricultural Proceedings Act (Agrarverfahrensgesetz, Federal Law Gazette No . 173/1951), which in turn refers to the Code of General Administrative Procedure (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz), whose provisions are generally applicable, subject to certain limited modifications . As regards the organisational set-up of the competent authorities, it is regulated by the (Federal) Agricultural Authorities Act (Agrarbehbrdengesetz 1950, Federal Law Gazette No . 1/1951), as amended by the Agricultural Authorities (Amendment) Act (Agrarbehbrdennovelle, Federal Law Gazette No . 476/1974) . The authority of first instance, established by the provincial legislation, in accordance with principles laid down in SS . 2 and 3 of the Federal Agricultural Authorities Act, is the Lower Austrian Agricultural District Authority (Agrarbezirksbehiirde) . It is a purely administrative authority which is subject to the instrvctions of the higher authorities . These are the Provincial Land Reform Board (Landesagrarsenat), established at the office of the Lower Austrian Provincial Government, according to S . 5 of the above Federal Act, and the Supreme Land Reform Board (Oberster Agrarsenat), established at the Federal Ministry of Agriculture and Forestry according to S . 6 of the Act . By virtue of Article 12, para . 2 of the Federal Constitution, the membership of these boards comprises a President, judges, and a number of civil servants (Verwaltungsbeamte) and expens (Sachverstïndige) as further members . Due to this composition of the boards and the fact that they are competent to take final decisions, the non-judicial members are also free from any instructions in the exercise of their functions within these boards (Article 20, para . 2 of the Constitution) . They, accordingly, come within the descripton of "administrative boards" (Kollegialbehiirden), in the meaning of Article 133, para . 4 of the Constitution . Although this latter constitutional provision generally excepts the decisions of such administrative boards from judicial review by the Administrative Court, such review is now available by virtue of S . 8 of the Agricultural Authorities Act, a section which was introduced by the 1974 Amendment Act .
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The amending legislation had become necessary as a consequence of a decision of the Constitutional Court of 19 March 1974 (official collection of Constitutional Court decisions No . 7284) . The Constitutional Court had found Article 6, para . I of the Convention to be applicable to the proceedings before the boards, because they determined civil rights within the meaning of this provision . It had further found that the boards, as then organised, were not in conformiry with the requirements of Article 6, para . I . as interpreted in the Ringeisen judgment of the European Court of Human Rights . They were not constituted as "independent and impartial tribunals" due to the participation of a govermental member at each level, and the absence of regulations on the members' period of functions and on the conditions for their recall . The Constitutional Court, therefore, considered that the boards lacked sufficient guarantees of independence and impartiality . The Amendment Act 1974 was specifically designed to bring the land reform boards into line with the requirements of Article 6, para . I, as stated by the Constitutional Court . Apart from the introduction of an appeal to the Administrative Court and the enactment of new provisions regulating the period of functions and the recall of members (Section 9 of the Agricultural Authorities Act), it was, in particular, the composition of the boards which was changed .
They are now composed as follows : - the Provincial Land Reform Board consists of the following mem bers ( S . 5 (2) of the Act) :
1 . a legally quali fi ed provincial official, as President . 2 . three judges ,
3 . a legally qualified provincial official with experience in land reform, as Rapporteur , 4 . a provincial official of the administrative grade, with experience in agronomic matters . 5 . a provincial official of the administrative grade with experience in forestry matters , 6 . an agricultural, expert within the meaning of S . 52 of the 1950 Code of General Administrative Procedure . - the Supreme Land Reform Board is composed of the following members (S . 6 (2) of the Act) : 1 . a legally qualified official of the administrative grade in the Federal Ministry of Agriculture and Forestry, as President , 2 . three members of the Supreme Court , -7-
3 . a legally qualified official of the administrative grade with experience in land reform from the Federal Ministry of Agriculture and Forestry, as Rapporteur . 4 . an official of the Administrative grade in the Federal Ministry for Agriculture and Forestry with experience in agronomic matters . an official of the administrative grade in the Federal Ministry of Agricultur e ,5
and Forestry with experience in forestry matters , 6 . an agricultural expert within the meaning of S . 52 of the Code of General Administrative Procedure . The applicants, in the present case, considered that the new organisation of the Boards was still lacking sufficient guarantees of impartiality and independence, in particular due to the participation of experts, who were called upon to prepare expert opinions as a basis for the boards' decisions, in which they, themselves, participated as voting members . In the course of the proceedings the applicants brought various remedies dealing with this matter .
The development of these proceedings may be summarised as follows : The Lower Austrian Agricultural District Authority issued the consolidation plan for Obritzberg on 30 July 1973 . Each of the applicants appealed against this decision, claiming that they had not obtained lawful land compensation, according to the provisions of the Provincial Agricultural Land Ownership Act . The reasons of appeal differed in the case of each applicant, according to the particular manner in which his state of possessions was affected by the consolidation plan . The Provincial Land Reform Board dealt with these appeals in separate decisions of 12 June 1975 (applicants Gunacker and Haas) and of 7 July 1975 (applicants Ettl, Schalhas and Gunacker) . The appeals were in part allowed, in part rejected, and the land compensation assigned to each of the applicants was modified in certain respects . All applicants appealed further to the Supreme Land Refortn Board, which dealt with these appeals in separate decisions of 6 October 1976 . The appeals of the applicants, Ettl and Schalhas, were in part allowed, insofar as they had complained of a danger of water erosion for certain of their lands . Certain draining measures were ordered in order to remove this danger . The remainder of the appeals of these applicants was rejected, as were also the appeals of the applicants Gunacker and Haas . All applicants then lodged complaints with the Constitutional Court about various matters, including, in each case, an allegation that they had been deprived of their right to a decision by the lawful judge (Article 83, para . 2 of the Federal Constitution), on the ground that, according to the legislation on the organisation o f
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the agricultural authorities, a certain number of experts had to take part in their decisions . It was submined to be illogical that these members had to cast a vote, even if the matter concerned was outside their field of specialisation, or, on the other hand, if they had themselves prepared an expert opinion . The constitutional complaints also generally referred to "the corresponding provisions of the Convention on Human Rights" . The Constitutional Court rejected the above constitutional complaints as unfounded, stating that the participation of experts was provided for in Article 12, para . 2 of the Federal Constitution . The relevant parts of the Constitutional Court's decisions of I February (applicant Haas), 28 February (applicants Gunacker) and 19 March 1980 (applicants Ettl and Schalhas) were worded in identical terms . The Constitutional Court also rejected the applicants' further complaints (based essentially on the constitutional guarantee of equality before the law), but referred the cases to the Administrative Court for the purpose of determining whether, apart from constitutional rights, any other rights of the applicants had been violated . In the proceedings before this court the applicants claimed, inter alia, a violation of the substantive provisions of the Provincial Agricultural Land Ownership Act, concerning the lawfulness of the land compensation assigned to them, and, in addition, a violation of the procedural provisions concerning bias by the authority (S . 7 of the Code of General Administrative Procedure) and concerning their right to be heard (S . 45 (3) of the Code) . In its decisions of lI November 1980 (applicants Ettl and Gunacker) and 25 November 1980 (applicants Schalhas and Haas), the Administrative Court found, in each case, that there had been a violation of the applicants' procedural rights . The applicants' remaining complaints were rejected . The decisions were worded in similar terms and may be summarised as follows : a . Insofar as the applicants complained of bias by the expert members of the land reform boards, on the ground that they had participated in the decisions, although the matter at issue was outside their particular field of specialisation, their complaint was without foundation because the boards had been composed as provided for by law . The Agricultural Authorities Act expressly stipulated that the Supreme Land Reform Board had to include, apart from judges and civil servants with legal training, an official with experience in agronomic matters, an official with experience in forestry matters, and an agricultural expert, within the meaning of S . 52 of the Code of General Administrative Procedure . The lawful participation of these members in the decision, iherefore, could not create any bias on the part of the authority .
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b. Insofar as the applicants had complained of the absence of a written expert opinion, the Administrative Court observed that a procedural defect was excluded because the applicants had failed to substantiate which relevant facts had not come to the authority's knowledge because of the alleged failure to take expert evidence . c . Insofar as the applicants had funher complained of the fact that the result of the investigaton proceedings had not been brought to their knowledge, the Administrative Court conceded that not only the establishment of the facts (Befund) by the expert member of the board in preparation of his expert opinion, but also the expert opinion itself (Gutachten) was subject to the provision of S . 45 (3) of the Code of General Administrative Procedure, i .e . it had to be brought to the knowledge of the parties . However, it was not sufficient for the parties concemed to show that this had not been done, the parties were further required to state what submissions they could have made if they had known the expert opinions and what relevant considerations had therefore been omitted by the authority . Since the applicants had not specified the further submissions which they would have made if they had known the expert opinions, they had failed to substantiate the essential procedura) defect claimed by them- namely, the violation of their right to be heard . d. As regards the alleged violations of their substantive rights under the Agricultural Land Ownership Act, the Administrative Court found them unsubstantiated in the casebf each applicant, for various reasons relating to the special situation in each case . However, the Administrative Court noted, in this connection, that cenain measures (water operations in the cases of Etd, Schalhas and Haas, the construction of a way of access in the case of Gunacker) had been ordered by the authority without giving sufficient reasons on the factual basis of those decisions, in particular, the expert opinions on which they were founded . In the Ettl case it was, in addition, stated that the authority had obtained an opinion (Stellungnahme) on the question of water erosion from its member experienced in agronomic matters, and that this opinion had not been brought to the knowledge of the applicants, in conformity with S . 45 (3) of the Code of General Administrative Procedure, they, therefore, had had no opportunity to comment on this opinion . In the Administrative Coun's view these omissions constituted essential procedural defects, and the relevant pans of the Supreme Land Reform Board's decisions were, therefore, quashed . The matter was referred back to this authority, where it is apparently still pending .
COMPLAINTS The applicants complain that the Provincial and Supreme Land Reform Boards cannot be considered as independent and impania) tribunals, within the meaning of Article 6 . para . I of the Convention, because they include experts who have to prepare expen opinions as the basis for the boards' decisions . These experts ( i .e . a n
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agricultural expert and two higher officials experienced in matters of agronomy and forestry) not only have the right, but are even obliged to take part in the votes . They are thus the evidence and the judge in the same matter . It is further submitted that the order in which the members of the boards have to cast their votes is contrary to the normal mles of court procedure : the last vote is to be cast by the expert who has submitted an expert opinion, and whose views are, therefore, known from the outset . It is finally alleged that the administrative ofBcials belonging to the boards are subject to instmctions and, therefore, lack the required independence .
THE LA W The applicants complain that in the agricultural land consolidation proceedings, in which they have been involved, their civil rights and obligations were not determined by independent and impanial tribunals, as required by Article 6, para . I of the Convention . They claim that the Provincial and Supreme Land Reform Boards, before which these proceedings took place, did not fulfil the requirements of such tribunals, in particular, because their membership comprised specialised members (including two civil servants experienced in agronomy and forestry respectively, and an agricultural expert), who acted as experts and subsequently participated in the votes .
No issue arises as to the applicability of Article 6, para . I of the Convention to the proceedings in question . It is not disputed between the parties that these proceedings determined the applicants' civil rights and obligations . This has also been confirtned by the Constitutional Court in its decisions on the applicants' cases, and in the earlier decision of 1974 by which certain legislative provisions conceming the organisation of the land refonn boards were, in fact, quashed as being contrary to Article 6 . para . I . The Commission itself has established in its earlier case-law that the type of proceedings in question comes within the scope of this provision (cf . e .g . the decisions on the admissibility of applications No . 7620/76, DR 11 . 156, and No . 8255/78, unpublished) . The Govemment have objected to the admissibility of the application, on the ground that the applicants did not observe the six months time limit, laid down in Anicle 26 of the Convention . This argument is based on the assumption that the final decision, within the meaning of this provision, is, in the present case, the Constitutional Court's decision in each of the applicants' cases . However, the Contmission notes that the Constitutional Court referred the matter to the Administrative Coun, which, in its subsequent decisions, dealt with certain elements relevant for the applicants' complaints, in particular, the question whether the participation of the
expert members created a bias in the boards, and the further question whether these expert members' opinions must bebrought to the knowledge of the parties, in order to ensure their right to be heard . In these circumstances, the Commission considers that the final decision in each case was that of the Administrative Court . No issue arises as to the observance of the six months time limit as from the dates of these decisions . The Government have further submitted that the applicants failed to exhaust domestic remedies, because, in the proceedings before the Administrative Court . they did not substantiate, according to the requirements of the domestic law, the alleged violation of their right to be heard . The applicants object that this was impossible, because they were not informed of the expert members' opinions and, therefore, could not specify what relevant arguments they would have submitted if they had known these opinions . The Commission considers that it is not necessary to resolve this dispute between the parties . It is clear that the applicants do not challenge the conduct of the proceedings in the concrete case, but only the organisation of the agricultural proceedings, as such . Everything which is relevant in this context has been submitted in the intemal proceedings, and the applicants, therefore, must be considered as having exhausted the domestic remedies in this respect . The Commission notes, in addition, that the Administrative Court in fact found procedural defects in certain respects, and referred the relevant issues back to the Supreme Land Reform Board where the matter is apparently still pending . As under the Commission's constant case-law, the faimess of the proceedings can be examined only having regard to the proceedings as a whole, it is too early to deal with this aspect of the case before the proceedings have been finally terminated . However, this does not mean that the Commission is barred from considering the organisational aspects, because in this respect, as already stated above, the applicants have indeed exhausted the domestic remedies . As regards these organisational aspects, the Commission notes that the applicants' complaint concerns only a limited issue, namely the manner in which the expert members (including two civil servants) participate in the proceedings of the land reform boards . It is only this limited issue on which the applicants exhausted the domestic remedies . The Commission has taken cognizance of the parties' arguments in this respect and finds that, by themselves, they raise complex and difficult issues as to the application and interpretation of Article 6 . para . I of the Convention, which need to be determined as to their merits . The application, therefore, cannot be rejected as being manifestly ill-founded within the meaning of Article 27, para . 2 of the Convention . For these reasons, the Commission, without in any way prejudging the merits ,
DECLARES THE APPLICATION ADMISSIBLE .
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(TRADUCTION) EN FAI T Les requérants sont des ressortissants autrichiens, domiciliés à Obritzberg . Ils sont représentés par M' Richard Wandl, avocat à St . Pôlten . Ils se plaignent des opérations de remembrement (Zusarnmenlegungsverfahren) dont leurs terres agricoles ont fait l'objet conformément à la loi sur la propriété des terres agricoles de Basse-Autriche (Flurverfassungsgesetz, Gaz . prov . lois n° 6650/1975) . Selon la loi autrichienne, ces opérations ressortissent au domaine du droit administratif. Elles soient régies par la loi fédérale sur la procédure agricole (Agrarverfahrensgesetz, Gaz . prov . lois n° 173/1951), qui renvoie au Code de procédure administrative général (Allgemeines Verwaltungsvërfahrensgesetz) dont les dispositions s'appliquent sous réserve de légéres modifications .L'organisation des services compétents est régie par la loi fédérale sur les services d'agriculture (Agrarbehôrdengesetz 1950, Gaz . féd . lois n° 1/1951) dans sa version de 1974 (Agrarbehürdennovelle- Gaz . féd . lois n° 476/1974) . L'autorité de première instance, créée par la législation provinciale conformément aux principes posés aux articles 2 et 3 de la loi fédérale sur les services de l'agriculture, est le service agricole de district de la Basse-Autriche (Agrarbezirksbehbrde) . Il s'agit d'un organe purement administratif soumis aux instructions des autorités supérieures . Ces autorités supérieures sont la commission provinciale de la réforme agraire (Landesagrarsenat) établie auprès du Gouvernement provincial de Basse-Autriche conformément à l'article 5 de la loi fédérale susdite, ainsi que la commission supérieure de la réforme agraire (Oberster Agrarsenat) établie, conformément à l'article 6 de la loi, aupr8s du ministère fédéral de l'Agriculture et des For@ts . Aux termes de l'article 12, par . 2, de la Constitution fédérale, ces commissions comprennent un président, des magistrats et un certain nombre de fonctionnaires (Verwaltungsbeamte) et d'experts (Sachverstïndige) . Compte tenu de leur composition et du fait qu'elles sont compétentes pour décider en dernier ressort, leurs membres non juristes sont également libres de toute instruction dans l'exercice de leurs fonctions au sein des commissions (article 20, par . 2, de la Constitution) . Ces commissions rentrent donc dans la description des «commissions administratives . (Kollegialbehôrden) au sens de l'article 133, par . 4, de la Constitution . Bien que cette dernière disposition constitutionnelle soustraie généralement les décisions de ces commissions administratives au contr6lejuridictionnel de la Cmir administrative, ce contrôle a été rendu possible par le jeu de l'article 8 de la loi sur les services d'agriculture, qui fut introduit par la loi modificative de 1974 .
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Un amendement à la législation s'imposait après l'arrét rendu par la Cour constitutionnelle le 19 mars 1974 (Recueil officiel des arrêts de la Cour constitutionnelle n° 7284) . La Cour avait en effet estimé que l'article 6, par . 1, de la Convention était applicable aux procédures se déroulant devant les commissions puisqu'elles décidaient de droits de caractére civil, au sens de cette disposition . Elle avait estimé en outre que les commissions, telles qu'elles étaient organisées alors, n'étaient pas conformes aux exigences de l'article 6, par . 1, interprétées par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'arrêt Ringeisen . Elles n'étaient pas constituées comme - des tribunaux indépendants et impartiaux . en raison de la participation d'un agent de l'administration à chacun des niveaux et de l'absence de réglementation du mandat des membres et des conditions de leur révocation . La Cour constitutionnelle a dès lors estimé que les commissions ne présentaient pas des garanties suffisantes d'indépendance et d'impartialité . La loi modificative de 1974 fut conçue expressément pour aligner les commissions de la réforme agraire sur les exigences de l'article 6, par . 1, telles qu'énoncées par la Cour constitutionnelle . Outre la possibilité de faire appel devant la Cour administrative et la promulgation de nouvelles dispositions régissant le mandat et la révocation des membres (article 9 de la loi sur les services de l'agriculture), l'amendement a aussi modifié la composition des commissions .
Les commissions sont à présent composées comme suit : - la Commission provinciale de la réforme agraire se compose des membres suivants ( article 5, par . 2, de la loi) : 1 . un juriste fonctionnaire de la province, en qualité de président, 2 . trois juges . 3 . un juriste fonctionnaire de la province ayant une expérience de la réforme agraire, en qualité de rappo rteur ,
4 . un fonctionnaire de la province, du grade d'administrateur et ayant une expérience des questions agronomiques , 5 . un fonctionnaire de la province, du grade d'administrateur et ayant une expérience des questions forestiéres , 6 . un expert en agriculture au sens de l'article 52 du Code de procédure administrative général de 1950 . - la Commission supérieure de la rAforme agraire se compose des membres suivants ( anicle 6, par . 2, de la loi) :
1 . un juriste, fonctionnaire du grade d'administrateur au ministère fédéral de l'Agriculture et des Forêts, en qualité de président , 2 . trois membres de la Cour suprême , - 14-
3 . un juriste, fonctionnaire du grade d'administrateur spécialiste de la réforme au ministère fédéral de l'Agriculture et des Forèts, en qualité de rapporteur , 4 . un fonctionnaire du grade d'administrateur au ministère fédéral de l'Agriculture et des Forèts, spécialiste des questions agronomiques , 5 . un fonctionnaire du grade d'administrateur au ministère fédéral de l'Agriculture et des Forêts, spécialiste des questions forestières , 6 . un expert en agriculture au sens de l'article 52 du Code de procédure administrative général de 1950 . En l'espèce, les requérants estiment que la nouvelle organisation des commissions n'offre toujours pas les garanties nécessaires d'impartialité et d'indépendance, en raison notamment de la participation d'experts qui ont été appelés à procéder à des expertises qui permettront aux commissions de statuer par des votes au cours desquels ces mêmes experts auront voix délibérative . Durant la procédure, les requérants ont présenté divers recours à cet égard . En l'espèce, le déroulement de la procédure peut se résumer comme suit : Les services agricoles de district de Basse-Autriche publiérent le plan de remembrement d'Obritzberg le 30 juillet 1973 . Chacun des requérants recourut contre ceite décision, en soutenant qu'il ne recevait pas une compensation foncière conforme aux dispositions de la loi provinciale sur la propriété des terres agricoles . Les motifs de l'appel différaient pour chaque requérant en fonction de la manière dont le plan de remembrement affecte ses biens . La commission provinciale de la réforroe agraire statua sur ces recours dans des décisions séparées rendues le 12 juin 1975 (pour les requérants Gunacker et Haas) et le 7 juillet 1975 (pour les requérants Ettl, Schalhas et Gunacker) . Elle fit partiellement droit aux recours, les rejeta pour le surplus et modifia à certains égards la compensation foncière attribuée à chacun des requérants . Les requérants se pourvurent devant la commission supérieure de la réforme agraire, qui rendit des décisions séparées le 6 octobre 1976 . Elle fit partiellement droit aux recours des requérants Ettl et Schalhas dans la mesure où ils se plaignaient d'un risque d'érosion de certaines de leurs terres par les eaux . La commission ordonna des mesures de drainage pour écarter ce danger . Elle rejeta le surplus des demandes ainsi que les recours Gunacker et Haas . Les requérants introduisirent tous, pour divers motifs un recours devant la Cour constitutionnelle, alléguant notamment avoir été privés de leur droit à obtenir une décision émanant d'un tribunal légalement établi (article 83, par . 2, de la Constitution fédérale), au motif que, selon la législation portant organisation des services de l'agriculture, plusieurs experts devaient prendre part aux décisions . Selon eux, il n'était pas logique que ces membres aient le droit de voter alors que la questio n
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échappait à leur domaine de spécialisation ou qu'ils avaient eux-mémes établi l'avis d'expert . Les recours constitutionnels invoquaient, d'une manière générale, les . dispositions correspondantes de la Convention européenne des Droits de l'Homme . . La Cour constitutionnelle rejeta comme mal fondés les recours contitutionnels en question, en déclarant que la participation d'experts était expressément prévue par l'article 12, par . 2, de la Constitution fédérale . Les parties correspondantes des arrêts rendus par la Cour constitutionnelle le I°1 février (requérant Haas), le 28 février (requérants Ettl et Schalhas) étaient libellées en des termes identiques . La Cour constitutionnelle rejeta également les autres griefs des requérants (fondés surtout sur la garantie constitutionnelle de l'égalité devant la loi), mais renvoya les affaires devant la Cour administrative pour qu'elle décide si, en dehors des droits constitutionnels, il y avait eu violation d'un autre droit des requérants . Devant cette cour, les requérants alléguaient, d'une pa rt , une violation des dispositions fondamentales de la loi provinciale sur la propriété des terres agricoles quant à la légalité de la compensation foncière qui leur avait été accordée et, d'autre pa rt , des violations des dispositions procédurales concemant la partialité des services compétents (article 7 du Code de procédure administrative générale) et du droit à l'examen de leur cause (a rticle 45, par . 3, du Code) . Dans ses arrêts du 11 novembre (requérants Ettl et Gunacker) et du 25 novembre 1980 (requérants Schalhas et Haas), la Cour administrative conclut chaque fois à une violation des droits processuels des requérants mais rejeta les autres griefs . Ces arréts, libellés en des termes analogues, peuvent se résumer comme suit : a . Dans la mesure où les requérants se plaignent de partialité des experts membres des commissions de la réforme agraire parce qu'ils prennent part aux décisions alors que la question en litige échappe à leur domaine de spécialisation, ce grief est dépourvu de fondement puisque la composition des commissions est conforme à la loi . En effet, lâ loi sur les services de l'agriculture stipule expressément que la commission supérieure de la réforme agraire doit compter parmi ses membres, outre des juges et des fonctionnaires ayant une formation juridique, un fonctionnaire spécialisé dans les questions agronomiques, un fonctionnaire spécialisé dans les questions forestières et un expert de l'agriculture au sens de l'anicle 52 du Code de procédure administrative générale . La participation, confortne à la loi, de ces membres aux décisions de la commission ne peut donc pas entacher cette commission de partialité . b . Dans la mesure où les requérants se plaignent de l'absence d'un avis d'expert écrit, la Cour administrative fait remarquer qu'il est exclu de conclure à un vice de procédure puisque les requérants n'ont pas indiqué les faits pertinents qui n'auraient pas été portés à la connaissance de l'instance suite au défaut d'expertise .
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c. Dans la mesure où les requérants se plaignent aussi du fait que le résultat de la procédure d'enquête n'a pas été porté à leur connaissance, la Cour administrative admet que non seulement l'établissement des faits (Befund) par le membre expert de la commission qui a rédigé son avis, mais aussi l'avis lui-même (Gutachten) relèvent de l'article 45, par . 3, du Code de procédure administrative général, c'est-à-dire qu'ils devaient être communiqués aux parties . Cependant, il ne suffisait pas aux requérants de prouver que cela n'avait pas été fait . lls étaient tenus en outre de préciser les arguments qu'ils auraient fait valoir s'ils avaient été informés des avis d'experts et les considérations peninentes qui ont donc été passées sous silence par la commission . Comme les requérants n'ont pas précisé les autres arguments qu'ils auraient avancés s'ils ont connu les avis d'experts, ils n'ont donc pas étayé le vice de forme essentiel qu'ils invoquent, à savoir la violation du droit à l'examen de leur cause . d. Quant aux violations alléguées des droits matériels reconnus par la loi sur la propriété des terres agricoles, la Cour administrative estime que les requérants n'en ont pas établi l'existence, et ceci pour divers motifs touchant à la situation de chacun . Elle a cependant relevé que les services de l'agriculture ont ordonné certaines mesures (opérations de drainage dans les cas de Ettl, Schalhas et Haas, constntction d'une voie d'accés dans le cas de Gunacker), sans les motiver suffisamment à partir des faits et, notamment, sans indiquer les avis d'experts sur lesquels elle se fondait . Dans le cas de Ettl, il était précisé en outre que la commission avait recueilli sur la question de l'érosion par les eaux l'avis (Stellungnahme) du membre spécialiste des questions agronomiques et que cet avis n'avait pas été porté à la connaissance des requérants comme le prévoit l'article 45, par . 3, du Code de procédure administrative général . Les intéressés n'avaient donc pas eu la possibilité de présenter leurs observations à cet égard . Selon la Cour administrative, ces omissions constituaient des vices importants de procédure et les parties y afférentes des décisions de la commission supérieure de la réforme agraire devaient dès lors être annulées . L'affaire a été renvoyée à cette commission, où elle est toujours pendante, semble-t-il .
GRIEF S Les requérants se plaignent de ce que les commissions provinciale et supérieure de la réfonne agraire ne sont pas des tribunaux indépendants et impartiaux, au sens de l'article 6, par . I, de la Convention, puisque figurent parmi leurs membres des experts qui doivent établir des avis sur la base desquels elles prendront ensuite leurs décisiôns . Ces expens (à savoir un expert en agriculture et deux hauts fonctionnaires spécialisés dans les questions agronomiques et forestières) ont non seulement le droit mais encore l'obligation de prendre part aux votes . Ils sont donc juges et témoins pour la même question . Selon les requérants, l'ordre de vote des membres de la commission est également contraire aux règles générales de la procédure judiciaire : e n
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effet, vote en demier l'expert qui a soumis un avis et dont le point de vue est donc connu dès le départ . Les requérants allèguent enfin que les administrateurs fonctionnaires appanenant aux commissions reçoivent des instructions, ce qui leur ôte l'indépendance nécessaire .
EN DROI T I,es requérants se plaignent que, dans les opérations de remembrement rural les concernant, les contestations relatives à leurs droits et obligations de caractère civil n'ont pas été tranchées par des tribunaux indépendants et impa rt iaux comme l'exige l'article 6, par . I, de la Convention . lls soutiennent que les commissions de la réforme agraire . supérieure et provinciale, devant lesquelles s'est déroulée la procédure, ne répondent pas aux conditions exigées de tels tribunaux, en raison notamment de ce que figurent parmi leurs membres des spécialistes (dont deux fonctionnaires spécialisés respectivement dans les questions agronomiques et forestières, ainsi qu'un expe rt en agriculture) qui ont agi comme experts d'abord et ont ultérieurement pris part aux votes . Il ne se pose pas de probléme quant à l'applicabilité de l'a rt icle 6, par . I, de la Convention à la procédure en question . Le fait que ces procédures ont trait à des contestations sur des droits et obligations de caractère civil des requérants n'est pas controversé par les pa rt ies . C'est ce que la Cour constitutionnelle a également confirmé dans les décisions rendues en l'espèce et dans son arrêt de 1974 qui annulait ce rt aines dispositions législatives concernant l'organisation des commissions de la réforme agraire précisément parce qu'elles é taient contraires à l'article 6, par . I . La Commission elle-méme a établi dans sa jurisprudence antérieure que ce type de procédure relève du domaine d'application de cet a rticle ( cf. par exemple les décisions sur la recevabilité des requétes n° 7620/76, DR 11, p . 156, et n° 8255/78, non publiée) . Le Gouvemement a objecté à la recevabilité que les requérants n'avaient pas respecté le délai de six mois prévu à l'a rt icle 26 de la Convention . lls fondent leur argumentation sur l'hypothèse qu'en l'espèce la décision finale, au sens de cette disposition, serait l'arrêt rendu pour chaque cas par la Cour constitutionnelle . Cependant, la Commission relève que la Cour constitutionnelle a renvoyé l'affaire à la Cour administrative qui, dans ses arrèts ulté ri eurs, a traité de certains éléments concernant les griefs des requérants, notamment du point de savoir si la pa rt icipation des membres expe rts créait un é lément de pa rt ialité dans la commission et de celui de savoir si les avis de ces membres expe rt s devaient étre communiqués aux pa rt ies pour leur garantir le droit d'étre entendus . Aussi la Commission estime-t-elle que la décision finale a été, pour chaque cas, l'arrèt rendu par la Cour administrative . Il ne se pose dés lors aucun problème quant au respect du délai de six mois, compté à pa rt ir de ces décisions .
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Le Gouvemement a soutenu en outre que les requérants n'avaient pas épuisé les recours intemes puisque, dans la procédure devant la Cour administrative, ils n'avaient pas étayé, conformément aux exigences du droit interne, leur allégation de violation du droit d'étre entendus . Les requérants répliquent que cela leur était impossible puisque, n'ayant pas connaissance de l'avis des membres experts, ils ne pouvaient pas préciser les arguments qu'ils auraient fait valoir s'ils avaient connu cet avis . La Commission estime qu'il ne lui est pas nécessaire de trancher ce point litigieux . Il est clair que les requérants ne contestent pas le déroulement de la procédure dans ce cas concret mais seulement l'organisation de la procédure en matière agricole . Tout élément pertinent à cet égard ayant été exposé devant les procédures internes, il faut considérer que les requérants ont épuisé les recours internes su f ce point . La Commission relève en outre que la Cour administrative a effectivement constaté à certains égards des vices de procédure et renvoyé la question i11a commission supérieure de la réforme agraire, devant qui l'affaire semble étre toujours pendante . Or, selon sa jurisprudence constante, la Commission ne peut examiner le caractère équitable d'une procédure qu'en considérant l'ensemble de la procédure : il est donc prématuré d'examiner cet aspect de l'affaire avant l'achèvement complet de la procédure . Ceci ne signifie pas cependant que la Commission ne puisse pas examiner les aspects structurels des commissions puisqu'à cet égard, comme indiqué plus haut, les requérants ont bien épuisé les recours internes . En ce qui conceme ces aspects strvcturels, la Commission relève que le grief des requérants ne concerne qu'une question bien délimitée, à savoir les inodalités de part icipation des membres expert s (notamment des deux fonetionnaires) aux pracédures se déroulant devant les commissions de la réforme agraire . C'est seulement sur cette question bien délimitée que les requérants ont épuisé les recours intemes . La Commission a pris connaissance de l'argumentation présentée par les panies à cet égard et estime qu'elle soulève des questions difficiles et complexes touchant à l'application et à l'interprétation de l'a rt icle 6, par . 1, de la Convention, qui appellent dès lors un examen au fond . La requéte ne saurait donc être rejetée comme manifestement mal fondée, au sens de l'article 27, par . 2, de la Convention .
Par ces motifs, la Commission, tous moyens de fond réservés , DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE .
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Origine de la décision

Formation : Cour (chambre)
Date de la décision : 09/03/1984

Fonds documentaire ?: HUDOC

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