| BATELAAN et HUIGES c. PAYS-BAS

APPLICATION/REQUÉTE N° 10438/8 3 H .J . BATELAAN and J . HUIGES v/the NETHERLANDS H .J . BATELAAN et J . HUIGES c/PAYS-BA S DECISION of 3 October 1984 on the admissibility of the application DÉCISION du 3 octobre 1984 sur la recevabilité de la requêt e
Article 1, paragraph 1 of the First Protocol : G'cence for medical doctors to dispense medicines . 7he withdrawaJ of such a(icence, where the conditions for its grant no longer subsist, does not amount to an interferencewith properry . Future income constitutes a "possession " only if the income has been eamed or where an enforceable claim to it exists . 77te goodwill of a professional pracrice is an element in its valuation but does ttor constitute a "possession " to the extent that it is not necessarily linked with the profession in question . Article l, paragraphe 1, du Protocole addifionnel : Atrtorisation de dispenser des médicaments accordée à des médecins. Lc retrait de cette autorisation, ses conditions d'octroi n'éfant plus réunies . ne constitue pas une aneinte à la propriété. Un gain futur ne constirue un «bien . que si le gain a été acquis ou fait ('objet d'une créance exigible . Le goodwill d'un cabinet professionneJ est un élérnent d'estimation de celui-ci mais il ne constitue pas un « bien 1 dans la mesure où il n'est pas nécessairemenr lié à(a profession donr il s'agir .
FACTS
(français : voir p . 174)
The first applicant is a Dutch citizen, bom in 1934, and a general medical practitioner by profession . 170
The second applicant, bom in 1946, is also a Dutch citizen and a general medical practitioner ; both reside at Smilde in the Netherlands . In the proceedings before the Commission, the applicants are represented by Mr . N . van 't Grunewold . a lawyer with the National Association of General Medical Practitioners (Landelijke Huisartsen Vereniging), Utrecht, the Netherlands . On 7 March 1969 the first applicant obtained a licence to dispense medicines in a particular area and for an indefinite period ; on the basis of the Medicine Supply Act (We( op de Geneesmiddelenvoorziening), by decision of the Committee for the allotment of districts (Commissie voor gebiedsaanwijzing) in the province of Drenthe . A similar licence was obtained by the second applicant in 1975 . Under the Medicine Supply Act general niedical practitioners have the right to dispense medicine if they establish their practice in a municipality which has no dispensing chemist and which is only adjacent to other municipalities without a dispensing chemist . If . on the other hand, a general medical practitioner establishes his practice in a municipality in which a dispensing chemist is already established, or which is adjacent to a municipality in which a dispensing chemist is established, a licence from the Committee for the allotment of districts is required . Such a licence may be granted for a limited or for an indefinite period . In areas which have been expressly declared to be suitable for the establishment of a dispensing chemist, such licences are only valid until the establishment of a dispensing chemist (except for medical practitioners who were already dispensing medicines when such a declaration was issued) . In areas such as the one concerned in the present case, which have not been expressly declared suitable for the establishment of a dispensing chemist, such establishment does not automatically terminate the validity of the licences . Even licences granted for an indefinite period can, however, be withdrawn if the grounds for granting them cease to exist (Section 6 para . 4 of the Medicine Supply Act) . According to the case-law of the Council of State's Division for Jurisdiction (Afdeling Rechtspraak van de Raad van State) (Huisen Case of 15 July 1978), the establishment of a dispensing chemist in such an area is one of the grounds on which the withdrawal of a licence can be founded . This case-law is based on the consideration that the Medicine Supply Act clearly indicates that general practitioners only have a supplementary task as regards the supply of medicines, namely when the supply of medicines by a chemist is not provided . or is insufficient .
On 10 March 1980 a dispensing chemist established his business at Smilde and requested the aforetnentioned Committee to withdraw the applicants' licences to dispense medicines . On 25 November 1980 the Committee decided to withdraw the applicants' licences . The latter appealed against this decision to the Minister for Public Health and the Environment but their appeals were rejected on 8 March 1982 . Thereupon, the applicants appealed to the Council of State's Division for Jurisdiction but these appeals were rejected on 9 November 1982, in accordance with the above-cited case-law .
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In accordance with its case-law, the Council held, inrer alia . that under the Medicine Supply Act, the establishment of a dispensing chemist in a particular area may constitute a reason for the withdrawal of a general practitioner's licence to dispetise medicines in that area .
COMPLAINT S The applicants complaidthat because of the withdrawal of their licences to dispense ntedicines, their professional income has decreased by about one-quarter and that, in addition, the goodwill-value of their practices has decreased proportionately . The applicants claim that, to this extent, they have been deprived of their possessions .
. , The applicants have further complained that their licences have been withdrawn .
in contravention of the Medicine Supply Act and,-consequently, not in accordance withthe conditions provided for by law, and not in the general interest . Furthermore, the ap licants have complained that he Dutch authorites hav e failed to respect their raised expectations and have also failed to provide them wit . The applicants submit thatohadequtcompnsifrheltpsin this is contrary to the general principles of international law . .Protocol No . I .TheaplicntsvokedAriclto the Conventio n If,th
THE LA W The applicants have complained that the withdrawal of their licences to dispense medicines resulted in a decrease of about one-quartér in their professional income and in a proportionate decrease in the goodwill-value of their practices . They have alleged that the withdrawal of their licences, therefore, amounts to a deprivation of their possessions and they have invoked Article I of Protocol No . I which provides that : . . . . "Every natural or legal person is entitled to the peacefdl enjoyment of his possessions . No one shall be deprived of his .possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law . The preceding provisions shall not . however . in any way impair the right of a State to enforce such laws as it seems necessary to control the use of propeny in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties . " As regards the question as to whether a licence to conduct cenain economi c activities could give the licence-holder a right which is protected under Article I o f 172
Protocol No . I . the Commission considers that the answer will depend inrer alia on the question whether the licence can be considered to create for the licence-holder a reasonable and legitimate expectation as to the lasting nature of the licence and as to the possibility to continue to draw benefits front the licenced activity . The Conimission notes, however, that a licence is frequently granted on certain conditions and that the licence may be withdrawn if such conditions are no longer fulfilled . In other cases, the law itself specifies certain situations in which the licence niay be withdrawn . It follows . in the Commission's opinion, that a licence-holder cannot be considered to have a reasonable and legitimate expectation to continue his activities, if the conditions attached to the licence are no longer fulfilled or if the licence is withdrawn in accordance with the provisions of the law which was in force when the licence was issued . As regards expectations for future earnings, the Commission also recalls its previous case-law to the effect that future income could only be considered [o constitute a "possession", if it had already been earned or where an enforceable claim existed to it (cf. No . 8410/78 . Dec . 13 .12 .79 . D .R . 18 p . 216 . 219) . In the present case it is recalled that the applicants' licences for dispensing medicines from their practices, although granted for an indefinite period, were subject to revocation if the reason for granting them - the interest of medicine supply - were to cease to exist . The Commission notes that the withdrawal of their licences was effected because the legal conditions for termination of the licences were fulfilled by the establishment of a dispensing chemist . Therefore [he licences were no longer needed in the general interest . In these circuntsmnces, the Commission considers that the withdrawal of the licences in accordance with the applicable law did not affect any property right protecied under Article I of Protocol No . I .
The applicants have also complained that the goodwill of their practices diminished as a result of the withdrawal of the licences . However, although the goodwill attached to a professional practice may . in certain circumstances, constitute an elentent of the valuation of that practice as a possession, the Commission considers that any goodwill derived from the possibility to perform services on the basis of a licence which is not automatically connec[ed with the operation of the medical practice . and is subject to revocation on grounds outside the applicants' exercise of their medical profession, cannot be regarded as goodwill attached to a professional practice and, in the circumstanees of the present case, does not constitute a possession within the nieaning of Article I of Protocol No . I . Consequendy, the applicants' complaints fall outside the scope of Article I of Protocol No . I and are therefore incompatible rarione ntareriae with the provisions of the Convention within the meaning of Anicle 27 para . 2 n
.Forthesan,Comis
DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE . 173
(TRADUCTION ) EN FAI T Le premier requérant est un ressortissant néerlandais, né en 1934 et médecin généraliste de son état . Le second requérant, né en 1946, est également ressortissant néerlandais e t médecin généraliste ; tous deux habitent Smilde aux Pays-Bas .
Dans la procédure devant la Commission, les requérants sont représentés par Me N . van't Grunewold, avocat de l'Association nationale des médecins généralistes (Landelijke Huisartsen Vereniging) à Utrecht, Pays-Bas . • . Le 7 mars 1969, le premier requérant obtint l'autorisation de dispenser des médicaments dans un certain secteur et pour une période indéterminée, en vertu de la loi sur la foumiture de médicaments (Wet op de Geneesmiddelenvooaiening) . La décision fut prise par la commission de répartition par district (Commissie voor gebiedsaanwijzing) dans la province de Drenthe . Le second requérant obtint une licence analogue en 1975 . Aux termes de la loi sur la foumiture de médicaments, les médecins généralistes ont le droit de dispenser des médicaments s'il n'existe pas de pharmacien dans la commune où ils s'installent ni dans les communes limitrophes . Par contre, si le médecin généraliste s'installe dans une commune sur laquelle se trouve déjà un pharmacien diplômé, ou s'il en existe un dans une commune limitrophe, il devra obtenir une autorisation de la commission de répartition . Cette autorisation peut être délivrée pour une période déterrninée ou indéterminée . Dans les secteurs expressément déclarés propres à l'installation d'un pharmacien diplômé, ces autorisations ne sont valables que jusqu'à l'installation d'un pharmacien (exception faite des médecins qui dispensaient déjà des médicaments avant cette déclaration) . Dans les secteurs comme celui qui est en question ici et qui n'avaient pas été expressément déclarés propres à l'installation d'un pharmacien, ladite installation ne met pas automatiquement fin à la validité des licences . Cependam . méme les licences accordées pour une période indéterminée peuvent étre retirées lorsque disparaissent les raisons de leur octroi (article 6 par . 4 de la loi sur la fourniture de médicaments) . Selon la jurisprudence de la Division du contentieux du Conseil d'Etat (Afdeling Rechtspraak van de Raad van State, affaire Huisen du 15 juillet 1978), l'installation d'un pharmacien diplômé dans un tel secteur est l'un des motifs de retrait de la licence . Cette jurisprudence part de l'idée que la loi sur la fourniture de médicaments fait ressortir clairement que les médecins généralistes n'ont qu'un rôle complémentaire quant à la délivrance de médicaments lorsque celle-ci n'est pas le fait d'un pharmacien ou qu'elle est insuffisante .
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Le 10 mars 1980, un pharmacien diplômé ouvrit son officine à Smilde et demanda à la commission susmentionnée de retirer aux requérants l'autorisation de dispenser des médicaments . Le 25 novembre 1980, la commission décida de retirer les licences aux requérants . Ces derniers recoururent contre cette décision auprès du Ministre de la santé publique et de l'environnement mais celui-ci rejeta le recours le 8 mars 1982 . Les requérants se pourvurent alors devant la Division du contentieux du Conseil d'Etat, qui les débouta le 9 novembre 1982 conformément à la jurisprudence susdite . Fidéle à sa jurisprudence, le Conseil déclara notamment qu'aux termes de la loi sur la fourniture de médicaments, l'installation d'un pharmacien dipl8mé dans un secteur donné peut justifier le retrait de l'autorisation accordée à un généraliste de dispenser des médicaments dans le secteur .
GRIEFS Les requérants se plaignent que l'autorisation de dispenser des médicaments leur ayant été retirée, les revenus qu'ils tirent de leur profession ont diminué du quart environ et la valeur de goodwill de leur pratique dans une proportion égale . Ils estiment avoir été dépossédés de leurs biens . Les requérants se plaignent en outre que le retrait de leur licence était contraire à la loi sur la foumiture de médicaments et n'étaient dès lors ni conforme aux conditions prévues par la loi ni d'utilité publique .
Par ailleurs, selon les requérants, les autorités néerlandaises n'ont pas tenu leurs promesses et ne les ont pas non plus convenablement indemnisés de la perte de leurs biens, ce qui est contraire aux principes généraux du droit international . Les requérants invoquent à cet égard l'article I du Proiocole additionnel à la Convention .
EN DROIT Les requérants se plaignent que le retrait de leur autorisation de dispenser des médicaments a diminué du quart leurs revenus professionnels et abaissé d'autant la valeur de goodwill de leur cabinet . Ils allèguent que ce retrait équivaut dès lors à une privation de biens et invoquent à cet égard l'article I du Protocole additionnel à la Convention, ainsi libellé : .Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens . Nul ne peut étre privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international .
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Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contribmions ou des amendes . » S'agissant du point de savoi} si une autorisation de pratiquer certaines activités économiques peut conférer au titulaire un droit protégé par l'article I du Protocole additionnel, la Commission estime que la réponse dépendra notamment du point de savoir-si l'autorisation peut étre considérée comme suscitant chez le titulaire une espérance raisonnable et légitime quant au caractère durable de l'autorisation et quant à la possibilité de continuer à tirer des bénéfices de l'activité autorisée .
La Commission relève . cependant qu'uné autorisation est souvent accordée àcertainsod qu'elptêriésceondt m,plusreplies . Il arrive que la loi elle-méme précise les situations dans lesquelles l'autorisation peut être retirée . Il s'ensuit, aux yeux de la Contmission, que le titulaire d'une licence ne saurait étre considéré comnte ayant une espérance légitime et raisonnable de poursuivre ses activités si les conditions attachées à l'autorisation ne sont plus remplies ou si le retrait est conforme aux dispositions légales en vigueur au moment de l'octroi de l'autorisation . S'agissant des espérances de gains futurs, la Commission rappelle également sa jurisprudence antérieure selon laquelle un revenu futur ne saurait être considéré comnte un . bien . que s'il a déjà été gagné ou s'il existe urie créance exigible (cf. No 8410/78, déc . 13 .12 .79, D .R . 18 p . 216, 223) . En l'espèce . la Conimission rappelle que les autorisations données aux requérants pour la délivrance de ntédicaments à leurs clients, bien qu'accordées pour une période indéterminée, étaient susceptibles de retrait si les motifs pour lesquels elles ont été accordées, soit l'intérét à ce que des médicaments soient disponibles, venaient à disparaitre . La Comntission relève que le rétrait des autorisations est intervenu parce que, avec l'installation d'un pharmacien diplBmé, les conditions prévues par la loi pour mettre fin aux autorisations se trouvaient réunies . Ces autorisations n'étaient dès lors plus nécessaires à l'intérét général . Dans ces conditions, la Commission estime que le retrait des autorisations conforméntent à la législation en vigueurne portait pas atteinte à un droit de propriété protégé par l'article I du Protocole additionnel . Les requérants se plaignent également que le goodàill deieur pratique a diminué après le retrait des autorisations . Certes, le goodwill d'un cabinet professionnel peut, dans certains cas, constituer un élément d'évaluation de ce cabinet en tant qu'il constitue un bien . La Commission estime toutefois que le goodwill procuré par la possibilité d'assurer des prestations en vertu d'une autorisation qui n'est pas nécessairement liée à l'exercice de la ntédecine et qui peut étre,révoquée pour des raisons étrangères à l'exercice de la médecine par les requérants ne saurait étre considéré e 176
comme un goodwill attaché au cabinet professionnel . En conséquencé, dans les circonstances de l'espéce, il ne constitue pas un bien au sens de l'article I du Protocole additionnel à la Convention . Il s'ensuit que les griefs formulés par les requérants échappent au domaine d'application de l'article 1 du Protocole additionnel et sont dès lors incompatibles ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l'article 27 par . 2 . Par ces motifs, la Commissio n DÉCLARE LA REQUÉTEIRRECEVABLE .
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