| ROTENSTEIN c. REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE

APPLICATION/REQUÉTE N° 10612/83 Genia ROTENSTEIN v/the FEDERAL REPUBLIC OF GERMAN Y Genia ROTENSTEIN c/RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGN E DECISION of 10 December 1984 on the admissibility of the application DÉCISION du 10 décembre 1984 sur la recevabilité de la requêt e
Article 6, paragraph I of the Convention : 7he legal proceedings relating to a claim for compensation under the Federal Compensation Act (BundesentschBdigungsgeserz) do not relate to "civil rights and obligations" (detailed explanation of the historical development of the law) .
Artide 6, paregraphe /, de la Convenlion : Les litiges concernant des pr(temions au titre de la loi fédérale allemande sur l'indemnisation (Bundesemschlldigungsgesetz) ne porlent pas sur des droits et obligations de caractère civil (motivation historicojuridique détaillée) .
Summary of the relevant facts ((ran(7ais : voir p. 280) 7he applicant is a Canadian citizen(•) . She was born in Poland in 19/0.
Having left Poland at the outbreak of the Second World War, the applicant and her husband were held in a Russian camp for some / 4 months. 7)te husband died in the Sovier Union after their release and the applicant moved ro Canada in 1 949. (•) The applicanr was represenled before the Commission by Mr . Otto Kùster, a lawyer pranising in Smngan, and Professor F .A Mann, London .
- 276 -
In 1964 the applicant made a (ate claim for compensation under the Federal Compensation Act (Bundesentschddigungsgesetz) which had recently been found to apply to victims of Russian persecution . 7he claim was eventually rejected by Ihe Compensation Office in 1972 as inadequately substantiated . Court proceedings, culminating in a decision of the Federal Constimtional Couri (Bundesverfarsungsgericht) of 15 December 1982, were also unsuccessful. 7he applicant complains of the length and faimess of the proceedings under the Federal Compensarion Act, and alleges a violation of Article 6 para . I of the Con, vention .
TIH 's LAW (Extract) ... . .. . .. . . . . . . The Commission recalls that the concept of "civil rights and obligations" i n Article 6 para . 1 of the Convention cannot be interpreted solely by re ference to the domestic law of the respondent State, but must be given an autonomous interpretation in the light of the object and purpose of the Convention ( cf. Eur . Court H .R ., Kbnig judgment of 28 June 1978, Series A no . 27, para . 88) . Consequently, it is not decisive for the application of A rt icle 6 para . I in the present case whether claims under the Federal CompensationAq are regarded in German law as being of p ri vate law or of public law . As regards the interpretation of the term "civil rights and obligations" in Article 6 para . 1, the European Court of Human Rights has repeatedly stated that this term covers all proceedings .the result of which is decisive for private rights and obligations (cf . Ringeisenjudgment of 16 July 1971, Series A no . 13, para . 94) . The Court has added, however, that a tenuous connection or remote consequences do not suffice for Article 6 para . l, that civil rights and obligations must be the object-or one of the objects-of the "contestation" (dispute), and that the result of the proceedings must be directly decisive for such a right (Lo Compte, Van Leuven and De Meyere judgment of 23 June 1981, Series A, no . 43, para . 47) . The present case concerns the right to receive compensation for specified injuries under the Federal Compensation Act . In its previous case law the Commission has pointed out that, "without going in detail into questions of State succession or of prescription, the Federal Republic of Germany has undertaken in the Federal Compensation Act to pay to victims of Nazi persecution compensation for specified injuries or to grant such victims other forms of benefits, within the limits laid down in the Act . This legislation constitutes an undertaking on the part of the State to grant compensation for injuries suffered in the course of special circumstances for which otherwise damages cannot be recovered under the general principles of tort liability . Accordingly, the proceedings in which the eligibility of a particular claim is decided relate to rights of the individual vis-à-vis the State whic h
- 277 -
clearly belong to the domain of public law ." (See No . 4523/70, Dec . 23 .7 .71, Collection 38 p . 115 ; No . 4505/70, Dec . 2 .10 .71, Collection 39 p . 51 ; No . 4618/70, Dec . 21 .3 .72, Collection 40 p . I 1 ; No . 7014/75, Dec . 21 May 1976, D .R . 5 p . 134) . In its decision of 16 October 1980 on the admissibility of No . 8646/79 (not published) the Commission confirmed the above jurisprudence and added that reinstatement proceedings with a view to obtaining compensation under the Federa . 1 . lCompensatiAcflvmoreayutsidhcopefArl6a The Commission confirms the opinion which it had fortoulated in the above case-law . The Federal Compensation Act forms part of the regulations issued after 1945 for the redress of wrongs inflicted by the Nazi regime . For this purpose the Allied Military Governments had first enacted regulations conceming the restitution of identifiable property . Thereafter various compensation laws came into force in the Lander . Claims could be based by victims of Nazi persecution on such grounds as injury to body and health, and deprivation or restriction of liberty . Compensation became also subject of international agreements such as the Convention on the Sett)ement of Matters arising out of the War and the Occupation signed on 26 May 1952 (BGBI . 1955 II p . 405) in which the Federal Republic of Germany undertook to assure adequate compensation and to decide speedily on compensation claims (Chapter Four of the Agreement) . Furthermore the Protocol No . I drawn up by representatives of the Govemment of the Federal Republic of Germany and of the Conference on Jewish Materia] Claims against Germany (BGBI . 1953 II p . 85) contains a wide programme relating to a federal legislation on compensation for victims of Nazi persecution . Accordingly on 18 September 1953 the Federal Supplementary Provisions Act on Compensation for Victims of Nazi Persecution (Bundesergïnzungsgesetz zur Entschëdigung fiir Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung) was promulgated . This Act was amended on several occasions and completed by the Third Modification Act of 29 June 1956 (BGBI .I p . 559) with effect as from 1 April 1956 and in a new version promulgated as Federal Compensation Act . In a decision of 27 June 1961 (BVerfG E 13 p . 39 [42,43]) the Federal Constitutional Court has outlined the main objectives of this Act as follows : "This legislation was enacted in order to compensate in the spirit of human understanding and in the interests of a new free democratic order for the reprehensible measures taken by a totalitarian system . These illegal measures were difficult to include under the genera] principles of tort liablity and it was almost impossible to pursue claims for damages by reason of procedural obstacles . In most of the cases it was doubtful from the beginning who was liable for any injuries and as a generel rule there existed considerable difficulties of proof with regard to the legal basis an d
- 278 -
the amount of any possible claim . Nor could the rules of breach of official duty =insofarpecutmsrweaknbytuhories-cnda s appropriate means to redress the wrongs inflicted since these measures did not constitute illegal and intentional infringements of a valid legal order ; the pérsecution always took place in conformity with the political ends of the national socialist authorities and was often ordered by higher authorities in accordance with provisions " which were based on an unlawful system . To a great extent the rules of State liability were generally not applicable to foreigners . Finally, in respect of the legal an dfactulompexiy ne satclm,vioudntexpch authorities-even if they were inclined to grant compensation-easily to renounce defence of prescription . A clear situation could only be established in that the legislature granted compensation claims of a specific nature . Thus the Federal Compensation Act offered victims of Nazi persecution essential advantages . " In another decision of 27 June 1961 (BVerfG E 13 p . 46 1491) the Federal Constitutional Court observed that the legislation on compensation by its specific nature does not constitute liability for damages according to civil law . This legislation is founded upon the reasoning that national socialist persecutions were illegal acts and that persons who were persecuted on grounds of their conviction or religious belief or conscience deserved to be granted a public law compensation . Having regard to the above jurisprudence the Conunission finds that the notion of civil rights and obligations cannot be extended to a situation where,as in the present case, a specific legislation had been passed in the implementation of the Stati s aim to redress injuries which had been caused by acts committed on a large scale and under general cover of State authority . Civil rights within the meaning of Article 6 para . I of the Convention are mainly all those rights, be they constituted by private or public law, which the citizen has towards other citizens or towards state organs without any specific institutional or status requirements arising . However, where the State has established very specific regulations based on the idea of resolving by State authority the problems resulting in the past from crimes of State and their consequences, civil rights are no longer at issue .
This area has to be distinguished from civil rights in general by which, as explained above, a satisfactory solution of the question of Nazi persecution would not have been reached . The Commission concludes that the proceedings before the courts in the present case did not concern the determination of the applicant's "civil rights and obligations" and therefore fall outside the scope of Article 6 of the Convention . It follows that the Cornmission has no competence ratione mareriae to exantine the application which must be rejected in accordance with Article 27 para . 2 as being incompatible with the provisions of the Convention .
- 279 -
Résumé des faits pertinenfs
De nationalité canadienne, la requérante (1) est née en Pologne en 1910 . Au début de la seconde guerre mondiale, elle s'enfuit en Union soviétique, où elle fut retenue dans un camp avec son mari durant 14 mois. Après qu'ils eurent été remis en libené, son mari décéda en Union soviétique . Après la guerre, la requérante revint en Pologne, d'où elle émigra au Canada en 1949 .
En /964, elle présenta une demande tardive d'indemnisation en se fondant sur la loi fédérale allemande sur l'indemnisation, dont il venait d'étre admis qu'elle s'appliquait aux victimes de persécutions en Union soviétique . En 1971, sa demande fia rejetée par l'administration comme insuffisamment motivée . Ses recours judiciaircs, qui se soldèrent par un échec, prirent fin par un arrér de la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht) du 15 décembre 1982 .
Devara la Commission, la requérante se plaint de la durée et du caractère prétendument inéquitable de la procédure qui s'est déroulée en vertu de la loi fédérale sur l'indemnisation ; elle allégue la violation de l'anicle 6 par. 1 de la Convention .
(TRADUCTION)
EN DROIT (Extrait )
La Commission rappelle que la notion de .droits et obligations de caractère civil » figurant à l'article 6 par . 1 de la Convention ne peut être interprétée seulement par référence au droit interne de l'Etat défendeur, mais qu'elle reçoit un sens autonome tenant compte de l'objet et du but de la Convention (cf ., par exemple, Cour Eur . D .H ., arrêt Kbnig du 28 juin 1978, série A, volume 27, par . 88) . 11 n'est dès lors pas décisif pour l'application de l'article 6 par . I en l'esp8ce de savoir si les actions engagées au titre de la loi fédérale sur l'indemnisation sont considérées en droit allemand comme relevant du droit privé ou du droit public .
(I) L. requéranle é uil représentée devxn i la Commission pat Me Otto Küsler, avocal à Siuitgan ei par M . F .A . Mann, pmfesseur à Londres .
- 280 -
Sur l'interprétation de l'expression «droits et obligations de caractère civil• figurant à l'article 6 par . 1, la Cour européenne des Droits de l'Homme a déclaré à plusieurs reprises que l'expression vise toutes les prôcédures dont l'issue est déterminante pour des droits et obligations de caractère privé (cf ., par exemple, arrêt Ringeisen du 16juillet 1971, série A, volume 13, par . 94) . La Cour a ajouté cependant que l'article 6 par . 1 ne se contente pas d'un lien ténu ni de répercussions lointaines : des droits et obligations de caractère civil doivent constituer l'objet - ou l'un des objets - de la . contestation . (dispute), et l'issue de la procédure doit être directement déterminante pour un tel droit (arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A, volume 43, par . 47) . La présente affaire porte sur le droit de percevoir, au titre de la loi fédérale sur l'indemnisation, une indemnité pour certains dommages déterrninés . Dans sa jurisprudence antérieure, la Commission a relevé que «sans entrer en détail dans les questions de succession d'Etat ou de prescription, la République fédérale s'est engagée, dans la loi fédérale sur l'indemnisation, à verser aux victimes des persécutions nazies une indemnité pour certains dommages déterminés précis ou à leur accorder d'autres avantages dans les limites fixées par la loi elle-même . Cette législation constitue un engagement de l'Etat de réparer des préjudices pour lesquels des dommages-intérêts ne pourraient pas être obtenus autrement, selon les principes généraux régissant la responsabilité à raison d'actes illicites . C'est pourquoi les procédures tendant à obtenir la prise en considération d'une demande particulière se rapportent à des prétentions qu'un individu fait valoir à l'égard de l'Etat et qui ressortissent clairement au domaine du droit public .» (Voir par exemple No 4523/70, Recueil 38 p. 115 ; No 4505/70, Recueil 39 p . 51 ; No 4618/70, Recueil 40 p . 11 ; No 7014, D .R . 5 p . 134) . Dans sa décision du 16 octobre 1980 sur la recevabilité de la requête No 8646/79 (non publiée), la Commission a confirmé cette jurisprudence et ajouté que la procédure de réouverture des délais visant à obtenir une indemnisation au titre de cette loi fédérale échappe encore plus clairement au domaine d'application de l'article 6 par. 1 .
La Commission confirme l'avis qu'elle avait formulé précédemment . La loi fédérale sur l'indemnisation fait partie de la réglementation édictée aprés 1945 pour réparer les dommages infligés par le régime nazi . Dans ce but, les gouvernements militaires alliés ont commencé par édicter une réglementation pour la restitution des biens identifiables . Après quoi, diverses lois d'indemnisation sont entrées en vigueur dans les Lànder . Pourjustifier leurs prétentions, les victimes des persécutions nazies pouvaient invoquer des atteintes à leur intégrité corporelle et à leur santé et la privation ou la restriction de leur liberté . L'indemnisation . ftt également l'objet de traités internationaux tels que la Convention sur le règlement de questions issues de la guerre et de l'occupation, signée le 26 mai 1952 (BGBI . 1955 I I p . 405), par laquelle la République Fédéral e
- 281 -
d'Allemagne s'engageait à assurer une indemnisation convenable et à se prononcer rapidement sur les demandes d'indemnisation (chapitre quatre de l'Accord) . Par ailleurs, le Protocole No I établi par les représentants du Gouvemement de la République Fédérale d'Allemagne et par la Conférence sur les revendications matérielles des Juifs contre l'Allemagne (BGBI . 1953 I I p . 85) exposait un grand programme de textes législatifs fédéraux sur l'indemnisation des victimes des persécutions nazies .
En conséquence fut promulguée le 18 septembre 1953 la loi fédérale portant dispositions complémentaires sur l'indemnisation des victimes des persécutions naz ies (Bundesergànzungsgesetz zur Entschàdigung für Opfer der nationalsozialistischen Ve rfolgung) . Ce texte fut amendé à diverses reprises et complété par la 3• nouvelle du 29 juin 1956 (BGB1 . I p . 559), entrée en vigueur le 1^ avril 1956, dont la nouvelle version fut promulguée sous le titre de loi fédérale sur l'indemnisation
. Dans un arrét du 27 juin 1961 (BVerfG E 13 pp . 39, 42 . 431, la Cour constitutionnelle fédérale a défini comme suit les principaux objectifs de cette loi : • Cette législation a été promulguée pour réparer dans un esprit de compréhension humanitaire et dans un souci de nouvel ordre démocratique de liberté les actes condamnables décidés par un régime totalitaire . Il était difficile de rapporter ces mesures illicites aux principes généraux de la responsabilité délictuelle et quasiment impossible, en raison d'obstacles de procédure, de donner suite à des demandes en dommages-intérêts . Dans la plupart des cas, on ignorait dès le début qui était responsable des dommages et on avait en général d'extrêmes difficultés de preuve pour trouver le fondement juridique et pour chiffrer les éventuelles prétentions . Les règles sur la forfaiture - dans la mesure où les actes de persécution ont été le fait d'autorités étatiques - ne pouvaient pas @tre considérées non plus comme un moyen approprié pour redresser les torts in0igés car ces actes ne constituaient pas des infractions illicites et délibérées à un ordre juridique valable ; la persécution nazie, en effet, a toujours été conforme aux objectifs politiques des autorités national-socialistes et fut souvent ordonnée par des autorités supérieures en vertu de dispositions fondées sur un système illégal . Les règles de la responsabilité de l'Etat n'étaient généralement pas applicables aux étrangers . Enfin, vu la complexité de fait et de droit des demandes d'indemnisation, les victimes ne pouvaient pas attendre des autorités - à supposer m@me que ces derniéres fussent disposées à accorder une indemnisation - qu'elles renoncent facilement à exciper de la prescription . La situation ne pouvait ètre claire et nette que si le législateur permettait des demandes d'indemnisation d'un genre particulier . C'est ainsi que la loi fédérale sur l'indemnisation a offert des avantages essentiels aux victimes des persécutions nazies . - 282 -
Dans un autre arrêt du 27 juin 1961 (BVerfG E 13 pp . 46, 49), la Cour constitutionnelle fédérale a fait observer que, par sa nature spécifique, la législation sur l'indemnisation ne constitue pas une responsabilité classique au regard du droit civil . La loi se fonde en effet sur le raisonnement que les persécutions national-socialistes ont été des actes illégaux et que les personnes persécutées en raison de leurs convictions, de leurs croyances religieuses ou de leurs opinions méritaient une indemnisation de droit public . Compte tenu de cette jurisprudence, la Commission estime que l'on ne saurait étendre la notion de droits et obligations de caratère civil à une situation où, comme en l'espèce, une législation particulière a été votée pour atteindre l'objectif de l'Etat de redresser des tons causés par des actes commis à grande échelle et sous le couvert de l'autorité de l'Etat . Les droits civils, au sens de l'article 6 par . 1 de la Convention, sont avant tout des droits, ressortissant au droit public ou privé, que le citoyena envers ses concitoyens ou envers des organes de l'Etat sans qu'il y ait à remplir de conditions particulières de statut ou d'institution . Par contre, lorsque l'Etat a édicté une réglementation très spécifique fondée sur l'idée de résoudre par un acte d'autorité de l'Etat les problèmes nés de crimés commis par l'Etat et leurs conséquences, les droits de caractère civil ne sont plus en jeu .
Ce domaine doit se distinguer des droits civils en général par lesquels, comme il a été expliqué plus haut, il eùt été impossible de trouver une solution satisfaisante à la question des persécutions nazies . La Commission en conclut que la procédure suivie devant les tribunaux en l'espèce ne concernait pas une contestation sur les • droits et obligations de caractére civil • du requérant et échappait dès lors au domaine d'application de l'article 6 de la Convention . Il s'ensuit que la Commission n'est pas compétente ratione materiac pour examiner la requéte, qu'elle doit dès lors rejeter conformément à l'article 27 pâr . 2 comme étant incompatible avec les dispositions de la Convention .
-2g3-