| GARCIA c. SUISSE

APPLICATION/REQUÉTE N° 10148/82 Florentino GARCIA v/SWITZERLAN D Florentino GARCIA c/SUISS E DECISION of 14 March 1985 on the admissibility of the application DÉCISION du 14 mars 1985 sur la recevabilité de la requêt e
Article 6, paragraph I of the Convention : A dispute conceming the right to maintain contacts with a natural child (righr of access) relates to a determination of a civil righr. Arficle 8, paragraph I of the Convention : 7his provision guarantees, in principle, the right to contacts with one's natural children . Article 8, paragraph 2 of the Convention : Denial of access to parent with neither custodv nor parental authority : the child's interests take precedence over those of the parents. Exceptional circumstances justifying the denial of a father's access to his natural child as a measure necessarv for the protection of the child's health . Examination of the proportionaliry of the interference to the aim pursued . A rticle 26 of the Convention : Where doubrs exist as to the effectiveness of a domestic remedy, that remedy must be tried .
Article 6, paragraphe l, de la Convention : Un litige concernant le droit d'entretenir des contacts avec son enfant naturel (droit de visite) porte sur une contestation sur un droit de caractère civil . Article 8, paragraphe I, de la Convention : Cette disposition garantit en principe le droit d'entretenir des contacts avec son enfant naturel.
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Article 8, paragraphe 2, de la Convention : S'agissant d'apprLcier le retrait d'un droit de visite à un parent non investi de la garde de l'enfant ou non titulaire de l'autorité narentale . l'intértt de l'enfant prime sur celui du parent. Circonstances exceprionnelles justifiant le retrait à un père d'un droit de visite à son enfant naturel, en tant que mesure nécessaire à la protection de la santé de celui-ci . Eramen de la propoqionnalité de l'ingérence au but visé . Arficle 26 de la Convention : S'il existe un doute sur l'efficacité d'un recours interne, ce recours doit être tenté .
EN FAIT
(English : see p. 1 13)
Les faits de la cause, tels qu'ils ressortent des pièces figurant au dossier, peuvent se résumer comme suit : Le requérant est un ressortissant espagnol né en 1944, domicilié à Genève et exerçant actuellement la profession de détective privé . Il est représenté devant la Commission par Me Michel Halperin, avocat au barreau de Genève . Le requérant est un homme marié qui est père d'un enfant naturel né le I -1 janvier 1978 à Bienne . Le 11 janvier 1978 le requérant signa par devant l'Office des tutelles de Bienne (Amtsvormundschaft) un procés-verbal de paternité, dans lequel il déclarait notamment qu'il avait vécu en commun avec la mère de l'enfant, Mlle R ., de janvier 1977 au 15 décembre 1977, qu'il était certain d'être le père et reconnaissait la paternité de l'enfant . Il se déclarait également prêt à satisfaire à toutes les obligations financières et morales d'un père soucieux et insistait sur son droit de visite . Enfin le requérant demanda à voir l'enfant le 15 janvier 1978 si possible avec la mère pour discuter avec elle des problèmes concernant les relations avec elle et l'enfant . Le 13 janvier 1978, l'autorité tutélaire de la ville de Bienne rejeta la demande de visite présentée par le requérant en indiquant tout d'abord que l'Office des tutelles n'avait pu encore s'entretenir avec la mère pour des raisons de santé et que l'enfant se trouvait avec la mère chez sa grand-mére maternelle . Quant aux motifs de rejet proprement dits, l'autorité tutélaire releva qu'une certaine tension existait actuellement entre le requérant et la grand-mère de l'enfant et que la mère avait par ailleurs exprimé le désir de pouvoir bénéficier de quelques semaines de tranquillité afin de faire le point de sa situation personnelle .
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Dans ces conditions, l'autorité mtélaire estima que le fait d'octroyer un droit de visite au requérant représenterait pour la mère et la grand-mère de l'enfant une trop lourde charge . Le 26 janvier 1978 le requérant signa à l'Office d'état civil (Zivilstandesamt) un acte de reconnaissance de patemité, conformément aux dispositions de l'article 260 du Code civil . Le 19 avril 1978, le requérant s'engagea par convention à verser mensuellement au moinsjusqu'à la majorité de l'enfant une contribution d'entretien d'un montant de 300 FS . Par application de l'article 298 alinéa 1 du Code civil, l'autorité parentale est automatiquement dévolue à la mère si celle-ci n'est pas mariée avec le père de l'enfant . Par décision du 9 mai 1978, l'Office des tutelles de Bienne d'une part valida la convention d'entretien signée par le requérant le 19 avril 1978 et d'autre part désigna d'office, en accord avec la mère, un curateur à l'enfant en application de l'article 309 alinéa I du Code civil . La décision de l'Office des tutelles de Bienne se fondait sur les considérations de faits suivantes : -Mlle R . (la ntère de l'enfant) a vécu plusieurs mois avec le requérant et la femme de celui-ci et a par la suite déménagé avec eux de Zurich à Gland . Pour la naissance de l'enfant elle a rejoint sa mère à Bienne, sans doute également parce qu'elle ne s'entendait plus'aussi bien que par le passé avec M . Garcia . Celui-ci est toujours marié et, d'après ses dires, sans emploi fixe pour l'instant . D'après la mère de Mlle R . il aurait promis dès 1977 à cette demière de divorcer d'avec sa femme et de l'épouser . L'enfant habite chez sa mère et est gardé par la grand-mère pendant les heures de travail de la mère . Comme il est possible qu'il y ait des problèmes avec la ntère de l'enfant, il est utile de désigner un curateur . Mlle R . est d'accord et propose de désigner M . Regli . Le 7 ao6t 1979, la mère de l'enfant, Mlle R ., se présenta auprès du curateur pour déclarer que .le requérant souhaitait tout d'un coup exercer son droit de visite alors même qu'il ne s'était plus occupé de l'enfant depuis six mois et que même auparavant ses visites n'avaient d'autre but que de la 'reconquérir', ce qu'elle avait toujours refusé ; que depuis six mois elle avait un ami qu'elle comptait épouser en novembre 1979 et que son futur mari, avec lequel l'enfant avait des relations profondes et affectueuses comptait adopter celui-ci dès que possible ; que le requérant la molestait continuellement pzr des appels téléphoniques et lui avait réclamé de l'argent jusqu'en mars 1979 ; qu'elle se sentait menacée, car il venait toujours armé : qu'elle avait peur pour l'enfant car elle craignait que le requérant ne l'enlève ce qu'il aurait déjà menacé de faire et enfin qu'elle allait informer la police du fait que le requérant la menaçait . .
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Le 20 ao0t 1979, l'avocat du requérant déposa une demande en rétablissement effectif du droit de visite auprès de l'Offtce des tutelles en indiquant que son client n'avait plus pu voir son enfant depuis environ huit mois en raison de l'obstruction de la mère qui arguait du fait qu'elle était fiancée et comptait prochainement se marier . L'avocat indiquait au surplus que le requérant ayant fait plusieurs fois en vain le trajet Genève-Bienne aux fins de rencontrer son enfant, estimait maintenant devoir saisir la justice, afin que la situation retrouve une normalité qui le satisfasse . Le 13 septembre 1979, l'Office des tutelles ftt parvenir au conseil du requérant les prises de position de la mère en date du 7 août 1979 et celles du curateur de l'enfant en date du 6 septembre 1979 et demanda au conseil du requérant de faire connaître sa réplique . Le requérant changea de conseil et confta la défense de ses intérèts à un avocat de Bienne . Par courrier du 28 septembre 1979, le nouvel avocat du requérant informa le curateur qu'il serait en vacances du 30 septembre au 15 octobre et qu'il s'occuperait de l'affaire du requérant en rentrant . 11 pria également le curateur de le tenir au courant de toute décision éventuelle . Le 27 novembre 1979, statuant sur la demande du requérant en date du 20 ao0t 1979 tendant au respect du droit de visite, l'Office des tutelles de Bienne décida, en rappelant les termes de la prise de position de la ntère du 7 aoùt 1979 et en indiquant que celle-ci s'était entretemps mariée le 28 septembre 1979, de retirer au requérant le droit de visite sur son fils naturel, par application de l'article 274 alinéa 2 du Code civil (I) . Contre cette décision, le requérant introduisit le 17 décembre 1979 un recours auprès de l'autorité tutélaire de surveillance, à savoir le préfet (Regierungsstatthalter) . Dans ce recours il faisait valoir que la décision de retrait du droit de visite du 27 novembre 1979 ne se fondait sur aucune vérification objective des circonstances de fait et était partiale en ce sens qu'elle se basait unilatéralement sur les déclarations de la mère qui n'avait jamais été entendue en présence du père . Le requéran t (1) Anicle 27 4
AI . I . - Ipdre et la m!re doivenl veiller à ne pas penurber les relations de l'enfant avec l'autre parenl er à ne pas rendre l'éducaiion plus difricile . AI . 2 . - Si les relations personnelles compmmenenl le développement de l'enfanl, si les père et mère qui les entretiennent violenl leurs obligations, s'ils ne se sont pas souciés sérieusement de l'enfanr ou s'il existe dauires justes motifs, le droit d'enltetenir ces relations peui leur être refusé ou retiré . AI . 3 . - Si les père ei ntdre ont consenti à l'adoption de leur enfant ou s'il peut étre fait abstraction de leur consentement, le droil aus relations personnelles cesse lorsque l'enfant est placé en vue d'une adoption .
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indiquait notamment qu'il était faux de prétendre qu'il ne s'occupait pas de son fils depuis début 1979, alors qu'au contraire c'était le refus persistant de la mére qui entretemps s'était liée avec un autre homme qui l'avait empêché de voir son fils . Quant aux prétendues menaces contre la mère et concernant un enlévement de l'enfant, celles-ci ne se fondaient également que sur les seules déclarations de la mére . Enfin, le requérant précisait que pendant toute une année (1978) . il s'était beaucoup occupé de l'enfant même quand la mère partait travailler et qu'il avait en conséquence une relation personnelle profonde avec son fils d'autant plus qu'il était d'origine méridionale . L'Office des tutelles présenta le 14 février 1980 son mémoire en réplique . L'avocat du requérant fut entendu le 19 mars 1980 et le 11 avril 1980 l'Office des tutelles présenta un nouveau mémoire en réplique . Le 8 mai 1980 l'autorité tutélaire de surveillance rejeta le recours du requérant en considérant notamment que le requérant, homme marié, devait être conscient du fait que la mère de l'enfant s'était elle-même mariée et qu'il n'y avait pas de raison de douter que le mari entretenait un très bon contact affectif avec l'enfant de sorte que l'exercice du droit de visite par le requérant représenterait certainement une gêne pour les nouveaux époux et pour l'enfant qui allait grandir dans une famille nouvellement créée . Il était donc dans l'intérêt de l'enfant de retirer le droil de visite au requérant . Le 8 octobre 1980, le Conseil d'Etat du canton de Beme rejeta le recours introduit le 11 juin 1980 par le requérant contre la décision de l'autorité tutélaire de surveillance du 8 mai 1980 . Dans son recours, le requérant s'était plaint d'une part de ne pas avoir été entendu avant que l'Office des tutelles ne lui retire son droit de visite par décision du 27 novembre 1979 . A cet égard, le Conseil d'Etat estima que l'article 4 de la Constitution relatif notamment au droit d'être entendu n'exigeait pas que l'autorité adn»nistrative doive entendre oralement le requérant avant de prendre sa décision . De plus le requérant avait eu la possibilité de se déterminer par écrit sur les prises de position de la mère et du curateur en date des 7 août et 6 septembre 1979, ce qu'il avait omis de faire . De méme, lors de la procédure devant l'autorité tutélaire de surveillance, le requérant avait eu l'occasion de prendre position de sorte qu'il ne saurait être question en l'espèce d'une violation du droit d'être entendu . Quant à la question du retrait du droit de visite, le Conseil d'Etat, après avoir rappelé que la décision de retrait relevait de l'appréciation souveraine des autorités de tutelle, estima qu'il n'était pas démontré que les autorités de tutelles compétentes aient agi de manière arbitraire ou en violation des dispositions légales en vigueur .
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Le 13 novembre 1980, le requérant introduisit deux recours devant le Tribunal fédéral suisse, l'un en réforme- l'autre de droit public . Dans son recours en réforme, le requérant demandait l'annulation de la décision du Conseil d'Etat de Beme du 8 octobre 1980, le rétablissement de son droit de visite et le renvoi à l'autorité compétente pour prendre les mesures nécessaires d'expenise concernant notamment la question de savoir si l'enfant courait un risque du fait d'un droit de visite exercé par le père . Le recours en réforme fut rejeté le 15 octobre 1981 comme étant irrecevable au motif qu'une décision rendue par une autorité administrative n'était pas susceptible d'être attaquée par le biais d'un rercours en réforme parce qu'en l'occurrence le litige né entre un particulier et l'administration concernant la fixation ou le retrait d'un droit de visite ne relevait pas du droit civil . Le Tribunal fédéral se fondait en l'espéce sur l'a rt icle 44 de la loi fédérale sur l'organisation judiciaire aux termes duquel le recours en réfortne est impossible quand il ne s'agit pas d'une contestation de droit civil ( Zivilrechtsstreitigkeit) ou à caractère patrimonial ( vermdgensrechtliche Zivilsache) ou faisant pa rt ie des cas limitativement énumérées aux alinéas a) à f) de l'a rt icle 44 en question . Le recours de droit public introduit parallèlement par le requérant devant le Tribunal fédéral se fondait quant à lui sur l'arbitraire de la décision entrep ri se et se référait à l'anicle 4 de la Constitution fédérale qui dispose que tous les Suisses sont égaux devant la loi et qu'il n'y a en Suisse ni sujets ni privilèges de lieu, de naissance, de personnes ou de familles . En particulier, le requérant soutenait qu'en faisant abstraction des faits établis et en se basant sur les seules allégations à l'autorité tutélaire de Mlle R ., les autorités cantonales avaient largement dépassé leur pouvoir d'appréciation et violé gravement les régles du droit et de l'équité ainsi que les articles 273 et 274 du Code civil suisse . Le recours de droit public fut rejeté par le Tribunal fédéral le 15 octobre 1981 . Le Tribunal fédéral estima tout d'abord que le requérant n'avait pas démontré à suffisance en quoi le Conseil d'Etat de Beme aurait arbitrairement méconnu les règles fédérales de la preuve en se basant uniquement sur la déclaration que fit Mlle R . à l'autorité tutélaire pour prendre sa décision . Le tribunal retint à cet égard que le requérant se contentait d'alléguer la violation de l'article 4 de la Constitution et de présenter sa version des faits, sans même préciser quelle règle fédérale aurait été violée en l'espèce . Quant à la violation alléguée des articles 273 et 274 du Code civil en relation avec l'anicle 4 de la Constitution . le Tribunal fédéral estima que le retrait du droit de visite était conforme aux dispositions du droit suisse en la matière, et notamment aux a rt icles 273 . 274 . 275 et ss . du Code civil . 103
Dans ses considérants, le Tribunal fédéral s'exprima en substance de la manière suivante . Les déclarations de la mère en date du 7 aoùt 1979 selon lesquelles le requérant n'avait plus pris soin de son fils depuis six mois permettaient aux autorités tutélaires de lui retirer son droit de visite, d'autant plus qu'il était en retard dans le paiement de la contribution d'entretien . A l'heure actuelle, le requérant qui a été empèché de voir son fils depuis plus de deux ans n'a plus avec lui une relation affective vivante . Peu importe que ce fait puisse lui être imputé à faute ou non . Il suffit . à lui seul, pour permettre juridiquement de retirer à un père son droit d'entretenir des relations personnelles avec son enfant . A cela s'ajoute, selon le Tribunal fédéral, le fait que l'enfant serait intégré dans une famille normale dans laquelle le beau-père remplit pleinement à son égard le rôle du pére puisqu'il désire procéder à son adoption . En conséquence, l'enfant doit être considéré comme placé en vue d'une adoption . Celle-ci étant, selon le Tribunal fédéral, manifestement dans l'intérêt de l'enfant, il pourra alors être fail abstraction du consentement du père naturel . En outre, si l'enfant est placé en vue d'être adopté, la loi prescrit (article 274 par . 3 du Code civil) que le droit des parents naturels aux relations personnelles avec l'enfant s'éteint .
GRIEFS 1 . Aux yeux du requérant, les autortés administratives du canton de Berne lui ont arbitrairement retiré son droit de visite à l'égard de son fils, ce qui consacre ce faisant, compte tenu de la procédure appliquée à son encontre . une violation évidente du droit au respect de la vie familiale ainsi qu'au droit au respect de sa vie privée . Il allègue, à cet égard, la violation de l'article B par . I . Le requérant fait valoir en outre que le retrait du droit de visite ne saurait se justifier au regard de l'article B par . 2 dans la mesure où la décision de retrait prise par l'autorité . administrative était fondée sur la seule opposition manifestée par la mère et par le fait que le mari de celle-ci désirait adopter l'enfant . A cet égard, le requérant fait observer qu'aucune mesure d'instruction ou d'enquête sociale n'a été ordonnée par les autorités compétentes afin de vérifier s'il était dans l'intérêt bien compris de l'enfant que celui-ci soit séparé à jamais de son père naturel . D'après le requérant, cette décision de retrait du droit de visite lui est d'autant plus insupportable qu'il est d'origine méridionale et qu'il a eu des contacts affectifs très poussés avec l'enfant pendant la première année suivant sa naissance .
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2 . Le requérant allègue également la violation de l'article 6 par . I de la Convention du fait que selon lui sa cause n'a pas été entendue équitablement puisqu'aucune mesure d'enquête n'a été ordonnée lui permettant d'établir sa bonne foi . Le requérant estime au surplus que la procédure suivie en l'espèce ne lui a pas permis de faire entendre sa cause par un tribunal au sens de l'article 6 par . 1 de la Convention et qu'il n'a pas bénéficié des garanties procédurales prévues par cet article . En effet, le requérant fait valoir que dans le canton de Beme l'autorité compétente en matière de fixation du droit de visite et d'aménagement de celui-ci n'est pas judiciaire mais administrative . Toute la procédure cantonale qui est passée par trois instances successivement a eu lieu devant une autorité qui ne saurait en aucun cas être qualifiée de - tribunal - au sens de l'article 6 par . I et qui a pris une décision aussi grave que le retrait définitif du droit de visite d'un père à son enfant sans s'entourer d'avis autorisés et sans ordonner aucune mesure d'enquête . De plus, le seul . tribunal • satisfaisant aux conditions posées à l'article 6 par . I en ce qui conceme l'étendue de sa compétence aux fins de statuer en fait et en droit sur une contestation de droit civil était le Tribunal fédéral statuant sur recours en réforme . Or le recours en réforme a été déclaré irrecevable au motif que le litige poné par le requérant devant lui ne concernait pas une contestation de droit civil . Le requérant estime donc n'avoir pas bénéficié d'un recours judiciaire final, le recours de droit public ne portant que sur la question de l'arbitraire des décisions cantonales entreprises et sur la violation de la Constitution . 3 . Enfin, le requérant allègue également une violation de l'article 14 de la Convention combiné avec les anicles 6 par . I et g de la Convention en ce qu'il y aurait en l'espèce traitement discriminatoire dans des situations comparables selon qu'il s'agit d'un parent divorcé ou d'un parent naturel . A cet égard, le requérant précise que, alors même que le droit à des relations personnelles vis-à-vis de l'enfant qui n'est pas placé sous l'autorité parentale ou sous la garde du parent concerné est garanti par l'article 273 du Code civil suisse sans distinction de situation entre un père naturel et un père divorcé, dans un cas le pére concemé aura accès à un tribunal, dans l'autre cas, au moins dans le canton de Beme, le père devra soumettre sa demande en respect du droit de visite à une autorité purement administrative . De plus, d'après le requérant, il n'y a guère de cas comparable au sien où les autorités décideraient de retirer le droit de visite s'agissant d'un père divorcé . Il soutient qu'il y a donc discrimination selon que le père était ou n'était pas marié avec la mère .
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EN DROIT 1. Le requérant se plaint de ne pas avoir eu accès à un tribunal pour faire décider de son droit à maintenir des relations personnelles avec son enfant naturel par le biais de l'exercice d'un droit de visite . Il allègue à cet égard une violation de l'article 6 par . 1 de la Convention . De façon liminaire, la Commission rel8ve qu'il n'est pas contesté que le litige opposant le requérant aux autorités tutélaires concemant l'exercice d'un droit de visite avait pour objet, au sens de l'article 6 par . I une contestation sur un droit de caractère civil . Le requérant fait valoir tout d'abord que la procédure cantonale s'est déroulée successivement devant trois autorités administratives, qui ne sauraient être qualifiées de - tribunaux- au sens de l'article 6 par . I . Le requérant fait valoir au surplus que, mème en tenant compte des termes de la déclaration interprétative faite par la Suisse au titre de l'article 6 de la Convention, il n'a pas bénéficié en l'espèce d'un contrôle judiciaire final, tel qu'il est prévu à ladite déclaration interprétative . En effet, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours en réforme introduit par le requérant au motif que la contestation qui l'opposait à l'autorité tutélaire ne concernait pas une contestation de droit civil au sens de l'article 44 de la loi fédérale sur l'organisation judiciaire . Le requérant soutient enfin que le Tribunal fédéral statuant sur recours de droit public ne saurait effectuer un contrôle judiciaire final au sens de la déclaration interprétative suisse, en raison de son pouvoir de cognition très restreint des faits de la cause qui ne sont susceptibles d'ètre examinés que sous l'angle de l'arbitraire des décisions cantonales entreprises . Le Gouvemement quant à lui estime tout d'abord que le requérant n'a pas valablement épuisé les voies de recours internes en ce qu'il a omis dans son recours de droit public de se plaindre d'un défaut d'accès à un tribunal au sens de l'article 6 par . I de la Convention . Le Gouvemement admet certes que le requérant ne pouvait pas raisonnablement prévoir que son recours en réforme allait Btre déclaré irrecevable, ceci tenant au fait que le Tribunal fédéral était saisi pour la première fois de la question de savoir si le litige opposant un particulier à l'autorité tutélaire concemant le droit de visite d'un parent naturel pouvait ou non relever des cas de saisine prévus par la loi fédérale d'organisation judiciaire . Quoi qu'il en soit, le Gouvemement soutient qu'en tout état de cause, le Tribunal fédéral statuant sur recours de droit public a procédé à un examen du fond de l'affaire et doit donc être considéré au sens de la déclaration interprétative suisse comme ayant opéré un contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique ayant tranché une contestation ou un droit de caract8re civil . IU6
Dés lors, selon le Gouvemement, le grief du requérant doit être rejeté pour défaut d'épuisement valable des voies de recours internes et subsidiairement et par référence à la déclaration interprétative suisse, pour défaut manifeste de fondement . La Commission estime quant à elle n'être pas appelée à examiner la question de savoir si, le cas échéant, le Tribunal fédéral statuant sur recours de droit public opère un contrôle judiciaire final au sens de la déclaration interprétative faite par la Suisse concernant l'article 6 de la Convention . Elle n'est pas davantage appelée à examiner la question de savoir si le requérant a vu respecter son droit d'accès à un tribunal contenu à l'article 6 par . I pour tout ce qui concerne une contestation sur un droit ou une obligation de caractère civil . En effet, aux termes de l'article 26 de la Convention : -la Commission ne peut ètre saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes . tel qu'il est entendu selon les principes de droit intemational généralement reconnus » . La Commission observe que la Convention est d'applicabilité directe dans l'ordre interne suisse et que par conséquent il eût été loisible au requérant d'alléguer dans son recours de droit public par devant le Tribunal fédéral une violation du droit que lui reconnaît l'article 6 par . 1 de la Convention, à savoir le droit d'avoir accès à un tribunal pour faire trancher une contestation sur un droit de caractère civil, en l'occurrence le droit à maintenir des relations personnelles avec son fils naturel . A l'audience il a été soutenu que le recours de droit public que le requérant a formé par devant le Tribunal fédéral n'était pas un recours efficace qu'il lui appartenait d'épuiser . Tout d'abord, le recours de droit public formé par le requérant en même temps que le recours en réforme et par devant le miSme tribunal, l'aurait été à titre subsidiaire seulement car il ne pouvait raisonnablement être préjugé de l'issue défavorable de ce recours en réforme . D'autre pan, à supposer même que le requérant ait invoqué dans son recours de droit public une violation de l'article 6 par . 1, concernant son droit d'accès à un tribunal, le Tribunal fédéral n'aurait pu, en tout état de cause, remédier à la situation dont se plaint le requérant, cette situation résultant des termes mêmes de l'article 54 du titre final du Code civil suisse . En effet, aux termes dudit article 54 alinéa 2, si la loi ne fait pas mention expresse soit du juge, soit d'une autorité compétente, les cantons ont la faculté de désigner comme compétente à leur choix une autorité de l'ordre administratif ou judiciaire . Il a été soutenu que dès lors, le canton de Beme était souverain pour décider que l'autorité tutélaire du domicile de l'enfant qui, aux termes de l'article 275 alinéa I du Code civil, est compétente pour prendre les mesures nécessaires concernant les relations personnelles, serait une autorité administrative . Par suite, le Tribunal fédéral qui, lorsqu'il statue sur un recours de droit public, ne peut examiner que la confortnité des lois cantonales avec la Constitution ou l a lu7
Convention . n'aurait pas eu compétence pour déclarer contraire à l'article 6 par . I la loi bernoise applicable en l'espèce . le choix de l'autorité administrative étant laissé aux termes d'une loi fédérale, à savoir l'article 54 titre final du Code civil, à l'entière discrétion des cantons . Toutefois, la Commission relève qu'en raison nt@me du fait que le Code civil laisse expressément ouverte la question du choix par les cantons de l'autorité compétente aux termes de l'article 275 alinéa I C .C ., il eût été possible de soutenir que l'article 6 par . I de la Convention apporte une limitation implicite à la liberté des cantons en matière de détermination de l'autorité compétente pour trancher une contestation sur un droit ou une obligation de caractère civil . La Commission accepte certes, compte tenu notamment de l'absence de jurisprudence sur ce point, que l'on ne puisse dire avec certitude que le Tribunal fédéral aurait accueilli favorablement un tel moyen . Toutefois, se référant à sa jurisprUdence constante, la Commission estime que s'il existe un doute sur l'efficacité d'un recours interne, c'est là un point qui doit étre soumis aux tribunaux nationaux (cf. par ex . No 6271/73, déc . 13 .5 .76, D .R . 6 p . 62) . II incombait dès lors au requérant de soulever dans son recours de droit public la non-conformité de la loi cantonale bemoise avec les exigences de l'anicle 6 par . 1 de la Convention . Or il ressort des pièces du dossier que le requérant n'a pas formulé, même en substance, dans son recours de droit public, un moyen quelconque tendant à faire établir la non-confomiité avec les exigences de l'article 6 par . I de la procédure suivie par les autorités administratives cantonales . Par conséquent, le requérant n'a pas épuisé les voies de recours dont il disposait en droit suisse . De plus, ni l'examen de l'affaire telle qu'elle a été présentée, ni méme l'examen d'office auquel la Commission a procédé n'ont pertnis de déceler aucune circonstance particulière qui aurait pu dispenser le requérant selon les principes de droit intemational généralement reconnus en la matière, d'épuiser les voies de recours intemes . Il s'ensuit que le requérant n'a pas satisfait à la condition relative à l'épuisement des voies de recours intemes et que sa requête doit 2tre rejetée sur ce point, conformément à l'article 27 par . 3 de la Convention . 2 . Le requérant allègue é galement une violation de l'article 14 en liaison avec l'article 6 par . I de la Convention . Il fait valoir à cet égard qu'alors même que la loi, à savoir l'article 273 du Code civil, prévoit le même droit à avoir des relations personnelles avec l'enfant dont on n'a pas la garde, que le parent demandeur soit légitime ou naturel, il existe cependan t
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une discrimination contraire à l'anicle 14 de la Convention entre les parents légitimes et naturels du fait que dans un cas tout litige relatif au droit de visite sera tranché obligatoirement par un tribunal alors que dans l'autre cas, celui du parent naturel, ce même litige sera examiné, comme dans le canton de Beme, par une autorité purement administrative ne pouvant être qualifiée de tribunal au sens de l'article 6 par . 1 de la Convention . Selon le requérant, cette discrimination entre parent naturel et parent légitime quant au droit d'accès à un tribunal n'est ni objective, ni raisonnable, ni proponionnelle au but poursuivi . Le Gouvernement a soutenu quant à lui que ce grief devait être rejeter pour non-épuisement valable des voies de recours internes car non soulevé par le requérant dans son recours de droit public devant le Tribunal fédéral . La Commission souscrit à l'argument présenté par le Gouvemement concernant ce grief. A cet égard, elle note que le requérant n'a pas soulevé, méme en substance, devant le Tribunal fédéral statuant sur recours de droit public le grief tiré de la violation alléguée de l'article 14 en liaison avec l'article 6 par . I de la Convention . Dès lors le présent grief doit également ètre rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes par application de l'anicle 27 par . 3 de la Convention . 3 . Le requérant se plaint d'une ingérence dans son droit au respect de la vie privée et familiale tel qu'il est garanti à l'article 8 par . I de la Convention . Il fait valoir plus particulièrement que, compte tenu du fait que les autorités cantonales compétentes n'ont à aucun moment effectué une enquête ni entrepris de vérifier les allégations de la mère de l'enfant, l'ingérence serait de ce fait dépourvue de toute justification et non susceptible d'être couverte par les dispositions de l'article 8 par . 2 de la Convention . D'après le requérant, le Gouvemement ne saurait valablement soutenir que la décision de retrait du droit du requérant à entretenir des relations personnelles avec son enfant naturel ait été nécessaire à la protection des droits et libenés d'autmi et en l'occurrence à la protection des intérêts de l'enfant, puisqu'aucune mesure sérieuse et concrète n'ajamais été prise pour déterminer exactement quel était l'intérét de l'enfant . Il soutient en outre qu'en examinant la demande d'un parent non investi de la garde au regard de l'article 275 alinéa 2 du Code civil suisse, l'autorité administrative compétente ne pouvait rejeter la demande qu'en raison de circonstances extraordinaires tenant exclusivement à la personnalité de ce parent et constituant un préjudice grave pour la santé ou la moralité de l'enfant . Or en l'espèce, les autorités compétentes se sont fondées uniquement sur les allégations de la mère et celles du curateur de l'enfant concemant la personnalité d u
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requérant pour estimer que le refus de la mère d'autoriser toute relation entre le père naturel et son enfant était justifié et nécessaire dans l'intérét de l'enfant . Le Gouvemement quant à lui fait observer que si les autorités compétentes ont linalement décidé de retirer au requérant son droit de visite à l'égard de son enfant naturel, ce n'est pas tant en raison du refus de la mère ou d'un comportement fautif de la part du requérant . Selon le Gouvernement en effet, il y avait en l'espèce un certain nombre de circonstances de fait objectives démontrant qu'il était dans l'intérêt primordial de l'enfant de priver le père naturel de tout droit de visite . En examinant la question de la justification de l'ingérence selon l'article 8 par . 2 de la Convention, la Commission doit vérifier qu'en l'espèce l'ingérence (a) -était prévue par la loi » . (b) avait un ou des objectifs légitimes au regard de l'article 8 par . 2 et (c) était -nécessaire dans une société démocratique• . (a) L'ingérence était-elle conforme à la loi ? La Commission observe à cet égard que le refus opposé au requérant par les autorités cantonales bemoises s'appuyait sur l'article 274 alinéa 2 du Code civil . Cet article dispose : - Si les relations personnelles compromettent le développement de l'enfant, si les pére et mère qui les entretiennent violent leurs obligations, s'ils ne se sont pas souciés sérieusement de l'enfant ou s'il existe d'autres motifs le droit d'entretenir ces relations peut leur être refusé ou retiré . • L'ingérence était donc bien . prévue par la loi - au sens de l'article 8 par . 2 de la Convemion . (b) L'ingérence avait-elle des objectifs légitimes ? La Commission a toujours déclaré qu'en appréciant si le refus du droit de visite à l'enfant au parent non investi de la garde ou non titulaire, comme en l'espèce, de l'autorité parentale est ou non conforme à l'a rt icle 8 de la Convention, les intérêts de l'enfant doivent primer . L'ingérence est donc justifiée lorsqu'elle a été effectuée pour protéger la santé - au sens large - de l'enfant (cf . No 7911/77, déc . 12 .12 .77 . D .R . 12 p . 192) . Selon la Commission, il ne fait pas de doute que l'ingérence dans l'exercic e du droit reconnu au requérant par l'anicle 8 par . I avait en l'espèce cet objectif. Il est vrai qu'en principe pour se développer harmonieusement un enfant a besoin d'avoir des contacts avec ses deux parents pour permett re son identification avec le parent non investi de la garde ou de l'autorité parentale . Selon la Commission, cette règle doit cependant souffrir des exceptions lorsque, comme en l'espèce, il y a conflit entre les parents et que l'organisation d'un droit de visite conduirait à une tension dans la famille du parent à qui l'enfant a été confié et, le cas échéant, à un conflit de loyauté de la part de l'enfant, situation qui ne serait pas dans l'intérêt de ce demier .
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Or toutes les autorités compétentes au niveau cantonal, tout comme en derniére instance le Tribunal fédéral dans son arrêt du 15 octobre 1981, ont déclaré que l'intérêt de l'enfant devait primer sur l'intérêt du parent non investi de la garde ou de l'autorité parentale qui sollicite un droit de visite . Aussi la Commission estime-t-elle que l'ingérence dans l'exercice du droit reconnu au requérant par l'article 8 par . I avait un objectif légitime au regard de l'article 8 par . 2 . (c) L'ingérence était-elle - nécessaire dans une société démocratique- à la protection de la santé de l'enfant ? La Commission souligne tout d'abord qu'en examinant si l'ingérence était nécessaire, elle n'a pas l'intention de substituer son proprejugement à celui des autorités internes compétentes, son seul rôle étant d'apprécier, au regard de l'article 8 par . 2, la décision que ces autorités ont prises dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire . La loi suisse, à savoir l'article 273 du Code civil, ne fait aucune distinction entre parent légitime et naturel et accorde à tout pére ou mère le droit d'entretenir avec l'enfant mineur qui n'est pas placé sous son autorités parentale ou sous sa garde les relations personnelles indiquées par les circonstances . La Commission estime que dans une société démocratique, la loi a entre autres la fonction de prévoir des garanties pour protéger les enfants, notamment ceux que leur âge tendre rend spécialement vulnérables, contre les dangers et les souffrances résultant par exemple du divorce de leurs parents ou de leur séparation lorsqu'ils ne sont pas mariés . Dans la plupan des cas cet objectif ne peut être atteint qu'en gardant l'enfant à l'écart d'une situation susceptible de nuire à son développement psychique en raison de I'inévitable pression exercée par les parents, pression qui suscitera chez lui des sentiments de détresse et d'insécurité . En l'espèce, les trois autorités administratives compétentes au niveau cantonal puis, en dernier lieu, le Tribunal fédéral ont examiné en détail la demande du requérant tendant au rétablissement de son droit de visite à l'égard de son enfant naturel . Pour arriver à la conclusion que le retrait du droit de visite était justifié dans l'intérêt primordial de l'enfant, elles ont relevé notamment que le pére de l'enfant é tait un homme marié lors de la naissance de l'enfant . que la mère de l'enfant s'était ellemême mariée avec un autre homme dont elle avait eu entre-temps également un enfant et que dés lors le fils du requérant avait la possibilité de grandir et de se développer dans le cadre d'une famille intacte où son intégration serait d'autant plus facile que son beau-père désirait l'adopter .
Les autorités relevérent également qu'il existait entre le requérant et la mère de l'enfam des tensions telles qu'il était dans l'intérêt de l'enfant de le garder à l'écart d'une situation manifestement conflictuelle susceptible de lui nuire . Dans les circonstances de l'espèce, la Commission estime que l'ingérence incriminée, à savoir le rejet par les autorités de la demande du requérant en rétablissement de son droit de visite était en fin de compte nécessaire dans l'intérét primordial de l'enfant . La Commission a également examiné la situation du requérant . Il ne fait pas de doute que l'absence de son enfant peut provoquer chez le parent non investi de la garde ou de l'autorité parentale de grandes souffrances, notamment lorsqu'il s'agit, comme en l'espéce à l'époque des faits, d'un enfant unique . Cependant, au regard de l'article 8 par . 2, lorsqu'il y a, comme en l'espèce, un conFlit grave entre les intérêts de l'enfant et ceux de l'un de ses parents, conflit qui ne peut se résoudre qu'au détriment de l'un d'entre eux, c'est l'intérét de l'enfant qui doit l'emporter . Aux yeux de la Commission, rien n'indique que le retrait du droit de visite opposé au requérant n'ait pas été nécessaire dans l'intérét primordial de l'enfant . Il s'ensuit que l'ingérence dans l'exercice du droit du requérant au respect de sa vie privée et familiale étant proportionnée à l'objectif légitime poursuivi, était justit-iée au regard du paragraphe 2 de l'article 8 comme nécessaire dans une société démocratique à la protection des droits et libertés d'autrui, en l'espèce de l'enfant concerné, de sorte que cette partie de la requête doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée conformément à l'article 27 par . 2 de la Convention . 4 . Le requérant allègue enfin une discrimination contraire à l'article 14 en liaison avec l'article 8 de la Convention . A cet égard il soutient que s'il avait été, par exemple, un père légitime divorcé il aurait eu, aux termes de l'article 275 demier alinéa du Code civil, un droit à faire valoir ses arguments devant un juge tandis que dans le cas d'un parent naturel seule une autorité administrative qui n'est ni tenue de donner suite à une demande d'enquête ou de vérification, ni tenue d'entendre personnellement le parent concemé, est compétente pour décider du retrait ou du refus d'un droit de visite . La Commission rappelle que, pour autant que le présent grief est en réalité relatif à une discrimination concemant le droit d'accès à un tribunal, celui-ci est irrecevable pour non-épuisement valable des voies de recours internes, ainsi qu'il a été exposé au point 2 ci-dessus . Pour autant que le requérant allégue une discrimination contraire à l'anicle 14 s'agissant des motifs avancés par les autorités compétentes pour justifier leur décision de retrait du droit de visite, la Commission estime que le requérant n'a pas 112
foumi le moindre commencement de preuve tendant à démontrer que dans une situation comparable - remariage des deux parents par exemple - le droit de visite n'aurait néanmoins pas été retiré au père divorcé non investi de la garde lorsque ceci s'avérait nécessaire dans l'intérêt primordial de l'enfant . La Commission estime par conséquent que cette partie de la requête doit également être rejetée pour défaut manifeste de fondement, conformément à l'article 27 par . 2 de la Convention . Par ces motifs, la Commissio n DÉCLARE LA REQUE'TE IRRECEVABLE .
(TRANSLAT/ON) THE FACTS The facts of the case , as they appear from the documents on the file, may be summarised as follows : The applicant is a Spanish national bom in 1944 ; he lives in Geneva and is at present working as a private detective . He is represented in the proceedings before the Commission by Mr . Michel Halperin, a member of the Geneva Bar . The applicant is a married man and the father of a natural child born in Biel on I Janua ry 1978 . On I I Janua ry 1978 the applicant signed in the Biel Guardianship Office (Amtsvormundschaft) an instrument recognising his patemity in which he stated that he had lived with the child's mother, Miss R ., from Janua ry 1977 to 15 December 1977, that he was ce rt ain that he was the father and recognised the paterni ty of the child . He added that he was ready to satisfy all the ftnancial and other obligations of a conscientious father and insisted on his right of access . Finally, the applicant asked to see the child on 15 Janua ry 1978, if possible together with the mother, in order to discuss with her the problems relating to his relations with her and the child .
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On 13 Janua ry 1978 the Biel Guardianship Authority rejected the applicant's request for access stating first, that the Guardianship Of fice had not yet been able to speak with the mother for health reasons and that the mother and child were living with the maternal grandmother . Giving its reasons for the refusal, the Guardianship Authority stated that, for the moment, there was a ce rtain degree of tension between the child's grandmother and the applicant, and that the mother, too, had expressed a desire to have some weeks of peace in order to clarify her personal situation . In the circumstances the Guardianship Authority considered that to give the applicant a right of access would involve too great a strain on the mother and grandmother . On 26 Janua ry 1978 the applicant signed in the registration office (Zivilstandesamt) an instrument recognising patemity in accordance with the provisions of Art icle 260 of the Civil Code . On 19 April 1978 the applicant undertook by an agreement to pay . at least until the child came of age, monthly maintenance of 300 SF . Under Article 298 para . I of the Civil Code parental authority is automatically exercised by the mother if she is not married to the child's father . By a decision of 9 May 1978, the Biel Guardianship Office confirmed the maimenance agreement signed by the applicant on 19 Ap ri l 1978 and appointed, ex officio, in agreement with the mother, a supervisor for the child under Article 309 para . I of the Civil Code . The decision of the Biel Guardianship Office was based on the following factual considerations : "Miss R . (the child's mother) lived for several months with the applicant and his wife and had later moved with them from Zürich to Gland . For the child's birth she went back to her mother at Biel, and also, probably, because she was not getting on as well with Mr . Garcia as in the past . The latter is still mar ri ed and, by his own account, had no fixed employment for the moment . According to Miss R .'s mother he had promised Miss R . in 1977, to divorce his wife and marry her . The child is now living with its mother and looked after by the grandmother when the mother is at work . As it is possible that there may be problems with the child's father, it is advisable to appoint a supe rv isor . Miss R . agrees and suggests the appointment of Mr . Regli . " On 7 August 1979 the child's mother, Miss R . called on the supervisor and stated " the applicant was suddenly claiming to exercise his ri ght of access, although he had ceased to take interest in the child for six months, and that even before that, the only object of his visits had been to 'win her back' although she had always 114
refused ; for six months she had had a friend, whom she expected to marry in November 1979 and her future husband, with whom the child had a deep and affectionate relationship, intended to adopt it as soon as possible ; the applicant was continually molesting her by telephone calls and had asked her for money until March 1979 ; she felt herself threatened because he was always amted ; she was also afraid that the applicant might abduct the child, as he had already threatened to do and finally that she was going to tell the police that the applicant was threatening her" . On 20 August 1 979 the applicant's lawyer made an application to the Guardianship Office for the effective restoration of the right of access as his client had no longer been able to see the child for about eight months on account of obstruction by the mother who had justifted her conduct on the ground that she was engaged and shortly to be married .
The applicant had several times made the journey from Geneva to Biel in vain in order to see his child and he now felt that he must take the matter to court in order that a satisfactory state of normality could be restored . On 1 3 September 1979 the Guardianship Office sent the applicant's lawyer the mother's statement of 7 August 1979 and those made by the child's supervisor on 6 September 1979 and asked him to send them his reply . The applicant changed his lawyer and engaged anolher in Biel . On 28 September 1 979 the applicant's new lawyer informed the supervisor that he would be on holiday from 13 September to 15 October and that he would deal with the applicant's case on his retum . He also asked the supervisor to keep him informed of any possible decisions . On 27 November 1979, considering the applicant's application of 20 August 1 979 to enforce his right of access, the Biel Guardianship Office, referring to the mother's statement of 7 August 1979 and adding that she had in the meantime married on 28 Septentber 1979, decided to withdraw the applicant's right of access to his natural son by virtue of Article 274 para . 2 of the Civil Code (I) . On 17 December 1979 the applicant appealed against this decision to the Supervising Guardianship Authority, namely the District Commissioner (Regiemngslauhal(er) . (1) Article 27 4
1 . - The father and mother musi ensum that they do not disturb the child's relations with the other parent, or render its educaiion more difficult . 2 . - If the personal relationships prejudice the child's development, and if the fwher and mother with whom these relations exist violate their obligaiions, if they have not taken proper care of the child or if there are other good reasons. Lheir right to meintain such relations may be refused or withdrawn . 3 . If Lhe father and mother have consented to the adoption of their child, or if their conseni need not be obmined, the right lo persunal relations with the child shall cexse when the child is placed with a view to adopiion .
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In this appeal he argued that the decision of 25 November 1979 to withdraw the right of access was not based on any objective examination of the facts and was partial in the sense that it was based solely on the statements of the mother who had never been heard in the presence of the father . In particular it was untrue that he had not taken an interest in his son since the beginning of 1979 ; on the contrary, it was the persistent refusal of the mother, who had in the meantime formed a connection with another man, which had prevented him from seeing his son . The alleged threats against the mother and there relating to a possible abduction of the child were exclusively based on the mother's statements . Finally the applicant stated that, for a whole year . (1978) he had taken a great interest in the child, even when the mother went out to work, and as a result, he had a deep personal relationship with his son, particularly as he was of southem European origin . On 14 Febmary 1980, the Guardianship Office submitted its memorial in reply . The applicant's lawyer was heard on 19 March 1980 and on I I April 1980 the Guardianship Office submitted a further memorial in reply . On 8 May 1980 the Supervising Guardianship Authority dismissed the applicant's appeal on the grounds that the applicant, who was a married man, should be aware of the fact that the child's mother had herself married and Ihat there was no reason to doubt that the husband had a very good emotional relationship with the child, so that the exercise by the applicant of his right of access would certainly be embarrassing for the young couple and for the child, who was going to grow up in the newly established family . It was therefore in the interests of the child to withdraw the applicant's right of access . On 8 October 1980 the Bem State Council dismissed the applicant's appeal of I I June 1980 against the Supervising Guardianship Authority's decision of 8 May 1980 . In his appeal the applicant had complained first that he had not been heard before the Guardianship Office withdrew his right of access by its decision of 27 November 1979 . On this point the State Council held that Article 4 of the Constitution, which related to the right to be heard, did not require the administrative authority to hear the applicant orally before making its decision . Furthermore, the applicant had had an opportunity to state his case in writing in reply to the statements by the mother and the supervisor of 7 August and 6 September 1979 but had failed to do so . Similarly, during the proceedings before the Supervisory Guardianship Authority, the applicant had had an opportunity to state his case so that there was no question of a violation of his right to be heard . 116
On the question of the withdrawal of his right of access, the State Council, after recalling that the decision to withdraw access lay within the unfettered descretion of the Guardianship Authority, found that it had not been established that the competent guardianship authorities had acted arbitrarily or contrary to the existing law . On 13 November 1980 the applicant brought two appeals in the Swiss Federal Coun, one applying for the decision to be set aside and the other, a public law appeal . In his application to set aside, the applicant asked for the annulment of the Bem State Council's decision of 8 October 1980, the reinstatement of his right of access and reference back of the case to the competent authority to arrange for the necessary expert opinion on whether the child would in fact be at risk from the father's exercising his right of access . The application to set aside was declared inadmissible on 15 October 1981 on the ground that a decision by the administrative authority was not liable to be attacked by an application to set aside, because in the circumstances, the dispute between an individual and the administration relating to the granting or withdrawal of the right of access was not a question of civil law . In the present case the Federal Court based its decision on Section 44 of the Federal Administration of Justice Act under which an application to set aside is inadmissible if it is not related to a civil law (Zivilrechtsstreitigkeit) or pecuniary (vermbgensrechtliche Zivilsache) dispute, or unless it is one of the cases exhaustively listed in sub-sections a) to t) of Section 44 . The public law appeal which the applicant brought before the Federal Court at the same time was based on the allegedly arbitrary nature of the decision under appeal and relied on Article 4 of the Swiss Federal Constitution which provides that all the Swiss citizens are equal before the law and that in Switzerland there are no relationships of personal subjection . or privileges of place, birth, persons or family . In particular, the applicant argued that by disregarding the established facts and basing their decision exclusively on Miss R .'s allegations to the Guardianship Authority the cantonal authorities had gone far beyond the bounds of their discretion and seriously violated the mles of law and equity and also Articles 273 and 274 of the Swiss Civil Code . The public law appeal was dismissed by the Federal Court on 15 October 1981 . The Court held, first, that the applicant had not sufficiently shown in what way the Bem State Council had arbitrarily applied the federal rules of evidence by basing its decision solely on Miss R .'s statement to the Guardianship Authority . On this point the applicant had merely alleged a violation of Article 4 of the Constitution and presented his own version of the facLs without even indicating what rule of federal law he claimed had been violated in the case . 117
As to the violation of Articles 273 and 274 of the Civil Code in combination with Article 4 of the Constitution, the Court held that the right of access had been withdrawn in accordance with the provisions of Swiss Law, in particular, Articles 273, 274, 275 et seq . of the Civil Code . The reasons given by the Federal Court for its judgment were in substance as follows : The mother's statements of 7 August 1979 to the effect that the applicant had ceased to take an interest in his son for six months justified the Guardianship Authority in withdrawing his rght of access . particularly as he was also in arrears with the maintenance payments . At present the applicant, who had been prevented from seeing his son for more than two years, no longer had a living, emotional relationship with him . Whether this was his fault or not was of small importance . It was, in itself . sufficient at law tojustify withdrawing the father's right to continue a personal relationship with his child . Furihermore the child would now be a part of a normal family in which the stepfather fully occupied the place of a father in relation to the child, because he desired to take steps for its adoption . The child should therefore be regarded as satisfactorily placed for adoption . As this was obviously in the child's interests the natural father's consent could be dispensed with . Moreover, if the child was placed for adoption the law (Article 274 para . 3 of the Civil Code) prescribed that the right of the natural parents to have personal relations with the child ceased to exist .
COMPLAINT S 1 . The applicant considers that the Canton Bem administrative authorities arbitrarily withdrew his right of access to his son which, having regard to the procedure applied to his case, constituted an obvious violation of the right to respect for family and private life . In this connection he alleges a violation of Article 8 para . I . He further argues that the withdrawal of the right of access could not be justified under Anicle 8 para . 2 as the decision of withdrawal taken by the administrative authority was based exclusively on the opposition of the mother and the fact that her husband desired to adopt the child . No measure of investigation or social enquiry was ordered by the competent authorities in order to discover whether it was in the best interests of the child that he should be permanently separated from his natural father . The applicant states that this decision to withdraw the right of access was particularly intolerable as he is of south European origin and had very strong emotional contacts with the child during the first year after its birth .
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2 . The applicant also alleges a violation of Article 6 para . I of the Convention because his case was not given a fair hearing since no inquiry which would have given him an opportunity of establishing his good faith was ordered . Furthermore the applicant considers that the procedure followed in this case did not enable him to have his case heard by a tribunal within the meaning of Article 6 para . I of the Convention and he had not enjoyed the benefit of the procedural guarantees specified in that article . In Canton Bern the competent authority to grant and organise the right of access was not a judicial but an administrative authority . The entire cantonal procedure at three successive levels took place before an authority which could not in any way be defined as a"tribunal" within the meaning of Article 6 para . I and yet it was responsible for taking so serious a decision as the final withdrawal of the right of access of a father to his child without obtaining a contpetent opinion and without ordering any enquiry . Moreover the only "tribunal" satisfying the conditions laid down by Article 6 para . I as regards the extent of its competence to hear and determine questions of fact and law relating to civil rights was the Federal Court when deciding on his civil law appeal . But the civil law appeal was declared inadmissible on the ground that the matter raised by the applicant did not concem a civil law dispute . The applicant therefore considers that he has not had a final judicial remedy as the public law appeal only related to the question whether the cantonal decisions complainded of were arbitrary and to the violation of the Constitution . 3 . Finally the applicant alleges a violation of Article 14 of the Convention combined with Articles 6 para . I and 8 on the ground that, in the present case, there had been discriminatory treatment since a divorced parent and a natural parent were treated differently although their situations were comparable . In this connection the applicant explains that whereas the right to personal relations with a child who is not subject to the parental authority or custody of the parent concerned is guaranteed by Article 273 of the Swiss Civil Code without distinguishing between the situation of a natural father and that of a divorced father, in the one case, the father concemed will have access to court and, in the other, at least in Canton Bern, the father has to submit his application for access to a purely administrative authority . Furthermore, according to the applicant, there are hardly any cases comparable to his where the authorities would decide to withdraw the right of access from a divorced father . He maintains that a discrimination therefore exists depending on whether the father was or was not married to the mother .
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THE LA W 1 . The applicant complains of not having had access to a tribunal for the determination of his right to maintain personal relations with his natural child through the exercise of a right of access . In this connection he alleges an infringement of Article 6 para . I of the Convention . First of all the Commission notes that it is not contested that the dispute between the applicant and the guardianship authorities relating to the right of access concemed a civil right within the meaning of Article 6 para . 1 .
The applicant argues first that the cantonal proceedings were heard by three administrative authorities who would not be considered "tribunals" within the meaning of Article 6 para . I . He further argues that, even taking account of the terms of the interpretative declaration by Switzerland with respect to Article 6 of the Convention, he did not enjoy the benefit of the ultimate control by the judiciairy referred to in that declaration . In fact the Federal Court declared the applicant's civil appeal inadmissible on the ground that the dispute between him and the guardianship authorities did not relate to a civil right within the meaning of Section 44 of the Federal Administration of Justice Act . Finally he argues that the Federal Court, in determining his public law appeal, could not be exercising the ultimate control by the judiciary referred to in the Swiss interpretative declaration on account of its very limited jurisdiction over the facts which it can only examine in relation to the question whether the cantonal decisions appealed against were arbitrary . The Government for their part consider first that the applicant has not effectively exhausted the domestic remedies as he failed in his public law appeal to complain of the absence of access to a tribunal within the meaning of Article 6 para . I of the Convention . The Government do indeed admit that the applicant could not reasonably foresee that his civil law appeal would be declared inadmissible because the Federal Court had for the first time to decide the question whether a dispute between an individual and a guardianship authority relating to the right of access of a natural parent was or was not one of the cases falling within the jurisdiction of the Federal Court by virtue of the Federal Administration of Justice Act . At all events the Goverrunent argue that the Federal Court in determining the public law appeal examined the merits of the case and should therefore be considered as exercising a final judicial control of the acts or decisions of a public authority which had determined a civil dispute or a civil right within the meaning of the Swiss interpretative declaration .
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The applicant's complaint should therefore be dismissed for failure adequately to exhaust domestic remedies and, as a subsidiary argument, by reference to the Swiss interpretative declaration, as being manifestly all-founded . The Commission considers that it is not required to examine the question whether the Federal Court when deciding a public law appeal exercises final judicial control within the meaning of the Swiss interpretative declaration relating to Article 6 of the Convention . Nor is it required to examine the question whether the applicant's right of access to a tribunal in matters relating to a civil right or obligation contained in Article 6 para . I was observed . Article 26 of the Convention reads : "The Commission may only deal with the matter after all domestic remedies have been exhausted, according to the generally recognised mles of international law" . The Commission notes that the Convention is directly applicable in Swiss domestic law and that therefore the applicant could, in his public law appeal to the Federal Court, have alleged a violation of the right conferred on him by Article 6 para . I of the Convention, namely the right of access to a tribunal for the determination of a civil right, in this case the right to maintain personal relations with his natural son . At the hearing [before the Commission] it was argued that the applicant's public law appeal to the Federal Coun was not an effective remedy which he was required to exhaust . First, the public law appeal entered by the applicant at the same time as his civil law appeal and addressed to the same court was merely subsidiary because the unfavourable result of the civil law appeal could not reasonably be foreseen . Again, even assuming that the applicant had relied in his public law appeal on a violation of Article 6 para . I with respect to his right of access to a tribunal, the Federal Court could not in any case have supplied a remedy for the situation of which the applicant is complaining since this situation results from the wording of Article 54 in the Final Part of the Swiss Civil Code . By virtue of Article 54 para . 2, if the law does not expressly specify the court or competent authority the cantons have the right to appoint in their discretion an administrative or a judicial authority . It was therefore argued that Canton Bem was completely free to decide that the guardianship authority of the child's place of residence, which under Article 275 para . I of the Civil Code is competent to take the necessary measures relating to personal relations, should be an administrative authority . It followed that the Federal Court, which, when deciding a public paw appeal, can only examine the conformity of cantonal legislation with the Constitution or the 121
Convention, could not have had jurisdiction to declare the Bem Act, applicable in the instant case, contrary to Article 6 para . I as the choice of the administrative authority was by the wording of a Federal law, namely Article 54 in the Final Part of the Civil Code, a matter which lay entirely within the discretion of the cantons . Nevertheless the Commission notes that by virtue of the very fact that the Civil Code expressly leaves open the question of the choice by the cantons of the competent authority for the purposes of Article 275 para . I of the Civil Code it would have been possible to argue that Article 6 para . I of the Convention imposes an implied limitation on the freedom of the cantons in the detetmination of the authority competent to decide a dispute relating to a civil right or obligation .
The Commission accepts that . having regard to the absence of case-law on this point . that it cannot definitely be stated that the Federal Court would have accepted such a ground of appeal . However, referring to its established precedents . the Commission holds that if there is doubt as to the effectiveness of a domestic remedy the point must be taken before the domestic courts (cf . e .g . No . 6271/73, Dec . 13 .5 .76, D .R . 6 p . 62) . It was, therefore, the applicant's duty to raise the question of incompatibility of Bem cantonal law with the requirements of Article 6 para . I of the Convention in his public law appeal . However, it appears from the documents on the file that the applicant did not, in his public law appeal, rely, even in substance, on the ground that the procedure followed by the cantonal administrative authorities was incompatible with Article 6 para . I . The applicant has, therefore, not exhausted the available domestic remedies in Swiss law . Furthermore, neither an examination of the case as presented nor even the ex officio examination undertaken by the Commission have disclosed any special circumstances which might have absolved the applicant, under the generally recognised principles of intemational law in this field, from exhausting the domestic remedies . It follows that the applicant has not complied with the condition requiring the exhaustion of domestic remedies and that his application must be dismissed on this point in accordance with Article 27 para . 3 of the Convention . 3 . The applicant also alleges a violation of Article 14 combined with Article 6 para . I of the Convention . He argues on this point that even though the law, i .e . Article 273 of the Civil Code, confers equal rights to have personal relations with a child in relation to which he is not entitled to custody whether the parent in question is a legitimate or natural parent . there nevertheless exists discrmination contrary to Article 14 of th e 122
Convention between legitimate and natural parents because in the one case any dispute conceming the right of access must be decided by a court whereas in the other, that of the namral parent, the same dispute will be dealt with, as is the case in Canton Bem, by a purely administrative authority which cannot be described as a tribunal within the meaning of Article 6 para . I of the Convention . This discrimination between natural and legitimate parents on the question of access to a court is neither objective nor reasonable nor proponional to aim pursued . The Govemment argue that this complaint must be dismissed for failure effectively to exhaust the domestic remedies since it was not rasied by the applicant in this public law appeal to the Federal Court . The Commission accepts the argument submitted by the Govemment in relation to this complaint . It notes that the applicant in his public law appeal to the Federal Court did not raise, even in substance, the complaint based on the alleged violation of Anicle 14 combined with Article 6 para . I of the Convention . It follows that his complaint must also be dismissed by virtue of Article 27 para . 3 of the Convention for failure to exhaust the domestif remedies . 4 . The applicant complains of an interference with his right to respect for his private and family life as guaranteed by Anicle 8 para . I of the Convention . In particular, having regard to the fact that the competent cantonal authorities at no time carried out an enquiry or attempted to check the allegations of the child's mother, the interference was unjustified and was not covered by the provisions of Article 8 para . 2 of the Convention . According to the applicant, the Government could not validly argue that the decision to withdraw his right to personal relations with his natural child was necessary for the protection of the rights and freedoms of others and, in the present case, for the protection of the child's interests as no serious practical measure had ever been taken exactly to determine what the child's interest was . When examining the claim of a parent not entitled to custody under Article 275 para . 2 of the Swiss Civil Code the competent administrative authority could only reject the application on the ground of extraordinary circumstances relating exclusively to the personality of the parent and amounting to a grave threat to the child's health or morality . In the present case, however, the competent authorities relied solely on the allegations of the mother and those of the child's supervisor relating to the applicant's personality in reaching the decision that the mother's refusal to authorise any contact between the natural father and his child was necessary and justified in the child's interest . 123
The Government pointed out that if the competent authorities finally decided to withdraw the applicant's right of access to his natural child this was not principally due to the mother's refusal or improper behaviour on the part of the applicant . According to the Govemment, there were in the case a certain number of objective facts that showed that it was in the essential interests of the child to deny the natural father all right of access . When examining the question whether the interference wasjustified under Article 8 para . 2 of the Convention the Commission must be satisfied that in the case before it the interference was (a) "in accordance with the law", (b) had one or more of the lawful purposes specified in Article 8 para . 2 and was (c) "necessary in a democratic society" . a . Was the interference in accordance with the law ? The Commission obse rv es that the refusal of the applicant's application by the Bem Cantonal authorities was based on Anicle 274 para . 2 of the Civil Code . This Article reads : "If personal relations prejudice the child's development, if the father and mother maintaining such relations violate their obligations, if they do not seriously care for the child ot if there are other good reasons their right to maintain such relations may be refused or withdrawn . " b . Was the purpose of the interference lawful ? The Commission, when considering whether the right of access to a child by a parent not entitled to custody or, as in the present case, not entitled to exercise parental authority is or is not in accordance with Article 8 of the Convention, has always maintained that the interests of the child must take precedence . The interference is therefore justi fi ed when it is motivated by the protection of the child's health (in the broad sense) (cf . No . 7911177 . Dec . 12 .12 .77 . D .R . 12 p . 192) . In the Commission's view there is no doubt that the interference in the exercise of the right conferred on the applicant by Article 8 para . I had this purpose in the present case . Admittedly in principle a child, for its harroonious development, needs to have contacts with both parents so as to allow it to identify with the parent not exercising custody or parental authority . This will, however, in the Commission's view be subject to an exception when, as in the instant case, there is a conflict between the parents and arranging a right of access would lead to tension in the family of the parent to whom the child has been given and possibly to a conflict of loyalties in the child himself, a situation could not be in the latter's interest . 124
All the competent cantonal authorities and also the Federal Court at last instance in itsjudgment of 15 October 1981 stated that the child's interests must take precedence over that of the parent not entitled to custody or parental authority applying for a right of access . The Commission therefore considers that the interference in the exercise of the right granted to the applicant by Article 8 para . I had a lawful purpose insofar as Anicle 8 para . 2 is concerned . c . Was the interference "necessary in a democratic society" for the protection of the child's health ? The Commission points out first that when examining whether the interference was necessary it is not its intention to substitute its own judgment for that of the competent national authorities : its only role is to assess, in relation to Anicle 8 para . 2, the decision which these authorities took in the exercise of their discretionary powers . Swiss law, namely A rt icle 273 of the Civil Code, makes no distinction between legitimate and natural parents and grants eve ry father and mother the right to maintain with a child under age with respect to whom they do not exercise custody or parental authority such personal relations as may be suitable in the circumstances . The Commission considers that in a democratic society one of the functions of the law is to provide guarantees to protect children, particularly those whose tender age makes them specially vulnerable, against the dangers and suffering which might for example result from their parents' divorce, or their separation if they were not ntarried . In most cases this object can only be achieved if the child is kept away from a situation which might prejudice his mental development owing to the inevitable pressures exercised by the parents which produce feelings of distress and insecurity in the child . In the instant case the three competent cantonal administrative authorities and at last instance the Federal Court examined in detail the applicant's application for the restoration of his right of access to his natural child . In reaching their conclusion that the withdrawal of the right of access was justified by the child's paramount interest, they pointed out that the child's father was a married man when the child was born, that the mother, too, was married to another man from whom she had had a child in the meantime and that therefore the applicant's son would be able to grow up and develop in an intact family in which his integration would be all the easier because his stepfather wished to adopt him . The authorities also noted that a state of tension existed between the applicant and the child's mother of such a nature that it was in the child's interest to keep him away from an obvious conflict situation which would be harmful to him . 125
In the circumstances of the case the Commission considers that the interference complained of, namely the rejection by Lhe authorities of the applicant's application for restoration of his right of access, was in the last analysis necessary in the essential interest of the child . The Commission has also examined the applicant's situation . There is no doubt that the absence of his child may produce great suffering in a parent not entitled to custody or parental authority, particularly where, as here, Lhe child in question was at the time an only child . Nevertheless, having regard to Article 8 para . 2, when as in the present case there is a serious conflict between the interests of the child and those of one of his parents which can only be resolved to the detriment of one of these parties, the interests of the child must prevail . The Commission can see nothing to show that the withdrawal of the applicant's right of access was not necessary in the essential interests of the child . It follows that Lhe interference with the applicant's right of respect for his private and family life was proportionate to the legitimate object of this interference and justified under Article 8 para . 2 as necessary in a democratic society for the protection of the rights and freedoms of others, in the present case those of Lhe child concerned, so that this part of the application must be rejected as being manifestly ill-founded under Article 27 para . 2 of the Convention . 5 . Finally, the applicant complains of discrimination contrary to Article 14 combined with Article 8 of Lhe Convention . In this connection he argues that if, for example, he had been a divorced legitimate father he would, under the last paragraph of Article 275 of the Civil Code, have had a right to put his case to a judge whereas, in the case of a natural parent, only an administrative authority, which was not required to comply with an application for an enquiry or verification of evidence nor required to hear the parent concemed in person, is competent to decide on the withdrawal or refusal of a right of access . The Commission recalls that since the present complaint is in fact concemed with discrimination in relation to the right of access to a court, it is inadmissible for failure validy to exhaust the domestic remedies as set out at paragraph 2 above . Insofar as the applicant alleges discrimination contrary to Article 14 in connection with Lhe reasons given by the competent authorities to justify the decision withdrawing his right of access, the Commission considers that the applicant has not produced any evidence to show that in a comparable situation (e .g . where both parents had remarried) the right of access would not nevertheless have been withdrawn from the divorced father not entitled to custody if this had proved necessary in the essential interests of the child . The Commission therefore considers that this part of the application must also be rejected as manifestly ill-founded ùnder Article 27 para . 2 of the Convention . For there reasons, the Commission DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE . 126