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§ HOWARD c. ROYAUME-UNI

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Type d'affaire : Décision (Partielle)
Type de recours : Partiellement irrecevable

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 10825/84
Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;1985-10-18;10825.84 ?

Analyses :

(Art. 6-1) DROITS ET OBLIGATIONS DE CARACTERE CIVIL, (Art. 6-1) PROCES EQUITABLE, (Art. 6-1) TRIBUNAL IMPARTIAL


Parties :

Demandeurs : HOWARD
Défendeurs : ROYAUME-UNI

Texte :

(TRADUCTION) EN FAIT Les faits, tels qu'ils ont été exposés au nom des requér :mts, de na!ionalité britannique, deux frères nés respe_tivement en 1910 et 1919 . par leurs avoués I . G . Wood et Company de Sheflield, oeuvent se résumer colnme suit . Les requérants sont les prepriétaires et les occupants d'une maison (Rose Cottagr., appelée aussi Garden Cottage) et du terrain alentour d'une superficie totale d'environ'i .000 n12 à Cope 9treet, Barnsley, South Yorkshire . La maison, constnlite en 1830, est habitée par les requérants depuis plus de 50 ans . En 1982, le conseil ntunicioal de 13arnsley, l'adnlinistration locale, frappa d'expropriation la propriété des requérants conformément à l'article 112 (1) de la loi de 1971 sur l'aménagement du tenltoire, alnendé par l'article 91 (1) de la loi tie 1980 sur l'arnénagemernt du territoire au niveau local (1) . La propriété des requérants e,t entourée par des lotissements . L'administration locale décida d'au .éliorer la zone en débloquant à cet effet des crédits pour améliorer les logements existants et inciter ii la construction . L'expropriation du domaine des requérants, ainsi que de quelques fonds voisins a pour but cle démolir la maison det requérants et d'utiliser le terrain disponible pour y construire de nouveaux logements . Les requérants ont fait opposition à cette expropriation et une enquête publique a été ouverte par un inspecteur les 18 et 19 janvier 1983 . Bien (jue les requérants se scient initialement opposés à l'e .xpropriation pour divers secteurs de l'ensemble, ils acceptèrent finalement, Iers de l'enquéte, de renoncer à leur opposition à l'expropriation de la totalité de leure', terres sauf le secteur 11, où se trouvaient leur maison et le terrain immédiatetnent adjacent, à condition de pouvoir conserver une voie d'accès convenable à partir de la ro .tte voisine .
(I) L'artide 112 dc la loi de 1972 sur l'améragement (tu territoire, dans sa vorsion amendée , se lit zirui : (I) - I .administration locale, objet du prfsent article a, sur autorisatiun eapresse du Ministre, pouvoir d'exproprier . . . (a) lout terrain qui, se vouvant sur son lerritoire, est leropice c : nécessaire à l'une uu plusieurs des aclivitfs suivnnles : aménagemenl, réaménagement ou antélioration 1 (IA) L'adminisrration locale et le Ministre, qui examineront aux fins de l'alinéa (1) (a) ci-dessus si un certaln terrain e .u propice à un aménagement, réarténegement ou amélioration, prendront en considération : (a) les üsposinons pcninenles du plan d'eménugement : (b) le roint de savoir si so trouve en viguenr une auturisation d'urbanisme en vue d'une quelconque mice en vzlenr fonciè . c ; (ç) toul auox élément qui. lors d'une denrande d'autorisation durbarisnte porr menre en veleur le terrain, serail important pour décider de la suite à donner à cette demande . .
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Dans le rapport adressé par l'inspecteur au ministre de l'Environnement, daté du 28 février 1983, ce secteur est décrit comme suit : a 57 . La zone 11 est située au centre de la zone à aménager (plans A et E) et comprend près de la moitié du terrain exproprié . On pourrait certes, envisager quelque aménagement du reste du site sans la zone 11, mais ce serait incontestablement un aménagement incomplet qui laisserait au centre de la zone réaménagée une parcelle considérable, assurément très laide avec sa haute clôture de tôle ondulée et ses tas de ferrailles . La zone 11 est également nécessaire à la construction de logements abrités car il s'agit d'un terrain à pente relativement faible et bien nivelé . 58 . Si, à l'issue de l'enquête, les requérants se montraient toujours inflexibles sur leurs refus de se séparer d'une quelconque partie de la zone 11, leur avocat avança fort raisonnablement l'idée qu'ils pourraient renforcer leur position en ne conservant que la partie de la zone 11 située au nord de la bordure sud de Rose Cottage . J'examinerai d8s lors moi aussi cette possibilité . 59 . A supposer même que, seule, la partie nord de la zone 11 soit enlevée et exclue du plan général, cela laisserait incomplète la zone réhabilitée car le réaménagement en serait alors plus difficile et moins satisfaisant et la quasi totalité des logements abrités devraient sans doute être supprimés du plan faute d'un autre terrain à faible pente . Les requérants seraient d'ailleurs toujours mécontents du résultat . Je ne saurais accepter que la petite entreprise d'emballage en fer dirigée par M . H ., âgé de 64 ans (l'un des requérants) soit un argument commercial de poids car l'intéressé sera bientôt retraité, comme l'est déjà son frère aîné . J'éprouve certes une très grande sympathie pour ces deux hommes âgés qui, naturellement, désirent continuer à vivre le reste de leurs jours dans la maison où ils sont nés, ont grandi et ont toujours vécu, mais je ne saurais admettre que cette considération l'emporte sur la nécessité de procéder à un réaménagement et à une amélioration de la zone . 60 . Je reconnais que le conseil a fait les efforts voulus pendant un certain temps pour négocier avec les requérants une vente de gré à gré, mais qu'il s'est heurté au refus le plus catégorique, sauf pendant la période précédant l'enquête, où il a semblé un moment qu'il y eut une possibilité de compromis, mais ce n'est plus le cas . 61 . D8s lors, j'ai décidé que rien ne justifiait de recommander au Ministre d'omettre dans l'arrêté d'expropriation la zone 11 ou même la partie de la zone 11 située sur le pourtour immédiat de Rose Cottage . » Dans son rapport, après l'enquête, l'inspecteur recommanda de confirmer l'arrêté d'expropriation . Il s'en expliqua en ces termes : « La zone d'aménagement, dont l'essentiel se compose du terrain exproprié, se caractérise en général par un désordre malpropre et se détache comme une plaie repoussante qui contraste fâcheusement avec le reste de l'ensemble plus vast e
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(le la zone de réhabilitation, dont elle est une parlie et oir l'argent que l'Etat y a dépensé se traduit par un net changement en mieux et où les amélioralions sont pratiquement terminées . Cela seul m'indique qu'il y a non seulement un besoin, mais un besoin urgent de réhabiliter le terrain exproprié . » Le ministre suivit la recommandation de l'inspecteur et confirma l'ai-rété d'expopriation le 27 juin 1983 . L .es requérants soutierinent que tout autre recours contre ceile décision se heurte à l'an :icle 25 de la loi de 1981 sur l'acquisition de terrains (7) . Cette disposition empéahe de contester l'arrêté émis en veirtu de l'article 3(1) et (2) de la loi de 1981 sur l'acquisition de terrains, qui prévoit un recours si l'arrété d'expropriation n'a pas été autorisé par an texte de loi, ou qu'une des conditions y prévues n'a pas élé respectée à son égard . Les requérants ont reçu de leur avocat l'avis, et ils y ont souscrit, que l'on rie peut pas soutenir que l'arrêté d'expropriation n'a pas été autorisé par une loi ni que les conditions prescrites n'oru pas été respectées selon la base légale, formelle et étroite, que constitue l'article 23 (1) et (2) . De plus, la validité ou la légalité de la loi sur l'aménagement du territoire ou de la loi de 1981 sur l'acquisition de terrairis ne peuvent en soi @tre contestées au Royamme-Uni . !Le 24 octobre 1984, Ie repn :sentant des requérants a infortné par télex la C'ommission que le conseil municipal envisageait de poursuivre la procédure de déclaration d'assignation à la municipalité de la propriété des requérants . Vu l'âge avancé des requérants, l'avocat desandait l'application de l'article 41 et la prise en cotnpte de l'article 36 du Réglement inDsrieur . :Le l'résideat a rejeté la demande de mesure provisoire prévue à l'article 36 du Règlement intérieur, mais a autorisé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement déferideur conformément à l'article 41 du Règlement intérieur . Le rapporteur a demandé au Gouvernement défendeur des inforrnations sur la date envisagée pour l'expulsion des requérants de leur maison et sur les autres possibilités dont dispose le conseil municipal pour obliger à améliorer l'aspect du terrairn des requérants qui cffusque la vue . Le Gouvernement défendeur a informé la Commission le 21 novembre 1984 que le conseil ntunicipal avait émis en vertu de la loi de 1981 sur l'expropriation (déclarations d'assignation}, une déclaralion d'assignation qui aura pour effet de lui transférer le 30 novembre 19841a propriété du terrain et de la maison des requérants . Le conseil n'envisageait pa : ; d'entrer en possession du bien avant janvier 1985 et, si les requérants n'acceptaient pas de renoncer aui terrain, il faudrait alors delnander au tribunal iie comté une ordonnance d'expulsion .
(1) L'a rticle 25 de la loi de 1981 sur l'acquisition de terrain se lit ainei : . Sous réserve des dispositione précédentes de cette penie de la présente loi, un arrét8 d'expropriation, une fois confirmé, ne peut @tre remis en queslion dans aucune procEdure juridique, quelle qu'elle soil . _
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Les requérants auront droit, conformément à la loi de 1961 sur l'indemnisation foncière, à une indemnisation égale à la valeur marchande du terrain et aux pertes annexes telles que frais de déménagement . Ils auront également le droit d'être relogés par le conseil : trois offres de logement leur ont d'ailleurs été faites, mais les requérants les ont refusées . Le Gouvernement défendeur A confirmé également que le conseil municipal détenait d'autres pouvoirs qu'il pouvait utiliser si l'état du terrain des requérantsjustifiait une intervention de la puissance publique, mais il n'a pas été suggéré que ledit terrain fût dans un état justifiant de telles mesures . Le Gouvernement a soutenu que, s'agissant du terrain des requérants, le but de l'arrëté d'expropriation était d'achever l'amélioration de la zone où se situe le terrain . GRIEFS Les requérants se plaignent de ce que leur propriété leur a été ôtée par expropriation à partir d'une appréciation propre à la municipalité selon laquelle le terrain fait désordre et peut être amélioré . Ils soulignent que le motif de l'arrêté d'expropriation de la maison et du terrain n'était pas que le domaine fût nécessaire à l'aménagement de l'habitat . L'arrêté d'expropriation n'a pas été édicté non plus pour des raisons de santé publique et, à cet égard, l'affaire doit être distinguée de la requête No 9261/81, X . c/Royaume-Uni . De plus, le terrain en question n'est pas situé au centre ou à proximité d'une ville, ni dans une zone d'intérêt architectural, paysager ou historique . Dans ces conditions, si les requérants reconnaissent volontiers que l'expropriation est souvent nécessaire à l'intérêt général, ils affirment que, dans leur cas, l'équilibre n'a pas été convenablement ménagé puisque leur maison et le terrain qui l'entoure n'ont été expropriés que pour «améliorere le terrain, pour que son apparence et son utilisation puissent, selon la municipalité être meilleures qu'avant . L'expropriation est demandée alors même qu'aucune justification n'est alléguée ni constatée pour motifs de rareté des terrains, de santé publique, ou d'aménagement cohérent d'une zone d'intérêt architectural, paysager ou historique . Les requérants soutiennent dès lors que l'arrêté d'expropriation et les dispositions en vertu desquelles il a été édicté constituent une atteinte inutile et indue à leur liberté, et sont notamment contraires à l'article 8 par . 1 de la Convention et à l'article 1 du Protocole additionnel . Les requérants soutiennent également que l'article 25 (1) de la loi de 1981 sur l'acquisition de terrains les empêche de contester, dans l'ordre juridique interne, les décisions les affectant alors qu'elles pourraient l'être soit quant au fond soit pour violation des droits garantis par la Convention . Si leur propriété avait été expropriée en vertu d'autres dispositions légales, ils auraient été en mesure de contester la nécessité de l'atteinte à leurs droits .
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EN D13OIIT 1 . Les t-equérants se plaignent d'une atteinte injustifiée au droit au respect de ]eur domicile en raison de l'expropriation de la maison où ils ont vécu toute leur existence. Ils invoquent l'article 8, ainsi libellé : « 1 . 'Coute personne a clroit a u respect de sa vie privée et fantiliale, de son domicile et de sa correspondance . 2 . II ne peut y avoir ingérence d'uae autorité publique dtms l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle comstitue une mesure qui, dans une société démocratique ., est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense (le lordre et à la prévention des infi-actions pé~aales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection, des droits et libertés d'autrui . » Les requérants soutic:nnent notanunent que l'arr@té d'expropriation émis en vertu de l'article 112 (1) de la loi de 1971 , sur l'aménagement du territoire i«la Loi ») constituait une atteinte au droit au respect de leur domicile et qu'il n'a pas été pris pour l'un des motifs d'intérêt général énumérés à l'article 8 par . 2 de la Convention . Ils renvoient à ~ égard au rapport de l'inspectenr qui reconnait que, tnalgré la .zt controverse sur l'existence dans le secteur de terrains disponibL :s pour la promotion immebilière, il ne s'agit pas en l'espèce cl'un cas où la munieipalité cherchait à obtenir une ordonnance d'expropriation parce que la maison et le terrain des requérants auraient été nécessaires à la forrnation de l'habitat . Une telle raesure aurait pu être prise en vertu d'autres pouvoir, ; réglenrentaires . De ni@me, selon les requérants, l'arrêt d'expropriation n'a pas été pris pour des raisons de santé publique, ce qui distingue la présente affaire de ;a requête No 926!./81 (D .R . LB p . 177) où c'était là le motif de l'expropriation . En outre, le terrain en question n'est situé ni ao centre ni à proximité d'une ville et n'est pas non. plus dans une zone d'intérët architectural, paysager ou historique . Les requérants recortnaissr,nt que l'expropriation est sonvent nécessaire dan s l'intérêt génértit ; dans ce cas, toutefois, leur maison et le terrain qui l'en,oure .nt ne sont expropriés que pour «améhorer » le terrain, pour que l'apparence et l'utilisation du terrain soient, aux dires de ln municipalité, meilleures que par le passé . Le Gouvernement défendeur soutient qt.e les requérants n'ont pas épuisé les recours internes et n'ont donc pas respecté les exigences de l'article 26 de la Convention puisqu'ils n'ont ni contes!é la validité de l'arrêté d'expropriation en verta de l'article 23 de la loi de 1981 sur l'acquisition de terrains, ni cherché à faire contrôler par le juge l'exerrcice par la municipalité de ses pouvoirs d'exproprier, pas plus que la décision du r4inistre de confirmer l'arr8té . Les requérants soutiennent que ces procédures n'auraient pas été efficaces pour leur grief puisque leur domaine d'application est trop liinité et ie correspond pas aux exigenees de la Convention . 211
Cependant, la Commission n'a pas besoin de se prononcer sur le caractère suffisant des recours en question pour exiger leur utilisation par les requérants, et décider dès lors du point de savoir si les intéressés n'ont pas respecté les conditions prévues à l'article 26 de la Convention, car cet aspect de la requête est au demeurant irrecevable pour d'autres motifs . Le Gouvernement défendeur reconnait que l'expropriation de la maison des requérants prévue par l'arrèté constitue une ingérence dans l'exercice des droits que leur garantit l'article 8 par. 1 de la Convention, mais soutient que l'ingérence se justif'te au regard de l'article 8 par . 2 de la Convention . Selon lui, l'ingérence était prévue par la loi puisque l'arrêté d'expropriation a été édicté conformément à des dispositions réglementaires aisément accessibles et prévisibles et qui requièrent expressément que l'avis d'exproprier soit communiqué à toutes les personnes concernées à tous les stades importants du processus . Le Gouvernement défendeur soutient en outre que l'ingérence était nécessaire dans une société démocratique . L'article 112 de la loi, tel qu'amendé par la loi de 1980 sur l'aménagement du territoire au niveau local, indique clairement que le pouvoir d'exproprier s'exerce à propos de terrains requis pour assurer un aménagement, un réaménagement ou une amélioration . Or, l'autorité exerçant le pouvoir accordé par l'article 112 de la loi doit tenir compte des dispositions du plan d'aménagement pour la zone dans son ensemble. En l'espèce, le plan d'aménagement couvrant la zone en question - urbaine et délabrée - a délimité le périmètre autour de la propriété des requérants et en propose une réhabilitation, essentiellement à des fins résidentielles . Une grande partie du secteur a déjà été réaménagée et améliorée pour le bien généralde la collectivité . Le terrain des requérants est l'une des dernières zones où le plan n'a pas encore été mené à bien . Dans son rapport, l'inspecteur a estimé urgent de réaménager le terrain et affirmé également que cet aménagement « contribuerait très opportunément à créer des logements fort nécessaires à Barnsley, notamment un hébergement à proximité facile du centre de la ville, et fournirait aussi des logements abrités intéressants pour une population en cours de vieillissement • . Dans ces conditions, le Gouvernement défendeur soutient qu'il existait un besoin social impérieux de prendre l'arrèté d'expropriation, dès lors nécessaire à la protection des droits d'autrui . La Commission estime qu'il y a eu, du fait de l'arrêté d'expropriation, ingérence dans le droit des requérants au respect de leur domicile. Cette ingérence était néanmoins prévue par la loi puisqu'elle a été mise en o ;uvre conformément à un texte législatif clair . Les requérants ont soutenu que l'arrété d'expropriation ne répondait pas à un besoin social impérieux et ne visait aucun des objectifs énumérés à l'article 8 par . 2, vu leurs liens étroits avec une propriété qui fut si longtemps leur domicile . 212
Néanmoins, la Commission rel8ve que le rappo rt cle l'inspecteur a expressément examiné le point de savoir si le terrain des requérants devait ou non fi gurer dans l'arrêté d'erpulsion ou si une pa rtie devait en être exclue . L'inspecteur a mis en balarice l'avantage pour les requérants d'exclure leur terrain et ]'incon énient qui en résulterait pour la colleciivité d•nns son ensemble, à savoir que la construction de ce rt aines habitations abritées pour personnes âgées serait impossible ou beaucoup plus onéreuse, vu la con fi guration du terrain et la situation centrale de la maison des requéramts par rapport à l'aménagement envisagé . La Commiesion relève également que les requérants se sont vu offri r d'atrtres . possibilités de logement convenant à leurs besoins dans le voisinage immédiat de leur maison actuelle, ce qui est un élément très impo rtant vu leur âge et les liens très ancieris qu'ils ont tissés avec le quartier où ils vivent. De plus., les requérants ont droit à une indentnisation complé:e pour le trouble causé et pour les frais de déménagement occasionnés par l'expropriation de leur bien, ainsi qu'à une indernnisaiton pour la valeur totale de la maison et du terrain . Dar,s ces conditions, la Commission constate que les autorités compétentes ont ménagé un juste équilibre entre les intér_ts des requérants et ceux de la collectivité dans ;on ensemble, en sone que l'ingérence dans le droit des requérants au res pect de leur domicile se justi fie, au regard de l'a rt icle 8 par . 2 de la Conventiou, comme nécessai re dans une société démocratique à la protection des droits et libe rt és d'autrui, autrui étant le béné fi ciaire de l~a réhabilitation envisagée . Il s'eneuit que le grief des requécants est, sur ce point, manifestement mal fondé au sens de l'a rt icle 27 par . 2 de la Convention . 2 . Les requérants invoquent en outre l'a rt icle 1 du Protocole additionnel en liaison avec leurs griefs . Ils souticnneN que l'arrêté d'expropriation est injusti fi ée selon les termes de cette . disposition et qu'aucune cause suffisante d'utilité publique ne se trouve scrvie pz r l'expropriation de leur bien, cause qui aurait pujustifier lingérence dans leurs droits privés . L'article 1 du Protocole additionriel se lit ainsi : «T'oute personne physique ou nrorale a droïï au respect de ses biens . Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique t :t dans les condition ; prévues par la loi et les principes généraux du droit international . Les dispositions précéden:es ne portent pas atteirite au droit que possèdent les Etats de inettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour rr .glernenter l'usage des biens conformément à l'intérêt générz] ou pour assurer le paiement des impôts ou d'aulres contributions ou des ame .ndes . »
Lt Commission rapfelle les termes de sa décision sur la recevabilité de la requête No 9261181 (D .R . 28 pp . 177, 197) oc! elle a examiné l'interaction de l'a rt icle 8 d e 213
la Convention et de l'article 1 du Protocole additionnel dans les cas d'expropriation de biens, d'un requérant, de sa maison notamment. Elle a reconnu que lorsque, comme ici, des mesures administratives se heurtent à deux dispositions de la Convention, distinctes mais se recouvrant, il faut concilier l'application des textes en question . Conformément à la jurisprudence de la Commission sur l'interprétation de l'article 1 du Protocole additionnel, lorsqu'il s'applique à l'expropriation de biens privés, le critère de nécessité évoqué à la seconde phrase de l'article 1 ressemble étroitement à celui qui s'applique à la justification d'une ingérence dans l'exercice des droits garantis par l'article 8 par . 1 de la Convention (requéte No 9261/81 supra, et Gillow c/Royaume-Uni, rapport Comm . 3 .10 .84, par . 154, Cour Eur . D .H ., série A n° 109, p . 44) . La Commission a déclaré en particulier qu'il faut prouver que lorsqu'il s'agit d'exproprier un bien privé, les autorités compétentes ont ménagé un juste équilibre entre les droits du particulier propriétaire et ceux de la collectivité . Dans un tel équilibre, l'existence d'une indemnisation reflétant la valeur du bien exproprié sera un élément important . En l'espèce, la Commission a déjà déclaré que l'ingérence dans les droits des requérants protégés par l'article 8 par . 1 de la Convention se justifiait au regard de l'article 8 par . 2 . Compte tenu de cette appréciation soigneusement équilibrée des droits des requérants face aux avantages qu'il y aura pour la collectivité à procéder à l'aménagement de la zone et qu'énumère le rapport d'inspection, compte tenu aussi de l'existence d'une indemnisation pour la valeur du bien enlevé aux requérants, la Commission estime que l'expropriation du bien manifestement d'utilité publique pour la mise en æuvre du plan d'aménagement - était conforme aux exigences de l'article 1 du Protocole additionnel . Il s'ensuit que la requête est, sur ce point, manifestement mal fondée . 3 . S'agissant du grief des requérants selon lequel, compte tenu de ce que l'expropriation du terrain et de la maison, ayant été mise en muvre conformément à l'article 112 (1) de la loi, ils n'avaient absolument aucune possibilité de contester le caractère nécessaire de la décision du Ministre contrôlant l'arrété d'expropriation, ni au regard de l'article 8 ni à celui de l'article 1 du Protocole additionnel, il faut dès lors considérer que les requérants se plaignent de l'insuffisance des recours offerts . La Commission décide toutefois d'ajourner cet aspect du grief des requérants et d'inviter les parties, conformément à l'article 42 par . 3 a) de son Règlement intérieur, à soumettre des observations complémentaires sur la recevabilité et le bien-fondé dudit grief . Par ces motifs, la Commissio n AJOURNE l'examen du grief des requérants concernant l'insuffisance des recours offerts (par . 3 de la part ie EN DROIT) , DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE pour le surplus . 214

Origine de la décision

Formation : Commission (plénière)
Date de la décision : 18/10/1985

Fonds documentaire ?: HUDOC

HUDOC
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