| NEVES E SILVA c. PORTUGAL

APPLICATION/RE(2UÊTE N" 11213/8 4 José MEVES e SILVA v/PORTUGA L José NEVES e SILVA c/PORTUGA L DECISION of 13 October ] 986 on the admisslbility of the applicatior . U É CIS][ON du 13 octobre 1986 sur la recevabilité de la requêt e
Article 6, paragraph I of the Convention : An action against rhe State in respect ofpecunimy losses resulting from the act of a public qfficial concerns civil rights and obligations . Article 25 of the Conven6oa : A minority shareholdsr (30 % of ^apital) who brings an action against the State and whose locus standi hc!s been recognised by the court may claim to be the victim crf a violation of Article 6(length of proeeedings), even when the administrative act in question was directed at the conapany. .tat Article 6, paragraphe 1, de la Convention : Une action en responsabilité cz l'E à raison d'un dornmage patrimonial ré .suàant d'un acte accompli par un agent de l'Etat, porte sur des droits et obligations de caractère civil . Article 25 de la Conven tio.n : Peut se prétendre victime d'une violation de l'article 6(durée de Gz procédure) un actionnaire minoritaire (30 9 ; du capital) qui a intenté aetion en responsabilité de l'Etat et s'est vu reconnatitre par le juge la capacité pour agir, alors m@me qae l'acte administratif litigieux était dirigé eontre la soci été. -
Résumé des faits perdnents
(English : see p . 209)
Le requérant, co-propiétaire etgércantd'une soeiét 4 qui fabrique des produits en matière plastique, solGcita en avril 1 962 auprès de la Direction générale de l'Industrie l'autorisa.tion d'v.tiliser une machine automadque pour fabriquer des fils en plastique . La demande fut rejerée au motif qu'elle n'avait pas été préseruée eonfonnénaent à ~a loi dite de «conditionnement industn!el» .
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Le Sous-Secrétaire d'Etat à l'Industrie fit droit à une nouvelle demande à condition que le requérant dépose un cautionnement de 500 .000 escudos et qu'il procède dans les soixante jours à la fabrication mécanique d'articles de corderie. Le requérant n'ayant pas rempli ces conditions l'autorisation devint caduque, tandis qu'elle fut accordée à des concurrents . Entre-temps la société, qui prit le nom d'«Industrias de Plastico Povoa Mar, Lda», devint actionnaire minoritaire de la société nouvellement créée . En mai I9 72, le requérant intenta devant le tribunal administratif de Lisbonne une action en responsabilité civile contre l'Etat, un ingénieur de la Direction générale de l'Industrie et les deux associés de la nouvelle société. En novembre 1982, la Cour administrative suprême décida que le tribunal admirtistratif n'était compétent que pour autant que l'action visait l'Etat . Par décision (despa(ho saneador), le ttibunal administratif reconnut que le requérant avait en principe qualité pour agir mais constata qu'il n'avait pas intenté action dans le délai prévu à l'anicle 498 par . 1 du code civil. L'action était donc irrecevable pour cause de prescription, décision confirmée en dernier ressort en mai 1986 . Devant la Commission le requérant se plaint de la longueur de la procédure EN DROIT (Extrait) 1 . Le requérant allègue la violation de l'article 6 par . 1 de la Convention du fait de la durée de la procédure civile qu'il a introduite le 11 mai 1972 devant le tribunal administratif (Auditoria Administrativa) de Lisbonne et qui a duré jusqu'au 4 mai 1986, soit près de quatorze ans . 2 . L'article 6 par . 1 de la Convention dispose notamment que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable par un tribunal qui décidera des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil . a) La compétenc•e « ratione personae» de la Commissio n Le Gouvernement défendeur soutient en premier lieu que le requérant ne peut pas se prétendre e victime a au sens de l'article 25 de la Convention . En effet, le Gouvernement fait valoir que le requérant est un actionnaire minoritaire de la société commerciale destinataire de l'acte administratif attaqué devant les juridictions internes et que, de ce fait, il ne saurait se prétendre «vietime indirecten . Le Gouverne ment rappelle à cet égard que la Commission a expressément refusé d'élargir la notion de «victime indirecte» aux actionnaires minoritaires dans l'affaire Yarrow et al . c/Royaume-Uni (No 9266/81, déc . 28 .1 .83, D .R . 30 p . 155) . Le requérant fait valoir que sa qualité pour agir («legitimidade») a été expressément reconnue dans la procédure interne et que cette décision du juge, prise par «despacho saneador*, est passée en forcede chose jugée .
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La Commission constate que le requérant ne détient que 30 % du capital social de la société commerciale «Povoa Mar, Lda», et c[ue, dès lors, il ne sentble pas détenir une aparticipation décisive» dans cette société ., contrairement à la situation existant dan s .LaComisnrelèvtu-q l'affaire Yarrow, citée par Ie,Gauvernement défendeur, la qualité pour agir du requérant a été expressément admise dans la procédure interne . En effet, comme le souligne le requé.rant, par «despacho saneador», le juge a estimé que lee~ parties étaient «légitimes» ; cette décision, n'ayant fait l'objet d'aucun recours, est passée en force de chose jugée . La Commission relève, par ailleurs, qu'aux termes de la loi de procédure pormgaise (article 215, n° 1 et 2 du Code de procédure civile), le demandeur est considéré comme ayant qualité pour agir («parte legitima») lorsqu'il a un intérèt diiect dans l'action et que cet intérêt eoirespond à l'utilité qui découle pour le detnandeur de la reconnaissance du bien-fon(lé de l'action . . La Commission consts:te done que l'intérêt diri-et du requérant à la procédure engagée par lui a été reconnu par le juge, et que, d'autre part, cette décision est passée en force cle chose jugée . Dans ces circonstances, la Commission est d'avis qtr'on ne saurait valablement mettre en cause la qualité de «vir,time», au sens de l'article 25 de la Convention, dont se prévaut le requérant . La Commission estime donc que Ia requête ne saurait être rejetée comrne étant incompatible « ratione personae.» avec la Convention . b) L.a compétence «ratione materiae» de la Commission Le Gouvernement défendeur soutient tout d'abord que si le juge n'avait pas statué en premier lieu sur 7'exception de prescription du droit invoqué par le requérant, il aurait jugé celni-ci partie «illégitime» et, par conséquent, se serait abstenu de connàitre du fond de laffaire . A cet égard, le Gouvernement invoque la jurisprudence de la Commission (No 6916/75, déc. . 8 .10 .76, D .R . 6 p . 107 et No 8000/77, déc . 9 .5 .78, D .R . 12 p . 81) suivant laquelle l'article 6 de la Conveniion n'est pas applicable lorsque le tribunal ne statue pas sur le fond de l'affaire . La Commission estime cette thèse peu convaincante car, en l'espèce, et eommc il a été signalé plus haut, le jugé interne s'est prononoé expresséinent par «despacho saneador» sur la qualité pour agir du requérant . Le Gouvernement défendeur soutient d'autre part que si les fribunaux avaient été appelés à se prononcer 'sur le fond de l'affaire, l'article 6 de la Conventiori ne serait pas applicable étant donné que ces tribunaux ;t'auraient pas à statuer sur des «contestations» sur des droits et obligations de caractère civil au sens dudit article de la Convention . 207
En effet, selon le Gouvernement, l'acte administratif attaqué devant les iuridictions internes est un acte discrétiounaire qui ne saurait se répercuter de façon directe et déterminante sur des relations juridiques civiles du requérant, lequel « a toujours été étranger à la relation de droit public établie entre l'Etat et la société Povoa Mar, Lda» . Le Gouvernement en conclut que la question soumise aux juridictions nationales ayant trait à la légalité d'un acte discrétionnaire de l'Administration publique relève strictement du droit public . Le requérant conteste l'argumentation du Gouvernement défendeur en rappelant, tout d'abord, que la législation portugaise concernant les voies de recours contre des actes de l'Administration, consacre la distinction classique entre, d'une part, le contrôle de la légalité de l'acte administratif et, d'autre part, la sauvegarde des droits subjectifs de toute personne lésée par les actes d'un organe ou d'un agent de l'Administration . Ainsi, alors que le contrôle de la légalité s'exerce par la voie du recours contentieux (recurso contencioso), la responsabilité de l'Administration s'apprécie dans le cadre d'une procédure entre parties par la voie d'une action civile (acçao) . En l'espèce, et contrairement à ce qu'affirme le Gouvernement, la procédure interne n'a pas pour objet le contrôle de la légalité de l'acte administratif mais la responsabilité extra-contractuelle de l'Administration du fait d'un acte illicite commis par un de ses agents . Le requérant souligne, en outre, que l'acte administratif l'a empêché d'accéder à une aetivité économique et, de ce fait, a porté atteinte à un droit de caractère privé . Il conclut que l'action qu'il a introduit a bien trait à des «droits de caractère civil» . La Commission rappelle la jurisprudence constante de la Cour suivant laquelle l'expression « droits et obligations de caractère civil » englobe toute procédure dont l'issue est déterminante pour des droits et obligations de caractère privé (cf . inter alia, Cour Eur . D .H ., arrêt Ringeisen du 16 juillet 1971, série A, n° 13 par . 94) . La Cour a cependant ajouté que l'arlicle 6 par . 1 ne se contente pas d'un lien ténu ni de répercussions lointaines, que des droits et obligations de caractère civil doivent constituer l'objet - ou l'un des objets - de la «contestation» et que l'issue de la procédure doit être directement déterminante pour un tel droit (Cour Eur . D .H ., arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43, par . 47) . En l'espèce, le requérant a introduit une action en dommages-intérêts contre l'Etat pour les pertes subies dans son patrimoine du fait d'un acte d'un agent de l'Administration publique. La Commission est ainsi amenée à se prononcer sur la question de savoir si la proc,édureengagée par le requérant a ou non des conséquences directes et déterminantes sur les rapports de droit privé de l'intéressé . La Commission estime que les problèmes que pose la présente requêtesou s l'angle de l'applicabilité de l'article 6 par . 1 sont mutatis mutandis les mêmes qu e
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ceux que soulevait la requEYe No 10092 1 82, Baraona c/Portugal . A cet é gard, la Commission rappelle qu'ellr, a considéré que l'action en réparation introduile eo :ntre l'Etat pour les dommages prétendument subis à cause d'un acte accotnpli par un agent cle l'Etat peut être considérée comme concernant un «droit de caractère civil», au sens de l'article 6 par . 1 de la Convention (cE. Baraona c/Portugal, rappo rt Comm . 8 .10 .85, par . 118, Cour Eur . D .H ., série A n° 122, F . 29) . La Commision est d'avis que l'article 6 par . 1 de Ia Convr.ntion est applicable en l'er.pèce et que, par conséquent, l'exception du Gouverneinent concernant sa compétence «ratione materiae» doit être reietée .
(rRANSIrIT1oN) Summary of the relevant facts Li April 1962, the applicant, the ioint oivner and manager of a company manufiteturing plastic prodttcts, sought authorisation from the Directorate General for Industry to use an auro.matie machine to manujscture plastic fibre . 77tz apptication was rejected as not having been presented in tne fornt prescribed in the legislation govenling inrlusrrial processing . Zhe Under-Secretary of State for Industry acceded to a furtiier application ivit h the proviso that ihe applicant's company should deposit 500,000 escudos and that within 60 days it should commence the mechanical mant facture of footwear. Since the cotnpany fitiied to satisfÿ these conditions, the authorisation lapsed, and at the same rime ir was granted to competitors . In the meantime, the company which was then calied "7ndustrias de Plastico Povoa Mar, Lda", had amended its articles of assoeiation and the applicant had becom? a minorily shareholder in the newlyformed contpany. hi May 1972, the applicam brought an action in the Lùbon Administrative Coun against the State, an engineer in the Directorate General for Industry and the two other shareholders in the .neiv company, for administrative liability . In November 1982, the Supreme Administrative Cot rt decided that he Admin-
istrative Court only had jurisdiction in respect of the action against the Sate . zo9