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§ VEREIN ALTERNATIVES LOKALRADIO BERN ; et VEREIN RADIO DREYECKLAND BASEL contre la SUISSE

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Type d'affaire : Décision
Type de recours : Non-violation de P1-1

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 10746/84
Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;1986-10-16;10746.84 ?

Parties :

Demandeurs : VEREIN ALTERNATIVES LOKALRADIO BERN ; et VEREIN RADIO DREYECKLAND BASEL
Défendeurs : la SUISSE

Texte :

La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 16 octobre en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président J.A. FROWEIN G. JÖRUNDSSON G. TENEKIDES S. TRECHSEL B. KIERNAN A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS G. BATLINER H. VANDENBERGHE Mme G.H. THUNE Sir Basil HALL M. F. MARTINEZ M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 13 décembre 1983 par Verein Alternatives Lokalradio Bern et Verein Radio Dreyeckland Basel contre la Suisse et enregistrée le 9 janvier 1984 sous le N° de dossier 10746/84 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les requérantes, peuvent se résumer comme suit :
Les requérantes sont deux associations constituées en vue de l'émission de programmes radio au niveau local, le Verein Alternatives Lokalradio Bern ayant son siège à Berne et le Verein Radio Dreyeckland Basel ayant le sien à Bâle. Devant la Commission, elles sont représentées par Maître W. Egloff, avocat à Berne.
La diffusion de programmes radio n'est possible en Suisse qu'en vertu d'une concession accordée par le Conseil fédéral, seule autorité compétente en la matière en vertu de l'article 3 de la loi de 1922 règlant la correspondance télégraphique et téléphonique.
Le Conseil fédéral accorda en 1931 pour la première fois à la Société suisse de radio-télévision une concession pour l'exploitation notamment d'émetteurs de radio sans fil. Cette concession fut renouvelée à plusieurs reprises, en particulier le 22 décembre 1980. Jusqu'en 1982, le Conseil fédéral n'accorda aucune autre concession, de sorte que la Société suisse de radio-télévision bénéficiait de facto d'un monopole.
Le 7 juin 1982 cependant, le Conseil fédéral prit une ordonnance dite sur les essais locaux de radiodiffusion (Verordnung über lokale Rundfunkversuche) laquelle visait, dans le cadre d'un programme expérimental devant durer jusqu'en 1988, à permettre de procéder pendant un certain laps de temps à quelques essais locaux de radiodiffusion aux fins de préparer la législation en la matière.
L'article 5 de cette ordonnance précisait expressément qu'il n'existait aucun droit à l'obtention d'une autorisation expérimentale ("Ein Anspruch auf die Versuchserlaubnis besteht nicht").
Toute demande tendant à l'obtention d'une concession devait être déposée avant le 30 septembre 1982 (article 29 de l'ordonnance).
Par mémoires datés respectivement du 20 septembre 1982 et du 29 septembre 1982, les deux associations requérantes déposèrent leurs dossiers en vue de l'obtention d'une concession de radiodiffusion locale. 212 autres associations réparties sur tout le territoire suisse déposèrent également une demande en ce sens.
Par décision du 20 juin 1983, le Conseil fédéral suisse décida d'accorder des concessions pour la diffusion d'émissions radio au niveau local à 36 organisations ou associations sur les 214 ayant formé une demande. Parmi les 36 concessions accordées, 2 le furent pour la région de Berne et 1 pour la région de Bâle.
Par décisions datées du 15 juillet 1983 et notifiées le 16, la requérante n° 1 comme la requérante n° 2 furent informées que le Conseil fédéral avait décidé de ne pas leur accorder de concession.
Le Conseil fédéral précisait dans ses deux décisions de rejet prises le 15 juillet 1983 que : "La demande remplissait certes les conditions formelles édictées à l'article 28 de l'ordonnance de 1982 ainsi que les conditions substantielles prévues à l'article 7, et qu'il était possible qu'elle soit susceptible de correspondre à l'un ou plusieurs des buts expérimentaux poursuivis par cette ordonnance, notamment aux articles 3 et 7 par. 1 (f)."
Puis, après avoir rappelé que seul un nombre limité d'essais de radiodiffusion locale étaient prévus par l'ordonnance de 1982 (article 1) et que le nombre de fréquences disponibles était réduit, le Conseil fédéral se fondait sur l'article 8 pars. 1 et 2 (*) de l'ordonnance de 1982 pour justifier sa décision de rejet.
_______________ * Cet article 8 dispose : "1. Lorsque plusieurs demandes d'autorisation sont déposées pour une seule et même zone, l'autorité compétente donne la préférence au requérant
a. Qui vise d'autres objectifs que ses concurrents ; b. Dont les programmes ou les prestations particulières de radiodiffusion font une large place aux événements locaux et aux propres productions ; c. Pour lequel on peut admettre que l'enquête parallèle (art.27) donnera des résultats plus concluants ; d. Dont l'organisme représentatif repose sur des bases solides.
2. Avant d'accorder les autorisations, l'autorité veille à ce que les essais aient lieu dans des régions aussi différentes que possible sur le plan social, culturel et géographique, et visent le plus grand nombre possible des objectifs fixés. ---------------
En effet, le Conseil Fédéral estima que même si une demande de concession satisfaisait pleinement aux conditions substantielles édictées au paragraphe 1 de l'article 8 pour être retenue de préférence à d'autres demandes, cette demande pourrait néanmoins être rejetée si conformément au paragraphe 2 de l'article 8, il s'avérait nécessaire d'un point de vue global de retenir une autre demande correspondant mieux aux objectifs expérimentaux visés par l'ordonnance de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion.
Le Conseil Fédéral, sous la signature du Chancelier fédéral, indiqua qu'au surplus il n'existait aucun droit à l'obtention d'une concession de radiodiffusion à titre expérimental et que la décision de rejet des demandes des requérantes était définitive.
Les requérantes ont néanmoins adressé respectivement les 12 et 28 août 1983 deux courriers au Conseil fédéral pour lui demander de reconsidérer la décision prise. Ces courriers ne reçurent pas de réponse.
Les associations requérantes indiquent qu'en droit suisse il n'y a en l'espèce aucune voie de recours contre une décision prise par le Conseil fédéral, c'est-à-dire par l'autorité exécutive suprême.
GRIEFS
1. Les associations requérantes se plaignent de s'être vu refuser arbitrairement par le Conseil Fédéral une concession d'émissions de programmes radio au niveau local, alors même qu'elles remplissaient toutes les conditions fixées par l'ordonnance du 7 juin 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion pour obtenir une telle concession.
D'après les requérantes, la possibilité laissée aux Etats aux termes de l'article 10, par. 1, 3e phrase de soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime d'autorisations ne saurait en aucun cas habiliter les autorités compétentes à opérer une sélection arbitraire sur la base de critères non vérifiables parmi les très nombreuses demandes présentées.
De plus, l'ingérence dans le droit des requérantes à communiquer par radio au public des informations et des idées ne serait pas prévue par la loi. En effet, d'après les requérantes, il n'y aurait compétence fédérale conformément à la loi de 1922 que pour ce qui concerne les questions techniques en matière de radiodiffusion. Or, l'ordonnance de 1982, présentée comme une loi d'exécution (Ausführungsvorschrift) de la loi de 1922, contient une quantité considérable de dispositions relatives à la nature et au contenu des programmes.
En tout état de cause le Conseil Fédéral ne saurait, sans violer l'article 10 de la Convention, simplement se référer à l'article 8, paragraphe 2 de l'ordonnance du 7 juin 1982 pour justifier sa décision de rejet du 15 juillet 1983.
Les requérants soutiennent en effet que les concessions accordées l'ont été en grande majorité à des stations radio purement commerciales, alors que l'absence de publicité devait être un élément de choix déterminant. De plus, les objectifs expressément prévus par la loi concernant la participation active des auditeurs aux programmes ainsi que la place accordée aux événements locaux et aux propres productions n'ont pas été déterminants puisque les concessions accordées pour la région géographique devant être couverte par les requérantes, ne respectent pas ces objectifs.
2. Les associations requérantes allèguent également une violation de l'article 14 de la Convention en liaison avec l'article 10 de celle-ci.
A cet égard, elles font valoir qu'elles avaient prévu de réserver du temps d'antenne pour l'expression directe des minorités nationales vivant dans les régions concernées à Berne et à Bâle et que sur les 20 concessions accordées en Suisse alémanique seule l'une d'entre elles prévoit des émissions en langue étrangère, alors qu'1/5 de la population concernée n'est pas de langue maternelle allemande.
3. Enfin, les requérants allèguent la violation de l'article 13 de la Convention en faisant valoir qu'elles ne disposent en droit suisse d'aucune voie de recours pour attaquer une décision individuelle prise par le Conseil Fédéral, c'est-à-dire l'autorité exécutive suprême.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 13 décembre 1983 et enregistrée le 9 janvier 1984 sous le No 10746/84. Le 7 octobre 1985 la Commission a décidé de porter la présente requête à la connaissance du Gouvernement mis en cause qui a été invité à présenter ses observations écrites sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête dans un délai échéant le 3 janvier 1986. L'échéance du délai fut reportée à la demande du Gouvernement suisse au 7 février 1986.
Les observations du Gouvernement ont été produites le 7 février 1986. Les requérantes ont présenté leurs observations écrites en réponse le 20 mars 1986.
ARGUMENTATION DES PARTIES
Les observations des parties peuvent se résumer comme suit :
Le Gouvernement
1. Observations liminaires
Le Gouvernement défendeur soulève d'abord que les sociétés de radiodiffusion qui souhaitaient exploiter un émetteur, devaient dès le début de ce régime en 1923 obtenir une concession de la Confédération.
En 1931, les sept sociétés régionales existantes fusionnèrent en une "Société suisse de radiodiffusion" (SSR). La durée de la concession accordée à la SSR était limitée à dix ans, mais elle fut reconduite régulièrement depuis lors.
Cette réglementation aboutit en quelque sorte à un monopole de fait de la SSR dans le domaine de la radiodiffusion.
A cet égard, le Gouvernement suisse souligne que l'article 10 de la Convention réserve expressément dans la troisième phrase de son premier paragraphe, la possibilité pour les Etats "de soumettre les entreprises de radiodiffusion (...) à un régime d'autorisations". Le Gouvernement soutient qu'un régime de concessions, en tant que tel, est donc compatible avec l'article 10 de la Convention et se réfère à cet égard à la jurisprudence de la Commission (No 3071/67, déc. 7.2.68, Recueil 26 p. 75).
Le Gouvernement soutient en particulier que sa décision du 20 juin 1983 octroyant à 36 organisations des concessions pour l'exploitation d'un émetteur de radiodiffusion local aux fins de préparer la législation en cette matière, représentait une libéralisation considérable du régime de la radiodiffusion, qui ne trouve pas d'équivalent dans de nombreux Etats européens.
2. Quant à la violation alléguée de l'article 10 de la Convention
En ce qui concerne le grief des requérantes tiré de la violation alléguée de l'article 10 la Convention, le Gouvernement fait observer, en premier lieu, que le fait que la concession ne fut pas octroyée aux associations requérantes se fondait sur l'ordonnance précitée du Conseil fédéral du 7 juin 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion, qui repose sur la base constitutionnelle de l'article 36 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 et sur la base légale de l'article 46 2e alinéa de la loi fédérale du 14 octobre 1922 réglant la correspondance télégraphique et téléphonique.
A cet égard, le Gouvernement défendeur se réfère à la décision de la Commission dans l'affaire Radio 24 AG, Roger Schawinski, Daniel Wyles et Daniel Turnbuhl contre la Suisse (No 10799/84 du 17 mai 1984) dans laquelle la Commission, d'après l'interprétation du Gouvernement défendeur, a considéré que l'ordonnance du Conseil fédéral de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion constituait une "loi" au sens de l'article 10 de la Convention.
Le Gouvernement relève enfin que l'article 5 de l'ordonnance de 1982 précise bien que, si les essais de radiodiffusion requièrent une autorisation, "nul ne peut prétendre avoir droit à celle-ci".
Se fondant sur la jurisprudence de la Commission (Déc. Comm. No *** du 22 mars 1972 X. c/Royaume-Uni) et notamment sur l'article 10 par. 1 3e phrase de la Convention, le Gouvernement souligne qu'à son avis, un droit à l'octroi d'une concession de radiodiffusion ne peut pas être dérivé de l'article 10 de la Convention.
3. Quant à la violation alléguée de l'article 14 en liaison avec l'article 10 de la Convention
Concernant la violation alléguée de l'article 14 en liaison avec l'article 10 de la Convention, le Gouvernement souligne qu'en l'espèce le régime d'autorisation dut avoir égard au nombre limité des fréquences pouvant faire l'objet d'octroi de concessions en vue d'essais locaux de radiodiffusion compte tenu du fait que des limitations supplémentaires s'imposent à la distribution des fréquences radio en raison des programmes radiophoniques étrangers, dont la réception est pour l'essentiel protégée.
Compte tenu de ces contraintes objectives seules 40 fréquences environ étaient disponibles pour les essais locaux de radiodiffusion en Suisse.
Ces 40 fréquences disponibles ont été épuisées par le Conseil fédéral. C'est pourquoi certaines demandes de concession, dont celles des associations requérantes, ont dû être écartées malgré le fait qu'elles remplissaient les conditions légales.
Le Gouvernement défendeur soutient que le rejet des demandes de concessions présentées par les requérantes se basait sur des critères objectifs énumérés notamment à l'article 8 de l'ordonnance de 1982.
Le Gouvernement soulève en particulier que le refus de la concession ne reposait point sur une discrimination linguistique. A cet égard, le Gouvernement signale qu'il y a, à part la SSR, six entreprises de radiodiffusion qui diffusent régulièrement ou au moins occasionnellement des programmes spécifiques en langues étrangères dont une qui diffuse un programme d'informations touristiques en cinq langues.
4. Quant à la violation alléguée de l'article 13 de la Convention
Le Gouvernement rappelle tout d'abord que le Conseil fédéral statue en instance unique quant à l'octroi des concessions de radiodiffusion. Il relève à cet égard la connotation politique très marquée des critères de choix énumérés dans l'ordonnance du 7 juin 1982, qui concernent notamment le pluralisme culturel et linguistique, l'équilibre entre régions de plaine et régions de montagne, la prise en considération d'une politique fédéraliste équilibrée et la création d'inégalités compensatoires.
Le Gouvernement confirme que la décision du Conseil fédéral du 20 juin 1983 n'était pas susceptible d'être attaquée par le biais d'un recours administratif devant le tribunal fédéral (Bundesgericht), l'article 99 lettre D de la loi d'organisation judiciaire fédérale excluant expressément le recours de droit administratif au tribunal fédéral dans le cas d'octroi ou de refus de concessions auxquelles la législation fédérale ne confère pas un droit. Pour ces raisons, la demande de réexamen constituait la seule possibilité de recours dont disposaient les requérantes.
En ce qui concerne sa conception de la portée de la garantie de l'article 13 de la Convention, le Gouvernement est d'avis que la possibilité de présenter une demande de réexamen est pertinente au regard du droit au recours effectif reconnu à l'article 13 de la Convention. Cette procédure permet, d'après le Gouvernement, à l'individu non seulement de faire valoir à nouveau son point de vue, mais garantit également une procédure adaptée à l'objet de litige et permet, le cas échéant, à l'autorité de revenir sur une décision qui, par hypothèse, apparaîtrait, après plus ample examen, comme étant arbitraire.
Le Gouvernement soutient à cet égard que le Conseil fédéral a traité ces demandes de réexamen le 15 juillet 1983 en procédant à une application analogique de l'article 66 de la loi fédérale sur la procédure administrative qui énumère les motifs de révision.
Le Gouvernement souligne qu'en l'espèce le Conseil fédéral réexamina les demandes des associations requérantes d'un point matériel aussi bien que formel.
Le Gouvernement rappelle enfin que le Conseil fédéral est l'instance administrative suprême en Suisse.
A cet égard, le Gouvernement se réfère à la décision de la Commission dans l'affaire Crociani et autres c. Italie (Déc. Comm. 18 décembre 1980, D.R. 22 p. 147) et au rapport de la Commission dans l'affaire Lander c. Suède (Rapport Comm. n° 9248/81 du 17 mai 1985, par. 89 in fine) dont il déduit le principe que l'article 13 (art. 13) subit une limitation implicite lorsque la violation alléguée de la Convention a été commise par l'autorité nationale suprême.
En conclusion, le Gouvernement estime que la requête doit être déclarée irrecevable pour défaut manifeste de fondement au sens de l'article 27 par. 2 de la Convention.
Les associations requérantes
1. Quant aux observations liminaires
En substance les associations requérantes ne contestent pas les observations liminaires du Gouvernement défendeur.
En particulier, elles ne mettent pas en doute que, d'une façon générale, les entreprises de radiodiffusion peuvent être soumises à un régime d'autorisations sous l'article 10 de la Convention.
Les requérantes soulèvent toutefois que le simple fait qu'il y a aujourd'hui beaucoup plus d'entreprises de radiodiffusion en Suisse qu'auparavant ne reflète pas nécessairement un progrès quant à la liberté d'expression. Elles soutiennent à cet égard que les concessions ont été octroyées d'après la coloration politique respective des entreprises de radiodiffusion en question et que la diversité des expressions d'opinions politiques et culturelles dans les émissions de radiodiffusion a diminué par la suite.
2. Quant aux articles 10 et 14 de la Convention
Selon les requérantes l'ordonnance du 7 juin 1982 ne repose pas sur une base légale dans le droit suisse.
Elles estiment que, d'après la Constitution fédérale suisse, la compétence législative de la Confédération est limitée aux aspects techniques de la radiodiffusion et que la compétence législative en matière de radiodiffusion en général incombe aux cantons.
Les requérantes en concluent que la restriction de leur liberté d'expression en tant qu'entreprise de radiodiffusion n'était pas prévue par une "loi" au sens de l'article 10 de la Convention.
En ce qui concerne la procédure de l'octroi de concessions de radiodiffusion, les associations requérantes relèvent qu'elles ne méconnaissent pas le fait que le droit suisse ne leur donne aucun droit à l'obtention d'une telle concession.
Elles se plaignent, toutefois, que la procédure de l'octroi de concession ait accusé des défauts.
Elles soutiennent en particulier que les concessions ne furent pas octroyées d'après des critères vérifiables et contestent l'allégation du Gouvernement selon laquelle le Conseil fédéral fut contraint de refuser l'octroi de concessions aux requérantes en raison d'un prétendu manque de fréquences disponibles. Elles relèvent à cet égard que, contrairement à l'allégation du Gouvernement, d'après leurs informations, deux fréquences au lieu d'une prévue initialement furent attribuées aux autres entreprises de radiodiffusion dans la ville de Bâle.
Les requérantes soutiennent enfin que le seul critère appliqué par le Conseil fédéral dans la procédure de l'octroi de concessions de radiodiffusion est l'affinité politique avec les thèses gouvernementales.
Les associations requérantes maintiennent leurs allégations que le refus de leur octroyer une concession de radiodiffusion reposait sur une discrimination linguistique. Dans la ville de Bâle, dont une partie importante de la population n'est pas germanophone, deux concessions furent octroyées à des entreprises qui ne produisent jamais d'émissions en langue étrangère. Depuis l'année 1985 il n'y a pas non plus d'émissions en langue étrangère dans la ville de Berne. Selon les requérantes ces faits établissent à suffisance que l'octroi des concessions de radiodiffusion leur fut refusé notamment pour des raisons de discrimination linguistique.
3. Quant à l'article 13
Les associations requérantes maintiennent leur opinion que l'absence de la possibilité d'un recours devant une instance nationale autre que le Conseil fédéral, constitue une violation de l'article 13 de la Convention.
Elles relèvent incidemment que, d'après l'article 71 de la Constitution fédérale, ce n'est pas le Conseil fédéral mais l'assemblée fédérale (Bundesversammlung) qui est l'instance administrative suprême.
Enfin, les requérantes estiment que la possibilité d'une demande de réexamen ne constitue pas une voie de recours au sens de l'article 13 de la Convention.
En conclusion, les requérantes maintiennent que le refus des concessions de radiodiffusion qui leur fut opposé constitue une violation des articles 10, 13 et 14 de la Convention, en raison des modalités d'octroi desdites concessions.
EN DROIT
1. Quant à la violation alléguée de l'article 10 (art. 10) de la Convention
Les associations requérantes se plaignent de s'être vu refuser arbitrairement par le Conseil fédéral une concession de radiodiffusion de programmes radio au niveau local, alors même qu'elles remplissaient toutes les conditions fixées par l'ordonnance du 7 juin 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion pour obtenir une telle concession.
Elles invoquent à cet égard l'article 10 (art. 10) de la Convention aux termes duquels : "1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire." Le Gouvernement défendeur souligne que l'article 10 (art. 10) de la Convention dispose expressément qu'il "n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime d'autorisations". Le Gouvernement soutient dès lors qu'un droit à l'octroi d'une concession de radiodiffusion ne peut pas être dérivé de l'article 10 (art. 10) de la Convention.
La Commission rappelle tout d'abord que le droit à la liberté d'expression reconnu à l'article 10 (art. 10) comprend entre autre la liberté de communiquer des informations et des idées par le moyen de la radiodiffusion (cf. No 6452/74 déc. 12.3.76, D.R. 5 p. 46).
Elle constate que les requérantes ne se plaignent pas de l'existence en tant que telle en Suisse d'un régime d'autorisation dont la compatiblité avec la Convention ressort clairement de la jurisprudence de la Commission (cf No 3071/67, déc. 7.2.68, Recueil 26 p. 71) et, en particulier, expressément de l'article 10 par. 1 in fine (art. 10-1) de la Convention.
La Commission relève que suite aux progrès techniques accomplis dans le domaine de la radiodiffusion, une augmentation considérable d'entreprises capables de réaliser des émissions de radiodiffusion a été constatée en Suisse comme dans d'autres Etats membres parties à la Convention. Cependant, compte tenu du fait que le nombre des fréquences disponibles demeure néanmoins limité, il est évident qu'il y a toujours par définition des demandes d'autorisation qui ne sont pas satisfaites.
La Commission constate qu'en l'espèce le choix entre des entreprises concurrentes quant à l'octroi d'une autorisation d'émettre s'est opéré sur le fondement de l'article 8 de l'ordonnance sur les essais locaux de radiodiffusion du 7 juin 1982.
La Commission rappelle que la liberté d'expression constitue l'un des fondements essentiels d'une société démocratique (Cour Eur. D.H. arrêt Handyside du 7 décembre 1976, série A n° 24, par. 49). La Commission estime que ce principe revêt une importance spéciale, non seulement pour la presse écrite (cf. Cour Eur. D.H. arrêt Sunday Times du 26 avril 1979, série A n° 30, par. 30), mais aussi pour la radiodiffusion.
Dès lors, la marge d'appréciation réservée aux Etats dans le cadre d'un régime d'autorisation n'est pas illimitée. S'il est vrai que la Convention ne garantit aux entreprises de radiodiffusion aucun droit à l'obtention d'une autorisation, il n'en demeure pas moins que le rejet par l'Etat d'une demande d'autorisation ne doit pas présenter un caractère manifestement arbitraire, voire discriminatoire, contraire aux principes énoncés au préambule de la Convention et aux droits qui y sont reconnus.
C'est pourquoi un régime d'autorisation qui ne respecterait pas en tant que tel les exigences de pluralisme, de tolérance et d'esprit d'ouverture, sans lesquels il n'est pas de société démocratique (cf. Cour Eur. D.H., affaire Handyside précitée), porterait alors atteinte à l'article 10 par. 1 de la Convention (art. 10-1) (cf. No 4515/70, déc. 12.7.72, Annuaire 14 n° 538).
En l'espèce, la Commission relève tout d'abord que le Conseil fédéral, (c.a.d. le Gouvernement), avait admis dans sa réponse du 15 juillet 1983 que les associations requérantes remplissaient bien toutes les conditions fixées par l'ordonnance du 7 juin 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion pour obtenir une telle concession. Le Gouvernement admet de même dans ses observations écrites que les critères de choix énumérés dans l'ordonnance du 7 juin 1982 avaient une connotation politique marquée et que le refus de concession constitue autant un acte politique qu'un acte administratif.
La Commission attache de l'importance au fait que les associations requérantes remplissaient toutes les conditions fixées par l'ordonnance du 7 juin 1982, sans méconnaître pour autant qu'un choix entre différentes entreprises de radiodiffusion était nécessaire en raison du nombre limité de fréquences disponibles.
La Commission estime que la connotation politique de la décision, admise par le Gouvernement, ne signifie pas nécessairement que la décision prise était arbitraire. A cet égard, la Commission prend en considération les circonstances politiques particulières en Suisse qui rendent nécessaire l'application de critères politiques sensibles comme le pluralisme culturel et linguistique, l'équilibre entre régions de plaine et régions de montagne et une politique fédéraliste équilibrée.
La Commission accorde également une importance particulière au fait qu'il s'agit en l'espèce d'essais locaux de radiodiffusion et que l'autorisation d'essai litigieuse avait en tout état de cause, en vertu de l'article 11 de l'ordonnance du 7 juin 1982, une durée de validité limitée à cinq ans maximum, à savoir jusqu'en 1988.
Ayant pesé les arguments des parties, la Commission estime par suite que l'examen de ce grief ne permet de déceler aucune apparence de violation des droits et libertés garantis par la Convention et notamment par l'article 10 (art. 10) de celle-ci.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. Quant à la violation alléguée de l'article 10 (art. 10) en liaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention
Les associations requérantes se plaignent que le refus de leur accorder des concessions d'essai de radiodiffusion a reposé sur une discrimination linguistique. Elles soutiennent que ni dans la ville de Bâle, qui a un grand pourcentage de population de langue étrangère, ni dans la ville de Berne, une autorisation ne fut octroyée à une entreprise qui produit des émissions en langues étrangères.
Le Gouvernement soutient que le refus de concession ne reposait pas sur une discrimination linguistique et relève en particulier que, compte tenu du nombre limité de fréquences disponibles, le choix entre les entreprises ayant demandé une autorisation d'essai de radiodiffusion ne se basait que sur des critères objectifs, énumérés notamment à l'article 8 de l'ordonnance de 1982. Il signale qu'il y a, à part la SSR, six entreprises de radiodiffusion qui diffusent régulièrement ou au moins occasionnellement des programmes en langues étrangères.
Les associations requérantes invoquent l'article 10 (art. 10) en liaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention qui stipule : "La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation."
La Commission constate tout d'abord que les associations requérantes n'ont pas démontré de quelque manière que ce soit que le rejet de leurs demandes par le Conseil fédéral aurait été motivé uniquement par le fait qu'elles avaient prévu de réserver un temps de parole en vue de permettre l'expression directe des minorités linguistiques vivant dans les régions concernées, à savoir Berne et Bâle.
La Commission estime néanmoins que le refus d'une autorisation de radiodiffusion peut, dans des circonstances particulières, soulever un problème au titre de l'article 10 (art. 10) en liaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention. Un tel problème se poserait, par exemple, si le refus de l'autorisation aurait pour conséquence directe d'empêcher une partie considérable de la population dans la région concernée de recevoir des émissions dans sa langue maternelle.
En l'espèce, la Commission estime cependant que les requérantes n'ont pas établi l'existence de circonstances particulières de ce genre.
La Commission constate tout d'abord que, au regard de l'article 8 de l'ordonnance de 1982, la délivrance d'une autorisation dépendait notamment de l'originalité quant aux objectifs visés par les émissions sur plusieurs points. Le fait que les requérantes aient envisagés des émissions en langue étrangère ne peut pas être considéré comme étant le seul facteur que le Conseil fédéral a pris en considération.
La Commission relève en particulier que la population de langue étrangère dans les villes de Bâle et Berne est effectivement en mesure, d'après les informations fournies par le Gouvernement et non contestées par les requérantes, de recevoir, soit des stations privées, soit de la SSR ou de stations étrangères, des émissions dans leur langue maternelle.
L'examen de ce grief, tel qu'il a été présenté, ne permet donc de déceler aucune apparence d'une violation de l'article 10 (art. 10) en liaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est également manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
3. Quant à la violation alléguée de l'article 13 (art. 13) de la Convention
Les requérantes allèguent la violation de l'article 13 (art. 13) de la Convention en faisant valoir qu'elles ne disposent en droit suisse, à part une demande de réexamen, d'aucune voie de recours pour attaquer au regard des articles 10 et 14 (art. 10, 14) de la Convention la décision individuelle prise à leur égard par le Conseil fédéral, c'est-à-dire l'autorité exécutive suprême.
Le Gouvernement défendeur estime d'une part que la possibilité d'une demande de réexamen est suffisante au regard de l'article 13 (art. 13) de la Convention et d'autre part que le Conseil fédéral est l'instance administrative suprême en Suisse. A cet égard, le Gouvernement se réfère à la décision de la Commission dans l'affaire Crociani (No 8603/79, déc. 18.12.1980, D.R. 22 p. 183) aux termes de laquelle le droit à un recours effectif garanti à cet article connaît une limitation implicite, s'agissant de l'autorité judiciaire suprême.
L'article 13 (art. 13) de la Convention est ainsi libellé : "Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles."
La Commission rappelle tout d'abord que de la jurisprudence relative à l'interprétation de l'article 13 (art. 13) (cf. Cour Eur. D.H., arrêt Silver et autres du 25 mars 1983, série A n° 61, par. 113) se dégage notamment le principe selon lequel un individu, qui de manière plausible se prétend victime d'une violation des droits reconnus dans la Convention, doit disposer d'un recours devant une "instance" nationale afin de voir statuer sur son grief et, s'il y a lieu, d'obtenir réparation (cf. également Cour Eur. D.H., arrêt Klass et autres du 6 septembre 1978, série A n° 28, par. 64).
La Commission rappelle également sa jurisprudence selon laquelle l'article 13 (art. 13) joue un rôle déterminant dans le système de la Convention au niveau national parce qu'il implique l'institution au plan interne de mesures destinées à prévenir un abus de pouvoir et une violation des droits reconnus à la Convention. Cet article représente la contrepartie de l'exigence d'épuisement préalable des voies de recours internes prévue à l'article 26 (art. 26) de la Convention et reflète le caractère subsidiaire du système de la Convention par rapport aux systèmes nationaux sauvegardant les droits de l'Homme (cf. X & Boyle c/R.U. Rapport Comm. du 7 mai 1986, par. 73).
Toutefois la Commission estime que pour que l'article 13 (art. 13) trouve à s'appliquer, il faut que l'individu qui l'invoque puisse prétendre de manière plausible qu'il a été victime d'une violation de l'un des droits et libertés garantis par la Convention. De l'avis de la Commission, le caractère plausible d'un tel argument doit être déterminé en fonction des circonstances de l'espèce et sur la base des considérations suivantes : - il faut que la violation alléguée par le requérant concerne l'un des droits et libertés garantis par la Convention ; - la violation alléguée ne doit pas être relative à des faits dont l'établissement ne repose sur aucun commencement de preuve ; - la violation alléguée doit à première vue soulever un problème relatif à l'application et l'interprétation de la Convention (cf. rapport précité du 7 mai 1986, par. 74).
En l'espèce la Commission considère que les deux premières conditions pour que les requérantes puissent se prétendre victimes d'une manière plausible d'une violation des articles 10 et 14 (art. 10, art. 14) de la Convention sont remplies.
Toutefois pour qu'une entreprise de radiodiffusion puisse de manière plausible se prétendre victime d'une atteinte aux droits qui lui sont reconnus aux articles 10 et 14 (art. 10, 14) de la Convention, il faut également, selon la jurisprudence de la Commission, que les requérantes se prétendent victimes d'une violation qui, à première vue, soulève un problème relatif à l'application et l'interprétation de la Convention.
La Commission a estimé ci-dessus que la décision du Conseil fédéral de ne pas accorder aux requérantes une autorisation d'émettre ne reposait ni sur des motifs arbitraires contraires à l'article 10 par. 1 (art. 10-1) de la Convention ni sur des motifs discriminatoires contraires à l'article 14 (art. 14) .
Dans ces conditions, la Commission arrive à la conclusion que, s'agissant d'un domaine de la liberté d'expression où la possibilité d'un choix est expressément réservée aux autorités nationales en vertu de l'article 10 par. 1 in fine (art. 10-1) de la Convention, les associations requérantes n'ont pas démontré de manière plausible qu'elles pouvaient se prétendre victimes d'une violation des droits qui leur sont reconnus par les articles 10 et 14 (art. 10, 14) de la Convention.
Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être également rejetée comme étant manifestement mal fondée conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président de la Commission de la Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)

Origine de la décision

Formation : Cour (plénière)
Date de la décision : 16/10/1986

Fonds documentaire ?: HUDOC

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