| S. contre la SUISSE

SUR LA RECEVABILITE de la requête N° 10766/84 présentée par H. S. contre la Suisse ------ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 4 mars 1987 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président G. SPERDUTI J.A. FROWEIN G. JÖRUNDSSON S. TRECHSEL B. KIERNAN A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS H. VANDENBERGHE M. F. MARTINEZ M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 15 août 1981 par H.S. contre la Suisse et enregistrée le 4 janvier 1984 sous le N° de dossier 10766/84 ; Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante :
EN FAIT Le requérant, un ressortissant suisse né en 1932, est domicilié à B. dans le canton d'A. où il exploite depuis 1953 une entreprise de casse de voitures hors d'usage.
1. Depuis 1961, le requérant avait l'intention de transférer son entreprise à T., autre commune du même canton, où il avait acheté un terrain à cette fin. Comme les autorités étaient opposées à l'entrepôt de carcasses de voitures en plein air, il y fit construire un hangar. Alors que les travaux étaient déjà en cours, le département cantonal des constructions en ordonna l'arrêt en mai 1969. La raison en était l'inexistence d'un drainage approprié du terrain. Le requérant fit appel au Conseil d'Etat (Regierungsrat) du canton qui, par décision du 5 septembre 1969, autorisa la continuation des travaux à condition que l'entreprise entière soit transférée à cet endroit, et que le requérant se conforme aux directives de l'autorité compétente en ce qui concerne le drainage. Par la suite, le requérant ne remplit pas ces conditions et le 5 juin 1973, la commune de B. lui imposa un dernier délai pour l'évacuation de son terrain dans cette commune. Le requérant, qui jusqu'alors n'avait pas encore reçu d'autorisation de drainage à T., fit à nouveau appel au Conseil d'Etat. Le 7 avril 1975, ce dernier rejeta le recours, constatant que l'autorisation de drainage avait entretemps été accordée et que l'entreprise n'avait pas été transférée malgré ce fait. Il imposa un nouveau délai de six mois pour le transfert, faute de quoi il serait procédé à l'exécution forcée. Un recours au Tribunal administratif du canton d'A. dirigé contre cette décision fut déclaré irrecevable le 23 mai 1975 au motif que la décision ne constituait qu'une mesure d'exécution par rapport à la décision antérieure du 5 septembre 1969. Or les mesures d'exécution ne sont pas susceptibles de recours auprès du Tribunal administratif. Malgré ces décisions, le requérant n'avait toujours pas transféré son entreprise à T., mais avait continué à exercer ses activités de casseur à B.. Un certain nombre de carcasses et pièces de voitures avait toutefois été déposé sur le terrain de T. en plein air.
2. Une nouvelle législation cantonale concernant l'entrepôt et l'élimination de voitures hors d'usage (Gesetz über die Lagerung und Beseitigung von ausgedienten Fahrzeugen) entra en vigueur le 1er juillet 1977. L'entrepôt de ces voitures était généralement prohibé en plein air, sauf dans les lieux spécialement autorisés. L'activité de casseur était en même temps assujettie à un régime de concessions. Or le requérant ne possédait de concession ni pour ses activités à B., ni pour l'entrepôt de voitures à T.. Les deux communes prirent de nouvelles mesures à son encontre : a) Le 27 novembre 1978, la commune de T. ordonna l'évacuation de son terrain à cet endroit de toutes carcasses et pièces de voitures, et cette décision fut confirmée en appel par une décision du Conseil d'Etat en date du 4 mai 1979. Le requérant s'adressa alors au Tribunal administratif qui, par une décision du 18 janvier 1980, rejeta son recours tout en précisant que l'ordre d'évacuation ne valait que pour les voitures et pièces déposées en plein air hors du hangar. Le Tribunal administratif observa au surplus que les autorités avaient également examiné la question de savoir si une autorisation d'entrepôt de voitures hors d'usage devait être accordée au requérant à T. en vertu de la nouvelle législation. La procédure suivie était correcte, et c'était le seul point sur lequel le Tribunal administratif pouvait s'exprimer. L'autorisation en question ayant le caractère d'une concession, le Tribunal administratif n'était pas compétent pour trancher la question de l'octroi d'une telle concession quant au fond. b) La commune de B. invita le requérant, qui semblait alors résolu à continuer ses activités à cet endroit, à demander la concession requise par la nouvelle législation, ce qu'il fit, mais sa demande fut rejetée par la direction cantonale des constructions (29 novembre 1979), puis par le Conseil d'Etat (21 avril 1980). Le Tribunal administratif n'étant pas compétent pour trancher la question de l'octroi d'une concession quant au fond (voir ci-dessus), le seul moyen disponible au requérant était un recours de droit public devant le Tribunal fédéral. Le requérant fit usage de cette possibilité, mais son recours fut rejeté par décision du 7 novembre 1980. Le Tribunal fédéral fit observer que le requérant avait omis de préciser en quoi ses droits constitutionnels avaient été méconnus. Etant donné que l'affaire concernait le refus de l'autorité d'octroyer une concession, on pouvait se demander si le requérant était habilité à s'en plaindre, puisque cette question échappe à la juridiction du Tribunal fédéral quant au fond. Le Tribunal fédéral aurait pu éventuellement examiner la question de savoir si la création d'un monopole cantonal en la matière et la pratique de concessions étaient conformes à la Constitution. Mais le requérant avait clairement omis de relever ce point ; il avait également omis de mettre en avant qu'en réalité ce n'était pas une concession mais une autorisation à laquelle il avait droit qui était en jeu. Son recours était de toute façon mal fondé, puisqu'il n'y avait pas eu d'arbitraire dans la procédure administrative cantonale. La question des dommages-intérêts, que le requérant avait soulevée, échappe à la compétence du Tribunal fédéral. Le requérant essaya par la suite d'obtenir une révision du jugement du Tribunal fédéral, mais ce dernier rejeta ce recours le 17 mars 1981 comme irrecevable au motif que des raisons spécifiques de révision n'avaient pas été soulevées.
3. Le requérant s'adressa à nouveau au Tribunal administratif en demandant l'annulation de la loi cantonale et l'octroi de dommages-intérêts. Le recours fut déclaré irrecevable le 26 octobre 1981, le Tribunal administratif n'ayant pas compétence pour examiner la constitutionnalité d'une législation et les autorités compétentes en matière de compensation n'ayant pas été saisies. Un recours de droit public, dans lequel le requérant se plaint notamment du non respect de son droit d'être entendu, fut rejeté par le Tribunal fédéral le 11 janvier 1982. Le Tribunal fédéral fit observer que le délai imparti pour attaquer la législation en question quant à l'inconstitutionnalité par un recours immédiat avait été dépassé et que les conditions pour un contrôle incident de la constitutionnalité n'étaient pas réunies, faute d'une nouvelle procédure introduite par le requérant pour obtenir l'autorisation ou la concession sur la base de nouvelles circonstances.
4. Se basant sur cette observation du Tribunal fédéral, le requérant demanda alors une reconsidération de son affaire, arguant notamment qu'il y avait un changement fondamental des circonstances, suite à l'entrée en vigueur d'une nouvelle constitution cantonale du 1er janvier 1982. Par une décision du 13 avril 1982, le Conseil d'Etat constata tout d'abord qu'il n'y avait pas de faits nouveaux justifiant la réouverture (Wiederaufnahme) de la procédure, mais il admit un changement de la situation juridique et donc la possibilité en principe de reconsidérer (Wiederwägung) les décisions. Il est vrai que la nouvelle constitution cantonale requiert une base constitutionnelle (fédérale ou cantonale) pour chaque restriction d'un droit fondamental, et qu'elle n'autorise aucune activité cantonale non prévue par la législation fédérale qui n'a pas de base constitutionnelle. Toutefois, il est également prévu que l'exercice de la liberté de commerce est limitée par les droits régaliens (Regalrechte) du canton et que les réglementations prévoyant des activités pour lesquelles il n'y a pas encore de base constitutionnelle restent provisoirement en vigueur. Il s'ensuit que le monopole étatique prévu dans la législation cantonale concernant les voitures hors d'usage n'enfreint pas la Constitution. En conséquence il n'y avait pas lieu de reconsidérer les décisions prises à l'encontre du requérant. En ce qui concerne la demande de compensation que le requérant avait également soulevée, il avait omis de s'adresser aux autorités compétentes. Un recours contre cette décision fut rejeté par le Tribunal administratif le 24 septembre 1982. Le département cantonal de constructions avait entretemps fixé, le 28 mai 1982, un délai pour l'évacuation du terrain à B.. Cette décision fut confirmée par le Conseil d'Etat le 18 octobre 1982, puis par le Tribunal administratif le 6 décembre 1982, l'effet suspensif ayant été refusé. Un recours de droit public que le requérant adressa au Tribunal fédéral contre les deux décisions du Tribunal administratif des 24 septembre et 6 décembre 1982 fut déclaré irrecevable par une décision du 11 mars 1983. En substance, le Tribunal fédéral considérait que le recours de droit public n'était pas motivé dans les formes requises parce qu'il ne visait pas les mesures spécifiques adoptées dans les procédures attaquées, mais sur un plan plus général les questions concernant le refus d'une concession et la constitutionnalité de la législation applicable en la matière, questions qui avaient été l'objet des procédures antérieures et qui avaient été décidées avec effet définitif, notamment par les décisions du Tribunal fédéral du 7 novembre 1980 et du 11 janvier 1982. Une nouvelle demande au Tribunal fédéral tendant à la révision de la décision du 7 novembre 1980 fut rejetée comme irrecevable le 28 septembre 1983, une autre demande tendant à la révision de la décison du 11 mars 1983 fut traitée de la même façon le 18 novembre 1983. Sur la base de ces décisions, l'entreprise du requérant fut close. Après l'octroi d'une concession à une autre entreprise à Waltenschwil le requérant demanda au Conseil fédéral (Bundesrat) d'exercer son pouvoir de surveiller les constitutions des cantons et de demander la suspension de la concession attribuée à cette entreprise en attendant une révision fondamentale de la législation A.nne. Le 1er mai 1984 le Conseil fédéral répondit qu'il n'avait pas de pouvoir de protéger les droits fondamentaux des citoyens contre les actes des autorités cantonales, cette tâche étant confiée aux tribunaux. Dans son cas le Tribunal administratif et le Tribunal fédéral avaient examiné l'affaire à plusieurs reprises et avaient trouvé que les mesures prises à son encontre étaient conformes à la législation en vigueur. Le Conseil fédéral n'avait plus à s'exprimer sur cette affaire. Le Conseil fédéral ne pouvait non plus donner des instructions quelconques au canton quant à la réforme de la législation qui relevait exclusivement de la compétence du canton et que le Tribunal fédéral avait trouvé conforme à la Constitution fédérale.
GRIEFS Le requérant se plaint d'une violation de ses droits garantis par l'article 6 par. 1 de la Convention. A cet égard, il allègue qu'il n'a pas eu accès à un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui aurait décidé des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil et qui aurait entendu sa cause équitablement, publiquement, et dans un délai raisonnable.
EN DROIT La Commission relève tout d'abord que le requérant se plaint d'une série de procédures concernant son droit de continuer une activité commerciale qu'il a exercée depuis 1953, celle de casseur de voitures hors d'usage pour laquelle une autorisation lui a été refusée suite à l'introduction, en 1977, d'une nouvelle législation qui requiert une telle autorisation. Il soutient que les procédures en question étaient déterminantes pour ses "droits et obligations de caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, disposition qu'il considère enfreinte du fait qu'il n'a pas eu accès à un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui aurait entendu sa cause équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable. La Commission accepte qu'on doit considérer comme des "droits civils" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) le droit de continuer l'activité commerciale dont il s'agit (voir, mutatis mutandis, Cour Eur. D.H., arrêt König du 28.6.1978, Série A no 27, et arrêt Van Marle et autres du 26.6.1986, Série A no 101) ou le droit à l'octroi de l'autorisation requise (voir arrêt Benthem du 23.10.1985, Série A no 97). Dès lors, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention est en principe applicable. La Commission n'est toutefois pas appelée en l'espèce à se prononcer sur une éventuelle violation de cette disposition, et ceci pour les raisons qui suivent : Les procédures dont se plaint le requérant ne constituent pas, en effet, un tout indivisible. En réalité il y a eu plusieurs procédures différentes, concernant chaque fois un autre aspect de l'affaire du point de vue juridique, vu également les changements considérables en ce qui concerne la base légale des mesures appliquées au requérant. Il s'ensuit que, sous l'angle de la Convention, ces procédures doivent être examinées séparément. La Commission doit rechercher pour chacune de ces procédures si les conditions posées par la Convention quant à la recevabilité d'une requête sont ou ne sont pas remplies. Or, on constate que dans la première procédure (1969/75), qui a eu lieu encore sur la base de l'application, aux entreprises de casse de voitures, de la réglementation générale en matière de construction, le requérant a omis de se plaindre auprès du Tribunal fédéral de l'interdiction de continuer ses activités faute de transférer son entreprise à un autre endroit. Le requérant n'a donc pas épuisé les voies de recours internes comme prévu à l'article 26 (art. 26) de la Convention, et cette partie de la requête doit être rejetée sur la base de l'article 27 par. 3 (art. 27-3). Suite à l'introduction de la nouvelle législation cantonale qui a instauré un régime d'autorisations pour les entreprises de casse de voitures, le requérant a sollicité l'octroi d'une telle autorisation qui lui a été refusée. Dans cette procédure le requérant a bien épuisé les voies de recours internes en introduisant un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral qui a rejeté ce recours le 7 novembre 1980. C'est là la "décision définitive" au sens de l'article 26 (art. 26) de la Convention, la demande ultérieure d'une révision de cette décision ne pouvant pas être prise en considération, selon la jurisprudence constante de la Commission, en tant que recours effectif visé par l'article 26 (art. 26). Or, le requérant ne s'est adressé à la Commission que le 15 août 1981, c'est-à-dire plus de six mois après la décision interne définitive. Il n'a donc pas respecté le délai prévu à l'article 26 (art. 26) de la Convention, et cette partie de la requête doit également être rejetée sur la base de l'article 27 par. 3 (art. 27-3). La troisième procédure qui a suivi et qui s'est achevée avec la décision du Tribunal fédéral en date du 11 janvier 1982 ne concernait que la constitutionnalité de la législation sus-mentionnée. Elle n'a en rien porté sur la situation concrète du requérant et sur ses "droits et obligations de caractère civil". L'article 6 (art. 6) n'est donc pas applicable à cette procédure. Dans la mesure où les griefs du requérant se réfèrent à cette procédure, la requête est donc incompatible, ratione materiae, avec les dispositions de la Convention. Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée sur la base de l'article 27 par. 2 (art.27-2) de la Convention. La quatrième procédure, par contre, qui s'est achevée avec la décision du Tribunal fédéral en date du 11 mars 1983, visait à nouveau la situation concrète du requérant. En fait, il a demandé un réexamen des décisions antérieures le concernant en arguant qu'il y avait changement fondamental des circonstances après l'adoption d'une nouvelle constitution cantonale. Les juridictions compétentes ont finalement conclu qu'il n'y avait pas de base suffisante pour justifier la réouverture de la procédure quant au fond qui avait été close avec effet définitif. En réalité, cette procédure ne concerne pas la question de savoir si le requérant était en droit de demander la continuation de ses activités professionnelles ou s'il était en droit de se voir attribuer l'autorisation requise. Le but exclusif de cette procédure était la vérification de l'existence de circonstances qui permettaient de rouvrir la procédure ou de reconsidérer les décisions antérieures. Les "droits et obligations de caractère civil" du requérant n'étaient donc pas directement visés. En effet, la Commission peut renvoyer ici à sa jurisprudence constante selon laquelle un droit à la réouverture d'une procédure civile ou pénale ne figure pas, en tant que tel, parmi les droits et libertés garantis par la Convention, et où elle a conclu, en outre, que les procédures tendant à la réouverture d'une telle procédure ne relèvent pas, elles-mêmes, de l'article 6 (art. 6) de la Convention bien que la procédure rouverte puisse à nouveau rentrer dans le champ d'application de cet article (voir, à ce propos, requête No 9816/82, Poiss c/Autriche, Rapport du 24 janvier 1986, par. 87-90). Il s'ensuit que la procédure sus-mentionnée échappe à l'application de l'article 6 (art. 6) de la Convention, et que les griefs du requérant s'y rapportant sont incompatibles, ratione materiae, avec les dispositions de la Convention. Cette partie de la requête doit à nouveau être rejetée sur la base de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Les mêmes considérations s'appliquent à toutes les autres procédures qui ont suivi, parce que là aussi le requérant n'a demandé que la reconsidération des décisions prises à un stade antérieur et la réouverture des procédures en question. Pour ces motifs, la Commission DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE. Le Secrétaire Le Président de la Commission de la Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)