| GOMES contre le PORTUGAL

SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 11498/85 présentée par Diamantino GOMES contre le Portugal __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 10 juillet 1989 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président J.A. FROWEIN S. TRECHSEL F. ERMACORA G. SPERDUTI E. BUSUTTIL G. JÖRUNDSSON A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS G. BATLINER J. CAMPINOS H. VANDENBERGHE Mme G.H. THUNE Sir Basil HALL MM. F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY M. L. LOUCAIDES M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 5 janvier 1985 par Diamantino GOMES contre le Portugal et enregistrée le 22 avril 1985 sous le No de dossier 11498/85 ; Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante :
EN FAIT Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties peuvent se résumer comme suit : Le requérant, Diamantino Alves Gomes, est un ressortissant portugais, né en 1912, officier de l'armée en retraite. Il est domicilié à Caldas da Rainha (Portugal). Pour la procédure devant la Commission il est représenté par M. L.P. Moitinho de Almeida, avocat au barreau de Lisbonne. Le requérant est propriétaire d'un appartement sis à Barreiro environ 40 km au sud de Lisbonne, qu'il avait loué le 28 février 1958 à M. Pantoja. Ce dernier décéda le 14 janvier 1976. De ce fait le contrat de location devint caduc conformément aux articles 1051, lettre (e) et 1111 du code civil portugais. Le 28 janvier 1976, le requérant accorda cependant à Mme Beatriz Rodrigues, la gouvernante du locataire décédé, l'autorisation de demeurer dans l'appartement jusqu'au 31 mars 1976 mais lui demanda de quitter les lieux à partir de cette date. En réponse celle-ci l'informa qu'elle refusait de quitter la maison et qu'entretemps sa petite fille, son mari et leurs enfants étaient venus habiter avec elle. Ces faits sont à l'origine de diverses procédures.
1. Procédure engagée devant la juridiction civile Le 28 juillet 1977 le requérant introduisit devant le tribunal de première instance de Barreiro une action civile dirigée contre Mme Beatriz Rodrigues, sa petite fille Maria Beatriz et le mari de celle-ci António Aguiar, afin qu'ils libèrent l'appartement (acção de despejo). Le 20 octobre 1977, une tentative de conciliation ayant échoué, les parties défenderesses furent invitées à présenter leurs conclusions en réponse. Mme Beatriz Rodrigues fit valoir que le 26 mars 1976 l'autorité administrative de Barreiro (Junta de Freguesia) agissant par délégation de la commission administrative de la mairie s'était substituée au requérant pour conclure avec elle un contrat de bail au motif que le requérant n'avait pas reloué l'appartement dans un délai de 60 jours après la mort du locataire, comme il aurait dû le faire en application de l'article 1, n° 4, alinéa a) du décret-loi n° 198-A/75 du 14 avril 1975. Elle conclut donc qu'elle occupait l'appartement légitimement et que l'action était mal fondée. Le requérant requit alors l'intervention principale de la mairie de Barreiro dans la procédure. Le juge fit droit à cette demande le 3 janvier 1978. Dans ses conclusions la mairie fit valoir que le contrat forcé de location était valable jusqu'à son annulation éventuelle, question qui par ailleurs échappait à la compétence des tribunaux civils. Le 9 février 1978, le requérant s'adressa au tribunal administratif (auditoria administrativa) de Lisbonne pour obtenir l'annulation de la décision de l'autorité administrative (Junta de Freguesia) de se substituer à lui pour conclure le bail. Le 14 février 1978 le requérant demanda la suspension de l'instance civile considérant que la procédure administrative soulevait une question préjudicielle. La mairie de Barreiro devant laquelle le recours administratif avait été présenté transmit ce dernier au tribunal administratif le 22 mars 1978. Le 15 juin 1978 le requérant demanda au juge civil de statuer sans audience puisque le litige ne portait que sur une question de droit, les faits n'étant pas controversés entre les parties, ou d'ajourner le procès. Le 10 juillet 1978 le juge décida d'ajourner le procès conformément à l'article 97, n° 1 du code portugais de procédure civile jusqu'à ce que la juridiction administrative saisie statue sur la question préjudicielle intéressant l'action civile. (1) L'examen de l'affaire fut suspendu en attendant l'issue de la procédure administrative dont le déroulement est exposé plus avant au point 2. Le 21 avril 1979 le juge demanda au requérant de l'informer de l'état de la procédure administrative. Le 8 mai 1979, le requérant fit valoir que, d'après la jurisprudence la plus récente, seule la juridiction civile était compétente pour statuer sur les irrégularités pouvant affecter les contrats de bail et se demandait de ce fait si la suspension de l'instance était encore justifiée. Le 24 décembre 1979 la partie défenderesse, Mme Beatriz Rodrigues, décéda et le 19 mars 1980 le requérant versa l'acte de décès à la procédure. Tenant compte de cet événement le juge décida le 21 mars 1980 de suspendre l'instance. A une date indéterminée, le requérant demanda au juge d'appeler en cause les ayants droit de la défunte (incidente de habilitação). Cette procédure incidente suivit son cours conjointement à la procédure principale. Entamée par le requérant au plus tard le 20 octobre 1982, elle se termina par un jugement du 19 mai 1983, coulé en force de chose jugée le 9 juin 1983, indiquant quels étaient les ayants droit de la défenderesse.
____________ (1) L'article 97 du code de procédure civile dispose : "1. Si la connaissance de l'objet de l'action est subordonnée à la décision d'une question de la compétence du tribunal criminel ou du tribunal administratif, le juge pourra suspendre le prononcé de la décision jusqu'à ce que le tribunal compétent ait statué.
2. La suspension ne produira aucun effet au cas où l'action pénale ou administrative n'est pas exercée dans un délai d'un mois ou si la procédure relative n'est pas poursuivie par négligence des parties pendant ce même délai. Dans ce cas-ci le juge civil décidera de la question préjudicielle mais sa décision ne produira d'effets que dans la procédure où elle a été prise". __________ Le 20 décembre 1983 le tribunal civil demanda au requérant de l'informer de l'état de la procédure administrative. Dans sa réponse le requérant souligna que la décision n'avait pas encore été prononcée et demanda la reprise de l'instance. Le requérant a joint une copie de sa demande mais le Gouvernement conteste que le requérant ait effectivement demandé la reprise de l'instance. Le requérant allègue qu'à partir de cette date il demanda la poursuite de l'instance et renouvela cette demande à plusieurs reprises sans obtenir une décision du juge à ce sujet. Le 11 mars 1986, le requérant adressa au tribunal civil une copie de la décision du tribunal administratif qui entre temps avait été rendue. Le 31 juillet 1986 par jugement rendu sans audience ("saneador-sentença"), le tribunal civil déclara l'action fondée et condamna les parties défenderesses à quitter les lieux. Celles-ci relevèrent appel de ce jugement. Par arrêt du 2 février 1988 la cour d'appel de Lisbonne confirma le jugement rendu en première instance. L'ordonnance d'expulsion fut prise le 27 mai 1988 et exécutée le 15 juillet 1988.
2. Procédures engagées devant la juridiction administrative Le recours devant le tribunal administratif de Lisbonne avait été introduit le 9 février 1978. Le requérant demandait l'annulation de la décision de l'autorité administrative de passer un contrat de bail avec Mme Beatriz Rodrigues en son nom, faisant valoir que cette décision était entachée d'excès et de détournement de pouvoir. La mairie de Barreiro devant laquelle le recours avait été présenté transmit ce dernier au tribunal administratif le 22 mars 1978 où il fut enregistré sous le numéro 4061. Le 31 juillet 1978 le recours fut rejeté, in limine, au motif qu'il n'avait pas été introduit devant l'autorité administrative ("Junta de Freguesia") qui avait accompli l'acte incriminé. Le requérant ne reçut notification de cette décision que le 25 janvier 1979. Le 30 janvier 1979 le requérant présenta alors un nouveau recours à l'autorité administrative compétente par lequel il soulignait que l'action civile avait été suspendue en attendant l'issue de la procédure administrative. Le recours fut transmis au tribunal administratif de Lisbonne le 2 mars 1979. Le 8 février 1980, le juge décida de suspendre l'instance en raison du décès de Mme Beatriz Rodrigues, conformément aux articles 276, par. 1, lettre (a) et 277 du code de procédure civile (1). ________ (1) L'article 276, par. 1 prévoit que l'instance est suspendue dans les cas suivants : "a) lorsqu'une des parties décède (...)" L'article 277, par. 1 dispose que "lorsqu'est versé au dossier de la procédure un document certifiant le décès d'une des parties (...) l'instance est immédiatement suspendue, à moins que l'audience de jugement soit déjà commencée ou que l'affaire figure dans la liste de celles en état d'être jugées". ______________ Le 14 mars 1980 le requérant introduisit la procédure incidente d'habilitation qui se déroula conjointement à la procédure principale. Le 21 mars 1980, le juge ordonna au requérant de corriger l'adresse de deux défendeurs, ayants droit de la défenderesse ce que le requérant fit le 1er octobre 1980. Le 17 juin 1981, le juge ordonna les notifications auxdits défendeurs des actes concernant la procédure d'habilitation. Des erreurs dans les notifications se produisirent qui ne furent corrigées qu'en mai 1982. Un nouvel examen de l'affaire eut lieu le 25 août 1982. Le 26 janvier 1983 le dossier fut à nouveau transmis au juge qui prononça son jugement le 4 février 1983. La dernière notification dans cette procédure incidente fut effectuée le 19 avril 1983. Le 25 mai 1984 le requérant fut invité à présenter ses conclusions dans la procédure administrative et le 25 juillet 1984 le dossier fut transmis au ministère public aux mêmes fins. Celui-ci présenta ses conclusions le 30 janvier 1985. Le dossier fut transmis au juge le 4 mars 1985. Le 27 février 1986 le jugement fut rendu. Le juge déclara l'inexistence juridique de la déclaration de l'autorité administrative de se substituer au requérant sur laquelle se fondait le contrat forcé passé avec Mme Beatriz Rodrigues.
GRIEFS Le requérant se plaint de la durée de la procédure civile engagée en 1977 devant le tribunal de première instance de Barreiro et qui s'est terminée le 2 février 1988. Il soutient également que la procédure administrative, qui portait sur une question préjudicielle a eu une durée excessive. Il allègue la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE La requête a été introduite le 5 janvier 1985 et enregistrée le 22 avril 1985. Le 3 mars 1986, la Commission a procédé à l'examen de la requête. Elle a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement portugais, en application de l'article 42 par. 2 b) de son Règlement intérieur et d'inviter celui-ci à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête. Le Gouvernement a présenté ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête le 8 mai 1986. Les observations en réponse du requérant sont parvenues le 9 juin 1986. EN DROIT Le requérant se plaint d'une violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention du fait de la durée de la procédure civile qu'il a introduite devant le tribunal de première instance de Barreiro le 28 juillet 1977 et qui s'est terminée le 2 février 1988. Il soutient également que la procédure administrative, qui portait sur une question préjudicielle, a eu une durée excessive. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose que "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable par un tribunal (...) qui décidera des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil". Le Gouvernement soulève d'emblée deux exceptions tirées respectivement du non-épuisement des voies de recours internes et de l'incompétence ratione materiae de la Commission. En premier lieu, le Gouvernement souligne que le retard dans l'examen de la procédure civile résulte de la suspension de l'instance civile demandée par le requérant conformément à l'article 97, n° 1 du code de procédure civile. Le Gouvernement soutient que le requérant n'a pas interjeté appel contre les ordonnances de suspension de l'instance comme il aurait pu le faire aux termes de l'article 980, n° 1 du code de procédure civile. Par ailleurs, quoiqu'il se soit interrogé sur la question de savoir si la suspension de l'instance était justifiée en l'espèce, le requérant n'avait jamais demandé la reprise de l'instance. Le Gouvernement souligne d'autre part que le régime de la suspension de l'instance prévu par les articles 97 et 279 du code précité laisse à la libre appréciation du juge la décision de suspendre l'instance et de révoquer cette suspension dès qu'il estime que la cause ayant justifié la suspension n'existe plus. Le Gouvernement conclut donc qu'une décision judiciaire ordonnant la suspension de l'instance peut être modifiée soit par le juge lui-même soit par le tribunal supérieur. Au vu de ce qui précède, le Gouvernement considère que faute d'avoir introduit un recours contre les ordonnances de suspension et d'avoir demandé la reprise de l'instance, le requérant n'a pas épuisé les voies de recours internes et que les retards de la procédure sont dus à son comportement. Le requérant réfute ces affirmations. Il souligne que le 8 mai 1979 il s'est adressé au juge pour attirer son attention sur la question de savoir si la suspension de l'instance devrait être maintenue, compte tenu de la jurisprudence et de la doctrine qu'il invoquait et qui tendaient à démontrer que l'action civile pouvait se poursuivre sans attendre la décision du tribunal administratif. Toutefois la procédure est restée en sommeil jusqu'au 21 mars 1980, jour où l'instance a été suspendue pour permettre d'appeler en cause les ayants droit de la demanderesse entre-temps décédée. Le requérant fait valoir ensuite qu'il a demandé la reprise de l'instance et a renouvelé cette demande sans pour autant obtenir de décision du juge à cet égard. Il souligne enfin que, contrairement à ce que soutient le Gouvernement, il n'avait pas à interjeter appel des ordonnances de sursis à statuer et que dès lors il n'y avait pas de recours internes à épuiser. La Commission note que seules deux ordonnances déterminant la suspension de l'instance civile ont été rendues : la première le 10 juillet 1978 a fait droit aux demandes du requérant des 14 février et 15 juin 1978 ; la deuxième, du 21 mars 1980 a été prise en application de l'article 276 du code de procédure civile aux termes duquel l'instance sera obligatoirement suspendue lorsqu'une des parties décède. Dans ces circonstances la Commission estime que le requérant n'était tenu d'introduire, contre lesdites ordonnances, aucun autre recours pour épuiser les voies de recours internes. Par ailleurs, la Commission note qu'il n'est pas contesté entre les parties que la durée de la procédure découle essentiellement du sursis à statuer prononcé par le juge civil en attendant l'issue des procédures engagées devant le tribunal administratif. Toutefois, le Gouvernement a fait valoir à cet égard que faute d'avoir sollicité la reprise de l'instance, le requérant n'a pas épuisé les voies de recours internes. La Commission rappelle cependant qu'il est maintenant de jurisprudence constante de la Commission qu'il n'y a pas dans l'ordre juridique portugais des recours efficaces portant remède à des situations de durées excessives de procédures civiles (cf. entre autres requête Oliveira Neves c/Portugal, rapport Comm. 15.12.88, Annexe II). La Commission estime en particulier que la demande de reprise de l'instance ne constitue pas une voie de recours apte à remédier aux lenteurs de la procédure mais se rattache à l'exercice des pouvoirs d'initiative reconnus aux parties dans le cadre d'un procès civil. L'examen de cette question relève donc d'un examen du bien-fondé de l'affaire et de la question de savoir si en l'espèce le requérant a fait preuve de la diligence requise du demandeur dans une procédure civile. Elle considère donc que l'exception de non-épuisement des voies de recours internes soulevée par le Gouvernement doit être rejetée. En deuxième lieu, le Gouvernement fait valoir que la Commission est incompétente ratione materiae pour examiner les retards qui se seraient produits dans les procédures préjudicielles introduites par le requérant devant les tribunaux administratifs. Il considère que la Commission ne pourrait être compétente que si ces procédures avaient également trait à des droits de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Or, ce ne serait pas le cas en l'espèce puisque ces procédures avaient pour objet l'annulation de la décision administrative déterminant la conclusion d'un contrat de location forcé au nom du requérant. A cet égard le Gouvernement souligne tout d'abord que la délibération de la "Junta de Freguesia" de conclure le bail, prise en application du décret-loi n° 198-A/75, relève du droit public et est dominée par des considérations d'intérêt général. Il fait valoir ensuite que cette délibération constitue un acte administratif distinct du contrat de location lequel a une existence autonome par rapport à l'acte administratif qu'il autorise et que les vices de celui-ci n'ont aucune répercussion sur le contrat qui ne peut être attaqué que pour des vices propres. Le Gouvernement soutient par ailleurs que ce n'est pas la délibération de l'autorité administrative qui a porté atteinte au patrimoine du requérant mais le contrat de bail. Le Gouvernement souligne à cet égard que le fait que la décision ait été déclarée inexistante par le tribunal administratif de Lisbonne n'a eu aucune incidence sur le contrat de location qui continuait de subsister dans l'ordre juridique interne. Le requérant ne se prononce pas sur cette question. Il se limite à souligner qu'il a demandé la reprise de l'instance civile et que le juge civil n'a pris aucune décision en la matière. En ce qui concerne d'autre part le bien-fondé de la requête, le Gouvernement est d'avis qu'elle est manifestement mal fondée. Il relève en particulier que le requérant est seul responsable des retards de la procédure dans la mesure où il a lui-même demandé la suspension de l'instance qui en est la cause. Le requérant soutient, quant à lui, que la lenteur de la procédure et due exclusivement au comportement des autorités compétentes. La Commission constate que le requérant a introduit la procédure civile le 28 juillet 1977. La décision définitive ayant été prononcée le 2 février 1988, la procédure a donc duré 10 ans et 6 mois environ. La Commission rappelle tout d'abord qu'elle n'est pas compétente "ratione temporis" pour examiner en elle-même la durée de la procédure antérieure au 9 novembre 1978, date à laquelle le Gouvernement défendeur a ratifié la Convention et déclaré reconnaître la compétence de la Commission à être saisie de requêtes présentées en vertu de l'article 25 (art. 25) de la Convention. Toutefois, la Commission estime, suivant en cela sa jurisprudence constante des organes de la Convention en la matière, devoir tenir compte de l'état de la procédure à la date précitée. (voir en dernier lieu Cour eur. D.H., arrêt Neves e Silva du 27 avril 1989, à paraître dans la série A, n° 153, par. 40). Après avoir examiné l'argumentation des parties, la Commission estime que le grief tiré par le requérant de la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention soulève des problèmes de droit et de fait suffisamment complexes pour que leur solution doive relever d'un examen du bien-fondé de la requête. Par ces motifs, la Commission DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés. Le Secrétaire Le Président de la Commission de la Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)