| W. contre la FRANCE

FINALE SUR LA RECEVABILITE de la requête No 13193/87 présentée par W. contre la France __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première Chambre), siégeant en chambre du conseil le 5 mars 1991 en présence de MM. J.A. FROWEIN, Président de la Première Chambre F. ERMACORA E. BUSUTTIL A.S. GÖZÜBÜYÜK J.C. SOYER H. DANELIUS Sir Basil HALL MM. C.L. ROZAKIS L. LOUCAIDES A.V. ALMEIDA RIBEIRO M. M. de SALVIA, Secrétaire de la Première Chambre ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 17 août 1987 par W. contre la France et enregistrée le 4 septembre 1987 sous le No de dossier 13193/87 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante : Vu la décision partielle de la Commission rendue le 4 juillet 1988 ; Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 23 décembre 1988 et les observations en réponse présentées par le requérant le 25 avril 1989.
EN FAIT Le requérant est un ressortissant français, né en 1932 à Strasbourg (France). Il a son domicile à Souffelweyersheim (France). Il est représenté dans la procédure devant la Commission par Mes Ph. Tourneur et associés, avocats au barreau de Strasbourg. Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent se résumer comme suit : Le requérant a acquis par acte notarié en date du 11 octobre 1979 quatre parcelles de terrain situées sur la commune de Scy-Chazelles (Moselle) au lieu-dit Mont Saint-Quentin inclus dans le périmètre d'une association foncière urbaine "Les Vignes" dont la création avait été autorisée par arrêté préfectoral du 21 janvier 1976. Un recours en annulation de l'arrêté préfectoral introduit par l'association de Sauvegarde du Mont Saint-Quentin fut rejeté le 17 mai 1979 par le tribunal administratif de Strasbourg. Par arrêt rendu le 5 novembre 1982 le Conseil d'Etat annula le jugement du tribunal administratif de Strasbourg et l'arrêté du Préfet de la Moselle du 21 janvier 1976 pour irrégularité de procédure. Le 4 janvier 1983 le requérant adressa au Préfet de la Moselle une demande de dommages-intérêts fondée sur l'annulation de l'autorisation préfectorale en faisant valoir qu'il avait versé à perte des taxes syndicales à l'association foncière et que les terrains à bâtir devenaient, par suite de cette annulation, de simples terrains agricoles. A l'expiration du délai légal de rejet implicite de sa demande, le requérant introduisit le 30 juin 1983 devant le tribunal administratif de Strasbourg une demande en réparation du préjudice subi en raison de la non-réalisation du projet d'aménagement prévu dans le cadre de l'association foncière "Les Vignes". Par conclusions déposées le 2 février 1984, il fit valoir que l'annulation de l'arrêté préfectoral du 21 janvier 1976 engageait la responsabilité de l'Etat à son égard dans la mesure où il avait acquis des terrains à bâtir que la décision d'annulation ramenait à une simple valeur de terres agricoles, qu'il avait versé à l'association des taxes dont il ne tirait finalement aucun profit. Il indiqua avoir engagé des dépenses considérables sur la base d'une autorisation préfectorale s'étant avérée illégale et qu'il n'était "nul besoin d'un long exposé pour établir que le dommage [subi était] la conséquence directe de la légereté blâmable du préfet", le préjudice étant "de toute évidence actuel" et "absolument certain". Il demanda réparation d'un préjudice moral résultant de l'anéantissement de son projet de construction et d'un préjudice matériel résultant tant de son investissement que de l'évolution des coûts de la construction et du crédit. Les conclusions furent adressées par le tribunal à l'Etat français le 17 février 1984. Le 10 mai 1984, vu l'absence de réplique par écrit de l'Etat français, le requérant demanda au tribunal administratif de Strasbourg de fixer l'affaire à une audience. Le 21 juin 1984 le tribunal adressa une mise en demeure au préfet de la Moselle qui la transmît le 29 juin 1984 au ministre de l'Urbanisation et du Logement. Dans ses conclusions du 13 août 1984, le ministre fit valoir qu'en raison des nombreuses oppositions et recours existants au sujet du projet de construction de cette zone, il y avait lieu de prendre en compte la globalité du dossier de l'association foncière dont l'annulation n'interdisait pas la reconstitution selon une procédure régulière. Il indiquait encore que les taxes payées par le requérant avaient permis la réalisation de travaux et aménagements utiles et que l'opération d'urbanisation de la zone pourrait être reprise à l'issue d'études en cours sur les possibilités de construction, le préjudice du requérant ne pouvant être définitivement fixé qu'au moment où ces possibilités seraient connues. Le 3 mai 1985 l'avocat du requérant renouvela sa demande de fixation d'audience. Le 18 juin 1985 il déposa un mémoire ampliatif au nom du requérant. Le 29 août 1985 il fut informé qu'en raison d'un supplément d'instruction adressé au Ministre de l'urbanisme l'inscription au rôle de l'affaire ne pouvait pas encore être précisée. Le 15 octobre 1985, le ministre de l'Urbanisme déposa un mémoire complémentaire. L'audience publique eut lieu le 19 mars 1987. Par jugement du 15 décembre 1987, le tribunal considéra que la demande en réparation du préjudice actuel, direct et certain, était fondée et condamna l'Etat au paiement d'une indemnité correspondant au montant des taxes syndicales versées par le requérant. Il jugea par contre qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait découler de la seule existence d'une association foncière autorisée le caractère constructible des terrains compris dans le périmètre de l'association, les possibilités de construction dépendant de nombreux autres facteurs et des caractéristiques physiques des terrains, des règles d'urbanisme, de financement des équipements de viabilisation qui n'étaient pas en relation avec la faute commise par le préfet dans la procédure d'autorisation de l'association. D'ailleurs l'annulation de l'autorisation n'a pas eu pour effet de priver cette association de toute existence légale mais l'a simplement transformée en association libre susceptible de poursuivre son programme et de solliciter une nouvelle autorisation. Le tribunal débouta en conséquence le requérant de sa demande en indemnité fondée sur la perte de valeur de leur terrain et l'augmentation des coûts de la construction et du crédit. Il jugea par contre que le caractère irrégulier de l'autorisation de l'association constaté plus de six ans après son intervention avait causé au requérant un préjudice en relation directe avec la faute commise dans la procédure d'autorisation, le requérant ayant en effet pris diverses initiatives s'étant révélées par la suite inutiles ou désavantageuses. Le tribunal, évaluant l'ensemble des préjudices, condamna l'Etat à verser au requérant la somme de 65.556,54 F assortis des intérêts légaux à compter du 4 janvier 1983. Le requérant a interjeté appel de ce jugement le 29 février 1988. Le 19 décembre 1989, la cour administrative d'appel de Nancy a prononcé son désistement d'office aucun mémoire n'ayant été déposé dans les délais. Le jugement du tribunal administratif de Strasbourg est donc définitif.
GRIEFS Le requérant se plaint de la longueur de la procédure en indemnisation dont il fixe le point de départ au 4 janvier 1983, date de la demande préalable en dommages-intérêts qu'il a adressée au Préfet de la Moselle. Il considère que la procédure qui a abouti au jugement rendu le 15 décembre 1987 par le tribunal administratif de Strasbourg a dépassé le délai raisonnable. Il fait également valoir que la durée anormale de cette procédure a privé son recours de tout caractère réel et effectif. Il allègue de ce fait la violation des articles 6 et 13 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 17 août 1987 et enregistrée le 4 septembre 1987. Le 4 juillet 1988, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur conformément à l'article 48 par. 2 b) (anciennement 42 par. 2 b)) du Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations écrites sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs soulevés au titre des articles 6 par. 1 et 13 de la Convention portant sur la durée excessive de la procédure et la prétendue inefficacité d'une telle procédure. Par la même décision, elle a déclaré la requête irrecevable quant au surplus. Le Gouvernement a transmis ses observations écrites le 23 décembre 1988 après avoir bénéficié d'une prolongation du délai d'un mois accordée par le Président de la Commission. Le requérant a adressé ses observations en réponse le 25 avril 1989.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint de la durée anormale de la procédure d'indemnisation qui aurait privé son recours de toute efficacité. Il allègue la violation des articles 6 par. 1 et 13 (art. 6-1, 13) de la Convention. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) est ainsi libellé : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle." L'article 13 (art. 13) est ainsi libellé : "Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles." Le Gouvernement, s'appuyant sur l'arrêt Darmont rendu le 19 décembre 1978 par le Conseil d'Etat, oppose au requérant l'exception de non-épuisement des voies de recours internes, au motif qu'il n'a pas engagé la responsabilité de l'Etat à raison du fonctionnement défectueux du service public de la justice administrative. Il soutient que l'action en dommages-intérêts pour faute de l'administration constitue une voie de recours pertinente et cite sur ce point les arrêts de la Cour Eur. D.H. rendus dans les affaires Artico/Italie, arrêt du 13 mai 1980, série A n° 37, X/Royaume-Uni, arrêt du 5 novembre 1981, série A n° 46 et Bozano/France, arrêt du 18 décembre 1986, série A n° 111. Il souligne enfin que le résultat d'une action en dommages-intérêts devant le juge national est strictement le même que celui de l'action introduite auprès des organes de la Convention. Le requérant conteste qu'un tel recours puisse être qualifié d'effectif en cas de durée excessive de la procédure. Pareille situation emporte la responsabilité conventionnelle de l'Etat sans qu'il y ait à rapporter la preuve d'une faute lourde ou d'un déni de justice. Le requérant cite à l'appui de son argumentation l'arrêt de la Cour dans l'affaire Zimmermann et Steiner (Cour Eur. D.H., arrêt du 13 juillet 1983, série A n° 66). La Commission rappelle que l'épuisement des voies de recours internes n'implique l'utilisation des voies de droit que pour autant qu'elles sont efficaces ou suffisantes, c'est-à-dire susceptibles de remédier à la situation en cause (voir Cour Eur. D.H., arrêt De Jong, Baljet et van den Brink du 22 mai 1984, série A n° 77, p. 19, par. 39). Il incombe à l'Etat défendeur, s'il plaide le non-épuisement des voies de recours internes, de démontrer la réunion de ces diverses conditions (voir entre autres Cour Eur. D.H., arrêt Johnston et autres du 18 février 1986, série A n° 112, p. 22, par. 45; arrêt Ciulla du 22 février 1989, série A n° 148, p. 14, par. 31). La Commission relève que cette voie de recours présuppose que les autorités administratives reconnaissent au préalable qu'une durée excessive de la procédure est constitutive d'une faute lourde commise dans l'exercice de la fonction juridictionnelle. La Commission constate de plus que le Gouvernement ne cite pas, suite à l'arrêt Darmont de 1978 qui a posé le principe mais ne l'a pas appliqué au cas qui lui avait été soumis en l'espèce, un quelconque arrêt ayant fait application de ce principe. A fortiori, le Gouvernement ne cite aucun arrêt dans lequel le Conseil d'Etat aurait constaté qu'une juridiction administrative avait commis une faute lourde à raison de la durée excessive de la procédure engagée devant elle, et aurait attribué une indemnisation en raison de la durée de la procédure et de la violation subséquente de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. En l'espèce, la Commission constate que le Gouvernement défendeur n'a pas démontré que le recours que le requérant aurait dû, selon lui, utiliser pour répondre aux exigences de l'article 26 (art. 26) de la Convention était effectif. Il s'ensuit que l'objection tirée du non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue. La Commission note que la procédure en question a pour objet l'indemnisation en réparation du préjudice causé par une faute administrative en matière d'urbanisme. Elle a donc trait à des "droits et obligations de caractère civil" et tombe dans le champ d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, qui reconnaît à toute personne le droit "à ce que sa cause soit entendue .... dans un délai raisonnable". En ce qui concerne la période à prendre en considération, la Commission relève que le début de la procédure se situe au plus tard au 30 juin 1983, date à laquelle a été enregistrée la requête introductive d'instance. Le tribunal administratif a rendu sa décision le 15 décembre 1987. Ce jugement est définitif. La procédure litigieuse a donc duré environ quatre ans et cinq mois devant la seule juridiction de première instance. Quant au fond, le Gouvernement indique que le projet d'urbanisation conçu sur le territoire de la commune de Scy-Chazelles remonte à la fin des années 1960. Suite à l'arrêté préfectoral du 21 janvier 1976 approuvant l'association foncière urbaine "Les Vignes", une vive querelle se développa en raison de l'opposition de certains des propriétaires concernés qui ne voulaient pas être inclus dans le périmètre et devoir ainsi payer des taxes fiscales, et de l'hostilité de plusieurs groupements opposés à l'urbanisation du secteur considéré. Le tribunal administratif fut ainsi saisi de différents recours contre l'arrêté préfectoral autorisant l'association "Les Vignes", de demandes d'annulation de l'arrêté préfectoral approuvant le plan de remembrement approuvé par l'association, de demandes d'annulation d'une décision préfectorale refusant d'approuver le programme des travaux de l'association et de demandes d'annulation du plan d'occupation du sol de la commune de Scy-Chazelles. Le premier acte de l'ensemble contentieux fut constitué par des recours en annulation de l'arrêté préfectoral introduits par l'association de sauvegarde du Mont Saint-Quentin et certains propriétaires, recours joints en raison de leur connexité qui donnèrent lieu au jugement unique de rejet du tribunal administratif de Strasbourg du 17 mai 1979 annulé le 5 novembre 1982 par le Conseil d'Etat. Suite à l'arrêt du Conseil d'Etat, le tribunal administratif fut saisi de recours en indemnisation d'environ 150 propriétaires, dont le requérant. L'instruction de cet ensemble de requêtes ne pouvait se faire que de façon conjointe compte tenu de questions de principe communes posées dans les affaires avec toutefois des particularités propres à chaque dossier. Par ailleurs, le contentieux de l'indemnisation des propriétaires concernés s'intégrait dans une succession d'une douzaine de contestations concernant l'existence et l'activité de l'association foncière "Les Vignes" et du projet d'urbanisation, contestations sans rapport juridique étroit avec les recours en indemnisation mais dont la connaissance était utile à l'appréciation des arguments en faveur de l'indemnisation. Le requérant n'ayant fourni que des éléments sommaires, le tribunal dut forger son appréciation au vu des éléments figurant dans d'autres dossiers. De plus l'instruction de la demande d'indemnisation a comporté de nombreuses questions telles que la détermination des réalisations effectives de l'association foncière, les perspectives d'urbanisation, l'attitude de l'administration et les dépenses des propriétaires. Le Gouvernement indique ensuite que le comportement du requérant, qui a présenté une requête sommaire et stéréotypée, n'a pas été indifférent à la durée de la procédure. De plus, le premier mémoire n'a été déposé que le 2 février 1984, soit 7 mois après le dépôt initial de la requête, et les observations complémentaires n'ont été présentées que le 18 juin 1985. En outre, l'argumentation développée n'aurait porté que sur la faute de l'administration. Il a ainsi fallu mener des investigations complémentaires et la durée de la procédure a à cet égard profité au requérant. Le Gouvernement considère par conséquent que la longueur de la procédure en l'espèce ne paraît pas anormale compte tenu du volume global des requêtes, des difficultés spécifiques des dossiers et "du faible empressement des mandataires du requérant à éclairer le tribunal", et de plus la longueur n'a pas été préjudiciable au requérant puisqu'en fin de compte l'indemnisation allouée a été revalorisée au taux d'intérêt légal de 9,5%. Le requérant observe en réplique que les aspects complexes de l'affaire étaient dûs essentiellement à la propre inconstance de l'Etat lui-même alors que par ailleurs l'affaire était relativement simple, aucune mesure d'enquête ou d'expertise n'ayant été nécessaire, et les recours, même nombreux, étant pour l'essentiel identiques. Selon lui, la seule question soumise au tribunal était celle de la faute du préfet de la Moselle, le problème du lien de causalité étant évident et celui de l'évaluation du préjudice ne présentant quant à lui aucune difficulté majeure puisque le requérant avait fourni l'intégralité des justificatifs demandés. Le requérant fait remarquer sur ce point que le tribunal, faisant usage de son pouvoir souverain d'appréciation, a, dans certaines affaires, alloué une indemnisation forfaitaire sans entrer dans le détail du chiffrage du préjudice. Il estime que la durée de la procédure incombe au ministre de l'Urbanisme qui n'a pas conclu dans les délais et à la juridiction administrative qui n'a pris aucune sanction contre l'Etat à cet égard. La juridiction administrative a en outre sollicité des requérants des renseignements qu'elle possédait déjà et n'a pas satisfait aux demandes de fixation d'audience. La Commission rappelle que la question de savoir si une procédure a excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention doit s'apprécier dans chaque cas d'espèce suivant les circonstances de la cause (Cour Eur. D.H., arrêt König du 28 juin 1978, série A n° 27, p. 34, par. 99) et que les critères à prendre en considération à cette fin, tels qu'ils ont été dégagés dans la jurisprudence, sont essentiellement la complexité de l'affaire, la manière dont elle a été traitée par les autorités judiciaires et la conduite des parties. En matière civile, par ailleurs, l'exercice du droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable est subordonné à la diligence de la partie intéressée (Cour Eur. D.H., arrêt Capuano du 25 juin 1987, série A n° 119, p. 11, par. 23 et suivants). Néanmoins, ce principe ne saurait dispenser le juge de veiller à ce que le procès se déroule dans un délai raisonnable (Cour eur. D.H., arrêt Martins Moreira du 26 octobre 1988, série A n° 143, p. 12, par. 46). Enfin, selon la jurisprudence de la Cour, seules les lenteurs imputables à l'Etat peuvent amener à conclure le cas échéant à l'inobservation du délai raisonnable (Cour eur. D.H., arrêt Guincho du 10 juillet 1984, série A n° 81, p. 16, par. 38; Cour eur. D.H., arrêt Capuano précité; Cour eur. D.H., arrêt H c/France du 24 octobre 1989, série A n° 162, pp. 21-22, par. 55). Faisant application de ces critères et tenant compte des circonstances propres de l'affaire, la Commission estime que le laps de temps qui s'est écoulé soulève des problèmes qui nécessitent un examen approfondi qui relève du fond de l'affaire. Dans l'état actuel du dossier, la Commission estime, dès lors, qu'elle ne saurait déclarer ces griefs manifestement mal fondés et constate d'autre part que les griefs ne se heurtent à aucun autre motif d'irrecevabilité. Par ces motifs, la Commission, à la majorité, DECLARE LE RESTANT DE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés. Le Secrétaire Le Président de la Première Chambre de la Première Chambre (M. de SALVIA) (J.A. FROWEIN)