| HEMPFING c. DEU

APPLICATION/REQUÊTE № 14622/89 Walter-Georg H E M P F I N G v/the FEDERAL REPUBLIC O F G E R M A N Y W a l t e r - G e o r g H E M P F I N G c / R É P U B L l Q U E FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE DECISION of 7 March 1991 on the admissibility of the application DÉCISION du 7 mars 1991 sur la recevabilité de la requête
Article 10, paragrapit 1 of the Convention : A disciplinary sanction imposed on a lawyer for breaching the prohibition on advertising constitutes an interference with freedom to imparl information. Article 10, paragraph 2 of the Convention : Disciplinary sanction imposed on a lawyer for breaching the prohibition on advertising, prescribed by law and considered in this case as a measure necessary in a democratic society for the protection of the rights of others and proportionate to the aim. Article 10, paragraphe 1, de la Convention : Une sanction disciplinaire infligée à un avocat pour avoir enfreint l'interdiction défaire de la publicilé constitue une ingérence dans l'exercice du droit de communiquer des informations. Article 10, paragraphe 2, de la Convention : Sanction disciplinaire infligée à un avocat pour avoir enfreint linlerdiclion de faire de la publicité, prévue par la loi el considérée en l'espèce comme une mesure nécessaire dans une société démocratique à la protection des droits d'autrui et proportionnée au but visé.
THE FACTS
(français : voir p. 279)
The facts of the case, as they have been submitted by the parties, may be summarised as follows. 272
unknown persons, and, on the other hand, the rights of others ш a proper functioning of the profession of lawyers as well as the very light nature of the sanction, Tindb that the reprimand complained of is not disproportionate. The Commission therefore considers that the interference in question can be regarded as necessary m a democratic society for the protection of the rights of others Jl follows ihal the applicaiion is manifestly ilM'oundcd wjlhin ihe meaning of Arlicle 27 para 2 of the Convention. For ihese геачоп'^, Ihe Commission by a majority DECLARES T H E APPLICATION INADMISSIBLE.
(TRADUCTIONI EN FAIT Les faits de la cause, tels que les parties les ont esposes. peuvent se résumer comme suit. Le requer.ini, né en 1947, est un Allemand domicilie a Slull^arl II est avocat. Dans une leiire circulaire du 17 décembre 1983, le requérant s'adrcisa en ce^ termes à plusieurs agenccî de recouvrement de Stuttgart : [Allemand] « S e h r g e e h n e Damen und Herren, durch einen Mandanten bin ich auf Ihr Bûro hingewiesen worden, Môglicherweise suchen Sie - jetzt oder in der nâchsten Zeit einen zusàtzlichen Vertreter vor Gericht. Falls ja, bin ich gerne bereit, mich von Ihnen 'testen' ги lassen : ich glaube, Ihre Interessen zu Ihrer Zufnedenheit zu vcrtreten Ich bin -15 Jahre ait, uber fiinf Jahre Anwalt, war vier davon m Reutlingcn/Tubingen zugelassen und habe dort bereits etwa zwei Jahre lang 279
in einem groBeren, renommierten Buro ein grolies Unlernehmen Ihrer Branche betreul. Ich vertrete momentan verschiedene US-amerikanische Auftraggeber (hauptsachlich liber zwei Biiros) hier in Deutschland bei der Einlreibung von Forderungen. Fur ein weiteres Gesprach stehe ich Ihnen gerne zur Verfiigung.» [Traduction] Madame, Monsieur, un client m'a signalé votre organisme. Vous serez peut-être, maintenant ou dans un proche avenir, à la recherche d'un conseil judiciaire supplémentaire. Si tel est le cas, je suis tout à fait disposé à être mis à l'épreuve, car je pense pouvoir représenter vos intérêts à votre satisfaction. A 35 ans, j'exerce depuis plus de cinq ans, dont quatre à Reutlingen/Tubingen ou, dans un cabinet juridique renommé, j'ai représenté, pendant deux ans déjà, une grande société dans \'otre domaine d'activités Pour l'heure, je représente plusieurs clients des Etats-Unis d'Aménque (deux cabinets essentiellement) pour le recouvrement de leurs créances en Allemagne, Je serais heureux de venir à vous pour un entretien plus approfondi.» Le 19 juin 1984, l'Ordre des avocats de Stuttgart (Rechtsanwahs-kammer) censura le comportement professionnel du requérant et émit un blâme officiel (scharfste Miiibilligung). Se référant à la circulaire du requérant en date du 17 décembre 1983, l'Ordre le déclara coupable d'avoir enfreint l'article 2 par. 1 des Régies de déontologie des avocats (Standesrichtlinien). Il estima que la circulaire étaii un exemple très net de publicité interdite puisque son auteur avait pris l'iniliaiive de contacter par courrier des clients potentiels. Le requérant avait par la-méme mamfestemenl contrevenu à un principe fondamental de la déontologie des avocats. Or, renoncer a ce principe aurait des conséquences draconiennes. notamment pour les nouveaux venus, puisque les grands cabinets d'avocats de la 2S0
place, dotes de moyens financiers importants, pourraient par la publicité écraser les nouveaux venus Le 8 novembre 1984, 1 Ordre des avocats rejeta le recours forme par le requérant (Einspruch) Il estima notamment que 1 interdiction de faire de la publicité ne pouvait pas être modifiée pour un jeune avocat Si tel était le cas, les cabinets d avocats bien établis pourraient toujours recruter un a\ocat debutant afin de faire eux mêmes de la publicité Les jeunes avocats ouvrant une etude seraient des lors encore plus désavantages Au demeurant, seule l'Assemblée générale de [ Ordre federal des avocats (Bundesrechtsanwaltskammer) serait compétente pour modifier les Règles de déontologie Le 24 luillet 1985, le tribunal disciplinaire des avocats du district (Ehrengericht) a Stuttgart rejeta la demande introduite par le requérant pour faire revoir par un juge la decision de 1 Ordre des avocats de Stuttgart Le tribunal estima que le requérant avait gravement enfreint l'interdiction de fane de la publicité en prenant l initiative manifeste de s adresser a des organismes de recouvrement et en offrant ses services d avocat pour obtenir des causes a plaider De plus, l'Ordre des avocats el le tribunal disciplinaire n'étaient pas compétents pour restreindre l'interdiction de faire de la publicité et d'ailleurs, ce n'était pas nécessaire Un avocat a d'autres moyens pour attirer l'attention du public sur ses competences, notamment la qualité de son travail, ses publications, sa participation a des conferences ou I affiliation a des associations locales Supprimer ou restreindre l'interdiction de faire de la publicité ne pourrait que profiter aux cabinets juridiques deja établis, mais jamais a celui d un avocat debutanl En outre, l'obligation de s abstenir de faire de la publicité va de pair avec la profession libérale d'avocat qui, conformément a l'article 2 par 2 du Règlement federal des avocats (Bundesrechtsanwaltsordnung), n'est pas considérée comme un commerce et presuppose un rapport de contiance avec le client Le 11 oclobre 1985, la Cour Lonsiitutionnelle lederale (Bundes \erfassungs gericht) rejeta le pourvoi constitutionnel du requérant (Verfassungsbeschwerde) comme dépourvu de chance de réussir Elle constata notamment que l'obligation de s'abstenir de faire de la publicité se fondait sur l'article 43 du Règlement federal de la profession d'avocat et figurait dans les Règles de déontologie En l'espèce, l'interet d'une bonne administration de la justice (geordnete Rechtspflege) l emportait sur les droits du requérant a exercer sa liberté d expression La Cour conslitulionnelle releva notamment que. de son propre chef, le requérant avait offert ses services a des inconnus et que sa lettre circulaire contenait des informations que le destinataire ne pouvait pas verifier directement Selon I article 1 du Règlement federal de la profession d'avocat, un avocat est un organe indépendant dans 1 administration de la justice («unabhangiges 281
Organ der Rechispflege») Ses droits et devoirs sont énonces dans la disposition générale de l article 43, ainsi libelle [Allemand] «Der Rechtsanwalt hat seinen Beruf gewissenhaft auszuuben Er hat sich mnerhalb und aulîerhalb des Berufes der Achtung und des Verlrauens, welche die Stellung des Rechtsanvvalts erfordert, vvurdig zu erweisen )i [Traduction] iL avocat doit exercer sa profession avec conscienie Que ce soit dans i'exen.ii.e de sa profession ou autrement, li doit prouver qu il est digne du respect et de la confiance exiges par sa position de juriste » Conformément a I article 177 par 2 (2) du Règlement federal de la profession d avocat. I Ordre federal des avocats (Bundesrechtsanwallskammer) énonce, dans les Règles de déontologie des avocats des principes généralement admis régissant le comportement des membres de la profession L article 2 par I, premiere phrase, de ces Règles stipule qu'il est contraire a 1 éthique de la profession qu un avocat fasse de la publicité pour sa pratique Par arret du 14 juillet 1987 la Cour i^onstitutmnnelle fédérale a modifie sa jurisprudence selon laquelle tes Règles de déontologie des avocats constituaient un moyen d'interpréter 1 article 43 de la Réglementation fédérale de la profession d avocat Jusqu'à la promulgation par voie réglementaire des Règles de déontologie professionnelle seules persistaient un minimum d obligations profession nelles indispensables au bon fonctionnement de 1 administration de la justice (l BvR 537/81, 11951/87 Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) Vol 76, p 171) Des lors, l'élément essentiel de l'interdiction de laire de la publicité, a savoir une publicité s adressant directement a la clientele, ou une publicité mensongère fait louiours incontestablement partie des devoirs de tout membre d une profession libérale (arret de la Cour constitutionnelle fédérale en date du 14juillet 1987, 12 BvR 162/79 , BVerfGE 76, p 196) Fn cas de violation des obligations professionnelles, 1 article 74 par I du Règlement federal de la profession d avocat prévoit un blame GRIEFS Le requérant se plaint de ce que la blame a viole le droit a la liberie d expression que lui reconnaît I article 10 par ! de la С onvention
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EN DROIT Le requérant se plaint du blâme que lui a inflige le 19 juin 1984 l'Ordre des avocats de Stuttgart II invoque l'article 10 par 1 de la Convention qui, dans sa partie pertinente, se lit ainsi "Toute personne a droit a la liberté d expression Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informa lions ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques » Le Gouvernement estime que la circulaire envoyée par le requérant consti tuait une publicité pour son propre cabinet et ne saurait des lors pas relever du domaine de 1 article 10 de la Convention Au demeurant, le blâme se justifiait au regard de l'article 10 par 2 La mesure attaquée se fondait sur l'article 43 de la Réglementation fédérale de la profession d'avocat, tel que precise dans les Règles de déontologie, qui interdisent la publicité s'adressant a des clients E-n outre, le blâme était nécessaire dans une société démocratique pour protéger les droits d'autrui, notamment ceux des autres avocats A cet égard, le Gouvernement soutient que, dans d'autres Etats membres aussi, les avocats n ont le droit de faire qu'une publicité modérée, le contact direct avec des clients potentiels étant interdit Les principes de la déontologie profes sionnelle des avocats élabores dans le cadre de la Communauté européenne et les normes internationales mlerdisem elles aussi la publiLite La publicité n'elanl pas au coeur de l'article 10 par 1, le blame n'avait rien de disproportionne Le requérant soutient au contraire que, dans sa lettre circulaire, il n avait pas seulement 1 intention de faire de la publicité pour ses propres services, mais aussi de combattre la pratique allemande consistant a interdire aux avocats de faire de la publicité pour leurs services Une publicité raisonnable de la pari des avocats aiderait les avocats debutants ou les petits cabinets juridiques a trouver des clients La Commission estime que le blâme officiel emis par l'Ordre des avocats constituait une ingérence dans l'exercice du droit pour le requérant de commu niquer des informations Elle a ensuite examine si la mesure dont se plaint le requérant était justifiée au regard de l'article 10 par 2, a savoir si elle était prévue par la loi, visait un objectif legitime au regard de l'article 10 par 2 et était nécessaire dans une société démocratique pour atteindre ledit objectif Le fondement juridique du blâme emis contre le requérant était 1 article 74, combine avec l'article 43 de la Réglementation fédérale de la profession d avocat 2S3
et l'article 2 des Règles de déontologie des avocats, oeuvre de l'Ordre federal des avocats et servant a interpreter la disposition générale de l'article 43 de la Règle mentation fédérale Selon la jurisprudence récente de la Cour constitutionnelle fédérale allemande, les Règles de déontologie des avocats ne sont plus un moyen valable d'interprétation et seules persistent un minimum incontesté d'obligations professionnelles, notamment l'interdiction de faire une publicité visant directement la clientele La Commission observe que, selon l'article 43 de la Réglementation fédérale de la profession d'avocat, les obligations professionnelles sont libellées de manière générale Toutefois, les lois sont souvent rédigées d'une manière qui n'est pas absolument precise, notamment dans des domaines ou la situation évolue selon le point de vue prévalant dans la société L'interprétation et l'application de cette legislation sont inévitablement des questions d'usage (cf Cour eur D H , arrêt Markt Intern Verlag GmbH et Klaus Beermann du 20 novembre 1989, série A n" 165, p 18, par 30 et renvois complémentaires) En l'espèce, l'interdiction de faire de la publicité directe pour sa pratique est énoncée dans les Règles de déontologie des avocats et fait partie, selon la jurisprudence de la С our constitutionnelle fédérale, de l'essentiel des obligations professionnelles du membre d'une profession libérale Celte pratique est accessible et permet aux avocats de régler leur comportement professionnel Le blame en question était des lors bien prévu par la loi L'interdiction de faire de la publicité pour sa pratique a pour objectif une bonne administration de la justice, la Cour constitutionnelle fédérale 1 a precise dans son arret du 11 octobre 1985 L'Ordre des avocats et le tribunal disciplinaire des avocats, par leurs decisions respectives des 19 juin et 8 novembre 1984 ainsi que du 24 juillet 1985, ont invoque la protection des avocats debutants contre les cabinets juridiques bien établis et l'intérêt des clients potentiels La Commission constate que l'interdiction de laire de la publicité vise a la fois a protéger les droits d'autrui, a savoir le public en general et les membres de la profession, et a garantir le bon fonctionnement des services assures par les avocats S'agissant de la nécessite de s immiscer dans le droit du requérant a la liberté d'expression, la Commission rappelle que, dans l'article 10 par 2, l'adjectif «nécessaire» suppose l'existence d'un «besoin social impérieux» Les Etats contractants disposent d'un certain pourvoir d'appréciation pour apprécier l'existence d'un tel besoin, mais il va de pair avec un contrôle européen plus ou moins large selon le cas (cf Cour eut D H , arret Barthold du 25 mars 1985, 284
série A n" 90, pp 24 25, par 55 , arrêt Markt Intern Verlag GmbH et Klaus Beermann, op cit, pp 19-20, par 41) En l'espèce, l'Ordre des avocats a emis un blâme officiel au vu d'une lettre circulaire dans laquelle, de sa propre initiative, le requérant avait vante ses services d'avocat auprès de plusieurs établissements de recouvrement Cette mesure disciplinaire a ete confirmee dans la procedure ultérieure devant les tribunaux allemands La Commission observe que la liberté d'expression occupe une place eminente dans une société démocratique S'agissant des questions de publicité dans les professions libérales, les restrictions a la liberté d'expression ne doivent pas décourager les membres de ces professions de contribuer a la discussion publique des questions concernant la vie de la collectivité Interdire a un chirurgien vétérinaire de faire des declarations dans le contexte d'un problème reel d'absence de service de nuit, parce que ces declarations avaient secondairement un effet publicitaire pour sa propre clinique, ne cadre pas avec la liberté d'expression (cf Cour eur D H . arrêt Barthold, op cit p 26, par 58) La Commission constate que, dans sa lettre circulaire, le requérant affirmait d'abord avoir une relation personnelle avec le destinataire, puis indiquait ses competences et faisait une publicité directe pour ses services, en offrant d'être mis a l'épreuve par les nouveaux clients Rien n'indique que le contenu de la lettre circulaire du requérant fut lie a un quelconque débat public ou visât a informer le public ou les destinataires de la lettre d'un problème general quelconque Du texte et des circonstances d'envoi de la lettre, il ressort que l'eflet publicitaire était par consequent le seul mobile du requérant Dans ces conditions, vu d'une part l'intérêt du requérant a faire de son propre chef de la publicité pour ses services auprès d'inconnus et, d'autre part, les droits d autrui au bon fonctionnement de la profession d'avocat, et vu aussi la légèreté de la sanction, la Commission estime que le blâme dont se plaint le requérant n avait pas un caractère disproportionne La Commission estime des lors que l'ingérence peut être considérée, dans une société démocratique, comme nécessaire a la protection des droits d'autrui Il s ensuit que la requête est manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par 2 de la Convention Par ces motifs, la Commission, a la majorité DECLARE LA R E Q U Ê T E I R R E C E V A B L I
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