| ESPOSITO contre l'ITALIE

SUR LA RECEVABILITE de la requête No 14031/88 présentée par Maria ESPOSITO contre l'Italie __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président S. TRECHSEL F. ERMACORA G. SPERDUTI E. BUSUTTIL G. JÖRUNDSSON A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.-C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS Sir Basil HALL MM. F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY MM. M.P. PELLONPÄÄ B. MARXER G.B. REFFI M. NOWICKI M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 1er mars 1988 par Maria ESPOSITO contre l'Italie et enregistrée le 14 juillet 1988 sous le No de dossier 14031/88 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante : EN FAIT La requérante, Maria Esposito, est une ressortissante italienne née le 10 septembre 1914 à Naples (Italie) où elle réside actuellement. Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties peuvent se résumer comme suit. a) le cas d'espèce La requérante est propriétaire depuis 1968 de deux appartements de deux pièces chacun, situés l'un au-dessus de l'autre, dans un immeuble sis à Naples. Etant dans l'impossibilité, pour des raisons professionnelles, de les habiter immédiatement, elle les loua. En 1978, à l'issue d'un procès intenté contre l'un des locataires, elle entra en possession de l'un des deux appartements, qu'elle occupa aussitôt. Alors qu'elle essayait d'obtenir le départ du deuxième locataire, la loi du 27 juillet 1978, dite de "l'equo canone", imposa une prorogation légale des baux en cours. Pour les contrats conclus après le 7 novembre 1963 (comme c'était le cas en l'espèce le contrat ayant été stipulé le 4 mai 1969), la loi en fixa l'échéance au 31 décembre 1983. Par acte notifié le 14 décembre 1983, la requérante somma M. M., locataire de l'appartement en question, de le quitter à l'échéance légale du contrat et l'assigna, en même temps, devant le juge d'instance ("pretore") de Naples afin qu'il homologue la sommation. Le juge fit droit à la demande de la requérante et fixa la date de libération des lieux au 31 décembre 1985, puisqu'entre-temps la loi n° 94 du 25 mars 1982 avait prorogé l'échéance des contrats pour une durée de deux ans. M. M. fit opposition à la décision du juge, qui renvoya alors les parties devant le tribunal de Naples afin qu'il statue sur le bien-fondé de la demande. Par jugement rendu le 13 mars 1987, le tribunal ordonna que l'appartement soit remis à la requérante au plus tard le 30 novembre 1987. Le locataire ne fit pas appel de la décision, mais ne s'exécuta point. La requérante ne put procéder à l'exécution forcée de l'expulsion en raison d'une législation d'urgence (décret-loi n° 708 du 29.10.86, converti en la loi n° 899 du 23.12.86 et décret-loi n° 8 du 26.01.87, converti en la loi n° 120 du 27.O3.87) qui avait suspendu l'exécution des mesures d'expulsion jusqu'au 31 décembre 1987 pour certaines régions, dont la Campanie. L'exécution des mesures d'expulsion fut une nouvelle fois reportée jusqu'au 31 décembre 1988, en vertu du décret-loi n° 26 du 8 février 1988 converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988, adopté afin de faire face à l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines communes, notamment celles affectées par le tremblement de terre de 1980, dont Naples. Par un nouveau décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988 converti en la loi n° 61 du 21 février 1989, l'exécution des mesures d'expulsion fut suspendue pour les immeubles sis à Naples, jusqu'au 31 décembre 1989. Par ailleurs, cette législation, exception faite pour les cas de nécessité, prévoyait l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la force publique dans l'exécution forcée des mesures d'expulsion sur une période ne devant pas dépasser 48 mois à compter du 1er janvier 1990. Ainsi, la remise effective d'un appartement à la disposition de son propriétaire pouvait être reportée jusqu'au 31 décembre 1993. En l'espèce, le cas de la requérante qui désire relier ses deux appartements afin de pouvoir accueillir une amie qui lui tiendrait compagnie n'est pas prioritaire. Ainsi, bien que la requérante soit en droit de demander l'expulsion forcée de son locataire suite à la décision du tribunal de Naples en date du 13 mars 1987 et qu'elle fasse valoir son âge avancé (bientôt 79 ans), sa solitude et son état de santé précaire, elle n'avait pu, en octobre 1992, date de la dernière communication reçue d'elle, obtenir la disponibilité de son appartement. b) la législation Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu pour objet, successivement : - le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par le Gouvernement ; - la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière prorogation légale est celle établie par la loi du 27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux 31 décembre 1982, 30 juin 1983 au 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de bail. Néanmoins, l'échéance des contrats fut par la suite prorogée de deux autres années par application du décret-loi n° 9 du 23 janvier 1982, converti en la loi n° 94 du 25 mars 1982 ; Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du 5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du 23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci permettent de considérer légitime la réglementation imposant des restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à l'article 42 de la Constitution". Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême nécessité. La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi, reconnu par l'article 3 de la Constitution. - la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution forcée de toutes les décisions judiciaires ordonnant aux locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un résumé de la législation pertinente est annexé à la présente décision. L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides au logement.
GRIEFS La requérante se plaint que, malgré le jugement en sa faveur, elle n'est pas entrée en possession de son bien. Elle met en cause la loi du 27 juillet 1978 portant prorogation légale des baux en cours ainsi que les lois d'urgence suspendant l'exécution des mesures d'expulsion, et considère qu'elles portent une atteinte injustifiée à son droit de propriété. La requérante estime, en effet, que le motif invoqué par le Gouvernement italien à l'appui de la législation d'urgence, à savoir le tremblement de terre ayant eu lieu en 1980, est utilisé pour masquer un problème structurel de crise du logement, problème que les autorités italiennes seraient incapables de résoudre au fond. Elle allègue une violation de l'article 1 du Protocole N° 1.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 1er mars 1988 et enregistrée le 14 juillet 1988. Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la connaissance du Gouvernement italien et l'a invité à se prononcer sur la question de savoir si l'impossibilité pour la requérante d'obtenir l'exécution de la décision d'expulsion a porté atteinte au droit reconnu à la requérante par l'article 1 du Protocole N° 1 et 6 de la Convention. Le Gouvernement italien a présenté ses observations le 16 avril 1992. La requérante a répondu le 10 octobre 1992 aux observations du Gouvernement uniquement en ce qu'elles visaient le grief tiré d'une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention.
EN DROIT La requérante se plaint de n'avoir pu rentrer en possession de son appartement, malgré la décision du 13 mars 1987 du juge d'instance de Naples ordonnant à son locataire, de libérer les lieux au 30 novembre 1987. La requérante allègue une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention. Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes." Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être examinée à la lumière de l'alinéa 2 par. 2 de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1-2-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens, conformément à l'intérêt général...". Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui touchait les centres urbains les plus importants ainsi que les régions qui avaient été frappées par des tremblements de terre. Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti également par la Constitution italienne, peut subir des limitations lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque citoyen à un logement, droit qui, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne, est susceptible d'une protection constitutionnelle. C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la portée de la dernière loi édictée en la matière, la loi 61/89. Il a souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat et déterminait les modalités d'octroi de la force publique. La requérante remarque que le Gouvernement s'est défendu en invoquant une situation de crise (emergenza) ; il oublie toutefois qu'une telle excuse ne saurait être invoquée éternellement. En ce qui la concerne, elle essaye vainement depuis 1978 d'entrer à nouveau en possession de son appartement et à la date de la présentation de ses observations, elle n'avait toujours pas réussi à le faire. A l'âge de soixante-dix-huit ans, elle ne peut disposer d'un bien qui lui permettrait de vivre dans des conditions de confort adéquates. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour la requérante d'entrer en possession de son appartement du fait des mesures législatives mises en place à partir de 1978 a porté atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui relèvent d'un examen au fond. Par ces motifs, la Commission, à la majorité, DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE quant au grief tiré par la requérante d'une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (p1-1) à la Convention, en ce qu'elle aurait été injustement privée de l'usage de son appartement, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire de la Le Président de la Commission Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)