| PELLEGRINI contre l'ITALIE

SUR LA RECEVABILITE de la requête No 14200/88 présentée par Adolfo PELLEGRINI contre l'Italie __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président S. TRECHSEL F. ERMACORA G. SPERDUTI E. BUSUTTIL G. JÖRUNDSSON A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.-C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS Sir Basil HALL MM. F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY MM. M.P. PELLONPÄÄ B. MARXER G.B. REFFI M. NOWICKI M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 2 juillet 1988 par Adolfo PELLEGRINI contre l'Italie et enregistrée le 8 septembre 1988 sous le No de dossier 14200/88 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante : EN FAIT Le requérant, Adolfo PELLEGRINI, est un ressortissant américain né en 1923 à Ancône (Italie). Il réside actuellement aux Etats-Unis. Pour la procédure devant la Commission, il est représenté par sa soeur, Maria Gabriella Pellegrini, ressortissante italienne, résidant à Rome. Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties peuvent se résumer comme suit. a) le cas d'espèce Le requérant est propriétaire d'un immeuble sis à Rome, qu'il loua à partir du 15 août 1971 à la société M., avec échéance au 14 août 1976. Le 11 novembre 1977, ladite société céda le bail à M. W., et ce malgré le congé qui lui avait été signifié par le requérant le 19 janvier 1976. A une date qui n'est pas précisée, le requérant somma M. W., le nouvel occupant, de quitter les lieux le 11 novembre 1983 et l'assigna, en même temps, devant le juge d'instance ("pretore") de Rome afin qu'il homologue la sommation. Dans sa décision du 15 février 1983, ce juge constata que, par effet des dispositions pertinentes des lois n° 349 du 22 mai 1976, n° 392 du 27 juillet 1978 et n° 94 du 25 mars 1982, l'échéance du contrat de bail entre le requérant et M. W. avait été prorogée jusqu'au 14 août 1985. Le juge ordonna donc à M. W. de quitter l'appartement pour cette date. La décision fut notifiée à M. W. en sa forme exécutoire le 24 janvier 1984. Ce dernier ne s'exécuta pas. En raison d'un mauvais fonctionnement du bureau des exécutions judiciaires forcées, l'expulsion ne put être exécutée avant l'entrée en vigueur d'une législation d'urgence en matière de baux d'immeubles à usage professionnel (immobiliti adibiti ad uso diverso da quello di abitazione), à savoir les décrets-lois n° 312 du 1er juillet 1986, n° 579 du 24 septembre 1986 et n° 832 du 9 décembre 1986, convertis en la loi n° 15 du 6 février 1987, qui suspendit l'exécution des mesures d'expulsion jusqu'au 28 février 1987. Entre-temps, par acte notifié le 5 janvier 1987, le requérant avait engagé la procédure d'exécution forcée de l'expulsion et sommé M. W. de libérer l'immeuble, mais sans résultat. En vertu du décret-loi n° 393 du 25 septembre 1987 concernant les baux d'immeubles à usage d'habitation, converti en la loi n° 47 du 25 novembre 1987, l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée au 31 octobre 1987. Par un nouvel acte, notifié le 19 janvier 1988, le requérant somma M. W. de quitter les lieux dans un délai de dix jours, l'informant qu'après l'expiration de ce délai, il serait procédé à l'exécution forcée de l'expulsion. M. W. n'ayant pas quitté les lieux, le requérant s'adressa à un huissier de justice près la cour d'appel de Rome. Celui-ci, par acte notifié le 3 mars 1988, informa le locataire que l'exécution de l'expulsion aurait lieu le 7 avril 1988. Mais ce ne fut pas le cas et, par effet d'une nouvelle législation d'urgence (à savoir la loi n° 108 du 8 avril 1988 ajoutant un article 1bis au décret-loi n° 26 du 8 février 1988 et le décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989), l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée jusqu'au 31 décembre 1988, puis jusqu'au 31 décembre 1989. L'exécution de l'expulsion fut à nouveau fixée au 19 février 1990. Le 15 février 1990, le locataire M. W. s'opposa à l'exécution de l'expulsion et prétendit avoir droit à une indemnité d'éviction. Le juge d'instance ne donna pas de suite à ce recours. Le 13 juillet 1990, l'huissier de justice se rendit sur les lieux et expulsa M. W. Avec le consentement du représentant du requérant, un délai échéant le 30 octobre 1990 lui fut accordé pour vider les lieux du mobilier restant, ce qu'il fit. b) la législation Depuis 1947, la législation en matière de baux a été marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu pour objet, successivement : - le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par le Gouvernement ; - la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi. La prorogation légale établie par la loi du 27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux 31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de bail aurait dû constituer la dernière intervention du législateur en matière de prorogation légale des contrats. Une prorogation légale de baux en cours fut néanmoins édictée pour les immeubles autres que les immeubles à usage d'habitation, par les décrets-lois des 1er décembre 1984 n° 785 et 5 février 1985 n° 12, convertis en la loi du 5 avril 1985 n° 118. Elle devait s'appliquer jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation spéciale en matière de baux d'immeubles à usage autre que celui d'habitation et au plus tard jusqu'au 30 juin 1985. Toutefois, l'article 1 par. 9bis de la loi n° 118 qui la prévoyait a été déclaré inconstitutionnel par arrêt du 23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci permettent de considérer légitime la réglementation imposant des restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et temporaire" et que "le fait de perpétuer de telles limitations était incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à l'article 42 de la Constitution". Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a rappelé également que la prorogation légale des baux, en ce qui concerne les immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette prorogation constituait la suite d'autres prorogations légales. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice des prix à la consommation, "n'était pas indicatif de la nouvelle réalité socio-économique, pas même de manière approximative", enfin à la circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême nécessité. - la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution des mesures d'expulsion. Pour les immeubles autres que ceux destinés à usage d'habitation, le recours à la suspension de l'exécution des mesures d'expulsion a été décrété par plusieurs textes législatifs. La première mesure de suspension découle du décret-loi n° 312 du 1er juillet 1986 qui, à son article 2, prévoyait que l'exécution des mesures d'expulsion devenues exécutoires avant son entrée en vigueur était prorogée de neuf mois (douze pour les immeubles affectés à l'hôtellerie). Les délais ci-dessus furent repoussés au 31 décembre 1986 par le décret-loi du 24 septembre 1986 n° 579 puis au 28 février 1987 par la loi de conversion des décrets-lois ci-dessus, soit la loi du 6 février 1987 n° 15. La loi introduisait également pour les baux relatifs aux immeubles à usage autre que celui d'habitation un droit préférentiel du locataire au renouvellement du bail, en fixait les modalités d'exercice et réglementait le droit à l'indemnité d'éviction. L'article 1, deuxième alinéa de la loi prévoyait que la suspension de l'exécution des expulsions ne s'appliquait pas au cas où la libération avait été ordonnée pour non paiement des loyers ou si entre-temps le locataire ne versait pas ses loyers. Enfin, elle prévoyait que le propriétaire avait le droit à une augmentation de loyer pouvant aller jusqu'à 25 % du loyer perçu jusqu'alors. Une seconde mesure de suspension de l'exécution fut adoptée par décret-loi du 25 septembre 1987 n° 393 jusqu'au 31 décembre 1987. Une troisième mesure de ce type était contenue dans le décret-loi du 30 décembre 1988 n° 551, converti en la loi du 21 février 1989, n° 61, qui prévoyait à son article 7 une nouvelle suspension de l'exécution des expulsions jusqu'au 31 décembre 1989, sauf dans le cas de non-paiement des loyers. En outre, elle prévoyait pour les immeubles à usages autres que l'habitation, une augmentation du loyer pouvant aller jusqu'à 100 %. Cette loi prévoyait l'échelonnement de l'octroi de la force publique pour l'exécution des expulsions sur une période de quarante-huit mois, à compter du 1er janvier 1990 et créait une commission préfectorale chargée de fixer les priorités dans l'octroi de l'assistance de la force publique.
GRIEFS Le requérant se plaint que malgré la décision du juge d'instance de Rome du 15 février 1983 fixant la date de l'expulsion au 14 août 1985, il n'a pu entrer en possession de son immeuble dans un délai raisonnable. Il se plaint à cet égard d'une atteinte injustifiée à son droit de propriété et met en cause le mauvais fonctionnement chronique du bureau des exécutions forcées, les suspensions légales de l'exécution des mesures d'expulsion ainsi que la législation contraignante issue de la loi n° 392 du 27 juillet 1978. Il invoque les dispositions de l'article 1 du Protocole N° 1.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 2 juillet 1988 et enregistrée le 8 septembre 1988. Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la connaissance du Gouvernement italien et l'a invité à se prononcer sur la question de savoir si l'impossibilité pour le requérant d'obtenir l'exécution des décisions d'expulsion a porté atteinte au droit reconnu au requérant par l'article 1 du Protocole N° 1. Le Gouvernement italien a présenté ses observations le 16 avril 1992. Le requérant y a répondu le 22 juin 1992 pour ce qui a trait aux griefs relevant de l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention.
EN DROIT Le requérant qui, compte tenu de diverses circonstances imputables à l'Etat, n'a obtenu la libération de son appartement, fixée par décision judiciaire exécutoire dès le 14 août 1985, que le 13 juillet 1990, se plaint d'une atteinte au droit au respect de ses biens et invoque les dispositions de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes". Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être examinée à la lumière de l'alinéa 2 de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens, conformément à l'intérêt général...". Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui touchait les centres urbains les plus importants ainsi que les régions qui avaient été frappées par des tremblements de terre. Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti également par la Constitution italienne, peut subir des limitations lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque citoyen à un logement, droit qui selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne est susceptible d'une protection constitutionnelle. C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la portée de la dernière loi édictée en la matière, la loi 61/89. Il a souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat et déterminait les modalités d'octroi de la force publique. Le Gouvernement a soutenu ensuite que l'article 6 (art. 6) de la Convention n'était pas applicable à la procédure relative à l'exécution des expulsions. Il fait valoir à cet égard que cette partie de la procédure est caractérisée par l'intervention d'organes administratifs. De ce fait, le grief tiré par le requérant de la durée excessive de la procédure est incompatible avec les dispositions de la Convention. De plus, on ne saurait voir un problème de durée de la procédure là où les mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la poursuite de toute une catégorie de procédures. Dans un tel cas, on se trouve devant le problème de la garantie de satisfaction des droits reconnus par une décision judiciaire. Pour le Gouvernement, l'examen de cette question relève de l'examen du grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Le requérant relève d'emblée que le Gouvernement italien justifie l'adoption des mesures litigieuses par une longue série de considérations relatives au droit au logement et à la situation de crise des logements existante. De l'avis du requérant, de tels arguments ne sont pas pertinents en l'espèce puisque ses griefs se réfèrent à un immeuble à usage autre que celui d'habitation. Il estime que le Gouvernement ne saurait prétendre qu'en remplaçant les mesures de prorogation légale des contrats, déclarées inconstitutionnelles par la Cour constitutionnelle, par des mesures de suspension de l'exécution des expulsions qui produisent en substance le même effet, c'est-à-dire empêchent le propriétaire de rentrer en possession de son appartement, il a satisfait à l'obligation de protection des droits garantis par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Contrairement à ce qui a été affirmé par le Gouvernement, le requérant estime que la suspension de l'exécution des expulsions entre juillet 1986 et décembre 1988, constitue une violation du devoir de l'Etat d'assurer l'exécution des décisions judiciaires et donc du droit des citoyens à l'administration équitable de la justice. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour le requérant d'entrer en possession de son appartement du fait des mesures législatives mises en place à partir du mois de juillet 1986 a porté atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui relèvent d'un examen au fond. Par ces motifs, la Commission, à la majorité, DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés. Le Secrétaire de la Le Président de la Commission Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)