| AIRÒ contre l'ITALIE

SUR LA RECEVABILITE de la requête No 14358/88 présentée par Salvatore AIRÒ contre l'Italie __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président S. TRECHSEL F. ERMACORA G. SPERDUTI E. BUSUTTIL G. JÖRUNDSSON A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.-C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS Sir Basil HALL MM. F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY MM. M.P. PELLONPÄÄ B. MARXER G.B. REFFI M. NOWICKI M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 14 octobre 1988 par Salvatore AIRÒ contre l'Italie et enregistrée le 7 novembre 1988 sous le No de dossier 14358/88 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante : EN FAIT Le requérant, Salvatore Airò, est un ressortissant italien né le 15 septembre 1928 à Burgio (Italie). Il réside actuellement à Milan. Il est à la retraite. Pour la procédure devant la Commission, le requérant est représenté par Maîtres Paolo Guggioli, avocat à Milan, Giuseppe Mannino et Fabio Pucci, avocats à Rome. Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. a) le cas d'espèce Le requérant est propriétaire d'un appartement sis à Milan qu'il a cédé en location, à une date qui n'a pas été précisée, à l'occupant actuel des lieux, M. G.S. Par lettre recommandée du 18 avril 1983, le requérant informa M. G.S. qu'il n'avait pas l'intention de renouveler le bail et qu'il entendait obtenir la disponibilité de son appartement à l'échéance légale du contrat, soit au 31 octobre 1985. Par acte du 14 mai 1984, notifié le 17 mai 1984, le requérant somma M. G.S. de quitter les lieux à l'échéance du bail. En même temps, le requérant assigna M. G.S. devant le juge d'instance (Pretore) de Milan, afin que ce dernier confirme le congé et fixe la date de son exécution. A l'audience du 29 mai 1984, le juge fit droit à la demande du requérant. Mais il accorda au locataire un sursis, lui ordonnant de quitter l'appartement le 31 juillet 1986. La décision devint exécutoire le 3 juillet 1984 et fut notifiée en cette forme au locataire le 19 juillet 1984. Par décret-loi du 29 octobre 1986 n° 708, converti en la loi du 23 décembre 1986, l'exécution des mesures d'expulsion fut suspendue jusqu'au 31 mars 1987. Cette loi établissait également qu'il appartenait au préfet de déterminer les critères à suivre pour accorder l'emploi de la force publique en vue de procéder à l'exécution forcée de l'expulsion des locataires récalcitrants, sur avis d'une "commission" comprenant également les représentants des locataires et propriétaires. Par acte du 13 avril 1987, notifié au locataire le 28 avril 1987, le requérant engagea la procédure d'exécution forcée de la décision d'expulsion. Il somma M. G.S. de quitter l'appartement dans les 10 jours de la réception de l'acte, en lui précisant qu'à défaut de départ volontaire de sa part, il serait procédé à l'exécution forcée de la mesure d'expulsion. Par la suite, le requérant s'adressa à un huissier de justice près la cour d'appel de Milan qui, par acte du 21 mai 1987 notifié le 27 mai 1987, informa le locataire que l'exécution forcée de l'expulsion aurait lieu le 12 juin 1987. Cependant l'huissier de justice chargé de l'exécution se heurta cinq fois - les 12 juin, 22 septembre, 27 octobre, 10 décembre 1987 et 29 janvier 1988 - au refus du locataire de quitter les lieux. Alors que l'huissier de justice avait fixé au 8 mars 1988 sa prochaine visite, l'exécution des mesures d'expulsion fut à nouveau suspendue par effet d'une législation dite d'urgence, dictée pour faire face à l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines communes, dont Milan. Aussi, l'exécution fut reportée jusqu'au 30 septembre 1988 puis jusqu'au 31 décembre 1988, en vertu du décret n° 26 du 8 février 1988, converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988, puis une deuxième fois jusqu'au 30 avril 1989, en vertu du décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989. Cette loi prévoyait également l'échelonnement de l'octroi de la force publique pour l'exécution des expulsions sur une période de 48 mois, à compter du 1er janvier 1990 et créait une commission préfectorale chargée de fixer les priorités dans l'octroi de l'assistance publique. A la date de présentation des observations en réponse au Gouvernement italien, le requérant n'était pas encore entré en possession de son appartement. b) la législation Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu pour objet, successivement : - le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par le Gouvernement ; - la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière prorogation légale est celle établie par la loi du 27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux 31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou au 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de bail. Néanmoins, l'échéance des contrats fut prorogée de deux autres années par application du décret-loi n° 9 du 23 janvier 1982, converti en la loi n° 94 du 25 mars 1982 ; Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du 5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du 23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci permettent de considérer légitime la réglementation imposant des restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à l'article 42 de la Constitution". Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême nécessité. La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi, reconnu par l'article 3 de la Constitution. - la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution forcée de toutes les décisions judiciaires ordonnant aux locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un résumé de la législation pertinente est annexé à la présente décision. L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides au logement.
GRIEFS Le requérant se plaint que, malgré la décision d'expulsion fixée définitivement par le juge au 31 juillet 1986, les autorités italiennes n'ont rien fait pour qu'il puisse effectivement entrer en possession de son appartement, mais ont au contraire édicté plusieurs lois qui, en suspendant l'exécution des mesures d'expulsion ont constitué une ingérence dans le libre exercice de son droit de propriété. Il se plaint d'une atteinte injustifiée à son droit de propriété. Il allègue la violation de l'article 1er du Protocole n° 1. Il se plaint également que la procédure d'exécution, phase ultime du procès civil, n'a pas abouti en raison d'une part des lois de suspension des mesures d'expulsion et, d'autre part, de l'inefficacité des interventions des huissiers de justice qui, sans l'assistance de la force publique, n'ont pu mettre en oeuvre la décision d'expulsion. Le requérant allègue à cet égard la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 14 octobre 1988 et enregistrée le 7 novembre 1988. Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la connaissance du Gouvernement italien. Le Gouvernement italien a présenté ses observations le 16 avril 1992. Le requérant y a répondu le 2 juillet 1992.
EN DROIT
1. Le requérant qui, compte tenu de diverses circonstances, n'a pas encore obtenu la libération de son appartement, fixée par décision judiciaire exécutoire au 31 juillet 1986, se plaint d'une atteinte au droit au respect de ses biens et invoque les dispositions de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes." Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être examinée à la lumière du par. 2 de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens, conformément à l'intérêt général...". Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui touchait les centres urbains les plus importants. Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti également par la Constitution italienne, peut subir des limitations lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque citoyen à un logement, droit qui selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne est susceptible d'une protection constitutionnelle. C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la portée de la dernière loi édictée en la matière, la loi n° 61/89. Il a souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat et déterminait les modalités d'octroi de la force publique. Le requérant réfute globalement les arguments avancés par le Gouvernement. Il considère que les dispositions qui affectent l'exécution des mesures d'expulsion, en dernier la loi n° 61/89, ont pour effet de maintenir sous une forme différente l'ancien système de limitation des droits des propriétaires à disposer de leur appartement. Lui-même, après avoir subi diverses prorogations légales du contrat de bail stipulé avec son locataire, n'arrive pas à obtenir l'exécution de l'ordre de libération des lieux prononcé à l'encontre de ce dernier, exécutoire depuis 1987. Une telle législation ne saurait échapper aux critiques dont elle a d'ailleurs également fait l'objet en droit interne. Ces critiques découlent des considérations suivantes. En premier lieu, la prorogation des contrats de location (soit au moyen de la prorogation légale des baux, soit au moyen de la suspension de l'exécution des décisions judiciaires) ne constitue pas un phénomène transitoire, étroitement lié à des situations contingentes ou à des situations de crise aiguë (emergenza) dans le domaine du logement. Elle constitue, au contraire, un facteur "endémique" de la législation italienne et cela malgré le fait qu'à plusieurs reprises, la Cour constitutionnelle ait affirmé que mêmes les exigences sociales les plus dignes de protection ("esigenze sociali più meritevoli") ne justifient pas une compression du droit de propriété qui le viderait de tout contenu. De ce fait, la Cour constitutionnelle a déclaré illégales les limitations à ces droits qui ne sont pas contenues dans des limites temporelles adéquates. Le requérant considère par ailleurs qu'il est douteux qu'un droit reconnu par la Constitution, comme celui au logement, puisse être protégé à travers des lois comme la loi n° 61/89. En effet, les coûts de la protection d'un tel droit devraient être répartis sur la collectivité, en fonction des capacités de contribution de chacun. Avec le système actuel par contre, ce sont les seuls propriétaires qui sont appelés à supporter la charge du problème du logement, problème que le Gouvernement n'est pas en mesure de résoudre. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour le requérant d'entrer en possession de son appartement a porté atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) de la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui relèvent d'un examen au fond. 2. Le requérant allègue également que les mesures de suspension de l'exécution des expulsions conjuguées à l'impossibilité de procéder à l'exécution forcée des expulsions lorsque l'exécution était redevenue possible, portent atteinte aux droits que lui garantit l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose que "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ... dans un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera ... des contestations sur ses droits ... de caractère civil". Le Gouvernement a soutenu que l'article 6 (art. 6) de la Convention n'était pas applicable à la procédure relative à l'exécution des expulsions. Il fait valoir à cet égard que cette partie de la procédure est caractérisée par l'intervention d'organes administratifs. De ce fait, le grief tiré par les requérants de la durée excessive de la procédure est incompatible avec les dispositions de la Convention. De plus, on ne saurait voir un problème de durée de la procédure là où les mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la poursuite de toute une catégorie de procédures. Dans un tel cas, on se trouve devant le problème de la garantie de satisfaction des droits reconnus par une décision judiciaire. Pour le Gouvernement, l'examen de cette question relève de l'examen du grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Le requérant n'a pas présenté d'observations à cet égard. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour le requérant d'entrer en possession de son appartement a porté atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 6 (art. 6) de la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui relèvent d'un examen au fond. Par ces motifs, la Commission, à la majorité, DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant au grief tiré par le requérant de ce qu'il a été privé de l'usage de son appartement.
Le Secrétaire de la Le Président de la Commission Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)