| MARTELLI ET URSI contre l'ITALIE

SUR LA RECEVABILITE de la requête No 14359/88 présentée par Bianca MARTELLI et Nicola URSI contre l'Italie __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président S. TRECHSEL F. ERMACORA G. SPERDUTI E. BUSUTTIL G. JÖRUNDSSON A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.-C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS Sir Basil HALL MM. F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY MM. M.P. PELLONPÄÄ B. MARXER G.B. REFFI M. NOWICKI M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 14 octobre 1988 par Bianca MARTELLI et Nicola URSI contre l'Italie et enregistrée le 7 novembre 1988 sous le No de dossier 14359/88 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante : EN FAIT Les requérants, Nicola Ursi et Bianca Martelli, sont deux ressortissants italiens, nés respectivement en 1937 et 1940. Ils résident à Milan (Italie). Pour la procédure devant la Commission, ils sont représentés par Maîtres Paolo Guggioli, avocat à Milan, Giuseppe Mannino et Fabio Pucci, avocats à Rome. Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. a) le cas d'espèce Les requérants sont propriétaires d'un appartement sis à Milan qu'ils ont cédé en location à M. C. le 1er mars 1983 en échange d'un autre appartement, dont ils étaient propriétaires et qui avait été donné en location à M. C. par contrat stipulé à une date qui ne ressort pas des pièces du dossier, mais qui est antérieure à la promulgation de la loi de 1978, sur les contrats de location. Par acte notifié le 9 novembre 1983, les requérants intimèrent à M. C. l'ordre de libérer l'appartement à l'échéance du premier contrat de bail, soit au 31 décembre 1983, ou à la date ultérieure que fixerait le juge. En même temps, les requérants assignèrent M. C. devant le juge d'instance (pretore) de Milan, afin qu'il homologue le congé et fixe une date pour l'exécution de l'expulsion. Par décision du 11 décembre 1984, déposée au greffe le 31 décembre 1984, ce juge constata que, le 1er mars 1983, il y avait eu novation du contrat de bail et que de ce fait le bail n'était pas échu au 31 décembre 1983, mais qu'il arrivait à échéance le 28 février 1987 conformément aux dispositions des lois de 1978 et suivantes. Il somma le locataire de quitter l'appartement à cette date et fixa au 1er mars 1987 l'exécution de la décision. En vertu d'une législation d'urgence (décret-loi n° 708 du 28 octobre 1986 converti en la loi n° 898 du 23 décembre 1986), l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée jusqu'au 31 mars 1987. Le 28 avril 1987, la décision du 11 décembre 1984 fut notifiée en forme exécutoire à M. C. En même temps, les requérants engagèrent la procédure d'exécution de la décision d'expulsion. Ils sommèrent M. C. de libérer l'appartement dans les dix jours, l'informant qu'après l'expiration de ce délai, il serait procédé à l'exécution forcée de l'expulsion. Par la suite, les requérants s'adressèrent à un huissier de justice près la cour d'appel de Milan, qui, par acte du 4 mai 1987, notifié le 8 mai 1987, informa le locataire que l'exécution de l'expulsion aurait lieu le 26 mai 1987. Cependant, l'huissier de justice chargé de l'exécution se heurta, les 26 mai 1987, 24 juin 1987, 8 juillet 1987, 21 septembre 1987, 21 octobre 1987, 25 novembre 1987 et 19 janvier 1988, au refus du locataire de quitter les lieux. Alors que l'huissier de justice avait fixé au 16 février 1988 sa prochaine visite, le 8 février 1988 entra en vigueur une législation d'urgence (décret-loi n° 26 du 8 février 1988 converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988 et décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988 converti en la loi n° 61 du 21 février 1989), dictée pour faire face à l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines communes, dont Milan. Conformément à cette législation, l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée au 31 décembre 1988 puis au 30 avril 1989. La loi n° 61 du 21 février 1989, prévoyait également l'échelonnement de l'octroi de la force publique pour l'exécution des expulsions, sur une période de 48 mois, à compter du 1er janvier 1990 et créait une commission préfectorale chargée de fixer les priorités dans l'octroi de l'assistance de la force publique. A la date de présentation par les requérants de leurs observations en réponse à celles du Gouvernement italien, ils n'étaient pas encore rentrés en possession de leur appartement. b) la législation Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu pour objet, successivement : - le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par le Gouvernement ; - la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière prorogation légale est celle établie par la loi du 27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux 31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de bail. Néanmoins, l'échéance des contrats fut prorogée de deux autres années par application du décret-loi n° 9 du 23 janvier 1982, converti en la loi n° 94 du 25 mars 1982 ; Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du 5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du 23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci permettent de considérer légitime la réglementation imposant des restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à l'article 42 de la Constitution". Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême nécessité. La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi, reconnu par l'article 3 de la Constitution. - la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution forcée de toutes les décisions judiciaires ordonnant aux locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un résumé de la législation pertinente est annexé à la présente décision. L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides au logement.
GRIEFS Les requérants se plaignent de n'avoir pu entrer en possession de leur appartement, malgré la décision rendue en leur faveur le 11 décembre 1984, en raison des lois édictées en matière d'expulsion, suspendant l'exécution de celles-ci. Ils se plaignent de ce fait d'une atteinte injustifiée à leur droit de propriété. Ils allèguent la violation de l'article 1 du Protocole N° 1. Ils se plaignent également que la procédure d'exécution, phase ultime du procès civil, n'a pas abouti en raison d'une part des lois de suspension des mesures d'expulsion et, d'autre part, de l'inefficacité des interventions des huissiers de justice qui, sans l'assistance de la force publique, n'ont pu mettre en oeuvre la décision d'expulsion. Les requérants allèguent à cet égard la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention, dans la mesure où il garantit le droit à ce qu'un tribunal statue dans un délai "raisonnable" sur leurs droits et obligations de caractère civil.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 14 octobre 1988 et enregistrée le 7 novembre 1988. Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la connaissance du Gouvernement italien et l'a invité à se prononcer sur la question de savoir si l'impossibilité pour les requérants d'obtenir l'exécution des décisions d'expulsion a porté atteinte aux droits reconnus aux requérants par les articles 6 par. 1 de la Convention et 1 du Protocole N° 1. Le Gouvernement italien a présenté ses observations le 16 avril 1992. Les requérants y ont répondu le 2 juillet 1992.
EN DROIT
1. Les requérants, qui n'ont pas pu rentrer en possession de l'appartement cédé en location à M. C. le 1er mars 1983 en échange d'un autre appartement dont ils étaient propriétaires, donné en location auparavant au même M. C. à une date qui ne ressort pas du dossier mais qui est antérieure en tout cas à la loi de 1978, et dont le bail expirait le 31 février 1987, se plaignent d'une atteinte injustifiée à leur droit de propriété. Ils allèguent la violation de l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1). Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes." Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être examinée à la lumière de l'alinéa 2 de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens, conformément à l'intérêt général...". Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui touchait les centres urbains les plus importants. Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti également par la Constitution italienne, peut subir des limitations lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque citoyen à un logement, droit qui selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne est susceptible d'une protection constitutionnelle. C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la portée de la dernière lois édictée en la matière, la loi n° 61/89. Il a souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat et déterminait les modalités d'octroi de la force publique. Les requérants réfutent globalement les arguments avancés par le Gouvernement. Ils considèrent que les dispositions qui affectent l'exécution des mesures d'expulsion, en dernier la loi n° 61/89, ont pour effet de maintenir sous une forme différente l'ancien système de limitation des droits des propriétaires à disposer de leur appartement. Eux-mêmes, après avoir subi diverses prorogations légales du contrat de bail stipulé avec leur locataire, n'arrivent pas à obtenir l'exécution de l'ordre de libération des lieux prononcé à l'encontre de ce dernier, exécutoire depuis 1987. Une telle législation ne saurait échapper aux critiques dont elle a d'ailleurs également fait l'objet en droit interne. Ces critiques découlent des considérations suivantes. En premier lieu, la prorogation des contrats de location (soit au moyen de la prorogation légale des baux, soit au moyen de la suspension de l'exécution des décisions judiciaires) ne constitue pas un phénomène transitoire, étroitement lié à des situations contingentes ou à des situations de crise aiguë (emergenza) dans le domaine du logement. Elle constitue, au contraire, un facteur "endémique" de la législation italienne et cela malgré le fait qu'à plusieurs reprises, la Cour constitutionnelle ait affirmé que mêmes les exigences sociales les plus dignes de protection ("esigenze sociali più meritevoli") ne justifient pas une compression du droit de propriété qui le viderait de tout contenu. De ce fait, la Cour constitutionnelle a déclaré illégales les limitations à ces droits qui ne sont pas contenues dans des limites temporelles adéquates. Les requérants considèrent par ailleurs qu'il est douteux qu'un droit reconnu par la Constitution, comme celui au logement, puisse être protégé à travers des lois comme la loi n° 61/89. En effet, les coûts de la protection d'un tel droit devraient être répartis sur la collectivité, en fonction des capacités de contribution de chacun. Avec le système actuel par contre, ce sont les seuls propriétaires qui sont appelés à supporter la charge du problème du logement, problème que le Gouvernement n'est pas en mesure de résoudre. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour les requérants d'entrer en possession de leur appartement du fait des mesures législatives mises en place à partir de 1978, a porté atteinte aux droits qui leur sont garantis par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui ne sauraient être résolus au stade de la recevabilité et nécessitent un examen au fond. En conséquence, elle déclare ce grief recevable. 2. Les requérants allèguent également que les mesures de suspension de l'exécution des expulsions conjuguées à l'impossibilité de procéder à l'exécution forcée des expulsions lorsque l'exécution était redevenue possible, porte atteinte aux droits que leur garantit l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose que "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera ... des contestations sur ses droits de caractère civil". Le Gouvernement a soutenu que l'article 6 (art. 6) de la Convention n'était pas applicable à la procédure relative à l'exécution des expulsions. Il fait valoir à cet égard que cette partie de la procédure est caractérisée par l'intervention d'organes administratifs. De ce fait, le grief tiré par les requérants de la durée excessive de la procédure est incompatible avec les dispositions de la Convention. De plus, on ne saurait voir un problème de durée de la procédure là où les mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la poursuite de toute une catégorie de procédures. Dans un tel cas, on se trouve devant le problème de la garantie de satisfaction des droits reconnus par une décision judiciaire. Pour le Gouvernement, l'examen de cette question relève de l'examen du grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Les requérants n'ont pas présenté d'observations à cet égard. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour les requérants d'entrer en possession de leur appartement du fait des mesures législatives mises en place à partir de 1978, a porté atteinte aux droits qui leur sont garantis par l'article 6 (art. 6) de la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui ne sauraient être résolus au stade de la recevabilité et nécessitent un examen au fond. Par ces motifs, la Commission, à la majorité, DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant au grief tiré par les requérants de ce qu'ils auraient été injustement privés de l'usage de leur appartement ; DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire de la Le Président de la Commission Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)