| DIPINO ET CARRANO contre l'ITALIE

SUR LA RECEVABILITE de la requête No 14881/89 présentée par Salvatore DIPINO et Teresa CARRANO contre l'Italie __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président S. TRECHSEL F. ERMACORA G. SPERDUTI E. BUSUTTIL G. JÖRUNDSSON A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.-C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS Sir Basil HALL MM. F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY MM. M.P. PELLONPÄÄ B. MARXER G.B. REFFI M.A. NOWICKI M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 17 octobre 1988 par Salvatore DIPINO et Teresa CARRANO contre l'Italie et enregistrée le 11 avril 1989 sous le No de dossier 14881/89 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante :EN FAIT Les requérants, Salvatore Dipino et Teresa Carrano, sont des ressortissants italiens nés respectivement les 25 février 1937 et 24 novembre 1934 à Battipaglia (Italie) et Amalfi (Italie). Ils résident actuellement à Amalfi. Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties peuvent se résumer comme suit. a) le cas d'espèce Les requérants sont co-propriétaires d'un appartement sis à Amalfi, qu'ils ont acheté le 6 novembre 1978 pour en faire leur habitation. En effet, l'appartement qu'ils louaient depuis avril 1962 était devenu trop exigu pour accueillir six personnes (les requérants ont quatre enfants). Lors de l'achat, l'appartement était occupé en vertu d'un contrat de location conclu entre Mme R.M. et le précédent propriétaire, par Mme R.M., son fils M.G.A., sa femme et leurs cinq enfants. Par trois fois les 25 mai 1979, 21 juin 1980 et 11 janvier 1982, les requérants informèrent la locataire, par l'envoi de lettres recommandées, de leur volonté d'obtenir la disponibilité de l'appartement afin d'y habiter à l'échéance de prorogation légale du bail de deux ans prévue par la loi. Le 6 février 1982, les requérants, désireux d'éviter un litige, conclurent avec le fils de la locataire, M.G.A., un compromis par lequel, ce dernier s'engageait à quitter l'appartement au plus tard le 30 novembre 1984, et ce, alors que l'échéance légale du contrat de bail originel avait été fixé par la loi du 27 juillet 1978 au 31 décembre 1982. Ils convinrent aussi de faire ratifier la transaction par le juge de paix d'Amalfi. Par la suite, M.G.A. informa les requérants de son intention de ne plus accepter les termes du compromis. Le 24 juillet 1982, Mme R.M. décéda. Par un recours introduit le 23 décembre 1982, et notifié le 1er septembre 1983, devant le juge d'instance d'Amalfi (pretore), les requérants demandèrent la résiliation du contrat de bail, motivée par la nécessité d'habiter l'appartement en question. M.G.A. s'y opposa. Le 23 mars 1985, les requérants furent déboutés de leur demande. La décision fut déposée au greffe du tribunal le 13 juillet 1985 et notifiée aux parties le 18 juillet 1985. Par acte du 30 septembre 1985, notifié le 2 octobre 1985, et après avoir nommé un nouvel avocat, les requérants intimèrent à M.G.A. son expulsion pour l'échéance légale du contrat de bail au 31 décembre 1982. En second chef, dans l'hypothèse où le juge estimerait qu'il y avait eu renouvellement du bail, suite au compromis stipulé le 6 février 1982, les requérants sommèrent M.G.A. de quitter l'appartement à la nouvelle échéance légale du bail, soit le 31 décembre 1986. En même temps, les requérants assignèrent M.G.A. à comparaître devant le juge d'instance d'Amalfi à l'audience du 18 octobre 1985, afin que ce dernier homologue la sommation et fixe la date de son exécution. Le locataire fit opposition à la demande des requérants, en faisant valoir que la transaction du 6 février 1982 constituait une novation du contrat de location ; de ce fait par application de la loi du 27 juillet 1978, le bail arrivait à échéance le 5 février 1986. Par une décision du 3 mars 1987, déposée au greffe le même jour, le juge estima que la demande d'expulsion pour échéance du bail au 31 décembre 1982 ne pouvait être accueillie. En effet, le juge analysa la transaction du 6 février 1982 comme un nouveau contrat de bail à échéance au 30 novembre 1984, qui devait être considéré comme échu au 5 février 1986. Il fixa au 31 décembre 1987 la date d'exécution de l'expulsion. Toutefois, la procédure d'exécution ne put être engagée en raison d'une législation dite d'urgence, dictée pour faire face à l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines communes, notamment celles des régions affectées par le tremblement de terre de 1980, dont faisait partie Amalfi. Ainsi, les mesures d'expulsion furent reportées une première fois jusqu'au 31 décembre 1988, en vertu du décret-loi n° 26 du 8 février 1988, converti en la loi n° 128 du 8 avril 1988, puis une deuxième fois jusqu'au 31 décembre 1989, en vertu du décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989. Par ailleurs, cette législation, exception faite pour les cas de nécessité, autorisa l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la force publique dans l'exécution forcée des mesures d'expulsion sur une période ne devant pas dépasser 48 mois à compter du 1er janvier 1990. A la date du 10 septembre 1992, les requérants, qui ont un besoin urgent de leur appartement pour y vivre, et se trouveraient dans un des cas prioritaires pour l'octroi de l'assistance de la force publique, n'avaient toujours pas obtenu la disponibilité de leur appartement. A cet égard, les requérants font valoir que, par acte du 28 juin 1985, notifié le 5 juillet 1985, les propriétaires de l'appartement dont ils sont locataires les ont sommés de le quitter à l'échéance du bail, soit au 30 juin 1987. En même temps, ils ont été assignés à comparaître devant le juge d'instance d'Amalfi à l'audience du 12 juillet 1985, afin qu'il homologue l'expulsion et fixe la date de son exécution. Les requérants ont fait opposition à la demande des propriétaires. Mais, le 5 août 1985, par une décision prise hors audience, le juge a fait droit à la demande des propriétaires. Il avait fixé l'exécution de l'expulsion au 30 juin 1988. b) la législation Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu pour objet, successivement : - le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par le Gouvernement ; - la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière prorogation légale est celle établie par la loi du 27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux 31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de bail. Néanmoins, l'échéance des contrats fut prorogée de deux autres années par application du décret-loi n° 9 du 23 janvier 1982, converti en la loi n° 94 du 25 mars 1982. Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du 5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du 23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci permettent de considérer légitime la réglementation imposant des restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à l'article 42 de la Constitution". Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême nécessité. La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi, reconnu par l'article 3 de la Constitution. - la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution forcée de toutes les décisions judiciaires ordonnant aux locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un résumé de la législation pertinente est annexé à la présente décision. L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides au logement.
GRIEFS Les requérants se plaignent d'une violation des articles suivants : - Article 6 par. 1 de la Convention : . Ils font valoir à cet égard que le juge d'instance n'était pas un juge impartial. . Ils se plaignent de la durée des procédures au fond et de la durée de la procédure d'exécution. - Les requérants, contraints de vivre à six personnes dans un appartement de deux pièces, allèguent une violation de leur droit au respect de leur vie privée et familiale (article 8 de la Convention). Ils allèguent également, dans le chef de leurs enfants, une violation de l'article 12 de la Convention, combiné avec l'article 8. - Ils considèrent que la législation mise en cause est discriminatoire en ce qu'elle ne prévoit pas la résiliation de certains contrats de bail et invoquent à l'appui de ce grief l'article 14 de la Convention. - Ils considèrent enfin que l'impossibilité dans laquelle ils se trouvent d'obtenir la disponibilité de leur appartement constitue une violation de l'article 1 du Protocole N° 1.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 17 octobre 1988 et enregistrée le 11 avril 1989. Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la connaissance du Gouvernement italien. Le Gouvernement italien a présenté ses observations le 16 avril 1992. Les requérants y ont répondu par une lettre le 24 août 1992.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent de n'avoir pas encore obtenu la libération de leur appartement fixée par décision exécutoire du 30 juin 1988 et invoquent à l'appui de leur grief les dispositions de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention (droit au respect des biens), pris isolément et en combinaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention ainsi que les articles 8 et 12 (art. 8, 12) de la Convention. Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes." Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être examinée à la lumière de l'alinéa 2 par. 2 de l'article 1 (P1-1-2-2) du Protocole N° 1 qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens, conformément à l'intérêt général...". Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui touchait les centres urbains les plus importants ainsi que les régions qui avaient été frappées par des tremblements de terre. Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti également par la Constitution italienne, peut subir des limitations lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque citoyen à un logement, droit qui selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne est susceptible d'une protection constitutionnelle. C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la portée de la dernière loi édictée en la matière, la loi n° 61/89. Il a souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat et déterminait les modalités d'octroi de la force publique. Les requérants ont estimé pouvoir se référer en réponse aux observations présentées à l'appui de leur requête introductive. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour les requérants d'entrer en possession de leur appartement - grief à l'appui duquel les requérants invoquent les articles 8 et 12 (8, 12) de la Convention et l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention pris isolément et en combinaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention - a porté atteinte aux droits qui leur sont garantis par la Convention soulève des problèmes sérieux de fait et de droit, notamment sous l'angle de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention. Cette partie de la requête relève donc d'un examen au fond.
2. Les requérants se plaignent également que la procédure qui s'est déroulée devant le juge d'instance d'Amalfi et qui s'est terminée par un jugement du 23 mars 1985, a duré au delà du délai raisonnable prévu par l'article 6 (art. 6) de la Convention. En relation à cette même procédure et à celle qui s'est terminée le 3 mars 1987, ils allèguent de surcroît que le juge d'instance d'Amalfi n'était pas un "tribunal impartial" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Cependant, aux termes de l'article 26 (art. 26) de la Convention : "La Commission ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus et dans le délai de six mois, à partir de la date de la décision interne définitive." Or, la Commission constate que les jugements relatifs aux procédures litigieuses, ont été rendus respectivement les 23 mars 1985 et 3 mars 1987. La requête à la Commission a été introduite le 17 octobre 1988, soit après le délai de six mois prévu par cette disposition de la Convention. Il s'ensuit que les griefs des requérants sont tardifs et doivent être rejetés par application de l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.
3. Les requérants allèguent également que les mesures de suspension de l'exécution des expulsions conjuguées à l'impossibilité de procéder à l'exécution forcée des expulsions lorsque l'exécution était redevenue possible, portent atteinte aux droits que leur garantit l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose que "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera ... des contestations sur ses ... droits de caractère civil". Le Gouvernement a soutenu que l'article 6 (art. 6) de la Convention n'était pas applicable à la procédure relative à l'exécution des expulsions. Il fait valoir à cet égard que cette partie de la procédure est caractérisée par l'intervention d'organes administratifs. De ce fait, le grief tiré par les requérants de la durée excessive de la procédure est incompatible avec les dispositions de la Convention. De plus, on ne saurait voir un problème de durée de la procédure là où les mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la poursuite de toute une catégorie de procédures. Dans un tel cas, on se trouve devant le problème de la garantie de satisfaction des droits reconnus par une décision judiciaire. Pour le Gouvernement, l'examen de cette question relève de l'examen du grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Les requérants n'ont pas présenté d'observations à cet égard. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour les requérants d'entrer en possession de leur appartement a porté atteinte aux droits qui leur sont garantis par l'article 6 (art. 6) de la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui relèvent d'un examen au fond. Par ces motifs, la Commission, à la majorité, DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant aux griefs tirés par les requérants de ce qu'ils ont été privés de l'usage de leur appartement ; DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire de la Le Président de la Commission Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)