| ZOTTA contre l'ITALIE

SUR LA RECEVABILITE de la requête No 14913/89 présentée par Maria ZOTTA contre l'Italie __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président S. TRECHSEL F. ERMACORA G. SPERDUTI E. BUSUTTIL G. JÖRUNDSSON A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.-C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS Sir Basil HALL MM. F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY MM. M.P. PELLONPÄÄ B. MARXER G.B. REFFI M. NOWICKI M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 21 janvier 1989 par Maria ZOTTA contre l'Italie et enregistrée le 20 avril 1989 sous le No de dossier 14913/89 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante : EN FAIT La requérante, Maria Zotta, est une ressortissante italienne née le 22 avril 1928 à Bari (Italie). Elle réside actuellement dans cette ville où elle exerce la profession d'enseignante. Pour la procédure devant la Commission, la requérante est représentée par Me Ascanio Amenduni, avocat à Bari. Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties peuvent se résumer comme suit. a) le cas d'espèce La requérante est propriétaire d'un appartement sis à Bari, qu'elle a acheté le 29 janvier 1974 pour en faire son habitation. Lors de l'achat, l'appartement était occupé par M.P., titulaire d'un bail de 3 ans conclu en 1966 avec le propriétaire de l'époque. Par une lettre du 4 octobre 1982, la requérante informa M.P. de sa volonté d'obtenir la disponibilité de son appartement à la prochaine échéance du contrat de bail, que les lois du 27 juillet 1978 n° 392 puis n° 94 du 25 mars 1982 avaient prorogé au 1er janvier 1984. Le locataire ne s'étant pas exécuté, par acte notifié le 10 novembre 1986, la requérante intima à M.P. l'ordre de quitter l'appartement. En même temps, la requérante assigna M.P. devant le juge d'instance (pretore) de Bari, afin que ce dernier homologue l'expulsion et fixe la date de son exécution. Le locataire fit opposition à la demande de la requérante. Le juge prononça, toutefois, une décision provisoire d'expulsion à la date du 26 novembre 1987, sous réserve des exceptions invoquées par le défendeur. Le 23 novembre 1987, le juge fit définitivement droit à la demande de la requérante et confirma la date de l'expulsion au 26 novembre 1987. Toutefois, la décision ne devint exécutoire qu'au 17 décembre 1988. En effet, entre-temps, par effet du décret-loi n° 26 du 8 février 1988, converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988, édicté pour faire face à l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines communes, dont Bari, l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée au 31 décembre 1988. Par acte du 18 décembre 1988, signifié le 23 décembre 1988 conjointement au jugement du 23 novembre 1987 revêtu de la formule exécutoire, la requérante engagea la procédure d'exécution de la mesure d'expulsion. Elle somma M.P. de libérer l'appartement le 2 janvier 1989, en lui précisant qu'à défaut de départ volontaire de sa part, il serait procédé à l'exécution forcée de l'expulsion. Mais la procédure d'exécution fut une nouvelle fois interrompue par l'entrée en vigueur du décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989. Conformément à cette législation, l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée au 30 avril 1989. De surcroît, l'octroi de la force publique pour l'exécution forcée des expulsions fut échelonné sur une durée de 48 mois à compter du 1er janvier 1990. Aussi, par acte du 14 avril 1989, notifié le 17 avril, la requérante réengagea la procédure d'exécution en sommant M.P. de quitter l'appartement le 2 mai 1989. Par la suite, la requérante s'adressa à un huissier de justice près la cour d'appel de Bari, qui par acte signifié le 20 juin 1989 informa le locataire que l'exécution forcée de l'expulsion aurait lieu le 1er juillet 1989. Cependant, l'huissier de justice chargé de l'exécution forcée ne put y procéder. Conformément à la procédure mise en place par la loi n° 61 du 21 février 1989 en vue de l'obtention de l'assistance de la force publique, l'huissier de justice transmit les actes de la procédure d'exécution à la commission préfectorale compétente pour déterminer le jour et l'heure de l'intervention de la force publique pour expulser M.P. Au 1er juillet 1992, date de la présentation par la requérante de ses observations en réponse au Gouvernement italien, cette dernière n'était toujours pas entrée en possession de son appartement. b) la législation Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu pour objet, successivement : - le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par le Gouvernement ; - la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière prorogation légale est celle établie par la loi du 27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux 31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de bail. Néanmoins, l'échéance des contrats fut par la suite prorogée de deux autres années par application du décret-loi n° 9 du 23 janvier 1982, converti en la loi n° 94 du 25 mars 1982 ; Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du 5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du 23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci permettent de considérer légitime la réglementation imposant des restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à l'article 42 de la Constitution". Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême nécessité. La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi, reconnu par l'article 3 de la Constitution. - la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution forcée de toutes les décisions judiciaires ordonnant aux locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un résumé de la législation pertinente est annexé à la décision. L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides au logement.
GRIEFS La requérante se plaint d'une violation de l'article 6 par. 1 de la Convention. Elle argue du fait que le droit d'être jugé dans un délai raisonnable doit s'étendre au droit d'obtenir l'exécution d'un jugement en sa faveur dans un même délai raisonnable. Dans le cas contraire, le premier de ces droits serait reconnu en vain. Elle se plaint également d'une violation de l'article 1 du Protocole additionnel. En effet, l'Etat italien par sa "technique" de suspension des exécutions d'expulsion, et ce malgré le désaccord exprimé par la Cour constitutionnelle dans sa décision du 23 avril 1986, a réalisé à l'égard des propriétaires d'immeubles à usage d'habitation une expropriation "de facto", qui ne trouve aucune justification d'utilité publique. En effet, la situation d'urgence invoquée par l'état italien dure depuis plus de 40 ans. La requérante fait aussi valoir que le système instauré par la loi du 21 février 1989, qui autorise les commissions préfectorales à échelonner l'octroi de l'assistance de la force publique dans l'exécution des mesures d'expulsion sur une période de 48 mois à compter du 1er janvier 1990, équivaudrait à une suspension masquée de l'exécution des expulsions jusqu'au 31 décembre 1993. En effet, sans l'intervention de la force publique, il semble difficile de pouvoir expulser une personne contre son gré.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 21 janvier 1989 et enregistrée le 20 avril 1989. Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la connaissance du Gouvernement italien et l'a invité à se prononcer sur la question de savoir si l'impossibilité pour la requérante d'obtenir l'exécution des décisions d'expulsion a porté atteinte aux droits reconnus à la requérante par les articles 6 par. 1 de la Convention et 1 du Protocole N° 1. Le Gouvernement italien a présenté ses observations le 16 avril 1992. La requérante y a répondu le 1er juillet 1992.
EN DROIT
1. La requérante, qui n'a pas pu entrer en possession de son appartement, se plaint d'une atteinte injustifiée à son droit de propriété. Elle allègue la violation de l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1). Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes." Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être examinée à la lumière de l'alinéa 2 de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens, conformément à l'intérêt général...". Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui touchait les centres urbains les plus importants. Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti également par la Constitution italienne, peut subir des limitations lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque citoyen à un logement, droit qui selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne est susceptible d'une protection constitutionnelle. C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la portée de la dernière loi édictée en la matière, la loi n° 61/89. Il a souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat et déterminait les modalités d'octroi de la force publique. La requérante réfute globalement les arguments avancés par le Gouvernement. Elle considère que les dispositions qui affectent l'exécution des mesures d'expulsion, en dernier la loi n° 61/89, ont pour effet de maintenir sous une forme différente l'ancien système de limitation des droits des propriétaires à disposer de leur appartement que la Cour constitutionnelle italienne avait pourtant critiqué. Elle-même, après avoir subi diverses prorogations légales du contrat de bail stipulé avec son locataire, n'arrive pas à obtenir l'exécution de l'ordre de libération des lieux prononcé à l'encontre de ce dernier, exécutoire depuis le 17 décembre 1988. Une telle législation ne saurait échapper aux critiques dont elle a d'ailleurs également fait l'objet en droit interne. La requérante considère par ailleurs qu'il est douteux qu'un droit reconnu par la Constitution, comme celui au logement, puisse être protégé à travers des lois comme la loi n° 61/89. En effet, les coûts de la protection d'un tel droit devraient être répartis sur la collectivité, en fonction des capacités de contribution de chacun. Avec le système actuel par contre, ce sont les seuls propriétaires qui sont appelés à supporter la charge du problème du logement, problème que le Gouvernement n'est pas en mesure de résoudre. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour la requérante d'entrer en possession de son appartement du fait des mesures législatives mises en place à partir de 1978, a porté atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui ne sauraient être résolus au stade de la recevabilité et nécessitent un examen au fond.
2. La requérante allègue également que les mesures de suspension de l'exécution des expulsions conjuguées à l'impossibilité de procéder à l'exécution forcée des expulsions lorsque l'exécution était redevenue possible, porte atteinte aux droits que lui garantit l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose que "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera ... des contestations sur ses droits de caractère civil". Le Gouvernement a soutenu que l'article 6 (art. 6) de la Convention n'était pas applicable à la procédure relative à l'exécution des expulsions. Il fait valoir à cet égard que cette partie de la procédure est caractérisée par l'intervention d'organes administratifs. De ce fait, le grief tiré par les requérants de la durée excessive de la procédure est incompatible avec les dispositions de la Convention. De plus, on ne saurait voir un problème de durée de la procédure là où les mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la poursuite de toute une catégorie de procédures. Dans un tel cas, on se trouve devant le problème de la garantie de satisfaction des droits reconnus par une décision judiciaire. Pour le Gouvernement, l'examen de cette question relève de l'examen du grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). La requérante soutient que le fait que la procédure d'exécution ait été confiée à des organes administratifs la prive des garanties judiciaires qui s'attachent au titre exécutoire dont elle dispose. Quoiqu'il en soit, pour la requérante, cette phase de la procédure doit se conformer aux principes d'équité et célérité qui se dégagent de l'article 6 (art. 6) de la Convention. Limiter le champ d'application de ces garanties à la seule procédure sur le fond équivaudrait à se contenter d'un respect "de façade" des droits de l'homme. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour la requérante d'entrer en possession de son appartement du fait des mesures législatives mises en place à partir de 1978, a porté atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 6 (art. 6) de la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui ne sauraient être résolus au stade de la recevabilité et nécessitent un examen au fond. Par ces motifs, la Commission, à la majorité, DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant au grief tiré par la requérante de ce qu'elle a été privée de l'usage de son appartement.
Le Secrétaire de la Le Président de la Commission Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)