| ANDRIST ET AUTRES contre la SUISSE

SUR LA RECEVABILITÉ de la requête N° 21620/93 présentée par Bernard ANDRIST et autres contre la Suisse __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième Chambre), siégeant en chambre du conseil le 24 février 1995 en présence de M. H. DANELIUS, Président Mme G.H. THUNE MM. G. JÖRUNDSSON S. TRECHSEL J.-C. SOYER F. MARTINEZ L. LOUCAIDES J.-C. GEUS M.A. NOWICKI I. CABRAL BARRETO J. MUCHA D. SVÁBY M. K. ROGGE, Secrétaire de la Chambre ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 18 mars 1993 par Bernard Andrist et autres contre la Suisse et enregistrée le 5 avril 1993 sous le N° de dossier 21620/93 ; Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 16 mars 1994 et les observations en réponse présentées par les requérants le 8 juin 1994 ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante :
EN FAIT Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent être résumés comme suit. Les requérants, dont la liste figure en annexe, sont tous ressortissants suisses. Les 116 premiers requérants de la liste ont présenté leur requête le 18 mars 1993. Les requérants figurant sous n° 117 à 121 ont souhaité se joindre à la requête le 25 mars 1993. Ceux figurant sous n° 122 à 140 ont souhaité se joindre à la requête le 29 mars 1993. Devant la Commission, ils sont représentés par Me Rudolf Schaller, avocat à Genève. Ils ont cotisé au régime colonial de sécurité sociale du Congo belge (aujourd'hui Zaïre), alors qu'ils travaillaient et habitaient dans ce pays. Les ressortissants suisses qui ont versé des cotisations au régime colonial de sécurité sociale du Congo belge reçoivent de la Belgique des rentes au niveau du 30 juin 1960, alors que les ressortissants belges notamment ont vu leurs rentes adaptées en fonction du coût de la vie. Cette différence de traitement repose sur la loi belge dite de garantie du 16 juin 1960 que le gouvernement belge a promulguée lors de l'accession du Congo belge à l'indépendance. Destinée à assurer la continuité du régime colonial de sécurité sociale, cette loi ne prévoit l'indexation des rentes au coût de la vie qu'en faveur des ressortissants belges et de ceux des pays ayant conclu un accord de réciprocité. N'ayant pu conclure un tel accord, la Suisse a finalement décidé de remédier elle-même à cette situation en allouant une aide aux ressortissants suisses concernés. Ainsi, le 14 décembre 1990 a été adopté un "arrêté fédéral relatif aux revendications des Suisses du Congo belge et du Ruanda-Urundi en matière de sécurité sociale". Le Département fédéral des affaires étrangères, autorité d'exécution de l'arrêté, décida du montant des allocations à verser. Les requérants ont tenu celles-ci pour insuffisantes car ne couvrant en moyenne que 15 % de leur préjudice. Les requérants n'ont pas déposé de recours à la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères comme le leur permettait l'article 6 de l'arrêté fédéral précité mais 96 d'entre eux (n° 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 14, 15, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 34, 35, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 47, 48, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 76, 77, 78, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 92, 94, 95, 96, 98, 103, 105, 107, 119, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 130, 131, 133, 134, 135, 137 et 138, de la liste en annexe) ont déposé le 30 avril 1992 et le 6 août 1992 auprès du Département fédéral des finances une demande en dommages-intérêts contre la Confédération suisse fondée sur la Loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires dans laquelle ils invoquaient en outre les articles 6 par. 1, 8, 13 et 14 de la Convention. Cette demande a fait l'objet d'une réponse de la part du Conseil fédéral qui a décidé de la rejeter le 28 septembre 1992 sans toutefois se prononcer sur les violations alléguées de la Convention. Dans sa décision, le Conseil fédéral attira l'attention des requérants sur le délai de six mois imparti par la loi, sous peine de péremption, pour introduire une action devant le Tribunal fédéral.
GRIEFS
1. Les requérants soutiennent que leur cause n'a pas été entendue publiquement, équitablement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial. Ils invoquent les articles 6 par. 1 et 13 de la Convention.
2. Les requérants se plaignent de ce que le non-accès à un juge porte atteinte à la dignité humaine car l'Etat les écarte ainsi complètement des décisions qui les concernent. Ils invoquent l'article 8 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 18 mars 1993 et enregistrée le 5 avril 1993. Le 12 janvier 1994, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à lui présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête. Le Gouvernement a présenté ses observations le 16 mars 1994 et les requérants y ont répondu le 8 juin 1994.
EN DROIT Les requérants se plaignent que leur cause n'a pas été entendue dans le respect des garanties des articles 6 par. 1 et 13 (art. 6-1, 13) de la Convention. Ils allèguent également la violation de l'article 8 (art. 8) de la Convention. Le Gouvernement est d'avis qu'en plus de M. Andrist, seules 115 autres personnes peuvent être considérées comme requérants, les personnes figurant sous n° 117 à 140 de la liste annexée n'ayant, à son avis, pas introduit de requête à l'exception de M. Baertschi qui figure sous n° 118 mais également sous n° 3. Le Gouvernement relève aussi que MM. Max Studer (n° 85) et Marti Collet (recte : Chollet) (n° 22) ont déjà introduit la requête n° 16744/90 (M.S. et autres c/Suisse). Il rappelle que la décision interne définitive attaquée est celle du Conseil fédéral du 28 septembre 1992 et que 30 des requérants n'ont pas présenté de demandes en dommages-intérêts devant le Conseil fédéral (n° 9, 12, 13, 16, 19, 32, 33, 43, 46, 51, 64, 65, 75, 79, 80, 91, 93, 100, 101, 102, 104, 106, 108, 109, 110, 111, 112, 114, 115, 116). A son avis ces 30 personnes ne sont de toute évidence pas touchées par la décision et la qualité de victime ne peut leur être reconnue. Les requérants renvoient aux lettres des 18 mars et 29 mars 1993 adressées à la Commission par lesquelles les requérants figurant sous n° 117 à 140 de la liste annexée ont déclaré se joindre à la requête du 18 mars 1993. A leur avis, seul le respect du délai de six mois pourrait poser problème. Il relèvent à cet égard que la décision du Conseil fédéral datée du 28 septembre 1992 ne leur a en aucun cas été communiquée avant le 29 septembre 1992 et que la lettre du 29 mars 1993 est donc intervenue dans le délai. Ils rappellent que la requête n° 16744/90 concerne un autre objet puisqu'il s'agit de l'indemnisation des biens qui ont été expropriés au Zaïre (zaïrianisés). Ils estiment que tous ont la qualité de victimes car à leur avis la décision du Conseil fédéral du 28 septembre 1992 qui rejette toute responsabilité de la Confédération dans cette affaire concerne tous les Suisses du Congo discriminés par la loi belge de 1960 et a une portée générale. Pour eux, il serait absurde d'exiger une nouvelle décision du Conseil fédéral pour ceux d'entre eux qui n'avaient pas déposé de demande parce qu'une telle démarche ne pourrait qu'aboutir à une décision analogue. La Commission estime qu'une personne qui n'est pas touchée par une décision de l'autorité dont elle se plaint ne saurait se prétendre victime au sens de l'article 25 (art. 25) de la Convention. Toutefois, la Commission n'est pas appelée à se prononcer sur la question de savoir si tous les requérants peuvent prétendre à la qualité de "victime" au sens de l'article 25 (art. 25) de la Convention puisqu'en tout état de cause la requête est irrecevable pour le motif figurant ci-après. Le Gouvernement fait valoir qu'en ce qui concerne le grief portant sur la prétendue obligation du Conseil fédéral de conclure un accord de réciprocité avec la Belgique et de soumettre l'affaire à un tribunal international, les requérants n'ont pas introduit d'action de droit administratif devant le Tribunal fédéral dans les six mois suivant la décision du Conseil fédéral conformément aux articles 10 et 20 de la Loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires, alors que dans sa décision du 28 septembre 1992, le Conseil fédéral avait expressément attiré leur attention sur le délai de six mois imparti par la loi, sous peine de péremption, pour introduire une telle action. Le Gouvernement relève que dans cette action, il aurait été possible pour les requérants d'invoquer directement toute violation de la Convention et qu'il est notamment possible d'invoquer l'illicéité de la décision attaquée à la lumière d'une violation du droit international public et de la Convention européenne des Droits de l'Homme. Le Gouvernement fait remarquer que les requérants reconnaissent avoir renoncé à utiliser cette voie de droit en expliquant leur attitude par l'inefficacité de celle-ci révélée par une lettre du président du Tribunal fédéral du 4 décembre 1992 adressée à l'association de défense sociale des Suisses du Congo (ADSSC) et par le fait qu'étant pour la plupart très âgés, ils ne désiraient pas prolonger la procédure, arguments qui de l'avis du Gouvernement sont dépourvus de pertinence car la lettre du président du Tribunal fédéral était adressée non aux requérants mais à l'ADSSC en réponse à une lettre (pétition) de celle-ci qui n'a pas été portée à la connaissance du Gouvernement suisse et écartait simplement la pétition sans se prononcer sur le fond de l'affaire et parce que la durée de la procédure devant la Commission est supérieure à celle qui se serait déroulée devant les autorités nationales. Le Gouvernement signale que cinq des requérants ont ouvert action de droit administratif devant le Tribunal fédéral au sens de l'article 116 de la Loi fédérale d'organisation judiciaire sept jours après l'introduction de leur requête à la Commission et qu'ils étaient représentés par le même avocat. Le Gouvernement indique que quatre d'entre eux se sont vus accorder l'assistance judiciaire par le Tribunal fédéral qui n'est accordée qu'aux seules parties dont les conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, ce qui démontre que l'action de droit administratif est une voie de droit efficace qui aurait dû être utilisée. Le Gouvernement fait valoir que dans la mesure où les griefs des requérants portent sur la substance même et les modalités d'application de l'arrêté fédéral relatif aux revendications des Suisses du Congo belge et du Ruanda-Urundi en matière de sécurité sociale du 14 décembre 1990, il leur eût été possible de contester les décisions d'attribution rendues par le Département fédéral des affaires étrangères auprès de la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères devant laquelle ils auraient pu invoquer directement une violation de la Convention. Les requérants estiment qu'il aurait été inutile de porter leurs griefs devant la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères car elle n'est pas compétente pour juger de ces questions. Ils rappellent que l'article 113 al. 3 de la Constitution fédérale, dont on admet qu'il s'impose à toutes les autorités, exclut expressément le contrôle de constitutionnalité des lois fédérales et également leur contrôle de "conventionnalité". Ils estiment que l'exception de non-épuisement soulevée est sans fondement parce que le recours aurait été inefficace. La Commission rappelle que selon sa jurisprudence même s'il existe des doutes sur les chances de succès d'un recours, celui-ci doit être tenté (N°10267/83, déc. 10.12.87, D.R. 54 p. 5; N° 9856/82, déc. 14.5.87, D.R. 52 p. 38). Elle relève en outre qu'elle a déjà constaté, à l'occasion de l'examen de la requête N° 16744/90, Max Studer et autres c/Suisse, que la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères pouvait être tenue pour un tribunal indépendant et impartial et qu'elle examinait si la Convention était applicable aux causes dont elle avait à connaître et les griefs soulevés sous cet angle. Il s'ensuit que les requérants n'ont pas rempli la condition de l'épuisement prévue à l'article 26 (art. 26) de la Convention. La Commission note par ailleurs que personne ne conteste que le Tribunal fédéral est une autorité indépendante et impartiale et elle note que les requérants pouvaient, s'ils étaient en désaccord avec la décision du Conseil fédéral du 28 septembre 1992, ouvrir action de droit administratif devant ce tribunal pour faire admettre la responsabilité de la Confédération, comme certains d'entre eux l'ont fait. La Commission estime donc que les requérants auraient dû soumettre leurs griefs au préalable à tout le moins à l'une de ces deux autorités. Faute d'avoir utilisé les voies de recours adéquates, ils ne satisfont pas à la condition de l'épuisement des voies de recours internes et il y a donc lieu d'accueillir l'exception soulevée par le Gouvernement. Il s'ensuit que la requête doit être rejetée conformément aux articles 26 et 27 par. 3 (art. 26, 27-3) de la Convention. Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité, DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE. Le Secrétaire de la Le Président de la Deuxième Chambre Deuxième Chambre (K. ROGGE) (H. DANELIUS) ANNEXE Liste des requérants 1. M. ANDRIST Bernard né en 1921 et résidant à Genève 2. Mme BAENNINGER Elsa née en 1917 et résidant à Zurich 3. M. BAERTSCHI Frédéric né en 1919 " à Denia (Espagne) (figure également sous n° 118) 4. M. BALLY Robert né en 1921 " à Vercorin 5. M. BAMMATTER S. (héritier de Pierre) né en 1954 " à Saint-Légier 6. M. BEIN Marcel né en 1924 " à Vevey 7. M. BERNER O.T. né en 1922 " à Pietersburg (Afrique du Sud) 8. Mme BERRUEX Heidy née en 1925 " à Zurich 9. M. BERRUEX Maurice né en 1921 " à Kigali (Ruanda) 10. M. BERTOSSA Antonio né en 1917 " à Ueberstorf 11. Mme BEYER-LEIMGRUBER Elsa née en 1905 " à Trimbach 12. M. BICKEL Hans né en 1925 " à Flawil 13. Mme BICKEL-THEILER Hélène née en 1933 " à Forch 14. M. BIEL Ernest né en 1924 " à Küssnacht 15. Mme BIETENHOLF-PALMA Henriette née en 1925 " à Zurich 16. Mme BISCHOFF Berthe née en 1925 " à Pully 17. M. BOILLAT Henri né en 1920 " à Lausanne 18. M. BRUNNER Paul né en 1922 " à Pully 19. M. BUCHMANN Hans né en 1930 " à Liebefeld 20. Mme BUCHMANN-MEROZ Jacqueline née en 1927 " à Liebefeld 21. Mme CATTANEO Aletta née en 1923 " à Kenilworth (Afrique du Sud) 22. Mme CHOLLET Marti née en 1925 " à Blonay 23. M. CORSAT Georges né en 1922 " à Veyrier 24. Mme COSANDIER Yolande née en 1923 " à Genève 25. M. COTTIER David né en 1924 " à Genève 26. M. COUSIN William né en 1916 " à St-Sulpice (VD) 27. M. CURTY Pierre né en 1923 " à La Chaux-de-Fonds 28. Mme DARBELLAY Hortense née en 1908 " à La Tour-de-Peilz 29. M. DE GOUMOENS Albert né en 1914 " à Lonay 30. Mme DEGRANGE Paulette née en 1916 " à La Chaux-de-Fonds 31. M. DESMEULES Jean-Samuel né en 1922 " au Grand-Lancy 32. Mme DUERR Dorothy née en 1932 " à Saint-Gall 33. M. DUERR Hanspeter né en 1926 " à Saint-Gall 34. Mme EBERHARD-MAURER Berthe née en 1917" à Küssnacht 35. M. FAHRNER Heinrich Albert né en 1923 " à Cheadle (Angleterre) 36. M. FARDEL Emile né en 1923 " à Sion 37. M. GALLAY David (Jacqueline VON BRODE)" à Reutlingen (Allemagne) 38. M. GARD Jean né en 1922 " à Mougins (France) 39. Mme GENEVEY Flora née en 1914 " à Lausanne 40. Mme GISIN Hanna née en 1925 " à Lyss 41. M. GOEKLING Hans né en 1918 " à Steinhausen 42. M. GOY André né en 1920 " à Saint-Prex 43. M. GRASSLER Ernest né en 1923 " à Langnau am Aar 44. M. GRIMAITRE Gérard né en 1922 " à Yverdon 45. M. GRIMM Robert né en 1922 " à Berlens 46. M. GROTZER Hansjörg Walter né en 1930 " à Einsiedeln 47. M. GYGAX Ulrich né en 1928 " à Zurich 48. Mme HAGMANN Paulette née en 1927 " à Rüti 49. M. HANGARTNER Paul né en 1922 " à Epalinges 50. Mme HAUSER Lucienne née en 1925 " à Bottmingen 51. M. HESS Jean-Marc né en 1924 " à Zollikerberg 52. M. HOFACKER Max né en 1924 " à Hergiswil (NW) 53. Mme HOESLI Kathrin née en 1907 " à Müllheim 54. M. HUESLER Otto né en 1922 " à Muchamiel (Espagne) 55. M. HUWILER Franz né en 1922 " à Zurich 56. M. IMFELD Antoine né en 1910 " à Grono 57. M. KERN Robert (succession KERN) " au Mont-sur-Rolle 58. Mme KIENLE Edith née en 1923 " à Lausanne 59. M. KIRST Walter H. né en 1925 " à Berne 60. M. KOEHLI Alfred né en 1927 " à Münchenbuchsee 61. M. LEVI Bernard né en 1924 " à La Croix-sur-Lutry 62. M. LACHAT Xavier né en 1920 " à La Tour-de-Peilz 63. M. LUTZ Mafalda né en 1917 " à La Tour-de-Peilz 64. M. MAGNIN Lucien Jean né en 1928 " à Genève 65. M. MAURER Edelbert né en 1932 " à Aarau 66. M. MERZ Willy né en 1919 " au Grand-Lancy 67. M. MOLL Walter né en 1929 " à Delémont 68. M. MUELLENER Armin né en 1915 " à Pfaffhausen 69. Mme MUELLER Jeanne née en 1923 " à Kreuzlingen 70. Mme NENNY-SACHER Marguerite née en 1916 " à Schweighouse-sur- Moder (France) 71. M. NICOLLIER Georges né en 1920 " à la Tour-de-Peilz 72. M. PAHNKE Georg né en 1914 " à Genève 73. M. PARRAT Joseph né en 1919 " à Delémont 74. M. POLETTI Amleto né en 1924 " au Pradet (France) 75. Mme RABINOWICZ Eva née en 1938 " à Epalinges 76. M. ROCHAT Robert né en 1923 " à Founex 77. M. SAVARY Alfred né en 1919 " au Mont-Pélerin 78. M. SIMONIN Albert né en 1901 " à La Tour-de-Peilz 79. M. SOLLBERGER Charles né en 1924 " à Nidau 80. M. SOLLER Hansruedi né en 1933 " à Lausanne 81. M. SPOERRI Kurt né en 1926 " à Hünibach 82. Mme SCHMID-BACHOFEN Mélanie née en 1926" à Freienbach 83. M. SCHOCH-ROTH Robert né en 1923 " à Bienne 84. M. SCHUEPP-MATHIS Walter né en 1919 " à Reinach 85. M. STUDER Max né en 1925 " à Blonay 86. M. THEVENAZ Edouard né en 1927 " à Mollie-Margot 87. Mme THOMANN Johanna née en 1913 " à Berne 88. M. TOBLER James né en 1914 " à Genève 89. Mme TRACHSEL-DONNER Joséphine née en 1922 " à Nuolen 90. Mme UEHLINGER Marie-Rose née en 1930 " à Genève 91. Mme VILLE Eliane née en 1938 " à Martigny 92. Mme WALSER Mariette (veuve de WALSER M. né en 1917) née en 1911 " à Plan-les-Ouates 93. M. WIDMER-ALTHANS Eugène né 1932 " à Baden-Rütihof 94. M. WISS-GRAF Paul né en 1913 " à Möhlin 95. M. WODDTLI Robert né en 1921 " à Lausanne 96. Mme WUERGLER Dora née en 1929 " à Winterthur 97. Mme ZINGG Johanna née en 1926 " à Bonstetten 98. M. ZURBUCHEN Richard né en 1928 " à Berne 99. M. FISCHER Edouard-Henri né en 1925 " à Prangins 100. M. KELLER Paul né en 1933 " à Kaiseraugst 101. M. NOETZLI Edouard né en 1924 " à Lausanne 102. Mme PRAZ-BORLOZ Germaine née en 1927 " à Bilbeek (Belgique) 103. M. SIDLER Jakob né en 1914 " à Oleyres 104. Mme STEIGER-VAUTHEY Marie-Thérèse née en 1931 " à Köniz 105. M. YUNG Jean né en 1914 " à Ecublens 106. M. BUCHS Jean-Gérard né en 1933 " à Genève 107. M. MEIER Hans W. né en 1926 " à Bergdietikon 108. M. SENN Heinrich né en 1930 " à Ecublens 109. M. STAUBLI Alex né en 1946 " à Wil 110. Mme WEISS-BUECHNER Margaretha née en 1930 " à Witikon 111. M. ARLAUD Yves né en 1929 " à Genève 112. M. FERRAND Jean-Jacques né en 1925 " au Grand-Saconnex 113. Mme NICOLET Anita (succession HIRT Mathilde) née en 1934" à Bremgarten 114. M. LAMBELET José A. né en 1925 " à Austin (Texas, Etats-Unis) 115. M. MAYER Hubert né en 1931 " à Marly 116. M. WEISS Albert né en 1927 " à Uitikon 117. M. SCHWARZ Théo né en 1920 " à Grezieu-La-Varenne (France) 118. M. BAERTSCHI Frédéric né en 1919 " à Denia (figure également sous n° 3) (Alicante, Espagne) 119. M. CATZEFLIS Jacques né en 1923 " à Sion 120. M. CHAVANNES Pierre R. né en 1923 " à La Croix-sur-Lutry 121. M. DELABAYS Louis né en 1922 " au Grand-Lancy 122. M. ANDEREGGEN Pierre né en 1923 " à Vercorin 123. M. BUERGIN Andreas né en 1914 " à Füllinsdorf 124. Mme BUERGIN Louise née en 1913 " à Füllinsdorf 125. M. CHESAUX Charles-Henri né en 1923 " à Orbe 126. M. FISCHER Wolfgang né en 1921 " à Dottikon 127. M. FROEBEL Otto né en 1907 " à Regensdorf 128. M. GRUAZ Michel né en 1930 " à Bussy 129. Mme HAUSER Suzanne née en 1922 " à Bray sur Seine (France) 130. Mme KAESER-ZAHND Trudi née en 1925 " à Dietlikon 131. Mme MAURICE Robert né en 1906 " à Vandoeuvres 132. Mme MOLL Joséphine née en 1924 " à Delémont 133. M. PETIPIERRE Jean né en 1920 " à Palafrugell (Espagne) 134. M. PFARRER Erwin né en 1916 " à Jegenstorf 135. M. REIMANN Ernst né en 1928 " à Vevey 136. M. RIME Fernand né en 1927 " à Bulle 137. Mme ROMANN Henriette née en 1925 " à Grandvaux 138. M. ROMANN Jacques né en 1926 " à Grandvaux 139. Mme ZIMMERMANN Jozefa née en 1906 " à s'Granwezel (Belgique) 140. Mme ZWAHLEN Olive née en 1925 " à Blackpool (Angleterre)