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§ T.I. contre le ROYAUME-UNI

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Type d'affaire : Decision
Type de recours : Violation de l'Art. 6-1 ; Dommage matériel - demande rejetée ; Remboursement frais et dépens - procédure de la Convention

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 43844/98
Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;2000-03-07;43844.98 ?

Analyses :

(Art. 13) DROIT A UN RECOURS EFFECTIF, (Art. 2-1) VIE, (Art. 3) TRAITEMENT DEGRADANT


Parties :

Demandeurs : T.I.
Défendeurs : le ROYAUME-UNI

Texte :

[TRADUCTION]
EN FAIT
Le requérant [T.I.] est un ressortissant sri-lankais né en 1969 et actuellement détenu au centre de détention de Campsfield House, Kidlington (Oxon).
Il est représenté devant la Cour par Mme S. Khan, avocate faisant partie du cabinet Sri Kanth & Co., à Wembley (Middlesex).
A.  Les circonstances particulières de l’espèce
1.  Les faits tels qu’ils ont été exposés par le requérant
Le requérant résidait à Jaffna, Sri Lanka, jusqu’en mai 1995. Cette région était et est toujours contrôlée par les LTTE, organisation terroriste tamoule engagée dans une lutte armée pour l’indépendance.
De 1993 jusqu’à juin 1994, des membres des LTTE emmenèrent de force le requérant à raison de trois ou quatre fois par mois et pendant des périodes de deux ou trois jours, afin qu’il répare leur équipement radio. En juin 1994, des membres des LTTE se présentèrent à son domicile pour y chercher son cousin qui avait fui l’organisation. Comme ils ne le trouvaient pas, ils s’intéressèrent au requérant. Ils l’interrogèrent, mais celui-ci était incapable de leur dire où se trouvait son cousin. L’intéressé fut conduit dans une zone où étaient établis des LTTE, à Vasavilan, et y fut retenu prisonnier pendant plus de trois mois. Il devait réparer l’équipement radio, creuser le sol pour y construire des bunkers et faire la cuisine ; il fut un jour battu parce qu’il avait demandé à rentrer chez lui.
En avril 1995, le requérant s’enfuit de la zone occupée par les LTTE. Il quitta Jaffna avec son père et, le 1er mai 1995, arriva à Colombo par le train. Le 5 mai 1995, il fut arrêté par l’armée sri-lankaise qui avait fait une descente dans la maison louée où ils séjournaient. L’armée le soupçonnait d’être un membre des LTTE. Le père du requérant, qui avait tenté d’intervenir, fut maîtrisé physiquement par les soldats. A la suite de cet incident, il mourut d’une attaque cardiaque le 6 mai 1995.
Après avoir été battu par les soldats dans la maison, le requérant fut mis en détention et y demeura jusqu’au 20 septembre 1995. On le photographia et on le mesura. Il fut régulièrement interrogé au sujet de ses liens avec les LTTE et qualifié de « Tigre ». Pendant cette période, il fut torturé et maltraité par les soldats. Ceux-ci lui frappèrent la tête en plusieurs endroits et la lui cognèrent contre le mur. Il fut fouetté avec un câble électrique et, une fois au moins, suspendu par les pieds à l’aide de chaînes attachées à une barre fixée au plafond. Alors qu’il était dans cette position, on lui frappa la plante des pieds et le bas du dos avec un tuyau « S-lon » (tuyau de plastique rempli de ciment). Pendant sa détention, il contracta une maladie de peau dont les médecins déclarèrent qu’il s’agissait d’un psoriasis dû à la surpopulation et à la médiocrité de l’hygiène en prison. Le requérant fut finalement libéré après le versement d’un dessous de table par son oncle.
A sa libération, le requérant se rendit dans un centre de consultation spécialisé dans les problèmes de peau pour se faire soigner. Cet établissement se trouvait dans une zone contrôlée par l’ENDLF, groupe tamoul progouvernemental. A deux reprises, il fut emmené par l’ENDLF et conduit dans le campement du groupe pour y être interrogé sur ses liens avec les LTTE ; il y fut retenu un jour et sept jours respectivement. Il fut battu à ces deux occasions.
Le 23 octobre 1995, à la suite de l’explosion d’un pétrolier près de chez lui, le requérant fut arrêté. Il fut conduit au poste de police où il fut interrogé. Là, il fut tiré par les cheveux, enchaîné au mur par les bras et frappé à l’aide de matraques. Une barre de fer chauffée fut appliquée sur son bras, ce qui lui fit perdre conscience. Il fut conduit dans une autre pièce et interrogé par des membres de la police judiciaire (Criminal Investigation Department), qui le questionnèrent à tour de rôle tandis que deux personnes lui donnaient des coups de pieds et le frappaient. Son oncle ayant soudoyé un policier, il fut libéré aux alentours du 25 janvier 1996.
2.  La procédure de demande d’asile
Peu après sa libération, le requérant quitta Sri Lanka. Il arriva en Allemagne le 10 février 1996. Le 13 février, il demanda l’asile.
Dans sa décision du 26 avril 1996, l’Office fédéral pour la reconnaissance des réfugiés étrangers (« l’Office fédéral ») ne détermina pas si le requérant avait été torturé comme il le prétendait, mais estima que cet élément n’était « pas pertinent au regard du droit d’asile. Il s’agit d’excès commis par des organes exécutifs isolés qui ne sauraient être imputés à l’Etat sri-lankais ». A cet égard, des directives gouvernementales récentes avaient indiqué clairement que de telles pratiques ne seraient plus tolérées. Il fut également considéré que le requérant n’avait aucune raison de craindre la persécution pour avoir demandé l’asile en Allemagne.
Le tribunal administratif de Bavière (Regensburg) examina le recours du requérant le 21 avril 1997 et le rejeta à l’issue d’une audience. Le tribunal fit observer que les actes des LTTE ne pouvaient être attribués à l’Etat et que le requérant serait à l’abri de la persécution politique s’il retournait dans le sud de Sri Lanka. La juridiction administrative fit référence à diverses mesures adoptées par le gouvernement sri-lankais, et notamment à la ratification de la Convention des Nations unies contre la torture, incorporée dans le droit interne en novembre 1994. Elle remarqua qu’un risque de détention à long terme pesait sur les personnes soupçonnées avant leur émigration de faire partie des LTTE, mais qu’un terroriste avéré ne devait pas bénéficier du droit d’asile. De plus, bien qu’il existât pour les personnes soupçonnées d’être favorables aux LTTE un risque d’être détenues et maltraitées par les forces de sécurité et l’armée, le tribunal concluait que les forces de sécurité et l’armée sri-lankaises n’avaient aucune raison de penser que le requérant soutenait des activités terroristes ou les activités militaires des LTTE. Toute arrestation visant à extorquer de l’argent relevait d’un excès commis par tel ou tel fonctionnaire, et non de la persécution politique. En outre, le tribunal estima que l’ensemble des éléments exposés par le requérant n’était qu’un tissu de mensonges. Celui-ci n’était pas crédible, du fait notamment qu’il n’avait pas fourni de détails sur ses activités d’étudiant à Colombo, qu’il avait laissé derrière lui tous ses documents personnels en émigrant, et que la lettre de sa mère présentée au tribunal était contenue dans une enveloppe sur laquelle l’adresse avait été écrite par un tiers. Le tribunal concluait qu’il n’y avait aucun obstacle à l’expulsion en application de l’article 53 § 4 de la loi relative aux étrangers, combiné avec l’article 3 de la Convention européenne des Droits de l’Homme. En effet, la condition préalable à l’application de l’article 53 § 4 était qu’il existât, en dehors de toute persécution politique, un risque individuel et grave de traitement dégradant ou contraire aux droits de l’homme émanant d’organes de l’Etat, ou qu’un tel traitement soit imputé à des organes de l’Etat.
Le requérant ne demanda pas l’autorisation de faire appel de cette décision. Il affirme que son avocat lui a conseillé d’y renoncer au motif qu’il n’avait manifestement aucune chance d’obtenir satisfaction.
Le 16 septembre 1997, le requérant quitta l’Allemagne pour l’Italie. Après avoir passé un jour dans ce pays, il se rendit au Royaume-Uni, caché dans une remorque ; il y arriva le 19 septembre 1997 et fut découvert par les services de l’immigration. Le 20 septembre 1997, il demanda l’asile.
Le 15 janvier 1998, le gouvernement britannique demanda à l’Allemagne d’accepter la responsabilité de l’examen de la demande d’asile du requérant, en application de la Convention de Dublin. Le 26 janvier 1998, l’Allemagne fit savoir qu’elle acceptait. Le 28 janvier 1998, le ministre de l’Intérieur établit un certificat en vertu de l’article 2 de la loi de 1996 sur l’asile et l’immigration et ordonna le refoulement du requérant vers l’Allemagne. Il refusa d’examiner au fond la demande d’asile du requérant.
Le 10 février 1998, le requérant sollicita un contrôle juridictionnel. Le 19 mars 1998, le juge Jowitt lui en refusa l’autorisation. Le 17 avril 1998, le requérant fut remis en liberté.
Le 28 avril 1998, il saisit la Cour d’appel, se plaignant de la position des autorités allemandes concernant les normes relatives aux preuves exigées et l’application de la Convention de Genève. La Cour d’appel fit droit à sa nouvelle demande et décida de statuer sur le fond. Dans son arrêt du 10 juin 1998, elle estima que le ministre était en droit de conclure que la position des autorités allemandes ne sortait pas de l’éventail des réponses d’un Etat contractant agissant de bonne foi pour exécuter ses obligations découlant de la Convention. Elle observa qu’il fallait veiller à ne pas soumettre la méthode adoptée par d’autres Etats à une comparaison trop technique. Le taux de reconnaissance plus élevé dont les demandeurs d’asile sri-lankais bénéficiaient en Allemagne corroborait indéniablement l’opinion du ministre. Etant donné qu’il avait pris des mesures suffisantes pour s’informer de la position de l’Allemagne en sollicitant l’avis du professeur Kay Hailbronner – éminent juriste allemand ayant exercé les fonctions de conseiller juridique auprès du gouvernement fédéral en matière de législation sur l’asile et l’immigration, de juge auprès d’un tribunal administratif supérieur, et également de directeur du Centre de droit international et européen sur l’immigration et l’asile –, on ne pouvait lui en demander davantage.
Le 22 juillet 1998, la demande d’autorisation déposée par le requérant pour pouvoir saisir la Chambre des lords fut rejetée. Le 6 août 1998, le ministre refusa d’exercer son pouvoir discrétionnaire afin d’accorder au requérant un permis de séjour pour des motifs humanitaires. Le 13 août 1998, le requérant fut à nouveau mis en détention.
Le 19 août 1998, le ministre informa le requérant de sa conviction que l’Allemagne était un pays tiers sûr. Selon lui, il était établi que les autorités allemandes étaient soumises à l’obligation légale d’examiner tout nouvel élément qui leur serait présenté. Le 19 août 1998, un arrêté de refoulement vers l’Allemagne fut pris.
Le 22 septembre 1998, le docteur Michael Peel, de la Medical Foundation for the Care of the Victims of Torture, basée à Londres, présenta un rapport médical dans lequel il concluait que :
1.  la présence de deux cicatrices d’un centimètre sur le côté droit de la tête du requérant était compatible avec son récit selon lequel on lui avait cogné la tête contre le mur ;
2.  la cicatrisation du tympan droit pouvait correspondre à la réparation chirurgicale d’une rupture traumatique de cette membrane ;
3.  des plaques psoriasiques sur le haut du dos confirmaient le diagnostic selon lequel il s’agissait d’un psoriasis (affection non infectieuse mais aggravée par le stress) ;
4.  une cicatrice linéaire de 4 centimètres sur le haut du bras droit était compatible avec les dires du requérant selon lesquels on l’avait fouetté avec un câble électrique ;
5.  deux cicatrices linéaires à l’intérieur de l’avant-bras gauche, de 5 cm x 1 cm et 4 cm x 2 cm respectivement, étaient compatibles avec ses affirmations selon lesquelles on l’avait brûlé avec une barre métallique chauffée ;
6.  une cicatrice irrégulière d’un centimètre de diamètre sur le dessus de la main gauche était compatible avec son récit selon lequel on lui avait écrasé une cigarette sur la main ;
7.  une cicatrice irrégulière d’un centimètre de long derrière le talon droit était compatible avec ses dires selon lesquels une chaîne lui avait entaillé les chevilles lorsqu’il était suspendu.
Le docteur Peel concluait que les détails fournis par le requérant au sujet de sa détention étaient totalement compatibles avec la description des centres de détention sri-lankais que lui avaient faite d’autres demandeurs d’asile, que les cicatrices visibles sur le corps de l’intéressé correspondaient parfaitement à son récit et que celui-ci décrivait certains symptômes psychologiques observables chez les personnes ayant été détenues et battues.
Le requérant fit une deuxième demande de contrôle juridictionnel en soumettant les éléments médicaux exposés ci-dessus ; il remettait en cause l’approbation de l’Allemagne comme pays tiers sûr en se fondant notamment sur le fait que ce pays ne reconnaissait pas comme étant des réfugiés les personnes persécutées par des éléments indépendants de l’Etat. Le 2 octobre 1998, le juge Latham refusa au requérant l’autorisation de demander ce contrôle. L’avocat du requérant estima qu’il n’y avait aucun fondement à un recours auprès de la Cour d’appel. Un arrêté de refoulement fut pris pour le 8 octobre 1998, mais son exécution fut reportée.
Le docteur Colin Livingston, de la Medical Foundation for the Care of the Victims of Torture, établit un nouveau rapport médical après avoir examiné le requérant à deux reprises, le 28 juin et le 9 juillet 1999. Il y indiquait ce qui suit :
« Mon avis professionnel est que, eu égard notamment au cou, à la mâchoire et aux cicatrices dues à des brûlures (...) il y a une sérieuse possibilité, et j’irais même plus loin [pour conclure qu’il y a] très peu de doutes que ce qui a été observé et relevé ci-dessus résulte de lésions corporelles qui lui ont été occasionnées par le passé au cours de périodes de détention (...) Si certains symptômes d’ordre physique qui ont été décrits persistent, j’estime également que certaines séquelles psychologiques des mauvais traitements passés sont toujours présentes et susceptibles de demeurer longtemps (...) Il y a peu de doutes, à supposer qu’il y en ait, que [les cicatrices du requérant] aient été causées de la manière décrite par l’intéressé. »
Le 11 août 1999, à la suite de la décision rendue le 23 juillet 1999 par la Cour d’appel dans l’affaire Adan, Subaskaran and Aitseguer (voir « Le droit et la pratique pertinents » ci-dessous), les représentants du requérant prièrent le ministre de l’Intérieur de reconsidérer sa décision de délivrer, en application de l’article 2 § 2 de la loi de 1996 sur l’asile et l’immigration, un certificat autorisant le refoulement du requérant vers l’Allemagne, et lui demandèrent d’examiner au fond la demande d’asile de l’intéressé. Le 12 août 1999, le ministre indiqua qu’à ce stade, il ne souhaitait pas examiner la demande du requérant au fond, car il avait saisi la Chambre des lords d’un appel au sujet d’Adan et d’Aitseguer. Par ailleurs, il estimait qu’une telle démarche était prématurée, car la requête du requérant auprès de la Cour portait sur des questions relatives à la Convention qui n’avaient pas été examinées par la Cour d’appel dans l’affaire Adan, Subaskaran and Aitseguer.
Le requérant a présenté des documents émanant de membres de sa famille et étayant son exposé des faits, à savoir par exemple une déclaration de sa mère en date du 3 juin 1999, une déclaration écrite par sa mère sous la foi du serment en date du 1er août 1999, une lettre de son oncle datée du 24 mai 1999 et une lettre de sa sœur en date du 3 juin 1999. Il a également fourni à la Cour des photographies couleur montrant diverses marques sur sa tête, ses jambes, son bras et son torse.
B.  Le droit et la pratique pertinents
1.  Les textes internationaux applicables
Le Royaume-Uni et l’Allemagne sont parties à la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, dont l’article 33 § 1 est ainsi libellé :
« Aucun des Etats contractants n’expulsera et ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques. »
La Convention de Dublin (Convention relative à la détermination de l’Etat responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres des Communautés européennes, signée le 15 juin 1990) prévoit certaines mesures destinées à veiller à ce que les demandeurs d’asile voient leurs demandes examinées par l’un des Etats membres et à ce qu’ils ne soient pas adressés successivement d’un Etat membre à un autre. Les articles 4 à 8 exposent les critères permettant de déterminer quel est le seul Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile. En vertu de l’article 7, la responsabilité de l’examen d’une demande d’asile incombe à l’Etat membre responsable du contrôle de l’entrée de l’étranger sur le territoire des Etats membres. Le Royaume-Uni et l’Allemagne sont tous deux signataires.
2.  Les textes réglementaires et législatifs du Royaume-Uni en matière d’immigration
L’article 2 de la loi de 1996 sur l’asile et l’immigration se lit comme suit :
« 1.  (...) une personne qui a demandé l’asile [peut être] refoulée hors du Royaume-Uni si
a)  le ministre [de l’Intérieur] certifie qu’à son avis, les conditions exposées au paragraphe 2 ci-dessous sont remplies.
2.  Les conditions sont les suivantes :
a)  l’intéressé n’est pas un ressortissant ou un citoyen du pays ou du territoire vers lequel il est proposé de l’envoyer ;
b)  sa vie et sa liberté ne sont pas menacées dans ce pays ou sur ce territoire en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ; et
c)  le gouvernement de ce pays ou de ce territoire ne l’enverra pas vers un autre pays ou territoire autrement que conformément à la Convention [de Genève]. »
Le paragraphe 345 des règles sur l’immigration dispose que :
« Si le ministre [de l’Intérieur] est convaincu qu’il existe un Etat sûr vers lequel un demandeur d’asile peut être envoyé, la demande de celui-ci est en principe rejetée sans examen au fond de sa demande de statut de réfugié. Un pays sûr est un pays dans lequel la vie ou la liberté du demandeur d’asile ne sera pas menacée (au sens de l’article 33 de la Convention [de Genève]) et dont le gouvernement n’enverra pas le demandeur ailleurs de manière contraire aux principes de la Convention [de Genève] (…) »
Le paragraphe 347 des règles sur l’immigration indique que :
« Lorsqu’un demandeur d’asile arrive au Royaume-Uni en provenance d’un autre pays qui est partie à la Convention [de Genève] (…) et qui a examiné et rejeté une demande d’asile présentée par lui, sa demande d’asile déposée au Royaume-Uni peut être rejetée sans examen au fond de sa demande de statut de réfugié. Il peut être refoulé vers le pays en question ou vers tout pays remplissant les critères exposés au paragraphe 345, et être invité à présenter tout élément nouveau aux autorités du pays ayant initialement examiné sa demande. »
Le ministre a le pouvoir d’accorder un permis exceptionnel d’entrée ou de séjour dans certains cas ne relevant pas de la loi ou des règles précitées. La politique à suivre consiste à accorder un tel permis :
« (…) Lorsque les exigences de la Convention [de Genève] ne sont pas remplies dans un cas particulier et que le retour vers le pays d’origine aurait pour effet de soumettre le demandeur à des actes de torture ou à un traitement cruel, inhumain ou dégradant, ou lorsque le refoulement provoquerait une rupture injustifiable de la vie familiale (…) Une personne ne devrait jamais se voir refuser un permis exceptionnel d’entrée ou de séjour s’il existe des motifs sérieux de penser qu’elle serait torturée ou soumise d’une autre façon à un traitement inhumain ou dégradant dans l’hypothèse où elle était renvoyée dans son pays d’origine. »
Le refus d’accorder un permis exceptionnel peut faire l’objet d’un contrôle juridictionnel. Les tribunaux peuvent juger que dans tel ou tel cas, l’exercice par le ministre de son pouvoir discrétionnaire est illicite parce qu’entaché d’illégalité, d’irrationalité ou d’irrégularité procédurale. Les tribunaux peuvent annuler une décision s’il est établi qu’il existait un risque sérieux de traitement inhumain, au motif qu’aucun ministre raisonnable ne pouvait prendre une telle décision.
3.  La jurisprudence du Royaume-Uni
Pour la période antérieure à juillet 1999, l’attitude des juridictions nationales relativement à l’article 2 de la loi de 1996 sur l’asile et l’immigration se résume comme suit :
i.  Le ministre de l’Intérieur ne saurait se baser sur le seul fait que l’Etat tiers a signé la Convention de Genève : il doit s’assurer que cet Etat satisfait à ses obligations dans la pratique (Re Musisi, Appeal Cases 1987, p. 514).
ii.  Il convient de déterminer si l’attitude de l’Etat tiers entre dans l’éventail des réponses d’un Etat contractant agissant de bonne foi pour remplir ses obligations découlant de la Convention de Genève (R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Iyadurai, Immigration and Nationality Law Reports 1998, p. 472).
iii.   Le ministre doit s’assurer qu’il n’y a aucun risque réel que l’Etat tiers envoie le demandeur ailleurs en violation de la Convention de Genève (R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Canbolat, Weekly Law Reports 1997, vol. 1, p. 1569).
Dans l’arrêt qu’elle a rendu le 23 juillet 1999 en l’affaire R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Adan, Subaskaran and Aitseguer, la Cour d’appel s’est penchée sur la question générale de savoir si le ministre était en droit de renvoyer des demandeurs d’asile en France et en Allemagne en application de l’article 2 § 2 c) de la loi de 1996 sur l’asile et l’immigration, sachant que ces deux Etats ne reconnaissent pas comme des réfugiés les personnes craignant d’être persécutées par des éléments indépendants de l’Etat. Adan était une ressortissante somalienne à qui l’on avait refusé l’asile en Allemagne avant qu’elle n’arrive au Royaume-Uni ; Subaskaran était un ressortissant sri-lankais qui sollicitait l’asile au Royaume-Uni en raison des mauvais traitements subis de la part des LTTE mais aussi de l’armée sri-lankaise, et qui avait déjà été débouté par les autorités allemandes ; enfin, Aitseguer était un citoyen algérien dont la demande d’asile avait été rejetée par les autorités françaises. La Cour d’appel a estimé que la protection offerte par la Convention de Genève s’étendait aux personnes craignant d’être persécutées par des éléments indépendants de l’Etat, lorsque, pour quelque raison que ce soit, l’Etat ne souhaitait pas ou ne pouvait pas offrir lui-même cette protection. Les administrations allemande et française souscrivant à la « théorie de la responsabilité » – en vertu de laquelle le statut de réfugié est limité aux personnes craignant une persécution due à des autorités étatiques ou quasi étatiques, ou une persécution due à des éléments indépendants de l’Etat lorsqu’il est démontré que cette pratique est tolérée ou encouragée par l’Etat en question, ou du moins que cet Etat n’est pas disposé à offrir sa protection –, le ministre ne pouvait pas sur le plan juridique certifier que les demandeurs, en étant renvoyés dans ces pays, étaient renvoyés dans des pays tiers sûrs, car les Etats en question n’appliquaient pas les valeurs essentielles de la Convention :
« Si un Etat partie à la Convention de Genève adopte une position incompatible avec la bonne interprétation de la Convention et agit conformément à cette position, il ne peut être considéré comme un pays tiers sûr ; non seulement parce que le critère du « risque réel » est ignoré (et il l’est certainement), mais parce que dans ce cas particulier, la Convention n’est nullement appliquée. » (paragraphe 68)
Le ministre a demandé à la Chambre des lords l’autorisation de faire appel de cette décision en ce qui concerne Adan et Aitseguer, aucune demande séparée n’ayant été faite au sujet de Subaskaran en raison de la similitude des problèmes soulevés.
4.  La législation allemande relative aux demandeurs d’asile et aux personnes sollicitant une protection
L’Office fédéral pour la reconnaissance des réfugiés étrangers examine les demandes d’asile et détermine s’il existe des obstacles à l’expulsion des étrangers. Ses décisions d’expulsion sont susceptibles d’être contrôlées par la Cour fédérale administrative.
En application de l’article 16a § 1 de la Loi fondamentale, un individu persécuté pour des motifs politiques jouit du droit d’asile. Une personne qui a droit à l’asile bénéficie d’un statut juridique conforme à la Convention de Genève relative au statut des réfugiés et se voit délivrer un permis de séjour illimité (article 68 de la loi sur la procédure d’asile).
L’article 51 de la loi relative aux étrangers interdit l’expulsion d’un étranger vers un Etat où il serait confronté à une persécution politique. Un étranger protégé de l’expulsion grâce à cette disposition jouit d’un statut juridique prévu par la Convention de Genève, mais ne reçoit qu’un titre de séjour limité, et ce pour des motifs exceptionnels.
Selon la jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle allemande, l’octroi du statut de réfugié politique requiert l’existence d’un risque de persécution émanant d’une autorité étatique ou quasi étatique. La persécution par des entités privées ou des particuliers n’est retenue que si elle peut être attribuée à l’Etat dans le sens où celui-ci encourage ou tolère de façon passive la persécution par des groupes privés, ou exceptionnellement, si l’Etat ne fournit pas une protection appropriée parce que les structures politiques ou sociales existantes le mettent dans l’incapacité d’agir. Ne sont pas visées les situations dans lesquelles un Etat a de fait perdu le contrôle de certaines parties de son territoire (Cour constitutionnelle fédérale, décision du 2 juillet 1980, vol. 54, p. 358).
Les mauvais traitements infligés par un agent de l’Etat, considérés comme un fait isolé survenu dans le dépassement des fonctions de celui-ci, et interdits et sanctionnés par le biais de procédures administratives et pénales régulières, ne sont pas imputés à l’Etat. La torture pratiquée par des autorités policières ou pénitentiaires, qu’il s’agisse de persécution politique ou que l’on soit dans l’hypothèse visée par l’article 3 de la Convention, est imputable à l’Etat. La complicité de l’Etat peut être démontrée lorsque la torture est pratiquée dans le cadre des structures policières ou militaires de celui-ci.
Lorsqu’une demande d’asile visant à obtenir une protection contre la persécution politique ne remplit pas les exigences de l’article 16a § 1 de la Loi fondamentale ou de l’article 51 § 1 de la loi relative aux étrangers, l’Office fédéral doit déterminer si le demandeur court un risque sérieux de subir un traitement contraire à l’article 3 de la Convention en cas de retour. L’article 53 § 4 de la loi sur les étrangers interdit l’expulsion en pareilles circonstances.
Dans une décision du 15 avril 1997 (vol. 104, p. 265), la Cour fédérale administrative allemande a décidé qu’un demandeur, pour remplir les conditions posées par l’article 53 § 4 de la loi relative aux étrangers, doit montrer qu’il court un risque sérieux de se voir infliger une peine ou un traitement inhumain ou dégradant par une autorité étatique ou quasi étatique. La juridiction allemande a donc refusé de suivre l’interprétation de l’article 3 de la Convention adoptée par la Cour européenne des Droits de l’Homme dans l’affaire Ahmed c. Autriche (arrêt du 17 décembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-VI).
Si les conditions préalables à l’application de l’article 53 § 4 ne sont pas réunies, une protection peut être accordée en vertu de l’article 53 § 6 de la loi sur les étrangers, qui confère aux autorités une compétence discrétionnaire pour surseoir à l’expulsion en cas de danger sérieux pesant sur la vie, l’intégrité physique ou la liberté d’un étranger. Cela vaut pour un danger individuel concret résultant soit de l’Etat soit d’un acte privé. Il n’est pas nécessaire qu’il y ait acte intentionnel, intervention ou mesure de l’Etat, cette protection recouvrant les dangers qui pèsent sur la vie en raison de conditions de vie difficiles, de l’absence d’un traitement médical nécessaire, etc. (Cour fédérale administrative, décision du 9 septembre 1997, InfAusIR 1998, p. 125). Cette disposition a également été appliquée à la guerre civile ou à des situations de conflits où la menace était d’origine non étatique (tribunal administratif supérieur du Bade-Wurtemberg, décision du 11 mai 1999, 6S 514/99). Les personnes qui reçoivent une protection en vertu de cette disposition bénéficient d’un permis de séjour temporaire de trois mois, renouvelable par les autorités.
Durant les six premiers mois de l’année 1999, l’article 53 § 6 a été appliqué à vingt-quatre ressortissants sri-lankais en raison de risques individuels sérieux de mauvais traitements qui ne pouvaient être attribués à l’Etat sri-lankais. Parmi les intéressés figurait un Tamoul dont les cicatrices le mettaient en danger réel d’être arrêté par les forces de sécurité et d’être à nouveau soumis à la torture parce qu’il était soupçonné d’avoir des liens avec les LTTE (tribunal administratif de Dresde, décision du 16 novembre 1998, 5 K 30493/96).
Les demandeurs qui ont été déboutés peuvent faire réexaminer leur dossier dans le cadre d’une nouvelle procédure d’asile (demande complémentaire, article 71 de la loi sur la procédure d’asile), sans préjudice de l’article 51 §§ 1-3 de la loi sur la procédure administrative. Mais cela ne vaut que lorsque la situation factuelle ou juridique a changé en faveur du demandeur, lorsqu’il y a de nouveaux éléments ou lorsqu’il existe des raisons de reprendre la procédure analogues à celles que retient l’article 580 du code de procédure civile (faux témoignage, nouveaux témoins, etc.). Par ailleurs, le demandeur doit montrer que ces faits ou éléments nouveaux – à présenter dans un délai de trois mois – sont susceptibles de mener à une issue positive et qu’il était dans l’incapacité de les présenter lors de la précédente procédure d’asile.
Toutefois, même lorsque ces conditions ne sont pas remplies, les autorités compétentes sont tenues de déterminer si le demandeur, en cas de refoulement, est confronté à un risque individuel sérieux pour sa vie et son intégrité physique, et en particulier à un danger grave au sens de la jurisprudence de la Cour fédérale administrative se rapportant à l’article 53 § 6 (voir par exemple la décision du 7 septembre 1999, 1 C 6.99).
Une personne qui fait une demande complémentaire ou qui sollicite une protection fondée sur l’article 53 ne peut être refoulée immédiatement à son retour en Allemagne en vertu du rejet antérieur d’une demande d’asile ou d’une décision d’expulsion. Si le demandeur ne remplit pas les conditions pour une reprise de la procédure ou un réexamen de son dossier, les autorités doivent prendre une nouvelle décision d’expulsion, qui du reste peut être soumise à un contrôle juridictionnel. C’est uniquement si une demande non fondée est déposée dans les deux années suivantes que la décision initiale d’expulsion reste en vigueur. Un demandeur dispose d’une semaine pour former auprès du tribunal administratif un recours contre son expulsion. Une expulsion ne peut avoir lieu avant que le tribunal ait statué. Le demandeur peut prier le tribunal de donner un effet suspensif à son recours.
5.  Rapports pertinents
En 1998, Amnesty International rapportait au sujet de Sri Lanka qu’« aucun membre des forces de sécurité n’a été traduit en justice pour s’être livré à la torture ». En juin 1999, la même organisation a publié un rapport intitulé « Sri Lanka. Torture in custody » (« Sri Lanka. La torture en détention »). Ce rapport indiquait (traduction libre) :
« (...) des actes de torture (...) continuent à être signalés presque quotidiennement (si ce n’est quotidiennement) dans le cadre du conflit persistant entre les forces de sécurité et les Tigres libérateurs de l’Eelam tamoul (LTTE), qui luttent pour la création d’un Etat indépendant (Eelam) dans le nord-est du pays (...)
Le phénomène des arrestations, des détentions et des actes de torture à Colombo est étroitement lié à la survenance d’attaques des LTTE dans la ville, à la découverte de matériel utilisé pour ces agressions ou à toute grande manifestation publique ayant lieu à Colombo, comme la fête de l’Indépendance. Un grand nombre d’arrestations sont signalées après des explosions, des assassinats et la découverte d’armes. »
Un rapport de la Medical Foundation for the Care of the Victims of Torture intitulé « No Safe Haven: Nigerian, Kenyan and Sri Lankan Torture Victims in the United Kingdom » (« Pas de refuge sûr : des victimes de torture nigérians, kényans et sri-lankais au Royaume-Uni ») et daté d’octobre 1997, expliquait (traduction libre) :
« Bien que le gouvernement élu en 1994 ait établi des cadres légaux en exprimant sa volonté de lutter contre les atteintes aux droits de l’homme dues aux forces de sécurité, ces cadres se sont avérés insuffisants pour limiter les violations des droits de l’homme commises par l’armée ou la police et pour traduire les coupables en justice. Les Tamouls, en particulier les jeunes hommes, sont fréquemment détenus par les forces de sécurité qui recherchent les partisans des Tigres (...) Nombre d’entre eux (...) sont détenus, parfois pendant de longues périodes et sont maltraités ou torturés (...)
Lorsque les forces de sécurité détiennent un individu qui porte des cicatrices, elles partent du principe qu’il est membre des LTTE et le traitent de façon extrêmement brutale (...) »
Le rapport du Rapporteur spécial des Nations unies sur les exécutions extrajudiciaires et sommaires, daté du 12 mars 1998, affirmait au sujet de sa visite à Sri Lanka :
« Le plus souvent, les violations des droits de l’homme sont commises dans le contexte d’opérations menées par les forces de sécurité contre l’insurrection armée. (...) ces violations ont été si nombreuses, si fréquentes et si graves au fil des ans, qu’il n’est pas possible de les traiter comme si elles n’étaient que des cas isolés et individuels de conduite dévoyée de la part d’agents de rang intermédiaire ou subalterne, et que ne s’y attachait aucune responsabilité politique de la hiérarchie civile et militaire. »
Le rapport pour 1998 du ministère américain des Affaires étrangères sur les droits de l’homme à Sri Lanka, intitulé « Sri Lanka Country Report on Human Rights Practices for 1998 » et daté du 26 février 1999, indiquait (traduction libre) :
« La torture demeure un grave problème et les conditions de détention en prison restent médiocres. Les arrestations [et détentions] arbitraires se poursuivent, allant souvent de pair avec l’inobservation par les forces de sécurité de certaines garanties prévues par les règlements d’exception. L’impunité des personnes responsables d’atteintes aux droits de l’homme reste un grave problème. Aucune arrestation n’a été opérée à la suite de la disparition et de l’assassinat présumé d’au moins 350 personnes soupçonnées d’être des LTTE à Jaffna en 1996 et 1997. »
GRIEFS
Le requérant allègue que l’attitude du Royaume-Uni, qui a ordonné son refoulement vers l’Allemagne, d’où il sera renvoyé de façon sommaire vers Sri Lanka, viole les articles 2, 3, 8 et 13 de la Convention.
Le requérant affirme en particulier qu’il y a de bonnes raisons de penser que s’il est renvoyé à Sri Lanka, il court un risque réel de subir un traitement contraire à l’article 3 de la Convention entre les mains des forces de sécurité, des LTTE et des organisations tamoules militantes favorables au gouvernement. Il soutient que les autorités allemandes n’ont jugé pertinents que les actes de l’Etat et n’ont pas considéré les abus commis par tel ou tel agent de l’Etat comme des actes de l’Etat. Cette attitude est contraire à la jurisprudence de la Commission et de la Cour relative à l’article 3. Il déclare que s’il était renvoyé en Allemagne, les autorités de ce pays ne réexamineraient pas sa demande d’asile, car il n’a aucun nouvel élément significatif à leur soumettre à cet effet. Les éléments médicaux examinés par les autorités britanniques ne seraient pas considérés comme pertinents, car ils se rapportent à des risques dont les autorités allemandes ne jugent pas les origines imputables à l’Etat, comme les LTTE ou les fonctionnaires brutaux agissant en dehors de la loi. Le requérant fait valoir que la Convention de Dublin, qui vise à prévenir le dépôt de multiples demandes d’asile au titre de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés, n’entre pas en ligne de compte dans la mesure où son grief est tiré de l’article 3 de la Convention.
S’agissant de l’article 13 de la Convention, il estime qu’un contrôle juridictionnel ne constitue pas un recours effectif car, dans le cadre d’un retour vers un Etat tiers prétendument sûr en vertu de la Convention de Dublin, les tribunaux du Royaume-Uni ne soumettent pas les demandes d’asile au « contrôle le plus scrupuleux ».
EN DROIT
Le requérant allègue que l’attitude du Royaume-Uni, qui a ordonné son refoulement vers l’Allemagne, d’où il risque d’être renvoyé à Sri Lanka, viole les articles 2, 3, 8 et 13 de la Convention.
A.  Quant à l’article 3 de la Convention
Le requérant se plaint de ce que son expulsion vers l’Allemagne par le Royaume-Uni méconnaîtrait l’article 3 de la Convention, ainsi libellé :
« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »
1.  Arguments des comparants
a)  Le gouvernement britannique
Le gouvernement britannique affirme que la demande d’asile du requérant doit être examinée quant au fond en Allemagne, où les allégations selon lesquelles il risque des mauvais traitements s’il est renvoyé à Sri Lanka seront appréciées par les autorités compétentes conformément à leurs obligations découlant de la Convention de Genève de 1951 et de l’article 3 de la Convention. Dans ces circonstances, le Gouvernement n’a formulé aucune observation quant au bien-fondé de la demande d’asile du requérant, bien qu’il n’admette pas ses affirmations comme étant justes.
Le Gouvernement soutient que le requérant ne court aucun risque réel de subir un traitement contraire à l’article 3 en cas de refoulement vers l’Allemagne. Il souligne que sa demande d’asile a déjà été examinée au fond par les autorités allemandes, et notamment par le tribunal administratif de Bavière qui, après avoir entendu le témoignage de l’intéressé, a conclu que ses allégations n’étaient qu’un « tissu de mensonges ». Par ailleurs, il est loisible au requérant de présenter aux autorités allemandes des éléments nouveaux – médicaux ou autres – pour étayer sa demande. Le Gouvernement rejette les arguments du requérant selon lesquels la législation allemande ne fournit pas de protection adéquate contre le refoulement, en faisant observer que même si les autorités ont une attitude différente concernant les risques dus à des éléments indépendants de l’Etat ou les actions de fonctionnaires brutaux, l’intéressé aurait le droit de rester en Allemagne en vertu de l’article 53 § 6 de la loi relative aux étrangers s’il pouvait prouver qu’il court à Sri Lanka un risque sérieux de torture ou de traitement inhumain de quelque origine que ce soit. Le Gouvernement évoque le grand nombre de personnes qui ont obtenu une protection en vertu de cette disposition et l’absence de toute plainte portée devant la Cour relativement à un prétendu manque de protection dans la législation allemande.
Le Gouvernement ajoute que cette Cour devrait faire preuve d’une grande circonspection avant d’estimer que le refoulement d’une personne d’un Etat contractant vers un autre emporterait violation de l’article 3 de la Convention, car en l’espèce, le requérant serait protégé par la prééminence du droit en Allemagne et pourrait en cas de problème s’adresser à cette Cour, à laquelle il pourrait demander l’application de l’article 39 du règlement en vue d’un sursis à l’exécution de son expulsion. Il serait mauvais en principe que le Royaume-Uni assume une fonction de contrôle consistant à vérifier si un autre Etat contractant, tel l’Allemagne, se conforme à la Convention. Du reste, cela compromettrait le bon fonctionnement de la Convention de Dublin, mise en application pour attribuer équitablement et efficacement aux Etats d’Europe la responsabilité de l’examen des demandes d’asile.
b)  Le requérant
Le requérant soutient qu’il court un risque réel de subir des actes de torture et des mauvais traitements s’il est renvoyé à Sri Lanka ; il s’appuie sur les éléments médicaux relatifs à ses lésions et sur les rapports faisant état d’un usage étendu et généralisé de la torture à Sri Lanka, par les Tigres tamouls et les forces de sécurité. Ni le système britannique ni celui de l’Allemagne ne lui ont offert la protection nécessaire contre un refoulement. Les autorités allemandes ont rejeté sa demande d’asile à l’issue d’une procédure profondément viciée qui n’a pas tenu compte des dommages subis. Dans sa décision du 21 avril 1997, le tribunal administratif de Bavière a adopté une attitude totalement injustifiée face aux éléments qu’il avait soumis. S’agissant par exemple de la critique selon laquelle il n’a fourni aucun détail sur la formation informatique qu’il avait espéré suivre à Colombo, cela s’expliquait par le fait qu’il s’était trouvé dans l’incapacité de s’inscrire à ce cours en raison des problèmes rencontrés avec la police dès les cinq premiers jours passés dans cette ville. Il n’y avait rien d’étonnant non plus dans le fait qu’il ait laissé ses documents personnels à Sri Lanka : il n’avait pas pu les utiliser pour quitter le pays, puisqu’il lui avait fallu obtenir un faux passeport établi à un autre nom que le sien. Quant au caractère prétendument douteux de la lettre de sa mère qu’il avait présentée, il avait soumis à la Cour une déclaration écrite sous serment par celle-ci en date du 1er août 1999, dans laquelle elle expliquait qu’elle ne savait pas écrire les caractères romains et qu’elle n’avait pas rédigé elle-même l’adresse figurant sur l’enveloppe.
Le requérant allègue que si les autorités britanniques le renvoient en Allemagne, il lui sera impossible d’obtenir un nouvel examen de sa demande du fait de l’existence de normes de procédure strictes excluant l’examen d’éléments qui étaient déjà disponibles auparavant et n’ont pas été présentés aux tribunaux. Il souligne que les autorités ne tiendraient pas compte de l’origine d’un risque non dû à des éléments dépendant de l’Etat en statuant sur ses griefs relatifs à la persécution politique ou sur ses plaintes concernant des mauvais traitements contraires à l’article 3, et ce au mépris d’une bonne interprétation de ces dispositions. Il ajoute que le niveau de preuve requis par les autorités est impossible à atteindre et fait obstacle aux personnes qui méritent d’obtenir satisfaction.
Le requérant rejette l’affirmation selon laquelle l’article 53 § 6 remédie à cette situation. Il soutient qu’il s’agit d’une mesure totalement discrétionnaire et provisoire, et que l’on ne connaît aucun cas dans lequel un demandeur d’asile débouté ait obtenu une protection en vertu de cette disposition. Dans ces circonstances, le gouvernement britannique ne saurait se soustraire à ses obligations découlant de l’article 3 en s’appuyant sur le fait que l’Allemagne est un Etat contractant et sur la possibilité théorique pour le requérant de s’adresser à la Cour à partir de l’Allemagne pour prévenir un risque réel de refoulement de ce pays vers Sri Lanka.
c)  Le gouvernement allemand
Le gouvernement allemand, qui a présenté des observations écrites et orales à la demande de la Cour, soutient que le droit et la pratique allemands sont totalement conformes à la Convention. Il souligne que si la Cour fédérale administrative a interprété l’article 3 quelque peu différemment de cette Cour, il n’en résulte pour autant aucun « manque de protection », car les dangers pesant sur la vie et l’intégrité physique sont pris en compte par l’article 53 § 6. De l’avis du Gouvernement, ce n’est pas par hasard si la Cour n’a jamais constaté la violation de l’article 3 de la Convention dans une affaire où les autorités allemandes souhaitaient expulser un demandeur d’asile débouté. A n’en pas douter, le requérant serait autorisé à présenter aux autorités allemandes de nouveaux éléments susceptibles de déboucher sur une issue plus favorable. Par ailleurs, les autorités seraient tenues de lui accorder une protection sans considération de délai. Même si le libellé de l’article 53 § 6 laisse une certaine marge discrétionnaire, la jurisprudence des tribunaux allemands montre clairement qu’un demandeur a droit à une protection s’il court un grave danger menaçant sérieusement sa vie et son intégrité physique. L’intéressé ne pourrait être expulsé qu’en vertu d’une nouvelle décision d’expulsion, contre laquelle il pourrait former un recours auprès du tribunal administratif, avec la possibilité de demander une protection judiciaire provisoire dans un délai d’une semaine. La décision d’expulsion ne pourrait alors être exécutée avant qu’il ne soit statué sur cette demande. Si le requérant n’était pas satisfait du contrôle des tribunaux, il pourrait introduire une requête auprès de cette Cour. Dans cette hypothèse, les autorités allemandes se plieraient scrupuleusement à toute demande de cette Cour fondée sur l’article 39 de son règlement afin qu’il soit sursis à l’exécution d’un arrêté d’expulsion.
d)  Le Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés
Dans ses observations écrites, présentées à l’invitation de la Cour, le Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés indique que la Convention de Dublin est en principe considérée comme un développement positif garantissant qu’au moins un pays se charge de statuer sur une demande d’asile et empêche ainsi le phénomène de « navette ». Toutefois, l’application effective de cette Convention est sérieusement entravée par les interprétations divergentes que les Etats font de la Convention de Genève de 1951, notamment en ce qui concerne l’origine de la persécution. D’où le problème pratique suivant : un réfugié dont la demande a été rejetée par un Etat qui suit une interprétation restrictive ne peut plus, de fait, solliciter l’asile dans un Etat qui aurait peut-être accédé à sa demande en vertu de l’interprétation généralement admise. En principe, une personne dont la demande d’asile a déjà été rejetée dans le « pays tiers sûr » n’a pas la possibilité d’obtenir une voie de recours effective lorsqu’elle est renvoyée dans ce même pays. Dans ces circonstances, un refoulement indirect peut violer le principe de non-refoulement. Aucun demandeur d’asile ne devrait donc être envoyé vers un Etat tiers sans que les garanties existantes aient été évaluées sérieusement en l’espèce, à savoir par exemple la réadmission de l’intéressé, une protection effective contre le refoulement, la possibilité de demander l’asile et d’en bénéficier, et un traitement conforme aux principes admis au niveau international.
2.  Appréciation de la Cour
a)  La responsabilité du Royaume-Uni
La Cour rappelle tout d’abord que les Etats contractants ont, en vertu d’un principe de droit international bien établi et sans préjudice des engagements découlant pour eux de traités y compris la Convention, le droit de contrôler l’entrée, le séjour et l’éloignement des non-nationaux. Elle note aussi que ni la Convention ni ses Protocoles ne consacrent le droit à l’asile politique (arrêt Vilvarajah et autres c. Royaume-Uni du 30 octobre 1991, série A n° 215, p. 34, § 102). Il est toutefois bien établi dans sa jurisprudence que l’interdiction fondamentale de la torture et des traitements inhumains ou dégradants posée par l’article 3, lu en combinaison avec l’article 1er de la Convention selon lequel « toute personne relevant de leur juridiction [se voit reconnaître] les droits et libertés définis [dans la] Convention », impose aux Etats contractants l’obligation de ne pas expulser une personne vers un pays lorsqu’il y a des motifs sérieux et avérés de croire qu’elle y courra un risque réel d’être soumise à un traitement contraire à l’article 3 (voir notamment l’arrêt Ahmed c. Autriche du 17 décembre 1996, Recueil 1996-VI, p. 2206, §§ 39-40).
La jurisprudence de la Cour indique par ailleurs que l’existence de cette obligation n’est pas subordonnée au point de savoir si l’origine du risque d’un tel traitement tient à des facteurs impliquant la responsabilité, directe ou indirecte, des autorités du pays d’accueil. Eu égard au caractère absolu du droit garanti, l’article 3 peut être étendu à des situations où le danger émane de personnes ou de groupes de personnes qui ne relèvent pas de la fonction publique, ou des conséquences pour la santé des effets d’une maladie grave (arrêt H.L.R. c. France du 29 avril 1997, Recueil 1997-III, p. 758, § 40 ; arrêt D. c. Royaume-Uni du 2 mai 1997, Recueil 1997-III, p. 792, § 49). Dans toutes ces hypothèses, la Cour doit soumettre à un contrôle rigoureux l’ensemble des circonstances entourant l’affaire.
En l’espèce, le requérant est menacé d’être refoulé vers l’Allemagne, où une décision d’expulsion a été prise précédemment en vue de son renvoi à Sri Lanka. L’ensemble des parties admettent que le requérant n’est pas à proprement parler menacé d’un traitement contraire à l’article 3 en Allemagne. Son refoulement vers l’Allemagne constitue toutefois un maillon d’une éventuelle chaîne de circonstances pouvant déboucher sur son retour à Sri Lanka, où il est allégué qu’il courrait un risque réel de subir un tel traitement.
La Cour estime qu’en l’espèce, le refoulement indirect vers un pays intermédiaire qui se trouve être également un Etat contractant n’a aucune incidence sur la responsabilité du Royaume-Uni, qui doit veiller à ne pas exposer le requérant à un traitement contraire à l’article 3 de la Convention par sa décision de l’expulser. Dans ce contexte, le Royaume-Uni ne peut pas non plus s’appuyer d’office sur le système établi par la Convention de Dublin pour attribuer, au sein des pays européens, la responsabilité de statuer sur les demandes d’asile. Lorsque des Etats établissent des organisations internationales ou, mutatis mutandis, des accords internationaux pour coopérer dans certains domaines d’activité, la protection des droits fondamentaux peut s’en trouver affectée. Il serait contraire au but et à l’objet de la Convention que les Etats contractants soient ainsi exonérés de toute responsabilité au regard de la Convention dans le domaine d’activité concerné (voir par exemple l’arrêt Waite et Kennedy c. Allemagne [GC], n° 26083/94, § 67, CEDH 1999-I). La Cour prend acte des commentaires du Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés selon lesquels, si la Convention de Dublin poursuit des objectifs louables, son efficacité peut être compromise dans la pratique par les approches différentes qu’adoptent les Etats contractants quant à l’étendue de la protection offerte. Les juridictions anglaises témoignent elles-mêmes d’une préoccupation analogue lorsqu’elles contrôlent les décisions prises par le ministre en vue du refoulement de demandeurs d’asile vers des Etats tiers prétendument sûrs (voir, ci-dessus, dans « Le droit et la pratique pertinents », la jurisprudence du Royaume-Uni).
La Cour a donc vérifié (voir ci-après) si le Royaume-Uni avait respecté ses obligations de protéger le requérant contre le risque de subir des actes de torture ou des mauvais traitements contraires à l’article 3 de la Convention.
b)  Risque allégué de mauvais traitements à Sri Lanka
La Cour rappelle que le requérant prétend avoir subi de la part des LTTE des mauvais traitements qui l’ont contraint à quitter son domicile de la région de Jaffna, à Sri Lanka, pour se rendre à Colombo. Dans la capitale, il affirme avoir été détenu trois mois durant par les forces de sécurité parce qu’il était soupçonné d’être un Tigre tamoul, et y avoir été torturé. Ainsi, il aurait été fouetté avec un câble électrique et aurait été frappé sur les pieds et au bas du dos à l’aide d’un tuyau « S-lon » rempli de ciment. A la suite de sa libération, il a été emmené deux fois par l’ENDLF (groupe tamoul progouvernemental), puis a été détenu et frappé. De plus, il a été arrêté par la police en octobre 1995 ; durant son interrogatoire, il a été battu et une barre de fer chauffée a été appliquée sur son bras.
Le Royaume-Uni n’a présenté aucune observation sur le fond de ces plaintes, mais a souligné qu’elles avaient été examinées par l’Office fédéral allemand et le tribunal administratif de Bavière, qui les avaient rejetées.
La Cour observe que dans sa décision du 26 avril 1996 rejetant la demande d’asile, l’Office fédéral ne s’est fondé sur aucun manque apparent de crédibilité du requérant. L’Office s’est en fait appuyé sur le fait qu’en vertu de la position de l’Allemagne en matière d’attribution de la responsabilité de l’Etat, ni les difficultés dues aux LTTE ni les excès isolés de certains soldats ne pouvaient constituer le fondement d’une persécution politique. En revanche, dans sa décision du 21 avril 1997, le tribunal administratif de Bavière, après avoir entendu le requérant, a exprimé l’avis que son récit n’était qu’un « tissu de mensonges ». Le tribunal justifiait cette opinion en faisant référence à certains éléments du récit qu’il estimait non plausibles et contradictoires.
Devant la Cour, le requérant a présenté deux rapports médicaux qui corroborent solidement ses allégations selon lesquelles il a été torturé. Il a également fourni des photographies montrant les cicatrices laissées par des blessures au bras, à la jambe et à la tête. Ces documents n’ont pas été vus par les autorités allemandes et il ne semble pas que celles-ci aient tenu compte de cet aspect de l’affaire. Par ailleurs, le requérant a apporté de nouvelles précisions sur certains faits survenus à Sri Lanka qui expliquent dans une certaine mesure les points faibles que le tribunal administratif de Bavière a trouvés dans son récit.
La Cour a également pris en considération les rapports sur Sri Lanka établis par Amnesty International, le rapporteur spécial des Nations unies et le ministère américain des Affaires étrangères. Ces documents attestent que la torture et les mauvais traitements imputables aux LTTE et aux forces gouvernementales constituent un grave problème. Les Tamouls, en particulier les jeunes hommes, courent un risque sérieux d’être détenus et de subir des mauvais traitements de la part des forces de sécurité, qui recherchent les « Tigres ». Les jeunes hommes qui portent des cicatrices risquent tout particulièrement d’être soupçonnés d’avoir des liens avec les Tigres tamouls.
La Cour observe qu’elle n’a entendu d’arguments conséquents ni de la part du gouvernement britannique ni de la part du gouvernement allemand concernant le fond de la demande d’asile. Elle estime toutefois que les documents présentés à ce stade par le requérant suscitent des inquiétudes quant aux risques qu’il courrait s’il était renvoyé à Sri Lanka, tant du fait des LTTE s’il retournait auprès de sa famille à Jaffna, que des forces gouvernementales, qui le soupçonneraient d’avoir eu des liens avec les LTTE.
c)  La situation du requérant en tant que demandeur d’asile débouté s’il est renvoyé en Allemagne
La Cour rappelle qu’il ne lui appartient pas d’examiner les demandes d’asile ou de contrôler la façon dont les Etats contractants remplissent leurs obligations découlant de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés. C’est pourquoi il n’est pas directement pertinent qu’en examinant les demandes d’asile, les autorités allemandes ne tiennent compte ni des risques de mauvais traitements dus à des éléments indépendants de l’Etat ni des mauvais traitements imputables à tel ou tel fonctionnaire et interdits par la législation du pays. La préoccupation essentielle de la Cour est de savoir s’il existe des garanties de procédure effectives, de quelque type que ce soit, qui protègent le requérant contre un refoulement de l’Allemagne vers Sri Lanka.
Eu égard aux arguments des parties et compte dûment tenu des explications du gouvernement allemand, la Cour estime que le requérant pourrait, à son retour en Allemagne, déposer une nouvelle demande d’asile, ainsi que des demandes de protection fondées sur les articles 53 § 4 et 53 § 6 de la loi sur les étrangers. Les assurances données par le gouvernement allemand l’ont convaincue que le requérant ne risquait pas d’être refoulé immédiatement ou sommairement vers Sri Lanka. La précédente décision d’expulsion de l’intéressé ayant été prise il y a plus de deux ans, celui-ci ne pourrait être refoulé sans qu’intervienne une nouvelle décision d’expulsion, laquelle serait susceptible d’être contrôlée par le tribunal administratif, juridiction auprès de laquelle il pourrait déposer une demande de protection provisoire dans le délai d’une semaine. Il ne pourrait pas être refoulé avant que le tribunal administratif ait statué sur cette dernière demande.
La Cour rappelle que selon le requérant, ces procédures ne lui garantiraient aucune protection effective, en ce qu’elles déboucheraient selon toute probabilité sur un nouveau rejet de ses prétentions et sur une décision de refoulement. Ces objections sont examinées ci-après.
Tout d’abord, la Cour relève que l’article 51 de la loi sur la procédure administrative impose des limitations strictes à l’admission de nouveaux éléments pouvant permettre au demandeur d’obtenir un nouvel examen de sa demande d’asile. Cet article exige que les données en question soient présentées dans un délai de trois mois à compter du moment où elles sont devenues disponibles et exclut celles qui l’étaient déjà lors de la précédente procédure. Semblent donc exclus les éléments médicaux aujourd’hui présentés à cette Cour, ainsi que les lettres fournies par des membres de la famille du requérant pour étayer son récit.
Ensuite, même à supposer qu’un nouvel examen de la demande d’asile soit accordé, la Cour observe que la décision antérieure du tribunal administratif de Bavière selon laquelle le requérant n’est pas crédible se verrait accorder une importance significative lors d’un nouvel examen de ses prétentions.
Enfin, comme cela a été souligné, les autorités allemandes ne tiendraient pas compte, aux fins de l’octroi du droit d’asile ou d’une protection contre un traitement contraire à l’article 3 de la Convention, en application de l’article 53 § 4, du fait que le requérant court un risque dû aux membres des LTTE ou à certains membres des forces de sécurité agissant en-dehors des lois à Sri Lanka.
Eu égard à ces trois facteurs, la Cour estime que l’on peut douter sérieusement que le requérant obtienne un examen complémentaire de sa demande d’asile ou qu’il soit accédé à sa deuxième demande. Pour des raisons similaires, il est peu probable que ses demandes fondées sur l’article 53 § 4 portent leurs fruits.
Toutefois, la Cour relève que le manque apparent de protection résultant de l’approche allemande du risque dû à un élément indépendant de l’Etat est compensé, du moins en partie, par l’application par les autorités allemandes de l’article 53 § 6. Il semble que cette disposition ait été appliquée pour protéger des personnes dont la vie et l’intégrité physique étaient mises en péril par des éléments indépendants de l’Etat, et notamment des groupes s’opposant au gouvernement, mais aussi à des personnes menacées par des risques plus généraux en matière de santé et d’environnement. Cet article a également été appliqué à un certain nombre de Tamouls, notamment un jeune homme qui risquait de se voir infliger des mauvais traitements par les forces de sécurité en raison des cicatrices présentes sur son corps. Le requérant a souligné le caractère discrétionnaire de cette disposition. Tout en admettant que le libellé de celle-ci laisse une certaine marge d’appréciation, le gouvernement allemand soutient que l’interprétation des tribunaux atteste clairement qu’il existe une obligation d’appliquer cette protection aux personnes ayant démontré qu’elles couraient un grave danger. Cet argument est étayé par les éléments jurisprudentiels évoqués. Il semble également qu’en dépit des exigences procédurales de l’article 51 de la loi sur la procédure administrative, la Cour fédérale administrative estime que les affaires dans lesquelles il est question d’un grave péril pour la vie et l’intégrité physique doivent être réexaminées.
Il est vrai que le Gouvernement n’a présenté aucun cas dans lequel l’article 53 § 6 aurait été appliqué à un demandeur d’asile débouté à l’issue d’une deuxième procédure d’asile. La Cour admet que la décision judiciaire antérieure, qui met fortement en doute la crédibilité du requérant, est un facteur qui dans ce contexte pèserait également contre une demande de protection. Toutefois, les assurances données par le gouvernement allemand quant à son droit et à sa pratique internes ont convaincu la Cour que les prétentions du requérant, si elles étaient admises par les autorités, pourraient entrer dans le cadre de l’article 53 § 6 et lui valoir la protection offerte par cette disposition. Certes, tout nouvel examen du dossier du requérant peut donner lieu à une décision de rejet des autorités allemandes, mais cette question relève largement de spéculations et de suppositions. En outre, aucun élément ne donne à penser à la Cour que dans cette affaire l’Allemagne pourrait manquer à ses obligations découlant de l’article 3 de la Convention, à savoir garantir au requérant une protection contre le refoulement vers Sri Lanka s’il présentait des arguments conséquents selon lesquels il risque d’être torturé et maltraité dans ce pays. Par conséquent, dans la mesure où un tel refoulement est possible, l’existence de cette possibilité n’a pas été démontrée dans les circonstances de l’espèce comme étant suffisamment concrète ou précise.
Il n’est pas pertinent aux fins de la présente requête qu’un permis de séjour accordé en application de l’article 53 § 6 soit d’une durée initiale de trois mois et soit susceptible d’être contrôlé par les autorités.
Enfin quant aux arguments du requérant relatifs aux lourdes exigences qui pèsent en Allemagne sur les demandeurs d’asile en matière de preuve, la Cour n’est pas convaincue qu’il ait été montré en quoi cet élément fait obstacle dans la pratique aux demandes méritant une issue favorable. Elle observe que cette question a été examinée et rejetée par la Cour d’appel anglaise. Le record que détient l’Allemagne par le nombre élevé de demandes d’asile auxquelles elle fait droit indique que le niveau requis dans la pratique n’est pas excessivement élevé.
Dans ces circonstances, la Cour estime que l’existence d’un risque réel que l’Allemagne expulse le requérant vers Sri Lanka en violation de l’article 3 de la Convention n’est pas établie. En décidant de refouler le requérant vers l’Allemagne, le Royaume-Uni n’a donc pas failli à ses obligations découlant de cette disposition. Il n’a pas été démontré non plus que cette décision avait été prise sans qu’il soit dûment tenu compte de l’existence en Allemagne de garanties appropriées permettant d’éviter le risque de traitements inhumains ou dégradants (arrêt Soering c. Royaume-Uni du 7 juillet 1989, série A n° 161, pp. 38-39, §§ 97-98 ; arrêt Nsona c. Pays-Bas du 28 novembre 1996, Recueil 1996-V, p. 2004, § 102 ; arrêt D. c. Royaume-Uni, p. 793, § 52).
Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée comme étant  manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
B.  Quant aux articles 2 et 8 de la Convention
Par ailleurs et à titre subsidiaire, le requérant affirme que les questions soulevées ci-dessus dans le cadre de son grief tiré de l’article 3 impliquent également la violation de l’article 2 en ce qu’il y a des motifs sérieux et avérés de penser qu’il pourrait être tué à Sri Lanka, ainsi que la violation de l’article 8 en ce qu’il est menacé dans son intégrité physique et morale (au sens de la vie privée) de façon disproportionnée par rapport à tout but légitime poursuivi.
L’article 2 de la Convention se lit comme suit en sa partie pertinente :
« 1.  Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d’une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi.
L’article 8 de la Convention est ainsi libellé :
« 1.  Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2.  Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
Eu égard à ses conclusions ci-dessus concernant l’article 3 de la Convention, la Cour estime qu’il ne se pose aucune question distincte justifiant un examen sous l’angle de ces dispositions.
C.  Quant à l’article 13 de la Convention
Le requérant se plaint de ne pas disposer d’un recours effectif pour ses griefs ; il invoque l’article 13 de la Convention, qui est ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
Le gouvernement britannique n’admet pas l’argument selon lequel la Convention de Dublin empêche ses tribunaux de procéder au « contrôle le plus scrupuleux » des dossiers de demande d’asile en vue de prévenir tout danger pesant sur la vie. La Cour d’appel a examiné au fond les prétentions du requérant avec une attention considérable ; elle a prié le ministre de s’assurer que l’Allemagne remplirait ses obligations découlant de la Convention de Genève, ce qui d’après le Gouvernement constitue un recours effectif conforme à la jurisprudence de la Cour relative à d’autres affaires d’asile ou d’expulsion (voir par exemple les arrêts précités Vilvarajah et autres et D. c. Royaume-Uni).
Le requérant allègue que ce contrôle juridictionnel ne constitue pas un recours effectif, dans la mesure où il ne permet pas un « contrôle scrupuleux » de la demande quant au fond, mais se limite à de simples considérations relatives à l’application de la Convention de Dublin par le ministre. Un tel contrôle ne permet pas de vérifier si la décision de refouler l’intéressé était bonne ou mauvaise ou si les craintes de persécution étaient fondées, mais uniquement si la décision était licite. Elle serait illicite uniquement si aucun haut fonctionnaire, concentrant comme il se doit son attention sur les questions pertinentes, n’aurait pu prendre la décision qu’il a prise. Le requérant renvoie à la conclusion de la Cour dans l’affaire Smith et Grady c. Royaume-Uni (arrêt Smith et Grady c. Royaume-Uni, nos 33985/96 et 33986/96, CEDH 1999-VI), dans laquelle il a été estimé que le contrôle juridictionnel ne constituait pas un recours effectif.
La Cour rappelle que l’article 13 de la Convention garantit l’existence en droit interne d’un recours permettant de s’y prévaloir des droits et libertés de la Convention, tels qu’ils peuvent s’y trouver consacrés. L’article 13 a donc pour conséquence d’exiger un recours interne permettant de connaître du contenu d’un « grief défendable » fondé sur la Convention et d’offrir le redressement approprié, même si les Etats contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation quant à la manière de se conformer aux obligations que leur fait cette disposition. La portée de l’obligation découlant de l’article 13 varie en fonction de la nature du grief que le requérant fonde sur la Convention. En outre, l’effectivité que cet article exige du recours ne dépend pas de la certitude d’un résultat favorable (arrêt Aksoy c. Turquie du 18 décembre 1996, Recueil 1996-VI, p. 2286, § 95 ; arrêt Vilvarajah et autres précité, p. 39, § 122).
A supposer que les griefs du requérant aient mis au jour une plainte « défendable » au sens de l’article 13 de la Convention, la Cour observe que dans le cadre d’affaires précédentes, elle a estimé que les contrôles juridictionnels constituaient des recours effectifs pour des griefs tirés de l’article 3 et portant sur des cas d’expulsion et d’extradition (arrêts Soering, pp. 47-48, §§ 119-124, Vilvarajah et autres, pp. 38-39, §§ 121-124, et D. c. Royaume-Uni, pp. 797-798, §§ 69-73, précités). Dans ces affaires, la Cour avait constaté que les juridictions anglaises pouvaient contrôler de manière efficace la légalité du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif sur les plans du fond et de la procédure et annuler des décisions le cas échéant. Il a également été admis que, dans l’exercice de ses pouvoirs de contrôle juridictionnel, un tribunal aurait le pouvoir d’annuler une décision d’expulser ou de refouler une personne vers un pays où elle courrait un risque sérieux et avéré de traitements inhumains ou dégradants, au motif que nul ministre raisonnable ne l’eût adoptée dans les circonstances de la cause.
La Cour ne voit pas de raison de se départir, en l’espèce, de cette conclusion. Il était loisible au requérant de contester, à l’occasion d’un contrôle juridictionnel, le caractère raisonnable de la décision du ministre de délivrer un certificat afin qu’il soit refoulé vers l’Allemagne en application du système établi par la Convention de Dublin. Ses arguments portant notamment sur le point de savoir si l’Allemagne peut être considérée comme un Etat tiers sûr, eu égard à la position des autorités en matière de charge de la preuve, ont été examinés par la Cour d’appel mais rejetés pour défaut de fondement. La récente affaire Adan, Subaskaran and Aitseguer indique par ailleurs que les tribunaux anglais tiendront désormais compte de la façon dont des Etats tiers prétendument sûrs s’acquittent de leurs obligations découlant de la Convention de Genève, en vérifiant si le ministre est fondé à ordonner un refoulement vers ces pays. A cet égard, le contrôle effectué par les juridictions anglaises ira plus loin que celui de cette Cour, car en vertu du droit national, une personne peut demander un droit d’asile qui n’est pas garanti par la Convention européenne des Droits de l’Homme. Le requérant s’appuie sur l’arrêt Smith et Grady ; or celui-ci avait trait à un domaine d’action discrétionnaire des forces armées, et le seuil à partir duquel les tribunaux pouvaient juger irrationnelle la politique suivie était si élevé qu’il excluait en pratique tout examen des questions essentielles soulevées par l’affaire. La Cour est convaincue qu’en l’espèce, le grief du requérant tiré de la Convention et portant sur le point de savoir si le ministre pouvait ordonner son refoulement vers l’Allemagne, relevait bien, quant au fond, du contrôle des tribunaux, qui avaient le pouvoir de lui accorder le redressement demandé.
Il s’ensuit que le grief du requérant doit dès lors être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à la majorité,
Déclare la requête irrecevable.
DÉCISION T.I. c. ROYAUME-UNI
DÉCISION T.I. c. ROYAUME-UNI 

Références :

Notice Hudoc

Origine de la décision

Formation : Cour (quatrième section)
Date de la décision : 07/03/2000

Fonds documentaire ?: HUDOC

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