| O.V.R. contre la RUSSIE

[TRADUCTION]
EN FAIT
La requérante est une ressortissante russe née en 1971 et résidant à Severodvinsk, en Russie. Elle est représentée devant la Cour par M. G.B. Romanovskiy, avocat à Severodvinsk.
Le gouvernement défendeur est représenté par M. P. Laptev, représentant de la Fédération de Russie auprès de la Cour européenne des Droits de l’Homme.
A.  Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 16 août 1995, la requérante se vit accorder une charge générale de notaire par le ministère de la Justice. Le 10 octobre 1995, elle fut désignée comme notaire auprès de l’étude d’Etat de Severodvinsk par une décision du département régional de la Justice d’Arkhangelsk (Управление Юстиции Архангельской области, ci-après le « département de la Justice »).
Le 14 février 1997, ce dernier autorisa la requérante à ouvrir sa propre étude privée. Peu après avoir démarré ses activités, elle fut informée par la chambre des notaires d’Arkhangelsk (Архангельская Нотариальная Палата, ci-après la « chambre des notaires ») qu’elle était légalement tenue d’y adhérer. Le 4 mars 1997, elle fit une demande en ce sens, conformément aux articles 2 et 24 de la loi sur les notaires, aux termes de laquelle tout notaire exerçant dans le privé doit être membre d’une chambre professionnelle.
La requérante affirme avoir été informée par le président de la chambre qu’elle devait payer des droits d’adhésion équivalant à cinq cents fois le tarif de référence minimal (минимальный размер оплаты труда), soit à l’époque 40 millions de roubles (RUR), ou environ 40 160 FRF1. Le 17 mars 1997, la requérante retira sa demande d’adhésion car elle ne pouvait payer cette somme et, en outre, désapprouvait la manière dont les droits avaient été calculés. Le 21 mars 1997, l’assemblée des membres de la chambre des notaires raya la requérante de sa liste.
Le 31 mars 1997, alors qu’elle avait renoncé à s’inscrire, la requérante reçut copie de la décision du 11 mars 1997 par laquelle le conseil de la chambre des notaires l’accueillait comme membre et fixait les droits d’inscription à cent fois le tarif de référence minimal, soit 8 349 000 RUR (environ 8 382 FRF), à payer en six versements. Elle ne présenta toutefois pas de nouvelle demande d’adhésion.
Le 14 avril 1997, la chambre des notaires engagea une action devant le tribunal municipal de Severodvinsk de la région d’Arkhangelsk (Северодвинский городской суд Архангельской Области – ci-après « le tribunal municipal ») pour que soit retiré à la requérante le droit d’exercer comme notaire privé étant donné qu’elle ne faisait plus partie de ses membres.
Le 18 avril 1997, le tribunal municipal émit une décision provisoire par laquelle il interdisait à la requérante d’exercer la profession de notaire privé tant que son affaire n’avait pas été tranchée quant au fond. La requérante fit appel devant le tribunal régional d’Arkhangelsk (Судебная коллегия по гражданским делам Архангельского Областного Суда – ci-après le « tribunal régional ») en faisant valoir que la chambre des notaires n’était pas habilitée à intenter cette action et que la législation nationale pertinente portait atteinte à son droit, garanti par l’article 30 de la Constitution, de ne pas se voir contrainte d’adhérer à une association ou d’en rester membre. Elle affirmait aussi que la décision provisoire était dénuée de motivation valable, car aux termes de l’article 133 du code de procédure civile, une telle décision ne pouvait être prise que s’il y avait un risque qu’il ne soit autrement impossible d’exécuter la décision de justice définitive concernant l’affaire en cause.
Le 15 mai 1997, le tribunal régional annula la décision provisoire, jugeant que celle-ci était insuffisamment motivée et injustifiée, et renvoya l’affaire devant le tribunal municipal. Le 2 juillet 1997, le tribunal municipal ajourna la procédure afin de soumettre à la Cour constitutionnelle la question de la constitutionnalité des dispositions de la loi sur les notaires afférentes à l’obligation pour les notaires privés d’appartenir à une chambre des notaires. La requérante se joignit à la requête, invoquant en outre une violation de l’article 19 de la Constitution qui garantit l’égalité devant la loi.
Le 25 septembre 1997, un autre juge du tribunal municipal rouvrit la procédure alors même que la Cour constitutionnelle n’avait pas encore rendu sa décision. Le 14 octobre 1997, le tribunal municipal suspendit le droit de la requérante de pratiquer la profession de notaire privé au motif qu’elle n’était pas membre de la chambre des notaires et exerçait sa charge au mépris de la législation en vigueur.
La requérante interjeta appel. En janvier 1998, le tribunal régional ajourna la procédure dans l’attente de la décision de la Cour constitutionnelle.
Après avoir tenu une audience le 29 avril 1998, la Cour constitutionnelle jugea le 19 mai 1998 que l’obligation d’adhérer à une chambre des notaires n’était pas contraire aux articles 19 et 30 § 32 de la Constitution. Elle déclara notamment que les chambres des notaires accomplissent des fonctions importantes de droit public ; elles contrôlent notamment l’exercice par les notaires privés des devoirs de leur charge et ont le droit d’adresser à un tribunal une demande visant à priver un notaire du droit d’exercer en raison d’une violation de la loi. Eu égard à ces fonctions de droit public, la Cour constitutionnelle jugea que le principe de l’adhésion volontaire ne pouvait s’appliquer aux chambres des notaires. Quant au statut de ces chambres, la Cour constitutionnelle ajouta que celles-ci devaient être considérées comme des organisations non gouvernementales participant à l’exercice de la puissance publique. Elle dit en outre que l’adhésion à une chambre des notaires ne devait pas faire l’objet de conditions autres que celles établies par la loi, en particulier les droits d’adhésion, qui ne sont pas prévus par la législation sur les notaires.
Le 4 juin 1998, à la suite de la décision de la Cour constitutionnelle, le tribunal régional jugea que la décision prise par le tribunal municipal le 14 octobre 1997 était conforme à la loi et devait rester inchangée.
Par la suite, la chambre des notaires demanda au tribunal municipal d’ordonner à la requérante de lui rembourser ses frais (19 991 RUR). Le 28 octobre 1998, le tribunal municipal accueillit en partie cette demande et enjoignit à la requérante de verser à la chambre 3 130 RUR. La requérante ne fit pas appel de cette décision.
B.  Le droit interne pertinent
La loi no 4460-1 du 11 février 1993 sur les notaires
L’article 2 dispose que, lorsqu’ils effectuent des actes notariés, tous les notaires jouissent des mêmes droits et devoirs, qu’ils exercent dans des études d’Etat ou dans le privé. Les documents authentifiés par des notaires ont tous la même validité juridique. Cette clause prévoit en outre qu’un notaire du privé doit être membre d’une chambre des notaires.
En vertu de l’article 24, une chambre des notaires est une organisation à but non lucratif, c’est-à-dire une association professionnelle à laquelle doivent obligatoirement adhérer les notaires exerçant dans le privé. Les personnes qui ont l’intention de solliciter une autorisation en vue d’effectuer des actes notariés peuvent également en devenir membres. Toutes les Républiques de la Fédération de Russie, toutes les régions autonomes, toutes les zones autonomes, territoires et régions, ainsi que les villes de Moscou et St Pétersbourg, doivent se doter d’une chambre des notaires. La chambre se constitue en société et organise son travail de manière autonome. Elle exerce ses activités dans le respect de la législation de la Fédération de Russie et des Républiques de la Fédération, et de ses statuts. Elle peut mener des activités commerciales pour autant que cela est nécessaire à l’accomplissement de ses fonctions statutaires. Ses biens ne sont pas soumis à l’impôt sur les biens des sociétés. Ses statuts sont adoptés lors d’une réunion de ses membres et enregistrés conformément à la procédure prévue pour l’enregistrement des statuts des organisations publiques.
D’après l’article 27, le montant des droits d’adhésion et autres sommes dues par les membres de la chambre des notaires est fixé par l’assemblée générale de ses membres.
Conformément à l’article 34, la manière dont les notaires s’acquittent de leurs fonctions est contrôlée par les organes judiciaires de l’Etat pour les notaires travaillant dans des études étatiques et par les chambres des notaires pour ceux du secteur privé.
La Constitution de la Fédération de Russie du 12 décembre 1993
L’article 19 de la Constitution dispose que tous les hommes sont égaux devant la loi et jouissent également des droits et libertés.
L’article 30 § 2 de la Constitution prévoit que nul ne peut être contraint d’adhérer à une association.
GRIEFS
1.  Sous l’angle de l’article 11 de la Convention, la requérante se plaint de ce que l’obligation qui lui a été faite d’adhérer à la chambre régionale des notaires sous peine de perdre son droit d’exercer comme notaire dans le privé a emporté violation de son droit à la liberté d’association. Elle allègue que les droits d’adhésion demandés étaient d’un montant exorbitant, inutiles et arbitraires, et ne servaient aucun objectif professionnel comme l’assurance professionnelle. De plus, eu égard à ses qualifications professionnelles et au fait qu’elle détenait une charge de notaire, elle affirme qu’elle ne devait pas du tout se trouver dans l’obligation d’adhérer à une chambre des notaires.
2.  Invoquant l’article 11 combiné avec l’article 14 de la Convention, la requérante se plaint d’avoir été soumise à l’obligation d’adhérer à une chambre des notaires en sa qualité de notaire privé, ce qui n’était pas le cas lorsqu’elle exerçait cette profession dans une étude étatique, alors qu’elle possédait les mêmes qualifications et détenait la même charge. De plus, les diverses chambres régionales des notaires (il en existe parfois plusieurs par région) pratiquent des droits d’adhésion différents, selon la décision de l’assemblée générale de leurs membres.
EN DROIT
1.  Les questions en jeu
Sous l’angle de l’article 11 de la Convention, la requérante se plaint de ce que l’obligation qui lui a été faite d’adhérer à la chambre régionale des notaires sous peine de perdre son droit d’exercer comme notaire dans le privé a emporté violation de son droit à la liberté d’association.
La Cour note que, bien que la plupart des faits et procédures dénoncés se rapportent à une période antérieure à l’entrée en vigueur de la Convention à l’égard de la Russie, intervenue le 5 mai 1998, la décision de justice définitive a été prise après cette date. Elle considère donc que l’affaire relève de sa compétence ratione temporis.
L’article 11 de la Convention dispose, en ses passages pertinents :
« 1.  Toute personne a droit à (...) la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2.  L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, (...) à la protection des droits et libertés d’autrui. (...) »
Invoquant l’article 11 combiné avec l’article 14 de la Convention, la requérante se plaint aussi d’avoir été soumise à l’obligation d’adhérer à une chambre des notaires en sa qualité de notaire privé, ce qui n’était pas le cas lorsqu’elle exerçait cette profession dans une étude étatique, alors qu’elle possédait les mêmes qualifications et détenait la même charge. De plus, les diverses chambres régionales des notaires (il en existe parfois plusieurs par région) pratiquent des droits d’adhésion différents, selon la décision de l’assemblée générale de leurs membres.
L’article 14 de la Convention dispose :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
2.  Les observations des parties
S’appuyant sur l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 15 mai 1998, le Gouvernement soutient que l’obligation pour les notaires exerçant dans le privé d’adhérer à une chambre des notaires ne porte pas atteinte au droit à l’égalité de traitement, à la liberté d’association ou au libre choix de l’activité professionnelle. Cette obligation découle du droit pour l’Etat de définir les conditions de désignation et d’organiser les activités de personnes qui, comme les notaires, exercent l’autorité publique. L’adhésion à une chambre des notaires est obligatoire afin de permettre à l’Etat, par l’intermédiaire de ces chambres, de superviser les activités des notaires privés, qui exercent une fonction publique, en vue de protéger les intérêts des personnes physiques et morales.
Les chambres des notaires ont notamment pour tâche de favoriser le développement des études privées, d’organiser la formation professionnelle, de payer les dépenses des notaires désignés par les tribunaux pour soumettre des expertises, de prévoir les assurances professionnelles (ainsi que dispose l’article 25 de la loi sur les notaires), de protéger certains droits sociaux et professionnels des notaires privés et de fournir diverses prestations. Les droits d’adhésion sont utilisés à ces fins ainsi que pour couvrir les dépenses courantes des chambres.
Le Gouvernement fait en outre valoir que les chambres des notaires sont autonomes et qu’il relève de la compétence exclusive de l’assemblée de leurs membres de fixer le montant des droits d’adhésion. De plus, tout membre d’une chambre des notaires a le droit de soulever la question des droits d’adhésion devant l’assemblée.
Le Gouvernement conclut que les chambres des notaires sont des organes autonomes créés principalement dans le but d’exercer des fonctions de droit public et de favoriser le développement des études privées. Dès lors, elles ne relèvent pas du champ d’application de l’article 11 de la Convention.
Le Gouvernement combat l’allégation de la requérante selon laquelle elle aurait fait l’objet d’un traitement discriminatoire, en sa qualité de notaire privé, par rapport aux notaires au service de l’Etat. Les notaires privés, du fait qu’ils exercent leur profession de manière indépendante dans le privé, sont soumis à un régime juridique de contrôle différent, ce pourquoi les chambres des notaires ont été créées. Le Gouvernement souligne que la loi fait obligation aux notaires privés d’adhérer à une chambre professionnelle, ce que la requérante devait savoir lorsqu’elle a décidé de quitter l’étude d’Etat où elle travaillait pour exercer dans le privé.
La requérante soutient que l’obligation d’adhérer à une chambre des notaires est contraire à l’article 11 de la Convention.
Elle reconnaît que l’Etat a attribué certaines fonctions publiques aux chambres des notaires. Toutefois, ces fonctions ont été déléguées à une entité juridique privée constituée en droit privé à l’initiative de particuliers. L’Etat ne crée pas les chambres des notaires et ne fixe pas non plus de règles claires en ce qui concerne l’adhésion de leurs membres ou leur fonctionnement interne. Les chambres des notaires sont dès lors autonomes et ne sont donc pas des organes de l’Etat ni des organes contrôlés d’aucune manière par l’Etat.
La requérante affirme que l’Etat a rendu obligatoire pour elle, notaire privé, l’adhésion à une telle organisation privée sans toutefois établir de règles de nature à garantir un accès suffisant à celle-ci. Dans son cas précis, c’est le conseil de direction de la chambre qui a arbitrairement fixé les droits d’adhésion qu’elle devait payer.
Quant aux fonctions publiques d’une chambre des notaires, la requérante avance qu’en pratique, ces activités de supervision ne sont pas exercées. Enfin, elle signale que c’est elle-même qui paye son assurance professionnelle et ses cotisations sociales, et non la chambre des notaires comme le Gouvernement l’affirme.
3.  L’appréciation de la Cour
En l’espèce, il y a lieu de déterminer tout d’abord si les chambres des notaires sont des associations au sens de l’article 11 de la Convention et si la création de telles chambres empêche les notaires exerçant dans le privé, comme la requérante, de fonder entre eux des associations professionnelles ou d’y adhérer (arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique du 23 juin 1981, série A no 43, pp. 26-27, §§ 62-66).
La Cour relève que les institutions de la Convention ont toujours considéré que les organes de régulation des professions libérales ne constituent pas des associations au sens de l’article 11 de la Convention (voir, par exemple, l’arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere précité, §§ 64-65, pour ce qui est de l’Ordre des médecins ; nos 14331/88 et 14332/88, Revert et Legallais c. France, D.R. 62, p. 309, concernant l’Ordre des architectes ; no 13750/88, A. et autres c. Espagne, D.R. 66, p. 188, concernant les Ordres des avocats). Ces organes, établis par la loi, ont pour objectif de réguler et promouvoir les professions qu’ils représentent, tout en exerçant d’importantes fonctions de droit public pour la protection du public. Ils ne peuvent donc être comparés à des syndicats, mais font partie intégrante des structures de l’Etat.
Eu égard à la loi no 4460-1 du 11 février 1993 sur les notaires et aux fonctions statutaires des chambres des notaires, la Cour considère que ces chambres ne constituent pas des associations au sens de l’article 11 de la Convention.
Quant à la seconde question, celle de savoir si la requérante s’est vue empêcher de fonder une association défendant d’une autre manière ses intérêts professionnels ou d’y adhérer, aucun des éléments soumis ne donne à penser que tel ait été le cas.
Dans ces conditions, la Cour conclut que le grief de la requérante tombe en dehors du champ d’application de l’article 11 de la Convention et qu’il y a lieu de rejeter cette partie de la requête pour incompatibilité ratione materiae avec les dispositions de la Convention, conformément à l’article 35 §§ 3 et 4.
Pour autant que la requérante invoque également l’article 14 de la Convention, la Cour relève que cette disposition n’a pas d’existence indépendante mais complète les autres clauses normatives de la Convention (arrêt Gaygusuz c. Autriche du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1141, § 36). Etant donné qu’elle vient de conclure que le grief de la requérante est incompatible avec l’article 11 de la Convention, la Cour ne saurait procéder à un examen sous l’angle de cette disposition combinée avec l’article 14. Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter également cette partie de la requête pour incompatibilité ratione materiae avec les dispositions de la Convention, conformément à l’article 35 §§ 3 et 4.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Sally Dollé Jean-Paul Costa   greffière Président
1. Au taux de 1 FRF pour 996 RUR établi par la Banque centrale de Russie pour mars 1997.
DÉCISION O. V. R. c. RUSSIE
DÉCISION O. V. R. c. RUSSIE