| FEDERACION NACIONALISTA CANARIA contre l'ESPAGNE

QUATRIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête n° 56618/00  présentée par  FEDERACIÓN NACIONALISTA CANARIA  contre l’Espagne
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant le 7 juin 2001 en une chambre composée de
MM. G. Ress, président,    A. Pastor Ridruejo,    L. Caflisch,    J. Makarczyk,    I. Cabral Barreto,   Mme N. Vajić,   M. M. Pellonpää, juges,  et de M. V. Berger, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 11 avril 2000 et enregistrée le 17 avril 2000,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Federación Nacionalista Canaria, est une fédération de partis politiques, constituée le 14 août 1998 et ayant son siège à Arrecife (Lanzarote). Elle est représentée devant la Cour par Mes F. Fernandez Camero et J. Ma Fernández de las Heras, avocats à Lanzarote.
A.  Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.
Le 18 juin 1999 eut lieu le scrutin général des élections à l’assemblée législative de la communauté autonome des Iles Canaries. La requérante formula diverses observations sur les procès–verbaux de certains centres électoraux de la circonscription électorale de l’île de Lanzarote.
Le 19 juin 1999, la requérante présenta, devant le conseil électoral des Canaries, une réclamation à cet égard, qui fut rejetée par une décision du 20 juin 1999.
Le 21 juin 1999, la requérante présenta un recours ordinaire devant le conseil électoral central contre la décision précitée, qui fut rejeté par une décision du 23 juin 1999.
Le 28 juin 1999, le conseil électoral des Canaries proclama les candidats élus et assigna à l’assemblée législative régionale les huit sièges correspondants à Lanzarote. La requérante, qui avait obtenu 28,13 % des suffrages valables émis dans la circonscription électorale de Lanzarote, ne se vit octroyer aucun siège à l’assemblée législative régionale. Elle ne se vit, non plus, octroyer aucun siège dans les autres circonscriptions électorales de la communauté autonome des Canaries, alors qu’elle obtint 4,81 % des suffrages valables émis dans la totalité de la communauté autonome.
La requérante présenta alors un recours contentieux-électoral auprès du Tribunal supérieur de justice des Canaries en faisant valoir que des irrégularités avaient été commises et en réclamant une centaine de suffrages qui, selon elle, n’avaient pas été pris en compte. Par un arrêt du 22 septembre 1999, le tribunal rejeta le recours. Il précisa d’emblée qu’il n’était pas compétent pour se prononcer sur les allégations de la requérante concernant les seuils électoraux (barreras electorales) prévus par le statut d’autonomie des Iles Canaries. Il examina par ailleurs les irrégularités alléguées par la requérante quant aux suffrages réclamés et confirma les décisions des commissions électorales, contraires à ses intérêts. En troisième lieu, il ajouta que les autres irrégularités invoquées, qui n’avaient pas été suffisamment prouvées, n’étaient pas susceptibles de faire déclarer nulles les élections ni de faire modifier la proclamation des candidats dans le sens souhaité par la requérante.
La requérante saisit alors le Tribunal constitutionnel d’un recours d’amparo sur le fondement de l’article 23 § 2 de la Constitution. Par une décision du 8 octobre 1999, la haute juridiction rejeta le recours. Elle s’exprima dans les termes suivants :
« L’établissement des seuils légaux ou des clauses d’exclusion a été avalisé par la jurisprudence de ce tribunal comme étant un critère de correction du principe de proportionnalité. Il constitue la « tendance » qu’oriente, mais ne préfigure pas, la liberté du législateur démocratique, tendant à éviter une fragmentation parlementaire excessive et non fonctionnelle, afin de faciliter la gestion ou la capacité de travail des organes parlementaires des forces politiques. (...)
Par conséquent, on ne saurait considérer que la fixation d’un cadre électoral ou d’une barrière électorale, c’est-à-dire d’une exigence d’obtention d’un pourcentage déterminé des suffrages émis afin que les différents candidats puissent accéder à la répartition des sièges selon les modèles établis, viole les droits consacrés par l’article 23 de la Constitution (droits de participation et d’accès à des postes publics, dans des conditions d’égalité).
Par ailleurs, l’assignation initiale, indépendamment de la population, d’un nombre déterminé de sièges dans chacune des circonscriptions d’un cadre électoral, en l’espèce la communauté autonome, n’est pas inconstitutionnelle. En effet, indépendamment de l’exigence de la « tendance », d’autres intérêts constitutionnellement valables tels que la nécessité de s’assurer, pour des raisons géographiques et démographiques, d’une certaine représentation dans la totalité du cadre électoral en cause, justifient par eux-mêmes l’option électorale examinée. En l’espèce, cette option prévue par le statut, décidant que la proportion entre les résidents et les sièges correspondants aux différentes circonscriptions électorales doit osciller à l’intérieur d’une marge de fluctuation prédéterminée, n’est en rien manifestement disproportionnée ni arbitraire. Le recours est donc irrecevable, et l’arrêt attaqué fait une application suffisamment motivée, du point de vue constitutionnel, de la législation électorale. »
B.  Le droit interne pertinent
1.  Constitution
Article 66
« 1.  Le Parlement (Cortes Generales) représente le peuple espagnol et se compose du Congrès des députés et du Sénat.
2.  Le Parlement exerce le pouvoir législatif de l’Etat (...) »
Article 147 § 1
« Aux termes de la (...) Constitution, les statuts sont la loi institutionnelle de base de chaque communauté autonome et l’Etat les reconnaît et les protège comme partie intégrante de son système juridique. »
Article 148
« 1.  Les communautés autonomes peuvent assumer des compétences dans les matières suivantes :
1.e  L’organisation de leurs institutions de gouvernement autonome.
Article 149 § 3
« Les matières qui ne sont pas expressément attribuées à l’Etat par la Constitution peuvent revenir aux communautés autonomes, conformément à leurs statuts respectifs. (...) »
Article 150
« 1.  Le Parlement peut, dans les matières relevant de la compétence de l’Etat, attribuer à toutes les communautés autonomes ou à certaines d’entre elles la faculté d’édicter, en ce qui les concerne, des dispositions législatives dans le cadre des principes, des bases et des directives fixés par une loi étatique. (...)
2.  L’Etat peut transférer ou déléguer aux communautés autonomes, par une loi organique, des facultés relatives à des matières lui appartenant qui, par leur nature même, sont susceptibles d’être transférées ou déléguées. (...) »
Article 152 § 1
« Dans les statuts approuvés par la procédure définie à l’article précédent, l’organisation institutionnelle autonome repose sur une assemblée législative élue au suffrage universel, suivant un système de représentation proportionnelle assurant, en outre, la représentation des différentes zones du territoire, un conseil exécutif exerçant les fonctions exécutives et administratives et un président, élu par l’assemblée parmi ses membres et nommé par le Roi, qui est chargé de diriger ledit conseil de Gouvernement, représentation suprême de la communauté autonome et représentation ordinaire de l’Etat dans celle-ci. (...) »
2.  Statut d’autonomie des Iles Canaries (tel que modifié par la loi organique 4/1996 du 30 décembre 1996)
Article 9
« 1.  Le Parlement, organe représentatif du peuple canarien, sera constitué des députés régionaux (autonómicos) élus au suffrage universel, direct, égal, libre et secret.
2.  Le système électoral est la représentation proportionnelle.
3.  Le nombre de députés ne sera inférieur à 50 ni supérieur à 70.
4.  Chacune des Iles de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma et Tenerife, constitue une circonscription électorale. »
Disposition transitoire première
2.  (...) conformément à l’article 9 du présent statut, et dans la mesure où une loi de l’assemblée législative canarienne, décidée à la majorité des deux tiers de ses membres, n’en disposera pas autrement, seules seront prises en compte les listes des partis ou coalitions ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages valables dans leur circonscription électorale respective, et les [listes] suivantes ayant obtenu, au moins, 30 % des suffrages valables émis dans la circonscription insulaire ou, en additionnant toutes les circonscriptions, 6 % au moins des suffrages valables émis dans la totalité de la communauté autonome. »
GRIEFS
1.  Invoquant l’article 3 du Protocole n° 1, la requérante se plaint que la modification opérée dans le statut d’autonomie par la loi organique 4/1996 du 30 décembre 1996, bénéficie aux trois partis les plus implantés dans toute la communauté autonome et porte atteinte à la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Elle est consciente de la légitimité, en principe, d’introduire des seuils électoraux minimaux en vue d’éviter l’ « atomisation » de la représentation politique, mais estime que lorsque ces seuils sont excessifs, comme en l’espèce, la participation des citoyens à la vie politique dans des conditions d’égalité, le droit de vote et celui d’être candidat peuvent en être affectés de façon disproportionnée. Elle note que les autres communautés autonomes espagnoles imposent des seuils allant de 3 % à 5 % des suffrages dans la circonscription électorale. Elle fait d’ailleurs valoir que la modification du système électoral, qui prétendait avoir un caractère transitoire, est devenue, en pratique, définitive, dans la mesure ou les deux tiers des membres de l’assemblée législative requis pour la changer, appartiennent aux trois partis majoritaires qui ont bénéficié d’une telle réforme.
2.  Invoquant l’article 14 de la Convention, la requérante insiste sur ce que l’exigence d’un seuil tel que 30 % des suffrages dans une circonscription entraîne, en pratique, l’exclusion des partis et coalitions qui se présentent aux élections dans une seule circonscription. Cette discrimination opère à plusieurs niveaux : entre les citoyens canariens et le reste de la population espagnole, entre les petites îles et les grands îles, entre les candidats de partis régionaux ou nationaux et ceux des partis insulaires, etc. La requérante note en effet que le seuil de 6 % dans toute la communauté autonome ne peut même pas être obtenu en tenant compte de la totalité de la population électorale des îles telles que Fuerteventura, El Hierro et La Gomera. Ceci implique que des partis politiques participant aux élections autonomes dans une seule circonscription pourraient obtenir un quart des suffrages, mais rester toutefois en dehors de l’assemblée législative, ce qui priverait leurs électeurs d’une représentation directe.
La requérante se plaint de ce que les seuils électoraux minimaux fixés dans le Statut d’autonomie par la loi organique 4/1996 du 30 décembre 1996, sont disproportionnés et empêchent la participation des citoyens à la vie politique dans des conditions d’égalité. Ils bénéficient exclusivement aux partis politiques majoritaires et excluent les partis et coalitions qui se présentent aux élections dans une seule circonscription.
EN DROIT
La requérante se plaint de ce que les seuils électoraux minimaux fixés dans le Statut d’autonomie par la loi organique 4/1996 du 30 décembre 1996, sont disproportionnés et empêchent la participation des citoyens à la vie politique dans des conditions d’égalité. Ils bénéficient exclusivement aux partis politiques majoritaires et excluent les partis et coalitions qui se présentent aux élections dans une seule circonscription.
La requérante invoque les articles 3 du Protocole n° 1 et 14 de la Convention, ainsi libellés :
Article 3 du Protocole n° 1
« Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. »
Article 14 de la Convention
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur (...) toute autre situation. »
1.  Pour ce qui est du grief de la requérante tiré de l’article 3 du Protocole n° 1, la Cour rappelle que les mots « corps législatif » ne s’entendent pas nécessairement du seul parlement national ; il échet de les interpréter en fonction de la structure constitutionnelle de l’Etat en cause (cf. les arrêts Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique du 2 mars 1987, série A n° 113, p. 23, § 53, et Matthews c. Royaume-Uni [GC], n° 24833/94, § 40, CEDH 1999-I).
S’agissant de l’Espagne, la Cour constate que la Constitution confère l’exercice du pouvoir législatif au Parlement ou Cortes Generales (article 66 de la Constitution). En l’espèce, toutefois, la requérante se plaint d’une procédure contentieuse-électorale concernant les élections à l’assemblée législative de la communauté autonome des Canaries. La Cour relève que, dans le cadre de la structure des communautés autonomes (Comunidades autónomas) de l’Etat espagnol, les assemblées législatives de ces régions participent à l’exercice du pouvoir législatif et, partant, font partie du « corps législatif » au sens de l’article 3 du Protocole n° 1 (cf., mutatis mutandis, n° 27311/95, déc. du 11.9.1995, DR 82-B, p. 158) (voir, ci-dessus, « Droit interne pertinent »).
La Cour rappelle que les droits consacrés par l’article 3 du Protocole n° 1 ne sont pas absolus mais sujets à restrictions. Les Etats contractants jouissent d’une ample marge d’appréciation pour entourer le droit de vote de conditions, mais il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur l’observation des exigences du Protocole n° 1. Il lui faut s’assurer que lesdites conditions ne réduisent pas les droits dont il s’agit au point de les atteindre dans leur substance même et de les priver de leur effectivité, qu’elles poursuivent un but légitime et que les moyens employés ne se révèlent pas disproportionnés. Ces conditions ne doivent pas, en particulier, contrecarrer « la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » (arrêts Mathieu-Mohin et Clerfayt précité, p. 23, § 52, et Matthews précité, § 63).
La Cour rappelle que le choix du mode de scrutin au travers duquel la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif est assurée – représentation proportionnelle, scrutin majoritaire ou autre – est une question pour laquelle chaque Etat jouit d’une ample marge d’appréciation (arrêt Matthews précité, § 64).
Dans son arrêt Informationsverein Lentia et autres c. Autriche, la Cour a qualifié l’Etat d’ultime garant du pluralisme (arrêt du 24 novembre 1993, série A n° 276, p. 16, § 38). Sur le terrain politique, cette responsabilité entraîne pour l’Etat l’obligation, parmi d’autres, d’organiser à des intervalles raisonnables, conformément à l’article 3 du Protocole n° 1, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Pareille expression ne saurait se concevoir sans le concours d’une pluralité de partis politiques représentant les courants d’opinion qui traversent la population d’un pays. En répercutant ceux-ci, non seulement dans les institutions politiques mais aussi, grâce aux médias, à tous les niveaux de la vie en société, ils apportent une contribution irremplaçable au débat politique, lequel se trouve au cœur même de la notion de société démocratique (arrêts Lingens c. Autriche du 8 juillet 1986, série A n° 103, p. 26, § 42, Castells c. Espagne du 23 avril 1992, série A n° 236, p. 23, § 43, et Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie du 30 janvier 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, p. 21, § 44).
Dans le cas présent, la requérante affirme qu’en raison du système proportionnel de scrutin applicable dans la communauté autonome des Iles Canaries et des seuils électoraux en vue d’éviter l’ « atomisation » de la représentation politique, elle a été privée de la charge de représenter, dans l’assemblée législative autonome, plus de 28 % des électeurs ayant voté dans l’île de Lanzarote.
La Cour relève, à cet égard, que le Tribunal constitutionnel a examiné, dans le cadre du recours d’amparo, le fondement de l’existence de ces seuils, en tant que correcteurs du principe général de la proportionnalité, afin d’éviter une fragmentation parlementaire excessive et non fonctionnelle. Il estima par ailleurs que l’assignation initiale, indépendamment de la population, d’un nombre déterminé de sièges dans chacune des circonscriptions d’un cadre électoral, en l’espèce la communauté autonome des Iles Canaries, n’était pas inconstitutionnelle et, qu’indépendamment de l’exigence de la « tendance », d’autres intérêts constitutionnellement valables tels que la nécessité de s’assurer, pour des raisons géographiques et démographiques, d’une certaine représentation dans la totalité du cadre électoral en cause, justifient par eux-mêmes l’option électorale examinée. Pour la haute juridiction, cette option prévue par le statut, décidant que la proportion entre les résidents et les sièges correspondants aux différentes circonscriptions électorales, doit osciller à l’intérieur d’une marge de fluctuation prédéterminée, n’est en rien manifestement disproportionnée ni arbitraire.
La Cour note que la disposition transitoire première, paragraphe 2, du Statut d’autonomie des Iles Canaries (voir, ci-dessus, la partie « Droit interne pertinent ») se réfère à deux conditions ayant un caractère alternatif, à savoir l’obtention soit de 30 % au moins des suffrages valables émis dans une circonscription insulaire individuelle, soit de 6 % au moins des suffrages valables émis dans la totalité de la communauté autonome. Elle estime que pareil système, loin de constituer une entrave aux candidatures électorales comme celles présentées par la requérante, accorde une certaine protection aux petites formations politiques. Elle rappelle qu’en l’occurrence, la requérante ne remplissait aucune des deux conditions prévues par la loi.
La Cour rappelle qu’il incombe au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et tribunaux spécialement qualifiés en la matière, d’interpréter et d’appliquer le droit interne. Elle estime qu’en l’espèce, rien dans la décision du Tribunal Constitutionnel ne donne à croire que la législation électorale en cause était arbitraire ou disproportionnée, ou qu’elle contrecarrait « la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ». Elle en veut pour preuve le fait que « même un système fixant un seuil relativement élevé au regard, par exemple, du nombre de signatures exigées pour la présentation d’une candidature ou d’une liste électorale ou, comme en l’espèce, d’un pourcentage minimum de suffrages sur l’ensemble du territoire national, ne doit pas être considéré comme dépassant la marge d’appréciation accordée aux Etats en la matière » (n° 25035/94 du 15.4.1996, DR 85-B, p. 112). La Cour rappelle à cet égard qu’elle n’a pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes. C’est au premier chef aux autorités nationales, et notamment, aux cours et tribunaux, qu’il incombe d’interpréter la législation interne (voir, mutatis mutandis, les arrêts Bulut c. Autriche du 22 février 1996, Recueil 1996-II, p. 356, § 29, Brualla Gómez de la Torre c. Espagne du 19 décembre 1997, Recueil 1997-VIII, p. 2955, § 31, et Edificaciones March Gallego S.A. du 19 février 1998, Recueil 1998-I, p. 290, § 33), et elle ne substituera pas sa propre appréciation du droit à la leur en l’absence d’arbitraire (voir, entre autres, l’arrêt Tejedor García c. Espagne du 16 décembre 1997, Recueil 1997-VIII, p. 2796, § 31). A la lumière des principes dégagés par la jurisprudence des organes de la Convention, la Cour estime que rien dans le dossier ne permet de déceler une apparence de violation par les juridictions espagnoles du droit invoqué par la requérante.
Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime que cette partie de la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
2.  Pour ce qui est du grief de la requérante tiré de l’article 14 de la Convention, la Cour estime que les arguments sur lesquels s’appuie cette allégation coïncident avec ceux que la requérante invoque sur le terrain de l’article 3 du Protocole n° 1 pris isolément. Partant, la Cour se borne à renvoyer aux motifs par lesquels elle les a déjà écartés et conclut, par conséquent, que cette partie de la requête est aussi manifestement mal fondée et doit être rejetée conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Vincent Berger Georg Ress   Greffier Président
DÉCISION FEDERACIÓN NACIONALISTA c. ESPAGNE
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