| LENZ contre l'ALLEMAGNE

QUATRIEME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête n° 40862/98  présentée par Helmut LENZ  contre l’Allemagne
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant le 27 septembre 2001 en une chambre composée de
MM. A. Pastor Ridruejo, président,    G. Ress,    L. Caflisch,
I. Cabral Barreto,    V. Butkevych,
Mme N. Vajić,    M. M. Pellonpää, juges,  et de  M V. Berger, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 11 janvier 1998 et enregistrée le 22 avril 1998,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, Helmut Lenz, est un ressortissant allemand, né en 1928 et résidant à Berlin. Il est représenté devant la Cour par Me K.-H. Christoph, avocat à Berlin.
A.  Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Du 1er septembre 1967 au 31 août 1990 le requérant travaillait en tant que journaliste de radio dans la République démocratique allemande (RDA) ; il dirigea la revue de presse internationale juste avant l’entrée en vigueur de la réunification le 3 octobre 1990.
Sur proposition de son employeur, le requérant conclut le 31 juillet 1990 avec ce dernier un accord prévoyant la cessation de son contrat de travail et le versement d’une allocation de préretraite (Vereinbarung zur Beendigung des Arbeitsrechtsverhältnisses und zur Gewährung von Vorruhestandsgeld) d’un montant de 1 074 Marks de la RDA par mois, conformément à l’article 3a de l’ordonnance du 8 février 1990 sur le versement d’une allocation de préretraite (Verordnung zur Gewährung von Vorruhestandsgeld), qui prévoyait que l’entreprise devait verser au salarié une allocation de préretraite à hauteur de 70% du salaire moyen net des 12 derniers mois. Conformément à l’article 9 § 2 de la deuxième disposition d’application (Zweite Durchführungsbestimmung) de cette ordonnance, ce montant devait être ajusté à l’évolution des salaires au sein de l’entreprise qui aurait concerné le salarié si celui-ci était resté en activité.
Compte tenu de ces ajustements, le requérant perçu une somme de 1 166 Marks de la RDA en septembre 1990.
Le 12 octobre 1990, le requérant demanda au ministère fédéral du Travail (Bundesanstalt für Arbeit) l’attribution de son allocation de préretraite, en se référant aux dispositions pertinentes du traité sur l’unification allemande (Einigungsvertrag – voir Droit interne pertinent ci-dessous).
Le ministère fédéral du Travail versa alors au requérant une allocation de préretraite d’un montant de 1 246 Deutsch Marks (DM) de janvier 1991 à juin 1991, de 1 433 DM de juillet 1991 à décembre 1991, de 1 600 DM de janvier 1992 à juin 1992, de 1 804 DM de juillet 1992 à décembre 1992, et de 1 915 DM à partir de janvier 1993, conformément au facteur d’ajustement (Anpassungsfaktor) prévu à l’article 112a de la loi sur la promotion du travail (Arbeitsförderungsgesetz) et pris en compte dans le traité d’unification.
Le 20 septembre 1992, le requérant fit de nouvelles demandes, considérant que les sommes versées entre le 1er janvier 1991 et le 31 mai 1993 par le ministère fédéral du Travail étaient nettement inférieures aux montants auxquels il avait droit et qui correspondaient à 70% de son salaire moyen net des douze derniers mois ; il réclama le versement de la différence d’un montant de 8 319,59 DM.
Par un jugement du 1er octobre 1993, le tribunal du travail (Arbeitsgericht) de Berlin refusa de faire droit à la demande du requérant, au motif que ce dernier avait simplement conclu avec son employeur un accord mettant fin à son contrat de travail, mais que les modalités de calcul de son allocation de préretraite reposaient sur l’ordonnance du 8 février 1990 sur le versement d’une allocation de préretraite. D’après le tribunal, le requérant ne disposait donc pas d’un droit autonome au versement d’une telle allocation, car l’accord en question avait simplement confirmé un droit qui découlait directement de l’ordonnance sur le versement de l’allocation de préretraite.
Le requérant interjeta appel de cette décision.
Par un jugement du 3 mars 1994, le tribunal régional (Landesarbeitsgericht) de Berlin rejeta le recours du requérant pour les mêmes motifs.
Par un arrêt du 27 juin 1995, la Cour fédérale du travail (Bundesarbeitsgericht) débouta le requérant, au motif que les droits du requérant étaient éteints à compter de l’entrée en vigueur du traité sur l’unification le 3 octobre 1990.
La Cour fédérale rappela tout d’abord que les cinq Länder situés à l’époque sur le territoire de la RDA, ainsi que le Land de Berlin, répondaient des obligations de la radio et de la télévision de la RDA, qui fut dissoute lors de la réunification. Elle ajouta qu’en vertu de l’article 9 § 2 de la deuxième disposition d’application de l’ordonnance sur le versement de l’allocation de préretraite, combiné avec l’annexe IIa du traité sur l’unification allemande, le ministère fédéral du Travail était le successeur juridique (Rechtsnachfolger) de l’ancien employeur du requérant.
La Cour fédérale considéra par ailleurs que le requérant ne disposait plus d’un droit au paiement de la différence, car le fondement juridique de l’ajustement progressif de l’allocation de préretraite avait disparu à compter du 3 octobre 1990. En effet, dans le traité sur l’unification allemande, les modalités d’ajustement des allocations de préretraite avaient été modifiées avec le consentement du parlement de la RDA. L’ancien article 9 § 2 de la deuxième disposition d’application avait été supprimé et remplacé par l’article 112a du facteur d’ajustement.
La Cour fédérale constata enfin que l’accord conclu le 31 juillet 1990 ne contenait pas de disposition supplémentaire en faveur du requérant par rapport à l’ordonnance du 8 février 1990 sur le versement de l’allocation de préretraite. En particulier, cet accord ne prévoyait pas de revalorisation progressive et durable de l’allocation de préretraite du requérant en fonction de l’évolution des salaires au sein de l’entreprise, mais indiquait expressément que cette allocation était accordée sur la base de l’ordonnance du 8 février 1990.
Le 14 juillet 1997, la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht), siégeant en comité de trois membres, refusa d’admettre le recours du requérant.
B.  Le droit interne pertinent
L’annexe II, chapitre VIII, domaine E, section III n° 5, au traité sur l’unification allemande du 31 août 1990 prévoit que l’ordonnance sur le versement d’une allocation de préretraite demeure valable, tout en précisant notamment que ce versement doit dorénavant s’effectuer, sur demande du salarié, par le ministère fédéral du Travail, et que l’allocation de préretraite s’élève à 65% du salaire moyen net des trois derniers mois.
GRIEFS
Le requérant soutient que la réduction et l’absence d’ajustement de son allocation de préretraite par les autorités allemandes en vertu des dispositions pertinentes du traité sur l’unification allemande ont porté atteinte à son droit au respect de ses biens garanti à l’article 1 du Protocole n° 1. Il allègue également qu’elles ont constitué une discrimination politique contraire à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n° 1.
EN DROIT
1. Le requérant soutient que la réduction et l’absence d’ajustement de son allocation de préretraite par les autorités allemandes en vertu des dispositions pertinentes du traité sur l’unification allemande ont porté atteinte à son droit au respect de ses biens garanti à l’article 1 du Protocole n° 1, ainsi rédigé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement estime à titre préliminaire que le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes car il aurait du adresser sa demande au ministère fédéral du Travail, et non à son employeur. Il considère à titre principal que le requérant ne disposait pas d’un droit au paiement d’une allocation de préretraite à hauteur de la somme réclamée ; de plus, celle-ci ne découlait pas du paiement de contributions du requérant à une caisse d’assurance et n’entrait dès lors pas dans le champ d’application de l’article 1 du Protocole n° 1. Or même si la Cour devait estimer que cette allocation revêtait un caractère patrimonial, l’article 1 du Protocole n° 1 n’aurait pas été enfreint, car la valeur nominale de l’allocation de préretraite n’avait pas baissé, ce n’était que la base de calcul qui avait été diminuée de 5 %. Les dispositions de l’ordonnance sur le versement d’une allocation de préretraite auraient été modifiées afin de garantir à tous, de manière uniforme et indépendamment de la solvabilité de l’employeur, le versement d’une telle allocation. A cette fin, il fallait simplifier et rationaliser le mode de calcul. Compte tenu du fait que 400 000 personnes étaient concernées et que 4 500 conventions collectives étaient applicables, il avait été impossible de procéder à un examen individuel de chaque cas.
Le requérant soutient qu’il avait consenti à signer un accord sur la cessation de son contrat de travail et le versement d’une allocation de préretraite sous la pression de son employeur, afin d’éviter le chômage et en raison des conditions avantageuses proposées dans l’ordonnance du 8 février 1990 sur le versement de l’allocation de préretraite. Cet accord, qui, d’après lui, demeurait valable au-delà du 3 octobre 1990, date d’entrée en vigueur de la réunification allemande, lui aurait accordé un droit contractuel au versement de cette allocation dans les conditions prévues initialement, et ni un gouvernement ni un parlement n’auraient été autorisés à s’ingérer dans ce droit.
Pour ce qui est de l’exception préliminaire de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour note que le requérant a exercé toutes les voies de recours qui lui étaient ouvertes en droit allemand, y compris devant la Cour constitutionnelle fédérale. Les juridictions internes se sont prononcées sur la question de la légalité de la réduction de 5 % de la base de calcul de l’allocation de préretraite en vertu de l’annexe II au traité sur l’unification allemande du 3 octobre 1990.
La Cour estime donc que le requérant a satisfait à la condition énoncée par l’article 35 § 1 de la Convention. De plus, les Länder situés à l’époque sur le territoire de la RDA, de même que le Land de Berlin, qui répondaient des obligations de la radio et de la télévision de la RDA, étaient également parties à la procédure interne.
Quant au fond du litige, la Cour rappelle que des « biens » au sens de la première phrase de l’article 1 du Protocole n° 1 peuvent être soit des « biens existants » soit des valeurs patrimoniales, y compris des créances, pour lesquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » de les voir se concrétiser (voir la décision de la Commission Mayer et autres c. Allemagne, n° 19549/92, DR 85/65, 4.3.1996).
Dès lors, le droit du requérant au versement de son allocation de préretraite en vertu du contrat conclu par le requérant avec son employeur le 30 juillet 1990 constituait un bien au sens de l’article 1 du Protocole n° 1.
Cependant, si l’article 1 du Protocole n° 1 garantit le versement de prestations sociales à des personnes ayant payé des contributions à une caisse d’assurance, il ne saurait être interprété comme donnant droit à une pension d’un montant déterminé (voir notamment Skorkiewicz c. Pologne (déc.), n° 39860/98, 1.6.1999, non publiée, Jankovic c. Croatie (déc.), n° 43440/98, CEDH 2000-X, et Kuna c. Allemagne, (déc.), n° 52449/99, CEDH-2001).
En l’occurrence l’allocation de préretraite constituait une mesure de politique sociale, financée en partie par l’employeur et en partie par l’Etat.
Toutefois, la Cour n’est pas appelée à se prononcer sur la nature exacte de l’allocation de préretraite au sens de l’article 1 du Protocole n° 1, étant donné que l’ingérence n’était en l’espèce pas disproportionnée par rapport au but légitime poursuivi.
A cet égard, elle note tout d’abord que l’ingérence litigieuse reposait sur l’annexe II au traité sur l’unification allemande du 3 octobre 1990 prévoyant que l’allocation de préretraite s’élève désormais à 65 % du salaire moyen net des trois derniers mois, abaissant ainsi de 5 % la base de calcul de cette allocation par rapport à l’ordonnance du 8 février 1990 qui l’avait fixée à 70 % du salaire moyen net des douze derniers mois.
Or l’accord que le requérant avait conclu avec son employeur le 30 juillet 1990 se référait expressément à l’ordonnance du 8 février 1990 sur le versement de l’allocation de préretraite, qui fut modifiée par l’annexe II au traité sur l’unification allemande avec le consentement du parlement nouvellement élu de la RDA.
La Cour considère que la volonté du législateur allemand de procéder le plus rapidement possible à l’intégration des droits au versement de l’allocation de préretraite de la RDA dans le système de la RFA en garantissant à chacun le versement d’un montant inférieur de 5 % à celui initialement fixé, indépendamment de la solvabilité de l’employeur, correspondait à un but légitime au sens de l’article 1 du Protocole n° 1 (voir, mutatis mutandis, la décision Kuna c. Allemagne précitée).
La Cour relève également que toutes les allocations de préretraite avaient été converties au taux de 1 pour 1 lors de la réunification, et que, face à l’immense tâche qui incombait au législateur allemand, le préjudice subi par le requérant était minime, puisque le montant nominal de son allocation de préretraite après la réunification demeura inchangé et que celle-ci fut revalorisée à intervalles réguliers.
Eu égard à tous ces éléments et à la marge d’appréciation dont bénéficie l’Etat dans le contexte unique de la réunification allemande, la Cour estime qu’une réduction de 5 % de la base de calcul de l’allocation de préretraite n’était pas disproportionnée par rapport au but légitime poursuivi.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention.
2. Le requérant allègue également qu’il était victime d’une discrimination politique au sens de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n° 1. L’article 14 est ainsi rédigé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Eu égard au raisonnement suivi sur le terrain de l’article 1 du Protocole n° 1, la Cour estime qu’aucune question séparée ne se pose sous l’angle de l’article 14 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Vincent Berger  Antonio Pastor Ridruejo   Greffier Président
DÉCISION LENZ c. ALLEMAGNE
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