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§ ZEHNALOVA et ZEHNAL contre la REPUBLIQUE TCHEQUE

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Type d'affaire : Decision
Type de recours : Partiellement recevable ; Partiellement irrecevable

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 38621/97
Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;2002-05-14;38621.97 ?

Analyses :

(Art. 6) PROCEDURE CIVILE


Parties :

Demandeurs : ZEHNALOVA et ZEHNAL
Défendeurs : la REPUBLIQUE TCHEQUE

Texte :

DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no. 38621/97  présentée par Jitka ZEHNALOVÁ et Otto ZEHNAL  contre la République tchèque
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 14 mai 2002 en une chambre composée de
M. J.-P. Costa, président,   M. L. Loucaides,   M. C. Bîrsan,   M. K. Jungwiert,   M. V. Butkevych,   Mme W. Thomassen,   M. Ugrekhelidze, juges,   et de M. T.L. Early, greffier adjoint,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 17 février 1997,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Vu les observations présentées oralement par les parties à l’audience du 19 février 2002,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, Mme Jitka Zehnalová et son époux M. Otto Zehnal, sont des ressortissants tchèques, nés respectivement en 1962 et 1958 et résidant à Přerov. Ils sont représentés devant la Cour par Me P. Šturma, avocat au barreau de Prague. A l’audience du 19 février 2002, le représentant des requérants a été assisté de M. Jiří Ondroušek et Mme Adéla Klírová, conseillers. Le gouvernement défendeur a été représenté par M. Alois Dvořák, représentant de la République tchèque devant la Cour européenne des Droits de l’Homme, assisté de Mme Eva Vachovcová, Mme Eva Petrová, Mme Katerina Sirotková, M. Jiří Just, et Mme E. Hašková, conseillers.
A.  Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La requérante est handicapée physique.
Dans la ville où sont domiciliés les requérants, de nombreux bâtiments publics et ouverts au public ne sont pas équipés de dispositifs nécessaires permettant aux personnes handicapées (personnes à mobilité réduite) d’y accéder.
Le 7 décembre 1994, la requérante s’adressa, en application de l’article 65 du code de procédure administrative, à l’office municipal de Přerov (městský úřad) en faisant valoir que plusieurs établissements publics et ouverts au public situés à Přerov ne satisfaisaient pas aux conditions techniques prescrites par le décret n° 53/1985 (amendé par le décret n° 174/1994) et par la loi n° 50/1976 sur les constructions (amendée par la loi n° 43/1994). Le même jour, elle envoya à l’office de district de Přerov (okresní úřad) une lettre similaire. Le 19 décembre 1994, le chef de cet office lui répondit qu’une procédure d’examen de 219 procès-verbaux d’homologation des établissements concernés serait engagée. Le 29 décembre 1994, le maire de la ville de Přerov l’informa que le conseil municipal avait créé une commission chargée de contacter des organisations d’handicapés afin de prendre des mesures nécessaires pour améliorer la situation de ces derniers.
L’office de district ayant tardé à engager la procédure de réexamen au sens de l’article 49-2 du code de procédure administrative, la requérante invita le Ministère de l’Économie (ministerstvo hospodářství) à procéder à un examen d’office. Le 5 juin 1995, elle fut informée que « son affaire serait réglée par l’office de district en conformité avec la loi ». Néanmoins, aucun délai ne fut fixé par le ministère et l’office de district refusa ou classa sans suite la plupart des demandes. Si certains des obstacles dénoncés avaient depuis disparu, cela ne se produisit pas, selon les requérants, suite à la pression des autorités. Le Gouvernement objecte que l’office de district s’occupait progressivement des 219 cas attaqués, ayant ordonné une inspection, et que le ministère avait examiné beaucoup de suggestions de la requérante. Selon ses affirmations, il n’était pas possible de remédier immédiatement à cet état de choses, vu les conditions techniques des bâtiments déjà en place et les coûts de reconstruction considérables. Toutefois, le Gouvernement allègue que certaines aménagements furent effectués là où c’était possible, à l’aide, par exemple, des négociations avec les propriétaires des bâtiments.
Le 21 novembre 1995, les requérants saisirent la cour régionale d’Ostrava (krajský soud) d’une demande d’exemption des frais de procédure, en application de l’article 138 du code de procédure civile, et de désignation d’un avocat, au sens de l’article 30 du même code, afin que celui-ci élabore les demandes tendant à l’examen des procès-verbaux d’homologation concernant 174 établissements, dont les requérants avaient appris qu’ils avaient été délivrés par le département de la construction de l’office municipal de Přerov (odbor výstavby městského úřadu) avant le 7 décembre 1994. Selon le Gouvernement, les requérants tendaient à introduire des demandes d’intérêt public qui ne sont pas recevables dans la juridiction administrative. Les requérants s’y opposent en alléguant qu’ils n’avaient mis en cause que les obstacles qui se trouvent dans leur ville de domicile et auxquels ils doivent quotidiennement faire face.
Le 7 février 1996, la cour régionale rejeta la demande des requérants, au motif qu’elle était dépourvue de chances de succès au sens de l’article 138 du code de la procédure civile, ne remplissant pas les conditions prescrites par l’article 249 de ce code et les requérants n’ayant pas été parties aux procédures administratives à l’issue desquelles les procès-verbaux d’homologation avaient été établis.
Le 19 février 1996, les requérants interjetèrent appel devant la Cour supérieure (Vrchní soud). Ils réitérèrent la demande d’exemption des frais de procédure et de désignation d’un avocat, en invoquant notamment l’article 36 de la Charte des droits et libertés fondamentaux, ainsi que l’article 13 de la Convention. Par ailleurs, ils ont invité la Cour supérieure à mettre fin à la discrimination des personnes handicapées.
Par sa décision du 29 avril 1996, la Cour supérieure se déclara incompétente, au motif que la décision de la cour régionale n’était pas, en vertu de l’article 250j-4 du code de procédure civile, susceptible d’appel.
Le 23 juillet 1996, les requérants saisirent la Cour constitutionnelle. Ils se plaignaient en particulier de ce que, bien que le décret n° 53/1985 ait prescrit des conditions techniques générales pour des bâtiments publics ou ouverts au public afin de permettre leur accès et leur utilisation aux personnes à mobilité réduite, de nombreux bâtiments situés à Přerov ne satisfaisaient pas à ces conditions et n’étaient pas, en conséquence, accessibles aux handicapés. Ils mentionnèrent, par exemple, le bureau de poste, les bureaux de police, la douane, l’office de district, l’office d’administration de district de la sécurité sociale, les cinémas, le tribunal de district, différents cabinets d’avocat, la plupart des cabinets médicaux spécialisés et la piscine municipale. Les requérants soutenaient également que leurs demandes d’examen des procès-verbaux d’homologation avaient été traitées par les autorités administratives de façon incompétente et insuffisante. Ils invitèrent la cour à examiner la compatibilité avec la Constitution de l’article 59-1 de la loi sur les constructions qui les excluait de la procédure administrative, ainsi que des décisions de la cour régionale et de la Cour supérieure refusant de les exempter des frais de procédure et de désigner un avocat, ce qui aurait entraîné une violation de l’article 6 de la Convention. Selon le Gouvernement, le but de ce recours était simplement de vérifier si la décision de la Cour supérieure, ayant tranché en leur défaveur, les empêchait d’obtenir justice devant le tribunal.
Le 7 janvier 1997, les requérants demandèrent l’octroi de l’assistance judiciaire et la désignation d’un avocat pour les représenter devant la Cour constitutionnelle. Le 31 janvier 1997, la Cour constitutionnelle leur indiqua qu’ils satisfaisaient aux conditions d’octroi de l’assistance judiciaire mais que celle-ci ne pourrait leur être accordée que si le recours constitutionnel n’était pas rejeté pour des raisons formelles ou pour défaut de fondement, conformément à l’article 43 de la loi sur la Cour constitutionnelle.
Par sa décision du 10 mars 1997, la Cour constitutionnelle rejeta le recours des requérants. Elle releva, d’une part, que les requérants n’étaient pas habilités à invoquer l’inconstitutionnalité de l’article 59 de la loi sur les constructions car cette disposition n’avait pas été appliquée par la Cour supérieure, et que, d’autre part, les décisions critiquées par les requérants ne contenaient aucune violation des lois constitutionnelles, ni d’autres actes légaux ou de traités internationaux.
B.  Le droit  interne pertinent
Loi n° 182/1993 sur la Cour constitutionnelle
Selon son article 72, un recours constitutionnel peut être introduit par une personne physique ou morale qui affirme qu’une décision passée en force de chose jugée issue d’une procédure à laquelle la personne a participé, ou une mesure ou autre intervention d’une autorité de pouvoir public, a violé son droit ou sa liberté garantis par une loi constitutionnelle ou par un traité international selon l’article 10 de la Constitution. Le recours doit être introduit dans un délai de 60 jours à partir de la notification de la décision définitive et, s’il n’y a pas de tel recours, le jour où s’est produit l’événement qui fait l’objet du recours constitutionnel.
Législation sur les constructions
Selon l’article 59-1 de la loi n° 50/1976 sur les constructions, les parties à la procédure de construction sont le constructeur, les organisations et les personnes ayant droit de propriété ou autres droits sur les terrains ou les constructions voisines qui peuvent être affectés par un permis de construire. L’article 78-1 précise que les parties à la procédure d’homologation sont le constructeur et l’exploitant de la construction s’il est déjà connu.
En vertu de l’article 82-3, l’office de construction ne délivre pas le procès-verbal d’homologation d’un établissement public lorsque l’accès des personnes handicapées aux endroits destinés au public et l’utilisation de ces endroits par ces personnes ne sont pas assurés.
Le décret n° 53/1985, relatif aux clauses techniques générales assurant l’utilisation des constructions par des personnes à mobilité réduite, remplacé par le décret du Ministère de l’Économie n° 174/1994 qui est entré en vigueur le 1er octobre 1994, prévoit des dispositions visant à garantir aux handicapés l’accès effectif aux établissements publics ou ouverts au publics, tels que les bureaux d’administration et de gestion, les services et magasins, les cantines, les espaces sportifs, les établissements culturels, de santé et des affaires sociales, les lieux de communication publics, les hôtels, motels, etc., et l’élimination des entraves de nature architecturale.
Code de procédure civile
Selon l’article 30-1, une partie à la procédure qui satisfait aux conditions pour d’exemption des frais de procédure, peut obtenir qu’un avocat lui soit commis lorsque le besoin de protéger ses droits l’exige.
Selon l’article 138-1, le président de la chambre peut exempter la partie à la procédure des frais de procédure en leur totalité ou partiellement, lorsque la situation de celle-ci justifie une telle exemption et lorsque son action n’est pas arbitraire ou manifestement dépourvue de chances de succès.
L’article 250(b)-1 dispose qu’une action administrative (správní žaloba) contre une décision administrative doit être introduite dans un délai de deux mois à partir de sa notification, sauf exceptions prévues par la loi.
Selon l’article 250-2, l’action administrative peut être introduite par une personne physique ou morale qui prétend être, en tant que partie à la procédure administrative, limitée dans ses droits par une décision administrative. L’action peut être introduite également par une personne physique ou morale qui n’était pas considérée comme partie à la procédure administrative, alors qu’elle aurait dû l’être.
Code de procédure administrative
Selon les articles 65-1 et 65-2 du code de procédure administrative, une décision administrative entrée en force de chose jugée peut être examinée, d’office ou autrement, par une autorité administrative supérieure à celle qui a rendu la décision. La décision administrative doit être annulée ou modifiée lorsqu’elle a été rendue contrairement à la loi.
C. Les travaux du Conseil de l’Europe
Charte sociale européenne
L’article 13 garantit le droit à l’assistance sociale et médicale. Selon sa disposition, en vue d’assurer l’exercice effectif du droit à l’assistance sociale et médicale, les Parties contractantes s’engagent (1) à veiller à ce que toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes et qui n’est pas en mesure de se procurer celles-ci par ses propres moyens ou de les recevoir d’une autre source, notamment par des prestations résultant d’un régime de sécurité sociale, puisse obtenir une assistance appropriée et, en cas de maladie, les soins nécessités par son état ; (2) à veiller à ce que les personnes bénéficiant d’une telle assistance ne souffrent pas, pour cette raison, d’une diminution de leurs droits politiques ou sociaux ; et (3) à prévoir que chacun puisse obtenir, par des services compétents de caractère public ou privé, tous conseils et toute aide personnelle nécessaires pour prévenir, abolir ou alléger l’état de besoin d’ordre personnel et d’ordre familial.
Les recommandations du Comité des Ministres
La recommandation du Comité des Ministres n° R (92) 6 du 9 avril 1992, relative à une politique cohérente pour les personnes handicapées, donne la définition suivante du handicap :
« (...) désavantage social pour un individu donné, résultant d’une déficience ou d’une incapacité qui limite ou interdit l’accomplissement d’un rôle normal (en rapport avec l’âge, le sexe, les facteurs sociaux et culturels) par cette personne ».
Elle invite les Etats membres du Conseil de l’Europe à « garantir le droit de la personne handicapée à une vie autonome et à l’intégration dans la société, et reconnaître le devoir de la société d’assurer ce droit » en vue d’assurer aux handicapés l’« égalité des chances » par rapport aux autres personnes. L’action des pouvoirs publics devrait viser entre autres à permettre aux handicapés de « jouir d’une mobilité aussi étendue que possible, leur permettant notamment d’accéder aux bâtiments et aux moyens de transport », et de « jouer dans la société un rôle à part entière et participer aux activités économiques, sociales, de loisirs, récréationnelles et culturelles ».
En ce qui concerne plus particulièrement les loisirs et les activités culturelles, aux termes de la recommandation n° R (92) 6 :
« (...) toutes les activités de loisirs, culturelles et de vacances devraient être rendues accessibles aux personnes handicapées ; il faudrait éliminer les obstacles structurels, techniques, physiques et relatifs à l’attitude qui limitent la jouissance de ces activités. En particulier, il y aurait lieu d’améliorer l’accès aux cinémas, théâtres, musées, galeries d’art, sites touristiques et centres de vacances. (...) Les lieux culturels et de loisirs devraient être conçus et équipés de manière à les rendre accessibles aux personnes handicapées et à ce qu’elles puissent en profiter. »
Cette recommandation énonce en outre que « l’exercice des droits juridiques de base des personnes handicapées ainsi que le droit à la non-discrimination devraient être protégés ».
Par ailleurs la recommandation 1185 (1992), adoptée le 7 mai 1992 par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, relative aux politiques de réadaptation pour les personnes ayant un handicap, souligne notamment que « nos sociétés ont le devoir d’adapter leurs normes aux besoins spécifiques des personnes handicapées pour leur garantir une vie autonome ». Dans ce but, les gouvernements et les autorités compétentes sont appelées à « rechercher et encourager une participation effective et active des personnes handicapées à la vie (...) communautaire et sociale » et à cette fin, à assurer entre autres « la suppression des frontières architecturales ».
Charte sociale européenne révisée
Quant à la Charte sociale européenne révisée, adoptée les 1er–4 avril 1996 par le Comité des Ministres et ouverte à la signature le 3 mai 1996, elle mentionne en son article 15 intitulé « Droit des personnes handicapées à l’autonomie, à l’intégration sociale et à la participation à la vie de communauté » :
« En vue de garantir aux personnes handicapées, quels que soient leur âge, la nature et l’origine de leur handicap, l’exercice effectif du droit à l’autonomie, à l’intégration sociale et à la participation à la vie de communauté, les parties s’engagent notamment :   (...)
3. à favoriser leur pleine intégration et participation à la vie sociale, notamment par des mesures, y compris des aides techniques, visant à surmonter des obstacles à la communication et à la mobilité et à leur permettre d’accéder aux transports, au logement, aux activités culturelles et aux loisirs. »
GRIEFS
1. Invoquant les articles 1, 3, 8 et 14 de la Convention et les articles 12 et 13 de la Charte sociale européenne, les requérants se plaignent d’avoir été discriminés dans la jouissance de leurs droits en raison de la condition physique de la requérante. Ils font valoir qu’un grand nombre de bâtiments publics et ouverts au public dans la ville où ils habitent, ne leur sont pas accessibles et que les autorités nationales ne remédient pas à cette situation.
2. Les requérants allèguent également une violation des articles 1, 6 et 13 de la Convention au motif qu’ils n’ont pas disposé de recours effectif devant une instance nationale. Ils font valoir à cet égard que les tribunaux nationaux ne leur ont pas, pendant un an et demi, commis d’avocat pour défendre leurs droits.
EN DROIT
1. Sur la violation alléguée de l’article 8 de la Convention
Les requérants se plaignent d’abord d’une violation de leur droit au respect de la vie privée, qui résulterait du manquement de l’Etat tchèque à remédier aux barrières architecturales empêchant l’accès des personnes handicapées aux établissements publics et ouverts au public. Ils invoquent l’article 8 de la Convention qui dispose dans ses parties pertinentes ainsi:
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale (...).
2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire (...) au bien-être économique du pays, à (...) à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
La requérante affirme ne pouvoir jouir d’une vie relationnelle normale qui lui permettrait de régler, dignement, les problèmes liés à sa vie quotidienne et d’exercer sa profession, à cause non pas d’une ingérence de l’Etat, mais d’un manquement de ce dernier à ses obligations positives consistant à adopter des mesures et à contrôler le respect de la législation nationale relative à la construction des bâtiments publics.
En adoptant l’amendement à la loi sur les constructions, à savoir la loi n° 43/1994 du 16 février 1994, et le décret n° 174/1994 du 15 août 1994 (annulé le 15 décembre par le décret n° 369/2001), l’Etat tchèque a accepté l’obligation de garantir aux personnes à mobilité et orientation réduites (incluant non seulement les handicapés mais aussi les personnes âgées, mal voyantes, etc.) l’accès et l’utilisation appropriés des bâtiments publics. L’Etat a ainsi imposé ces obligations à des tiers (maîtres de construction) et se doit de faire respecter la loi. Par conséquent, des obligations positives, entrant dans le champ d’application de l’article 8 de la Convention, pèseraient sur l’État tchèque.
Le Gouvernement soutient que les requérants ont incorrectement interprété la législation nationale et que leurs allégations sont non fondées et fausses. Il rappelle que les dispositions en question ne s’appliquent qu’à des bâtiments construits et homologués après l’entrée en vigueur de cette législation, tandis que la requête inclut de nombreux bâtiments qui ont été construits et homologués avant et qui, depuis, n’ont subi que des modifications de l’usage dispensés de l’homologation. Le Gouvernement note également que la loi n° 43/1994 prévoit l’accès aux personnes à mobilité réduite de tous les bâtiments publics sauf ceux où un obstacle l’empêche et où des solutions alternatives (telles que des rampes portables et des sonnettes) doivent alors être mises en place.
En réponse à des questions supplémentaires, le Gouvernement allègue que les requérants n’ont pas clairement spécifié le nombre des bâtiments concernés par leur requête, ce qui la rendrait assez vague et empêcherait une instruction complète. De surcroît, le Gouvernement soutient que les requérants ont manqué, dans presque tous les cas, à préciser comment la situation alléguée portait atteinte à leur vie privée. Par conséquent, se référant à l’arrêt Botta c. Italie (24 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I), il considère que la présente requête englobe des relations sociales d’un contenu si ample et indéterminé qu’aucun lien direct n’est envisageable entre la vie privée des requérants et les mesures exigées de l’Etat pour remédier aux omissions des bâtiments publics quant à l’accès sans barrières. A l’appui de cet argument, le Gouvernement avance le fait que la requérante travaille dans une autre ville que celle évoquée dans la requête, et qu’il n’est pas possible qu’elle se rende dans tous les bâtiments mentionnés pour satisfaire aux besoins quotidiens de sa vie privée.
Selon le Gouvernement, la présente requête ne permet d’identifier que trente-huit bâtiments concrets. L’office de district aurait systématiquement traité tous les recours respectifs, présentés par la requérante, et l’aurait informée du résultat. Dans vingt-deux cas, l’office de district a conclu à ce que les magasins étaient utilisés sans permission du département des constructions, et aurait demandé à ce dernier de faire respecter la législation appropriée. Dans cent quatre-vingt-quatre cas, les recours des requérants n’ont pas pu être examinés, faute d’avoir été introduits dans le délai de trois ans à compter du jour où les procès-verbaux d’homologation avaient été délivrés (article 68-1 du code de procédure administrative). Dans huit cas, l’extinction de la procédure de révision a été constatée car les allégations des requérants manquaient de fondement. Quant aux six cas restants, l’office de district a donné raison aux requérants en annulant le procès-verbal d’homologation.
En ce qui concerne le coût financier des adaptations de construction nécessaires, celui-ci n’a pas d’impact sur le budget de l’Etat car il se fait aux dépens du maître de la construction. Par contre, les personnes handicapées se voient octroyer des allocations destinées à les aider à surmonter leur handicap - tel est le cas de la requérante qui bénéficie de l’aide d’une assistante et d’une contribution à l’achat d’une voiture spéciale. Ceci devrait selon le Gouvernement compenser le fait que l’accès sans barrières ne peut être immédiatement assuré dans tous les bâtiments publics.
A la lumière de ces circonstances, le Gouvernement nie toute violation des articles 8 et 14 de la Convention. Il est d’avis que l’article 8 de la Convention n’est pas applicable au cas d’espèce car les droits revendiqués par les requérants constituent des droits de nature sociale, dont l’étendue  dépasse le concept d’obligation juridique inhérent à la notion de « respect » de la « vie privée » visée au paragraphe 1 de l’article 8 de la Convention. Quant à la situation dans la ville de Přerov, le Gouvernement admet que, malgré des mesures adoptées, il peut y avoir certaines difficultés pour les personnes handicapées. Cependant, ceci ne constituerait pas une violation de l’article 8 de la Convention, le droit au respect de la vie privée et familiale ayant un sens différent de celui donné par les requérants. En se référant à l’arrêt Botta précité et en avançant une large marge d’appréciation dont jouissent les Etats quant au respect des obligations prévues par la législation pertinente, le Gouvernement défendeur demande à la Cour de déclarer la requête irrecevable pour incompatibilité ratione materiae avec les dispositions de la Convention.
Les requérants, pour leur part, s’opposent à l’interprétation des faits, incomplets et intentionnellement choisis, présentée par le Gouvernement. Ils combattent l’argument d’actio popularis et rappellent n’avoir mis en cause que les bâtiments de la ville de leur domicile, se plaignant des obstacles auxquels la requérante doit faire face au quotidien et qui l’empêchent de mener une vie privée au sens de l’article 8 de la Convention.
En réponse aux questions supplémentaires de la Cour, les requérants réaffirment avoir demandé le réexamen de deux cent vingt bâtiments comportant une barrière architecturale. Selon eux, seulement deux de ces demandes ont manqué de fondement et trente-quatre bâtiments ont été rendus accessibles au fur et à mesure. Dans soixante-six cas, le délai de trois ans imparti pour le réexamen des procès-verbaux d’homologation était écoulé au moment de la saisine de l’office de district et dans vingt-trois autres cas, l’office de district aurait tardé à procéder au réexamen jusqu’à l’expiration du délai. Dans trente-trois cas, l’office de district aurait classé les demandes sans apporter des adaptations aux bâtiments concernés. Dans quinze cas, les documents de construction n’auraient pas été retrouvés et les bâtiments auraient été laissés en l’état. Dans plusieurs cas, l’illégalité du procès-verbal d’homologation a été constatée sans qu’il y ait eu des aménagements nécessaires. Très rarement, le redressement a été opéré après le constat par l’office de district du non-respect de la législation. Dès lors, la plupart des bâtiments publics concernés, cent cinquante au moins (parmi lesquels, à titre d’exemple, la plupart des services de l’office de district, une partie de la poste, le tribunal de district, l’office des douanes, le bureau de police, un grand nombre de cabinets médicaux et la piscine couverte), seraient toujours inaccessibles aux handicapés et porteraient ainsi atteinte à la vie privée de la requérante, qui est obligée de recourir à l’assistance d’autres personnes, notamment son mari. Tout en admettant qu’un mouvement d’amélioration s’est fait sentir à Přerov depuis l’introduction de leur requête, les requérants constatent que la loi n° 43/1994 et le décret n° 147/1994 continuent à être enfreints, des barrières architecturales subsistant dans les bâtiments rénovés et même dans ceux nouvellement construits (où, souvent, l’accès sans barrière existe au rez-de-chaussée mais pas dans les niveaux supérieurs).
Quant aux établissements qui ne peuvent pas subir d’adaptations architecturales, les requérants soutiennent qu’aucune mesure n’a été prise afin de faciliter l’accès des personnes handicapées. Ils mettent en avant les bâtiments où il est possible d’éliminer les barrières facilement du point de vue technique, mais où ceci n’a pas été réalisé par le maître de la construction, la responsabilité incombant au département de construction de l’office municipal. Ils dénoncent des pratiques telles que le démontage des sonnettes tombées en panne ou la location d’un monte-escalier uniquement pour la durée de la procédure d’homologation.
Les requérants sont d’accord avec le Gouvernement en ce qui concerne le financement de l’adaptation des bâtiments, qui est assuré par le maître de la construction, sauf que c’est l’Etat qui supporte les frais des adaptations concernant les bâtiments des pouvoirs publics. Cependant, en adoptant la législation  susmentionnée, l’Etat a choisi cette priorité sans faire aucune référence aux implications budgétaires. Selon les requérants, le Gouvernement ne saurait donc se servir du prétexte économique pour justifier l’incapacité des autorités nationales à mettre en œuvre la législation respective.
Les requérants combattent la thèse du Gouvernement selon laquelle ils font valoir des droits de caractère social. Selon eux, l’enjeu de l’affaire est le droit, garanti par la Convention, au respect de la vie privée de la requérante qui, malgré son handicap, désire vivre sa vie active et indépendante dans la dignité, ce qui est selon les requérants un des objectifs de la Convention et de son article 8. Ils renvoient à l’arrêt Airey c. Irlande (9 octobre 1979, série A n° 32, p.15, § 26) où la Cour a constaté que « si la Convention énonce pour l’essentiel des droits civils et politiques, nombre d’entre eux ont des prolongements d’ordre économique ou social ». Partant, les requérants plaident l’applicabilité de l’article 8 et font valoir que selon la jurisprudence de la Cour (Lopez Ostra c. Espagne du 9 décembre 1994, série A n° 303-C, p. 55, § 51, Guerra et autres c. Italie du 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, p. 227, § 58), cette disposition contient aussi des obligations positives de l’Etat, inhérentes à un respect effectif de la vie privée ou familiale. Ils notent qu’à la différence de M. Botta, l’objet de leur requête est l’inaccessibilité des établissements assurant des besoins quotidiens, dans la ville où ils vivent en permanence. Dès lors, il y a dans le cas d’espèce un lien direct, immédiat et permanent entre l’incapacité des autorités nationales à mettre en œuvre la législation en vigueur, et la qualité de la vie privée des requérants.
La Cour rappelle que si l’article 8 de la Convention a essentiellement pour objet de prémunir l’individu contre les ingérences arbitraires des pouvoirs publics, il ne se contente pas de commander à l’Etat de s’abstenir de pareilles ingérences car il peut engendrer de surcroît des obligations positives inhérentes à un « respect » effectif de la vie privée et familiale. La frontière  entre les obligations positives et négatives de l’Etat au titre de cette disposition ne se prête toutefois pas à une définition précise ; les principes applicables sont néanmoins comparables. Dans les deux cas, il faut avoir égard au juste équilibre à ménager entre les intérêts concurrents de l’individu et de la société dans son ensemble ; de même, dans les deux hypothèses, l’Etat jouit d’une certaine marge d’appréciation (voir, par exemple, les arrêts Nuutinen c. Finlande, n° 32842/96, 27 juin 2000, § 127, et Kutzner c. Allemagne, n° 46544/99, 26 février 2002, §§ 61-62).
Des obligations positives au sens de l’article 8 de la Convention peuvent impliquer l’adoption de mesures visant au respect de la vie privée jusque dans les relations des individus entre eux (voir les arrêts Stjerna c. Finlande du 25 novembre 1994, série A n° 299-B, p. 61, § 38, et Botta c. Italie précité, p. 422, § 33). La notion de respect manquant de netteté, les Etats jouissent d’une large marge d’appréciation quant aux différentes modalités d’application des obligations prévues par les lois pertinentes.
La Cour a conclu à l’existence de ce type d’obligations à la charge d’un Etat lorsqu’elle a constaté la présence d’un lien direct et immédiat entre, d’une part, les mesures demandées par un requérant et, d’autre part, la vie privée et/ou familiale de celui-ci (voir les arrêts Airey c. Irlande précité, p.17, § 32, X et Y c. Pays-Bas du 26 mars 1985, série A n° 91, p. 11, § 23, López Ostra c. Espagne précité, p. 55, § 55, Guerra et autres c. Italie précité, p. 227, § 58). La Cour rappelle que dans l’arrêt Botta c. Italie, elle a conclu que l’article 8 de la Convention est inapplicable à des situations qui englobent des relations interpersonnelles d’un contenu si ample et indéterminé qu’aucun lien direct entre les mesures exigées de l’Etat et la vie privée de l’intéressé n’est envisageable.
En l’occurrence, la Cour relève des ressemblances entre la présente requête et l’affaire Botta. La question est de savoir où sont les limites de l’applicabilité de l’article 8 de la Convention et où est la frontière qui sépare les droits garantis par la Convention d’une part et les droits sociaux garantis par la Charte sociale européenne d’autre part. La Cour admet que l’évolution continue de la société européenne exige de la part des gouvernements nationaux des efforts et des engagements de plus en plus importants pour remédier aux défaillances diverses et que, dès lors, l’Etat intervient de plus en plus souvent dans la vie privée des individus. Toutefois, ce champ d’intervention de l’Etat et la notion progressive de vie privée ne correspondent pas toujours au contenu plus limité des obligations positives de ce dernier.
La Cour est d’avis que l’article 8 de la Convention ne saurait s’appliquer  en règle générale et chaque fois que la vie quotidienne de la requérante est en cause, mais seulement dans les cas exceptionnels où un manque d’accès aux établissements publics et ouverts au public empêcherait la requérante de mener sa vie de façon telle que le droit à son développement personnel et son droit d’établir et d’entretenir des rapports avec d’autres êtres humains  et le monde extérieur soient mis en cause (voir l’arrêt Pretty c. Royaume-Uni, n° 2346/02, § 61, 29 avril 2002). Dans un tel cas, une obligation positive de l’Etat pourrait être établie pour assurer l’accès aux établissements mentionnés. Or en l’espèce, les droits invoqués sont trop amples et indéterminés, les requérants ayant failli à concrétiser les empêchements allégués et à donner des preuves convaincantes d’une atteinte à leur vie privée. Selon la Cour, la requérante n’a pas réussi à démontrer le lien spécial entre l’inaccessibilité des établissements mentionnés et les besoins particuliers relevant de sa vie privée. Vu le nombre important des bâtiments dénoncés, le doute subsiste quant à leur utilisation quotidienne par la requérante et quant à l’existence d’un lien direct et immédiat entre les mesures exigées de l’Etat et la vie privée des requérants, doute qu’ils n’ont pas su réfuter. La Cour observe en outre, sans cependant y attacher une importance déterminante, que les autorités nationales n’ont pas été inactives et que, de l’aveu même des requérants, la situation dans la ville s’est améliorée depuis quelques années.
Au vu des considérations qui précèdent, la Cour estime que l’article 8 de la Convention est inapplicable en l’espèce et que les griefs tirés de sa violation alléguée doivent être rejetés pour incompatibilité ratione materiae avec les dispositions de la Convention, conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
2. Sur la violation alléguée des articles 12 et 13 de la Charte sociale européenne
La Cour observe que les requérants soulèvent les mêmes griefs sous l’angle des articles 12 et 13 de la Charte sociale européenne.
Elle constate que cette allégation ne relève aucune apparence de violation des droits et libertés garantis par la Convention et ses protocoles. Par ailleurs, elle rappelle que son rôle n’est pas de contrôler le respect par les gouvernements d’autres conventions que la Convention européenne des Droits de l’Homme et ses Protocoles, même si, comme d’autres instruments internationaux, la Charte sociale européenne (du reste élaborée, comme la Convention elle-même, dans le cadre du Conseil de l’Europe) peut être une source d’inspiration pour la Cour.
Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, conformément à l’article 35 § 3 de la Convention, et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4 de la Convention.
3. Sur la violation alléguée de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 8
Invoquant l’article 14 combiné avec l’article 8 de la Convention, la requérante se prétend victime d’une discrimination, en tant que handicapée, dans l’exercice de droits fondamentaux garantis à tous.
Selon l’article 14 de la Convention,
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Le Gouvernement rejette cette allégation et plaide l’inapplicabilité de l’article 14 de la Convention.
La Cour rappelle que cette disposition complète les autres clauses normatives de la Convention et de ses Protocoles. Elle n’a pas d’existence indépendante puisqu’elle vaut uniquement pour la jouissance des droits et libertés qu’elles garantissent. Certes, l’article 14 peut entrer en jeu même sans un manquement à leurs exigences et, dans cette mesure, il possède une portée autonome, mais il ne saurait trouver à s’appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l’empire de l’une au moins desdites clauses (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Botta c. Italie précité, § 39).
La Cour ayant en l’espèce conclu à l’inapplicabilité de l’article 8, l’article 14 ne peut entrer en ligne de compte en l’espèce.
Il s’ensuit que ce grief est également incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, selon l’article 35 § 3 de la Convention, et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4 de la Convention.
4. Sur la violation alléguée de l’article 3 de la Convention
Les requérants se plaignent d’avoir été soumis à des traitements inhumains et dégradants, à cause de la condition physique de la requérante. Ils invoquent à cet égard l’article 3 de la Convention qui dispose :
« Nul ne peut être soumis à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. ».
La Cour rappelle que sur le terrain de l’article 3 de la Convention, il faut prendre en considération l’ensemble des données de la cause. Un mauvais traitement doit atteindre un minimum de gravité pour tomber sous le coup de l’article 3 de la Convention (voir l’arrêt B. c. France du 25 mars 1992, série A n° 232-C, p. 87, § 83). Les allégations de mauvais traitements doivent être étayées devant la Cour par des éléments de preuve appropriés, « au-delà de tout doute raisonnable » (voir l’arrêt Labita c. Italie, n° 26772/95, 6 avril 2001, § 121), une telle preuve pouvant néanmoins résulter d’un faisceau d’indices, ou de présomptions non réfutées, suffisamment graves, précises et concordantes.
Dans le cas d’espèce, les requérants ne fournissent aucune preuve d’effets graves ou durables du mauvais traitement dénoncé. La Cour note qu’un traitement qui n’entraîne pas de telles séquelles peut tomber sous l’empire de l’article 3 de la Convention si l’on peut considérer qu’il atteignait le seuil de gravité requis. Il n’en a pas été ainsi en l’espèce, même si la situation difficile de la requérante inspire à la Cour certaines préoccupations.
Il s’ensuit que le grief tiré de l’article 3 de la Convention doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
5. Sur la violation alléguée de l’article 6 § 1 de la Convention
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de ce que les tribunaux nationaux ne leur ont pas, pendant un an et demi, désigné d’avocat pour défendre leurs droits. La disposition de l’article 6 § 1 de la Convention garantit notamment le droit de toute personne:
« à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) et dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera, (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »
La Cour rappelle sa jurisprudence constante confirmant l’autonomie des notions « contestations sur ses droits de caractère civil » (voir par ex. l’arrêt König c. Allemagne du 28 juin 1978, Série A n° 27, p. 29, § 88). Elle note également que l’article 6 § 1 de la Convention ne vise pas à créer de nouveaux droits substantiels dépourvus de fondement légal dans l’Etat considéré, mais à fournir une protection procédurale aux droits reconnus en droit interne. Dans son arrêt W. c. Royaume-Uni (8 juillet 1987, série A n° 121, pp. 22-23, § 73), la Cour a souligné que « l’article 6 § 1 régit uniquement les ‘contestations’ relatives à des ‘droits et obligations’ – de caractère civil – que l’on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne ; il n’assure par lui-même aux ‘droits et obligations’ (de caractère civil) aucun contenu matériel déterminé dans l’ordre juridique des Etats contractants ».
La Cour observe que dans le cas d’espèce, les requérants ont demandé aux tribunaux nationaux de leur désigner un avocat afin d’élaborer des plaintes tendant à l’examen des procès-verbaux d’homologation établis dans la procédure administrative, à laquelle ils n’avaient pas participé, en dehors du délai légal de deux mois. Or, le droit tchèque ne consacre pas un tel droit (voir le droit interne pertinent).
Par conséquent, l’article 6 § 1 de la Convention ne trouve pas à s’appliquer à la présente affaire.
Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.
6. Sur la violation alléguée de l’article 13 de la Convention
Affirmant n’avoir disposé d’aucun recours national effectif pour les infractions à la Convention dont ils se plaignent, les requérants allèguent un manquement aux exigences de l’article 13 de la Convention qui dispose :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
Selon la jurisprudence constante de la Cour (voir par ex. les arrêts Powell et Rayner c. Royaume-Uni du 12 février 1990, série A n° 172, p. 14-15, § 33, et Abdurrahman Orak c. Turquie, n° 31889/96, 14 février 2002, § 97), l’article 13 de la Convention garantit l’existence en droit interne d’un recours permettant de s’y prévaloir des droits et libertés de la Convention tels qu’ils peuvent s’y trouver consacrés. Cette disposition a pour conséquence d’exiger un recours interne habilitant l’instance nationale compétente à connaître du contenu d’un « grief défendable » fondé sur la Convention et offrir le redressement approprié. L’article 13 de la Convention trouve donc son application dans les seules plaintes que l’on peut estimer défendables au regard de la Convention.
Or, il n’y a pas eu en l’espèce de griefs défendables car ils ont tous été considérés par la Cour comme étant soit incompatibles ratione materiae avec les dispositions de la Convention, soit irrecevables pour défaut manifeste de fondement (voir ci-dessus).
Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
7. Sur la violation alléguée de l’article 1 de la Convention
Enfin, les requérants invoquent l’article 1 de la Convention qui se lit ainsi :
« Les Hautes parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au titre I de la présente Convention. »
La Cour rappelle que l’article 1 de la Convention « renvoie aux clauses du Titre I et ne joue donc que combiné avec elles ; sa violation résulte automatiquement de la leur, mais elle n’y ajoute rien » (voir l’arrêt Irlande c. Royaume-Uni du 18 janvier 1978, série A n° 25, § 238).
Ainsi, en l’espèce, le grief des requérants ne saurait venir se fonder sur l’article 1 de la Convention, disposition-cadre qui ne peut être violée séparément (voir, mutatis mutandis, l’arrêt K.-H.W. c. Allemagne, n° 37201/97, 22 mars 2001, § 118). Comme la requête doit être déclarée irrecevable, la Cour estime qu’une conclusion séparée au titre de l’article 1 de la Convention ne répond à aucune exigence juridique.
Il s’ensuit que cette partie de la requête doit également être rejetée conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à la majorité,
Déclare la requête irrecevable.
T.L. Early J.-P. Costa   Greffier adjoint Président
ZEHNALOVÁ ET ZEHNAL c. RÉPUBLIQUE TCHÈQUE
ZEHNALOVÁ ET ZEHNAL c. RÉPUBLIQUE TCHÈQUE 

Références :

Notice Hudoc

Origine de la décision

Formation : Cour (première section)
Date de la décision : 14/05/2002

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