| AFFAIRE GENOVESE ET AUTRES c. ITALIE

TROISIÈME SECTION
AFFAIRE GENOVESE ET AUTRES c. ITALIE
(Requête no 9119/03)
ARRÊT
STRASBOURG
2 février 2006
DÉFINITIF
03/07/2006
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Genovese et autres c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. Zupančič, président,    J. Hedigan,   Mme M. Tsatsa-Nikolovska,   MM. V. Zagrebelsky,    E. Myjer,    David Thór Björgvinsson,   Mme I. Ziemele, juges,  et de M. V. Berger, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 12 janvier 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 9119/03) dirigée contre la République italienne et dont six ressortissants de cet Etat, Mme Marianna Genovese, M. Rocco Mudò, M. Mario Mudò, M. Vittorio Mudò, M. Antonio Mudò et M. Alessandro Mudò (« les requérants »), ont saisi la Cour le 9 mars 2001 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me N. D’Alessandro, avocat à Catane. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 4 mars 2005, la Cour (troisième section) a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
EN FAIT
I.  LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
4. Les requérants sont nés respectivement en 1912, 1931, 1932, 1937, 1940 et 1943 et résident respectivement à Scordia (Catane), Syracuse et Sant’Agata Li Battiati (Catane).
5. Les requérants étaient copropriétaires d’un terrain constructible de 8 351 mètres carrés sis à Scordia et enregistré au cadastre, feuille 24, parcelles 57, 60, 557, 559, 568, 576 et 1 378.
6. Par un arrêté du 17 novembre 1988, la municipalité de Scordia approuva le projet d’aménagement d’un réseau routier sur une partie du terrain des requérants.
7. Par un arrêté du 17 septembre 1991, le maire de Scordia décréta l’occupation d’une partie du terrain des requérants, à savoir 7 642 mètres carrés, pour une période maximale de cinq ans à compter de la date d’occupation matérielle, en vue de son expropriation pour cause d’utilité publique afin de procéder à la construction du réseau routier.
8. Le 26 novembre 1991, la municipalité procéda à l’occupation matérielle du terrain.
9. Le 12 mars 1992, la municipalité entama les travaux, qui se conclurent le 10 février 1994.
10. Par un acte d’assignation notifié le 20 septembre 1994, les requérants assignèrent la municipalité de Scordia devant le tribunal de Caltagirone. Ils faisaient notamment valoir que l’occupation était illégale ab initio, compte tenu de ce que dans l’arrêté du 17 novembre 1988, la municipalité n’avait pas indiqué les dates de début et fin des travaux, en violation de la législation en vigueur. En tout état de cause, les requérants observaient que, compte tenu de la construction de l’ouvrage public sur leur terrain, la propriété de ce dernier avait été transférée à l’administration en vertu du principe de l’expropriation indirecte. Ils réclamaient par conséquent une somme correspondant à la valeur vénale du terrain, ainsi qu’une indemnité d’occupation.
11. Au cours de la procédure, le 3 septembre 1996 une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, seule une partie du terrain, soit 7 642 mètres carrés, avait été transformée de manière irréversible le 12 mars 1992, à savoir au moment où la municipalité avait entamé les travaux de construction de l’ouvrage public. La valeur vénale de cette partie du terrain en 1996 était de 1 058 417 000 ITL, à savoir 138 500 ITL le mètre carré. Quant à l’indemnité d’expropriation, calculée aux termes de l’article 5 bis de la loi no 359 de 1992, l’expert estima celle-ci à 331 108 755 ITL en 1996, à savoir 43 327,50 ITL le mètre carré.
12. Par un arrêté du 11 octobre 1996, la municipalité décréta l’expropriation du terrain des requérants.
13. Un complément d’expertise fut déposé au greffe le 16 juillet 1999. L’expert reconnut avoir commis dans la première expertise une erreur de calcul dans la quantification de l’indemnité d’expropriation. Le montant de celle-ci, calculé à nouveau, fut estimé à 317 706 215 ITL en 1996, à savoir 41 573, 69 ITL le mètre carré.
14. Par un jugement du 20 janvier 2004, le tribunal de Caltagirone déclara que l’occupation du terrain était illégale ab initio, étant donné que dans son arrêté du 17 novembre 1988, la municipalité de Scordia n’avait pas prévu les dates de début et fin des travaux. Par conséquent, le décret d’expropriation du 11 octobre 1996 n’était pas efficace. En outre, le tribunal déclara qu’en raison des travaux effectués, les requérants avaient perdu la disponibilité de leur terrain globalement considéré, à savoir 8 351 mètres carrés.
15. A la lumière de ces considérations, le tribunal condamna la municipalité à verser aux requérants une somme égale à la valeur vénale du terrain, soit 597 347,03 EUR, plus intérêts à compter de 1991 et réévaluation à compter de 1994.
16. D’après les requérants, ce jugement a acquis force de chose jugée le 13 mars 2005.
II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A.   L’occupation d’urgence d’un terrain
17. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un arrêté d’expropriation formelle doit être pris.
18. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.
B.  Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
19. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies d’arrêtés d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1.  La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
20. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un arrêté d’expropriation ne soit intervenu.
21. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
22. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
23. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2.  L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
24. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3.  La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a)  La prescription
25. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b)  L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
26. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devient propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c)  Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte
27. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.
28. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et l’arrêté d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
29. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
30. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
31. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
32. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.
33. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (paragraphes 34-35 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphes 44-45 ci-dessous).
4.  La loi no458 du 27 octobre 1988
34. Aux termes de l’article 3 de cette loi,
« Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale. »
35. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n° 384), a considéré :
« Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt. »
5.  Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte
36. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
37. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
38. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette perspective, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
39. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
6.  La jurisprudence après les arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura.
40. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme.
41. Au vu du constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.
42. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte - a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit passer pour pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, elle a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
43. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’Etat ;
b) salué jurisprudence de la Cour, et notamment l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 45 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.
7.  Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (« le Répertoire »)
44. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et n’est donc pas applicable en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation et de la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.
45. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un arrêté d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
46. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A.  Sur la recevabilité
47. Le Gouvernement excipe que les requérants n’ont pas qualité de victime au sens de l’article 34 de la Convention, compte tenu de ce que le tribunal a reconnu à ceux-ci une somme égale à la valeur vénale du terrain.
48. Les requérants s’opposent à l’exception du Gouvernement.
49. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et décide de la joindre au fond. Elle constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité.
B.  Sur le fond
1.  Thèses des parties
a)  Le Gouvernement
50. Le Gouvernement admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi et que l’occupation du terrain doit être considérée comme illégale ab initio.
51. Les requérants ont en tout état de cause été privés de leur bien par l’effet de la construction de l’ouvrage public et de la transformation irréversible du terrain que cette dernière a entraîné. Cette privation du bien, selon le Gouvernement, n’est que la conséquence du principe de l’expropriation indirecte, que la juridiction nationale a appliqué.
52.  Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l’article 1 du Protocole no 1. A cet égard, il fait valoir que le juste équilibre serait respecté. En contrepartie des irrégularités commises par l’administration et notamment de l’illégalité ab initio de l’occupation, les requérants ont en effet obtenu une indemnité correspondant à la valeur vénale du terrain, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation en la matière.
53.  Le Gouvernement rappelle que la Cour, dans son arrêt Zubani c. Italie (arrêt du 7 août 1996, Recueil 1996-IV, §§ 45-46) avait examiné une affaire d’expropriation indirecte du point de vue du juste équilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, « le choix législatif visant à privilégier l’intérêt de la collectivité dans le cas d’expropriations ou d’occupations illégales de terrains est raisonnable : l’indemnisation intégrale des préjudices subis par les propriétaires concernés constitue une réparation suffisante... » (loc. cit., § 49).
54.  A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que la situation dénoncée est compatible avec l’article 1 du Protocole no 1.
b)  Les requérants
55. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
56. Ils font observer que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité.
57.  Les requérants dénoncent un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à leur cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.
2.  Appréciation de la Cour
a)  Sur l’existence d’une ingérence
58. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée de l’absence de qualité de victime des requérants.
59. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si cette situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
60.  La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, le tribunal de Caltagirone a considéré les requérants comme étant privés de leur bien à compter du moment où le terrain a été irréversiblement transformé par les travaux publics. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le jugement du tribunal de Caltagirone a eu pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
61.  Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
62.  Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur la simple évaluation du montant de la réparation accordée aux requérants (Carbonara, précité, § 62).
b)  Sur le respect du principe de légalité
63.  L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
64.  Dans les arrêts Belvedere Alberghiera srl et Carbonara et Ventura précités, la Cour n’avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause -que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l’existence en tant que telle d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
65.  La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988 et la loi no 662 de 1996, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Cela étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans le développement de la jurisprudence. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 43 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
66.  La Cour relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. A titre d’exemple, elle note que s’il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l’expropriation indirecte puisse intervenir lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée, il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu qu’en l’absence de déclaration d’utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l’administration.
67.  A vu de ces éléments, la Cour n’exclut pas que le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.
68.  La Cour note ensuite que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation, avec le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu’il s’agisse d’une illégalité depuis le début ou d’une illégalité survenue par la suite. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, le point de vue du Conseil d’Etat, au paragraphe 43 ci-dessus).
69.  A cet égard, la Cour note que l’expropriation indirecte permet à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu’il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu’en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l’absence d’un acte formalisant l’expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l’élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d’atteindre une sécurité juridique est le constat d’illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l’intéressé      - qui continue d’être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l’illégalité assortie de la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public, conditions nécessaires pour qu’il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.
70.  Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.
71.  La Cour note ensuite que l’expropriation indirecte permet en outre à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d’indemnité en même temps. L’indemnité doit être réclamée par l’intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l’intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).
72.  La Cour relève enfin que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet à l’administration de tirer parti de son comportement illégal, et que le prix à payer n’est que de 10% plus élevé que dans le cas d’une expropriation en bonne et due forme. Selon la Cour, cette situation n’est pas de nature à favoriser la bonne administration des procédures d’expropriation et à prévenir des épisodes d’illégalité.
73.  En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
74.  Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré les requérants privés de leur bien à compter du moment où les travaux de construction de l’ouvrage public ont irréversiblement transformé les lieux, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision définitive – le jugement du tribunal de Caltagirone ayant acquis force de chose jugée – que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été sanctionnée. Par conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain qu’à partir de mars 2005, période à laquelle le jugement du tribunal de Caltagirone est devenu définitif.
75.  La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier d’un terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.
76.  A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants.
77.  Dès lors, l’exception tirée de l’absence de qualité de victime ne saurait être retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II.  SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
78.  Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
79.  Les requérants sollicitent le versement d’une indemnité globale de 516 456 EUR pour préjudice moral et frais de procédure.
80. Le Gouvernement fait valoir que les requérants n’ont pas étayé leur demande et qu’en tout état de cause la somme demandée est exorbitante. Il demande à la Cour de décider en équité quant au préjudice moral et estime qu’aucune somme n’est due aux requérants en ce qui concerne les frais de procédure.
81. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1.  Joint au fond l’exception du Gouvernement et la rejette ;
2.  Déclare la requête recevable ;
3.  Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
4.  Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a)  la réserve en entier ;
b)  invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c)  réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 2 février 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Vincent Berger Boštjan M. Zupančič    Greffier Président
ARRÊT GENOVESE ET AUTRES c. ITALIE
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