TROISIÈME SECTION
AFFAIRE UTE SAUR VALLNET c. ANDORRE
(Requête no 16047/10)
ARRÊT
STRASBOURG
29 mai 2012
DÉFINITIF
29/08/2012
Cet arrêt est devenu définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire UTE Saur Vallnet c. Andorre,
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
Corneliu Bîrsan, président,
Alvina Gyulumyan,
Ineta Ziemele,
Isabelle Berro-Lefèvre, juge ad hoc,
Luis López Guerra,
Nona Tsotsoria,
Kristina Pardalos, juges,
et de Marialena Tsirli, greffière adjointe de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 15 mai 2012,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 16047/10) dirigée contre la Principauté d’Andorre et dont une union temporaire d’entreprises (UTE) de droit andorran, Saur Vallnet (« la requérante »), constituée par la société de droit français Saur et la société de droit andorran Vallnet, a saisi la Cour le 12 mars 2010 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante est représentée par Me S. Bellocq Anney, avocate à Andorre-la-Vieille. Le gouvernement andorran (« le Gouvernement ») a été représenté successivement par ses agents, M. L. León Peso et M. J. Forner Rovira, chefs du cabinet juridique du gouvernement d’Andorre.
3. Dans sa requête, la requérante se plaint, en particulier, du manque d’impartialité et d’indépendance du magistrat rapporteur de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice de la Principauté d’Andorre ayant connu de sa cause en appel.
4. M. J. Casadevall, juge élu au titre d’Andorre, s’étant déporté pour l’examen de cette affaire (article 28 du règlement de la Cour), la présidente en exercice de la chambre a décidé de désigner Mme I. Berro-Lefèvre pour siéger en qualité de juge ad hoc (articles 26 § 4 de la Convention et 29 § 1 b) du règlement de la Cour).
5. Le 7 octobre 2010, la requête a été communiquée au Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 1 de la Convention, il a en outre été décidé que la chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
6. La requérante, l’UTE Saur Vallnet, est une union temporaire d’entreprises ayant son siège social à Andorre-la-Vieille.
A. Le déroulement de la procédure
7. La requérante a été fondée en février 1999 par les sociétés Saur S.A. et Vallnet S.L. dans le but de s’unir pour concourir conjointement à un appel d’offres pour un marché public lancé le 17 juin 1998 par le gouvernement andorran par l’intermédiaire du ministère de l’Environnement. Il s’agissait de bâtir une station d’épuration des eaux usées dans la commune de La Massana.
8. Dans le cadre de ce marché public, la requérante fut mise en concurrence avec d’autres unions temporaires d’entreprises parmi lesquelles se trouvait l’union formée par les sociétés E. et G.
9. La requérante remporta le marché public en fin d’année 1998. Le 18 janvier 1999, elle signa le premier contrat pour la construction et l’exploitation de la station d’épuration avec le gouvernement andorran. Le 1er août 2002, les deux parties signèrent la réception des travaux.
10. Par une lettre du 29 juillet 2004, l’administration fit part à la requérante de son mécontentement en raison du non-respect des exigences minimales d’épuration contractuellement requises dans la station d’épuration de La Massana. Trois ans après la réception de l’ouvrage, par une lettre du 27 mai 2005, le ministre de l’Aménagement du territoire informa la requérante de la décision adoptée par le gouvernement le 13 avril 2005 tendant à l’ouverture d’une procédure administrative de sanction en raison de la commission d’une faute contractuelle ayant engendré des dommages à l’environnement. Le 23 août 2007, le ministre imposa à la requérante une sanction administrative d’un montant de 1 587 976,34 euros (EUR) pour non-respect des clauses contractuelles dans le cadre de l’exécution du marché public, ainsi qu’une autre sanction de 241 042,89 EUR au titre des frais d’audit et de réparation dérivés de l’abandon par la requérante de la station d’épuration.
11. Le 11 septembre 2007, la requérante présenta un recours administratif contre la décision ministérielle devant le gouvernement andorran. Elle n’obtint pas de réponse.
12. Face au silence de l’administration, le 20 novembre 2007, la requérante saisit la section administrative du tribunal de première instance (tribunal de batlles) en sollicitant l’annulation de la décision ministérielle, la résiliation du contrat signé dans le cadre de l’adjudication du marché public, ainsi qu’une indemnisation correspondant aux sommes dues du fait de la résiliation du contrat. Par un jugement du 1er septembre 2008, le tribunal de batlles débouta la requérante de toutes ses prétentions et confirma les sanctions.
13. La requérante fit appel. Par un arrêt du 14 septembre 2009, la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice de la Principauté d’Andorre confirma le jugement attaqué. Parmi les trois magistrats de la chambre se trouvait le magistrat rapporteur S.
14. Le 1er octobre 2009, la requérante présenta un recours en nullité, se plaignant que son droit à un procès équitable n’avait pas été respecté au cours de la procédure. Elle alléguait, entre autres, que les juridictions de première instance et d’appel avaient rejeté ses prétentions en s’appuyant sur un rapport d’expertise élaboré par la société E. alors que celle-ci avait été l’un de ses concurrents lors de l’appel d’offres. Par ailleurs, elle se plaignait de ce que les dispositions légales en matière de contentieux administratif, l’avaient contraintes à présenter ses moyens de preuve au moment de l’introduction de sa requête initiale devant le tribunal de batlles sans avoir eu connaissance du dossier administratif et des arguments de l’administration.
15. Le même jour, la requérante présenta un second recours en nullité pour dénoncer le manque d’impartialité et d’indépendance du magistrat rapporteur de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. A cet égard, elle alléguait avoir eu connaissance ce même jour du fait que ledit magistrat était en même temps, depuis 1999, associé et membre du conseil d’administration d’un cabinet d’avocats R. à Barcelone qui prêtait des services de conseil juridique au gouvernement andorran depuis 2002 dans d’autres procédures. La requérante présentait un document relatif à la comptabilité générale de l’Etat ainsi que des documents montrant la composition du cabinet d’avocats R. et sollicitait l’ouverture d’une phase pour la présentation de preuves.
16. Le Tribunal supérieur de justice décida de joindre les deux demandes de nullité. Par une décision du 9 octobre 2009, la chambre administrative dans une composition identique à celle ayant siégé en appel les rejeta pour tardiveté. Le tribunal nota que la requérante n’avait pas introduit les demandes en nullité dans le délai de quinze jours calendaires à compter de la notification de l’arrêt définitif. L’arrêt rendu en appel avait été notifié à la requérante le 15 septembre 2009 et celle-ci n’avait présenté les deux demandes de nullité que le 1er octobre 2009.
17. Invoquant l’article 10 (droit à un procès équitable) de la Constitution, la requérante forma un recours d’empara devant le Tribunal constitutionnel. Elle reconnaissait avoir commis une erreur dans le décompte du délai requis pour présenter sa première demande de nullité. En revanche, elle estimait avoir présenté la deuxième demande en temps utile étant donné que celle-ci portait sur un grief différent, qu’elle avait soulevé le jour même où elle en avait eu connaissance. Par une décision du 21 décembre 2009, la haute juridiction déclara le recours irrecevable.
18. Le Tribunal constitutionnel nota qu’il n’était pas contesté que les deux demandes de nullité avaient été introduites après l’expiration du délai légalement prévu. Concernant le « fait nouveau » dont la requérante affirmait avoir eu connaissance le 1er octobre 2009, la haute juridiction estima qu’il s’agissait d’un fait objectif et public existant depuis des années, comme le démontraient les documents fournis par la requérante relatifs à la composition du cabinet d’avocats R. Au demeurant, la haute juridiction nota que la requérante n’avait pas apporté d’éléments corroborant l’affirmation selon laquelle elle n’avait effectivement eu connaissance de ce fait que le 1er octobre 2009. Le Tribunal constitutionnel considéra, en conséquence, que le rejet des deux décisions de nullité par le Tribunal supérieur de justice ne pouvait pas être considéré comme déraisonnable ou arbitraire. Il conclut donc que le recours d’empara pouvait être déclaré irrecevable pour défaut manifeste de contenu constitutionnel, ainsi que pour non-épuisement des voies de recours. Il nota à cet égard que par rapport aux décisions rendues en première instance et en appel, la requérante n’avait pas épuisé la voie judiciaire comme il était exigé avant saisine de la haute juridiction par la voie de l’empara.
19. La requérante forma un recours en supplique (súplica) contre cette décision. Le Tribunal constitutionnel rejeta son recours le 1er février 2010, rappelant que ce recours n’avait pas pour objet la révision de l’affaire et constatant qu’en l’espèce la requérante n’avait pas fourni de nouveaux éléments de fait ou de droit pouvant justifier la rétractation de la décision contestée.
B. Les faits intervenus après la communication de la requête
20. Le 14 octobre 2010, le Gouvernement demanda auprès de la section administrative du tribunal de batlles l’exécution de son jugement du 1er septembre 2008 confirmé par le Tribunal supérieur de justice le 14 septembre 2009.
Par une décision du 10 novembre 2010, le tribunal de batlles fit droit aux prétentions du gouvernement défendeur, ordonna l’exécution du jugement en cause et enjoignit à la requérante de verser un montant de 1 829 019,23 EUR ou de désigner les biens susceptibles de permettre ladite exécution.
21. Le 23 novembre 2010, la requérante fit appel, sollicitant la récusation de tous les membres de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice en raison du manque d’impartialité du magistrat rapporteur, S. Elle demanda en même temps le sursis à l’exécution du jugement attaqué pendant l’examen de la présente requête par la Cour.
22. Par une décision du 15 mars 2011, le président du Tribunal supérieur de justice désigna la chambre pénale dudit tribunal pour examiner la récusation. Le 14 avril 2011, la chambre pénale demanda au Gouvernement de se prononcer sur la véracité de certains documents présentés par la requérante et censés prouver le lien allégué par cette dernière entre S., magistrat rapporteur de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice ayant rendu le jugement du 14 septembre 2009, et le cabinet d’avocats R. qui aurait rendu des services rémunérés de conseil juridique au gouvernement défendeur depuis l’année 2002 et auquel des factures auraient été réglées en 2004 pour lesdits services.
23. Le 29 avril 2011, le gouvernement d’Andorre versa à la procédure une attestation émise le 18 avril 2011 par la chef des services comptables du ministère de l’Économie et des Finances, certifiant l’authenticité des documents selon lesquels le cabinet d’avocats R. figurait parmi les prestataires de services du gouvernement andorran et confirmant qu’en 2004, ce dernier avait versé au cabinet R. le montant correspondant à diverses factures détaillées dans un document annexé.
24. Par une décision du 15 juin 2011, la chambre pénale du Tribunal supérieur de justice fit droit à la demande de récusation de la requérante relative au magistrat rapporteur S. Elle énonça à cet égard :
« (...) la défense de la [requérante] fournit certaines factures entre le cabinet d’avocats R., dont S. est associé, et le Gouvernement d’Andorre à l’époque du litige, notamment en 2004, en pleine crise entre [la requérante] et le Gouvernement au sujet de l’EDAR [station d’épuration des eaux usées].
(...) Partant, l’existence d’une relation économique, à l’époque du procès, entre le cabinet d’avocats R., au sein duquel S. est associé, et l’une des parties, démontrée par l’existence de factures, peut créer pour la partie [requérante] un doute raisonnable sur l’impartialité objective de S., malgré l’absence totale d’intérêt direct de sa part dans cette affaire.
Afin de rendre la justice plus sereine et pour éviter toute suspicion sur la pleine objectivité de la décision ou toute interprétation de mauvaise foi, il faut faire droit à la récusation du juge rapporteur, conformément à l’article 73 de la loi qualifiée sur la justice qui prévoit comme motif de récusation le fait « d’avoir ou d’avoir eu une quelconque relation juridique ou commerciale avec l’une des parties ou de ses avocats ». Par contre, il n’y a pas de raison d’étendre la récusation aux autres membres de la Chambre administrative lesquels, outre le fait qu’ils n’ont pas de rapport hiérarchique avec S., n’ont aucun lien avec le cabinet d’avocats ayant émis les factures ».
25. Par une décision du 16 juin 2011, le président du Tribunal supérieur de justice désigna la magistrate C. comme remplaçante de S. et ordonna le renvoi du dossier devant la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice pour qu’elle se prononce sur l’appel interjeté par la requérante contre la décision du tribunal de batlles du 10 novembre 2010.
26. Le magistrat S. présenta sa démission, qui fut acceptée par le Conseil supérieur de la justice andorran fin juin 2011.
27. La procédure d’exécution reste pendante à ce jour devant la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
28. Les dispositions pertinentes de la Constitution andorrane du 14 mars 1993 se lisent comme suit :
Article 10 § 1
«1. Toute personne a droit à un recours devant une juridiction, à obtenir de celle-ci une décision fondée en droit et à un procès équitable, devant un tribunal impartial établi préalablement par la loi ».
Article 85
« 1. La justice est rendue, au nom du peuple andorran, exclusivement par des juges indépendants, inamovibles et, dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles, soumis uniquement à la Constitution et à la loi.
2. L’organisation judiciaire est unique. Sa structure, sa composition, son fonctionnement et le statut juridique de ses membres sont fixés par une loi qualifiée (llei qualificada). Les juridictions d’exception sont interdites ».
29. La loi qualifiée sur la justice des 2 et 3 septembre 1993 dispose, dans ses parties pertinentes :
Article 69
« Le mandat des juges de première instance batlles et des magistrats est incompatible avec toute autre charge publique, qu’elle découle d’une élection où d’une désignation, avec toute activité commerciale, industrielle ou professionnelle, avec l’exercice de la profession d’avocat et toute autre forme de prestations de conseils juridiques et, en général, avec [la détention] de mandats ou de fonctions de tout ordre dans des sociétés ou des entreprises lucratives, qu’elles soient publiques ou privées ».
Article 73
« Les batlles et les magistrats doivent s’abstenir et, s’ils ne l’ont pas fait, peuvent être récusés dans les cas suivants :
– lorsqu’ils sont mariés ou dans une situation de fait équivalente ou parents jusqu’au quatrième degré avec l’une des parties, leurs avocats ou le représentant du ministère public ;
– lorsqu’ils sont ou ont été tuteur, avocat ou avoué de l’une des parties ;
– lorsqu’ils sont ou ont été dénoncés, accusés ou défendeurs à une cause initiée par l’une des parties ;
– lorsqu’ils maintiennent ou ont maintenu une relation juridique commerciale ou économique avec l’une des parties ou l’un de leurs avocats ;
– lorsqu’ils ont un litige en cours avec l’une des parties ou l’un de leurs avocats ;
– lorsqu’ils ont une amitié ou une inimitié manifeste avec l’une des parties ou l’un de leurs avocats ;
– lorsqu’ils ont un intérêt direct dans l’objet du litige ;
– lorsqu’ils sont le supérieur hiérarchique de l’une des parties au litige ».
Article 74
« Peuvent solliciter la récusation :
– dans les affaires civiles et administratives, les parties, leurs avocats et le ministère public (...). »
Disposition transitoire 5-1
« Conformément à la disposition transitoire première de la Constitution, tant que le corps judiciaire andorran ne dispose pas d’un personnel suffisant pour pourvoir les fonctions de magistrat et de procureur général, des juristes espagnols et français pourront être nommés, dans le respect d’un esprit d’équilibre ».
30. La loi transitoire sur les procédures judiciaires (modifiée par la loi du 22 avril 1999) dispose, dans ses parties pertinentes :
Article 18 bis
« (...) 3. Lorsqu’une violation du droit fondamental à un tribunal s’est produite dans une procédure terminée par un arrêt ou un jugement définitif, la personne affectée par ladite violation peut demander au juge ou au tribunal ayant prononcé l’arrêt ou le jugement de le déclarer nul, pourvu qu’elle n’ait pas pu dénoncer ladite violation antérieurement, dans un délai de 15 jours calendaires à compter de la notification [de l’arrêt ou du jugement], ou de la date à laquelle elle a eu connaissance de l’atteinte à son droit, à condition de ne pas dépasser d’un an la notification de la décision aux parties dans le cas où le sujet du droit prétendument atteint n’aurait pas été partie à la procédure ordinaire ».
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION EN RAISON DU MANQUE D’IMPARTIALITÉ DE LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE DU TRIBUNAL SUPÉRIEUR DE JUSTICE
31. La requérante se plaint d’un manque d’impartialité et d’indépendance de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice ayant examiné sa cause en appel. Elle allègue à cet égard que le magistrat rapporteur de la chambre administrative, S., était en même temps membre d’un cabinet d’avocats à Barcelone qui prêtait des services de conseil au gouvernement andorran dans d’autres procédures. La requérante invoque l’article 6 § 1 de la Convention qui, en ses parties pertinentes en l’espèce, est ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
A. Sur la recevabilité
32. Le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes. Il fait valoir que la requérante a introduit son recours en nullité relatif au manque d’impartialité et d’indépendance de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice le 1er octobre 2009, alors que le délai de 15 jours calendaires fixé par la loi transitoire sur les procédures judiciaires était échu depuis le 30 septembre 2009. La requérante prétend n’avoir connu la relation du magistrat avec le cabinet d’avocats en cause que le 1er octobre 2009. Pourtant, elle avait joint à son recours en nullité un document extrait du site web du cabinet d’avocats qui avait été consulté et imprimé le 24 septembre 2009, de sorte que la date à laquelle elle peut être regardée comme ayant eu connaissance de ce « fait nouveau » était antérieure de six jours à la forclusion.
33. Le Gouvernement note que lorsque le magistrat rapporteur S. fut nommé au Tribunal supérieur de justice d’Andorre il était magistrat en Espagne et qu’il l’est resté jusqu’en 1996, date à laquelle il est devenu directeur du département du contentieux du gouvernement de Catalogne, fonction qu’il a occupée jusqu’en 1999. Depuis, il exerce en tant qu’avocat et professeur associé de droit en Espagne. Le Gouvernement précise qu’en Andorre, les juges et magistrats sont nommés pour une durée de six ans renouvelables. Lors du dernier renouvellement, le magistrat rapporteur en cause travaillait déjà en tant qu’avocat en Espagne. Le fait était connu du Conseil supérieur de la justice quand celui-ci l’a reconduit pour une période de six ans. Selon le Gouvernement, sa qualité d’avocat en Espagne était publique et notoire. Si la requérante estimait que ladite qualité d’avocat était incompatible avec la fonction judiciaire, elle aurait dû récuser le magistrat en cause au moment même de son appel du jugement de première instance.
34. Le Gouvernement observe par ailleurs que la requérante fournit une photocopie de l’annuaire des avocats en Espagne de 2009, où se trouve effectivement le cabinet d’avocats en cause et auquel appartient le magistrat de la chambre administrative supposé partial, alors que cet annuaire existait aussi en 2008 ou 2007 ; de sorte que la requérante aurait pu le consulter bien avant. La requérante ayant introduit tardivement son recours en nullité, c’est à bon droit qu’il fut déclaré irrecevable par le Tribunal supérieur de justice.
35. La requérante souligne pour sa part qu’elle a présenté le recours le jour même où elle a eu connaissance du vice allégué et a obtenu un commencement de preuve par écrit, à savoir un document public mais non accessible faisant partie de la comptabilité générale de l’Etat. Avant d’obtenir ce document public, il lui était impossible d’envisager une demande de récusation du magistrat en cause.
36. La Cour renvoie à sa jurisprudence constante relative à l’épuisement des voies de recours internes évoquée aux paragraphes 62 et suivants. Elle rappelle que la réglementation relative aux formalités et aux délais à respecter pour former un recours vise à assurer la bonne administration de la justice et le respect, en particulier, du principe de la sécurité juridique. Cela étant, la réglementation en question, ou l’application qui en est faite, ne devrait pas empêcher le justiciable d’utiliser une voie de recours disponible (Miragall Escolano et autres c. Espagne, nos 38366/97, 38688/97, 40777/98, 40843/98, 41015/98, 41400/98, 41446/98, 41484/98, 41487/98 et 41509/98, § 36, CEDH 2000‑I).
37. La Cour note qu’en l’espèce, d’après l’article 18 bis de la loi transitoire sur les procédures judiciaires (paragraphe 30 ci-dessus) le délai pour présenter un recours en nullité est de 15 jours calendaires à compter de la notification de l’arrêt ou du jugement dont la nullité est sollicitée ou de la date à laquelle l’intéressé a eu connaissance de la violation du droit qu’il entend faire valoir. En l’occurrence, le 1er octobre 2009 la requérante présenta un premier recours en nullité (paragraphe 14 ci-dessus) portant sur divers aspects du droit à l’équité de la procédure. Ce même jour, elle présenta un second recours en nullité (paragraphe 15 ci-dessus) dénonçant le manque d’impartialité et d’indépendance du magistrat rapporteur de l’arrêt de la chambre du Tribunal supérieur de justice du 14 septembre 2009. Par une décision du 9 octobre 2009, les deux recours en nullité ont été déclarés irrecevables pour tardiveté par la même formation que celle ayant rendu l’arrêt au principal et dont le magistrat S. faisait partie. La Cour estime que ces deux recours, fondés sur des motifs différents, méritaient une réponse différenciée.
38. S’agissant du recours en nullité portant sur le prétendu manque d’impartialité du magistrat S., la requérante avait présenté un commencement de preuve par écrit relatif à un document faisant partie de la comptabilité générale de l’Etat et demandé qu’une phase de présentation de preuves à cet égard soit ouverte dans le cadre de la procédure en nullité. Toutefois, dans sa décision du 9 octobre 2009, la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a déclaré irrecevable le recours en nullité sans procéder à aucune vérification ultérieure des craintes exprimées par la requérante et sur lesquelles elle fondait son recours.
39. Il est vrai que la requérante ne fournit pas la preuve du moment où elle a eu connaissance du fait que le magistrat rapporteur de l’arrêt au principal était membre d’un cabinet d’avocats en Espagne qui rendait des services de conseil au gouvernement andorran dans d’autres affaires. La Cour estime toutefois peu probable que la preuve de ce moment précis puisse être apportée. Le fait que la requérante a fourni, comme l’indique le Gouvernement, un document extrait du site web du cabinet d’avocats R. qu’elle avait consulté et imprimé le 24 septembre 2009, prouve seulement qu’elle a eu connaissance de son appartenance audit cabinet, au plus tôt, ce jour-là, mais encore fallait-il qu’elle démontrât que cette appartenance constituait un motif justifié de crainte de partialité.
40. La Cour estime par ailleurs que la demande faite par la requérante dans son recours en nullité de procéder à la vérification des preuves n’était pas dépourvue de fondement. Du reste, ses craintes se sont avérées justifiées, du moins en partie, comme le démontre la décision du 14 avril 2011.
41. La question posée en l’espèce relève du principe de la sécurité juridique ; il ne s’agit pas d’un simple problème d’interprétation de la légalité ordinaire, mais de l’interprétation trop stricte d’une exigence procédurale qui a empêché l’examen au fond d’un recours en nullité. Le délai de recours ne peut courir qu’à compter du jour où celui qui l’invoque est en mesure d’agir valablement ; en l’espèce, le dies a quo devait être le jour de la connaissance du fait litigieux sur lequel la requérante fondait son recours en nullité, c’est-à-dire le moment où la requérante était en mesure d’agir. Or, en l’espèce, à supposer même que la requérante ait eu connaissance du fait que le magistrat S. était membre du cabinet d’avocats R. le 24 septembre 2009, comme le prétend le Gouvernement, elle a de toute façon soumis son recours en nullité le 1er octobre 2009, soit bien dans le délai légal de quinze jours calendaires à compter de la date à laquelle elle avait eu connaissance de l’atteinte au droit invoqué et sans que le délai maximal d’un an depuis la notification de la décision aux parties (paragraphe 30 ci-dessus) ne soit dépassé.
42. Au vu de ce qui précède, on ne peut reprocher à la requérante d’avoir agi avec négligence, ni d’avoir commis une erreur, en ne présentant son recours en nullité que le 1er octobre 2009, soit seize jours après la notification de l’arrêt du Tribunal supérieur de justice du 14 septembre 2009, compte tenu du fait que le dies a quo était controversé et que la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice n’a pas procédé aux vérifications demandées par la requérante. Ces vérifications ont été menées ultérieurement par la chambre pénale qui a examiné la demande de récusation présentée par la requérante dans le cadre de la procédure en exécution de l’arrêt du 14 septembre 2009. La chambre pénale du Tribunal supérieur de justice a alors demandé au gouvernement andorran de se prononcer sur la véracité de certains documents présentés par la requérante pouvant prouver le lien allégué par cette dernière entre S. et le cabinet d’avocats R. Par sa décision du 14 avril 2011 dans le cadre de la procédure d’exécution, la chambre pénale du Tribunal supérieur de justice a fait droit à la demande de récusation de la requérante.
43. La Cour estime que l’interprétation particulièrement stricte faite par la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice et par le Tribunal constitutionnel andorrans d’une règle de procédure a privé la requérante de la possibilité de faire examiner son recours en nullité (voir, mutatis mutandis, Pérez de Rada Cavanilles c. Espagne, 28 octobre 1998, § 49, Recueil des arrêts et décisions 1998‑VIII).
44. Il convient donc de rejeter l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes. La Cour constate par ailleurs que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève en outre qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
45. La requérante souligne que le magistrat rapporteur de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a aussi siégé en même temps au conseil d’administration d’un cabinet d’avocats en Espagne dont le gouvernement andorran était client. Il n’offrait donc pas des garanties suffisantes d’indépendance et d’impartialité. La requérante estime pour le moins étonnant que dans la procédure d’exécution en appel devant la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, le magistrat en cause ait été remplacé par un autre magistrat à la suite de l’enquête menée par la chambre pénale de ce même tribunal, qui a conclu à la confirmation des faits dénoncés relatifs au paiement par le Gouvernement de certaines factures au cabinet d’avocats dont le magistrat en cause faisait partie.
46. Le Gouvernement estime que le document fourni par la requérante tendant à démontrer que le magistrat rapporteur était membre d’un cabinet d’avocats en Espagne qui aurait rendu des services au gouvernement d’Andorre ne constitue pas une preuve suffisante licitement obtenue. Qui plus est, elle a par ailleurs demandé au Tribunal supérieur de justice dans son recours en nullité, ainsi que dans son recours d’empara devant le Tribunal constitutionnel, d’établir la preuve de l’authenticité de ce document présenté comme un « commencement de preuve », alors que ceci n’entrait pas dans la compétence de ces juridictions dans le cadre du recours en nullité en cause.
47. En tout état de cause, le fait qu’un cabinet d’avocats auquel appartenait le magistrat rapporteur ait facturé une certaine somme pour des services rendus au gouvernement andorran à un moment non concomitant au jugement (la chambre pénale du Tribunal supérieur de justice aurait donc commis une erreur à cet égard) pour une affaire dont le rapport avec les faits de l’espèce n’a pas été établi, ne saurait constituer un fait propre à faire naître des appréhensions objectivement justifiables chez la requérante.
2. Appréciation de la Cour
48. La Cour rappelle d’emblée que, dans une cause issue d’une requête individuelle, il lui faut se borner autant que possible à l’examen du cas concret dont on l’a saisie (Minelli c. Suisse, 25 mars 1983, § 35, série A no 62). En conséquence, rien ne permet de douter en l’espèce que la législation et la pratique relatives aux magistrats siégeant à temps partiel puissent, de façon générale, être organisées de façon à être compatibles avec l’article 6 (Wettstein c. Suisse, no 33958/96, § 41, CEDH 2000‑XII, Steck-Risch et autres c. Liechtenstein, no 63151/00, § 39, 19 mai 2005). L’enjeu tient uniquement à la manière dont la procédure a été conduite dans l’affaire de la requérante.
49. Selon la jurisprudence constante de la Cour, lorsqu’il échet de déterminer l’impartialité d’un tribunal au sens de l’article 6 § 1, il faut tenir compte non seulement de la conviction et du comportement personnels du magistrat en telle occasion – ce qui est une démarche subjective –, mais aussi rechercher si ce tribunal offrait objectivement des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime (Thomann c. Suisse, 10 juin 1996, § 30, Recueil 1996‑III).
50. En ce qui concerne l’aspect subjectif de l’impartialité, la Cour constate que rien n’indique en l’espèce un quelconque préjugé ou parti pris de la part du magistrat rapporteur de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice.
51. Reste donc l’appréciation objective. Elle consiste à se demander si, indépendamment de la conduite personnelle du magistrat, certains faits vérifiables autorisent à douter de l’impartialité de ce dernier. En la matière, même les apparences peuvent revêtir de l’importance. Il y va de la confiance que les tribunaux d’une société démocratique se doivent d’inspirer aux justiciables (Castillo Algar c. Espagne, 28 octobre 1998, § 45, Recueil 1998‑VIII). Il en résulte que pour se prononcer sur l’existence, dans une affaire donnée, d’une raison légitime de redouter d’un juge un défaut d’impartialité, l’optique de celui qui s’en plaint entre en ligne de compte mais ne joue pas un rôle décisif. L’élément déterminant consiste à savoir si l’on peut considérer les appréhensions de l’intéressé comme objectivement justifiables (Ferrantelli et Santangelo c. Italie, 7 août 1996, § 58, Recueil 1996‑III ; Driza c. Albanie, no 33771/02, § 76, CEDH 2007‑V ; Wettstein c. Suisse, précité, § 44).
52. En l’espèce, la Cour relève qu’il n’est pas contesté que le magistrat S. était avocat associé du cabinet espagnol R., qui figurait comme prestataire de services rémunérés de conseil juridique au gouvernement défendeur à l’époque de la procédure en cause. Ceci ressort de la décision du 15 juin 2011 de la chambre pénale du Tribunal supérieur de justice qui précise que dans la période où S. était l’un des associés du cabinet d’avocats en cause, le gouvernement andorran avait versé audit cabinet le montant correspondant à la facturation de divers services rendus. Bien que le Gouvernement soutienne que la facturation par le cabinet d’avocats au gouvernement andorran ait eu lieu à un moment non concomitant au jugement litigieux et que la chambre pénale du Tribunal supérieur de justice aurait commis une erreur à cet égard, la Cour ne saurait passer outre les affirmations de ladite chambre (voir paragraphe 24 ci-dessus) selon lesquelles « (...) la défense de la [requérante] fournit certaines factures entre le cabinet d’avocats R., dont S. est associé, et le gouvernement d’Andorre à l’époque du litige, notamment en 2004, en pleine crise entre [la requérante] et le Gouvernement au sujet de l’EDAR [station d’épuration des eaux usées] », qui font état de « l’existence d’une relation économique, à l’époque du procès, entre le cabinet d’avocats R. (...) et l’une des parties ». En tout état de cause, la Cour note que dans sa lettre du 27 mai 2005 (paragraphe 10 ci-dessus), le ministre de l’Aménagement du territoire avait fait référence à une lettre du 29 juillet 2004 dans laquelle la requérante était informée du mécontentement de l’administration en raison du non-respect par la station d’épuration de La Massana des exigences minimales d’épuration contractuellement requises, ce qui montre que la « crise » à laquelle l’arrêt de la chambre pénale fait référence avait bien commencé au plus tard en 2004.
53. La Cour note en outre que le Gouvernement s’est prononcé, à la demande de la chambre pénale, sur l’authenticité des documents présentés par la requérante relatifs au lien allégué entre S. et le cabinet d’avocats R., prestataire de services rémunérés de conseil juridique au gouvernement défendeur à l’époque des faits, et qu’il a répondu par l’affirmative.
54. La Cour observe que la décision du 15 juin 2011 de la chambre pénale du Tribunal supérieur de justice rendue dans le cadre de l’exécution de l’arrêt du 14 septembre 2009 de la chambre administrative du même Tribunal indiquait que l’existence d’une relation économique, à l’époque du procès, entre le cabinet d’avocats R. et le gouvernement d’Andorre, « [pouvait] créer pour la partie [requérante] un doute raisonnable sur l’impartialité objective de S., malgré l’absence totale d’intérêt direct de sa part dans cette affaire ». La chambre pénale a ainsi fait droit à la récusation et ordonné le remplacement du magistrat S. ainsi que le renvoi de l’affaire devant la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice pour qu’elle se prononce sur l’appel interjeté par la requérante dans le cadre de la procédure d’exécution.
55. Les juridictions internes ont par conséquent confirmé les doutes de la requérante quant à l’absence d’impartialité de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice ayant rendu l’arrêt au principal, en raison de la participation du magistrat S.
56. La Cour observe toutefois que la requérante se trouve à l’heure actuelle dans la même situation que lorsque, par un arrêt du 14 septembre 2009, la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice dont faisait partie le magistrat S. a confirmé le jugement du tribunal de batlles entérinant la sanction infligée par l’administration. Le manque d’impartialité de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a certes été confirmé dans le cadre de l’exécution de l’arrêt du 14 septembre 2009 par la chambre pénale de ce même tribunal, mais aucune décision définitive n’a réparé l’éventuelle violation de la Convention résultant de l’arrêt du 14 septembre 2009. En effet, le renvoi ordonné par le président du Tribunal supérieur de justice (paragraphe 25 ci-dessus) ne se rapporte qu’à l’exécution de l’arrêt litigieux et des sanctions qu’il renfermait, devenues entre-temps définitives eu égard au principe de l’autorité de la chose jugée.
Dans ces circonstances, au vu de la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle une décision ou une mesure favorable au requérant ne suffit en principe à lui retirer la qualité de « victime » que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention (Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 50, CEDH 1999‑VII), on ne saurait nier que la requérante reste affectée par l’arrêt de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 14 septembre 2009 rendu à son encontre et peut se considérer victime d’une violation de la Convention, au sens de l’article 34 de la Convention.
57. Pour la Cour, comme l’a d’ailleurs constaté la chambre pénale du Tribunal supérieur de justice dans sa décision du 15 juin 2011, ces éléments justifient objectivement les appréhensions de la requérante au sujet de l’impartialité de S. en tant que magistrat de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice.
58. Dès lors, il y a eu violation en l’espèce de l’article 6 § 1 de la Convention quant à l’exigence d’un tribunal impartial.
II. SUR LES AUTRES VIOLATIONS ALLÉGUÉES DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
59. La requérante se plaint, sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention, que les tribunaux internes ont rejeté ses prétentions en s’appuyant sur un rapport d’expertise préparé par la société E. alors que celle-ci était l’un des concurrents de la requérante lors de l’appel d’offres. Elle estime, en outre, que les principes du contradictoire et de l’égalité des armes n’ont pas été respectés lors de la procédure, dans la mesure où les dispositions légales en matière de contentieux administratif l’ont contrainte à présenter ses moyens de preuve sans avoir préalablement eu connaissance du dossier administratif et des arguments de l’administration. La requérante se plaint également que les juridictions andorranes ont ignoré tous les moyens de preuve qu’elle a proposés et que les décisions judiciaires ne sont pas suffisamment motivées.
60. Le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes. Il fait valoir que le délai de quinze jours pour former un recours en nullité est fixé par la loi et est appliqué de façon constante. La requérante ayant introduit son recours en nullité le 1er octobre 2009, c’est à bon droit que le Tribunal supérieur de justice l’a déclaré irrecevable pour tardiveté.
61. Dans ses observations en réponse à celles du Gouvernement, la requérante rétorque que lorsqu’il s’agit de la défense des droits fondamentaux, un délai de forclusion de quinze jours est insuffisant et qu’une erreur d’un jour dans la présentation d’un recours ne devrait pas empêcher l’examen d’une violation du droit au procès équitable. Elle estime par conséquent avoir correctement épuisé les voies de recours internes.
62. La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 de la Convention, elle ne peut être saisie d’une requête qu’après l’épuisement des voies de recours internes. Elle rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle il n’y a pas d’épuisement lorsqu’un recours a été déclaré irrecevable à la suite du non-respect d’une formalité (Ben Salah Adraqui et Dhaime c. Espagne (déc.), no 45023/98, CEDH 2000-IV).
63. A cet égard, la Cour rappelle qu’elle n’a pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes. En effet, c’est au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et tribunaux, qu’il incombe d’interpréter la législation interne (voir, mutatis mutandis, Brualla Gómez de la Torre c. Espagne, 19 décembre 1997, § 31, Recueil 1997‑VIII), et elle ne substituera pas sa propre appréciation du droit à la leur en l’absence d’arbitraire. Cela est aussi vrai s’agissant de l’interprétation par les tribunaux de règles de nature procédurale. Ainsi, la Cour n’est pas compétente pour examiner les différentes réglementations existantes dans les Etats membres quant aux conditions de recevabilité des recours, ni l’interprétation que les juridictions de ces Etats font desdites conditions (Del Pino García et Ortín Méndez c. Espagne (déc.), no 23651/07, §§ 28 et suiv., 14 juin 2011).
64. La Cour constate que le non-respect par la requérante du délai légal pour introduire le recours en nullité constituait un défaut de nature objective non susceptible d’être réparé dans le cadre du recours d’empara qui a été par la suite déclaré irrecevable pour non-épuisement correct des voies de recours prévues par le droit andorran. La Cour estime que l’interprétation et l’application faites par les juridictions ordinaires des délais légaux ne sont pas déraisonnables.
65. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, conformément à l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
66. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
67. La requérante réclame, au titre du préjudice matériel qu’elle aurait subi, la restitution de toutes les garanties bancaires actuellement en la possession du gouvernement andorran et qui avaient été émises par la requérante ou par l’une des deux sociétés individuellement, ainsi que le remboursement des intérêts légaux générés par l’émission et la rétention desdites garanties. Elle réclame par ailleurs la restitution de la somme de 1 829 019,23 EUR qu’elle a été condamnée à payer, si elle venait à être contrainte de la verser.
68. La requérante réclame, au titre du préjudice moral, la somme de 100 000 EUR (50 000 EUR pour chacune des sociétés la composant) en raison de la perte de sa réputation ainsi que du temps, de la durée et de la gêne occasionnée par les procédures judiciaires.
69. Quant au préjudice matériel, le Gouvernement estime qu’il n’y a pas de lien de causalité entre l’éventuelle violation et le dommage matériel allégué. Il fait valoir que le seul remède à imposer est de faire rejuger l’affaire par une formation de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice dans laquelle le magistrat S. ne serait pas inclus.
70. Concernant le préjudice moral, le Gouvernement estime que la perte alléguée de la réputation de la requérante n’a pas été prouvée et ne découle pas de la violation alléguée en l’espèce, et que la durée de la procédure n’a pas été dénoncée par la requérante devant la Cour.
71. S’agissant de la possibilité d’obtenir la restitutio in integrum au niveau interne, la Cour rappelle qu’en vertu de l’article 46 de la Convention les Parties contractantes se sont engagées à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties, le Comité des Ministres étant chargé d’en surveiller l’exécution. Il en découle notamment que l’Etat défendeur, reconnu responsable d’une violation de la Convention ou de ses Protocoles, est appelé non seulement à verser aux intéressés les sommes allouées au titre de la satisfaction équitable prévue par l’article 41, mais aussi à choisir, sous le contrôle du Comité des Ministres, les mesures générales et/ou, le cas échéant, individuelles à adopter dans son ordre juridique interne afin de mettre un terme à la violation constatée par la Cour et d’en effacer autant que possible les conséquences (voir, mutatis mutandis, Papamichalopoulos et autres c. Grèce (article 50), 31 octobre 1995, § 34, série A no 330‑B). Il est entendu en outre que l’Etat défendeur reste libre, sous le contrôle du Comité des Ministres, de choisir les moyens de s’acquitter de son obligation juridique au regard de l’article 46 de la Convention pour autant que ces moyens soient compatibles avec les conclusions contenues dans l’arrêt de la Cour (Scozzari et Giunta c. Italie [GC], nos 39221/98 et 41963/98, § 249, CEDH 2000-VIII, Scoppola c. Italie (no 2) [GC], no 10249/03, § 147, 17 septembre 2009).
72. Dès lors, en vertu de l’article 41 de la Convention, le but des sommes allouées à titre de satisfaction équitable est uniquement d’accorder une réparation pour les dommages subis par les intéressés dans la mesure où ils constituent une conséquence de la violation ne pouvant être effacée d’aucune façon.
73. Concernant le préjudice matériel et conformément à sa pratique constante dans les affaires concernant la violation de l’article 6 § 1 en raison du manque objectif d’indépendance et d’impartialité, la Cour ne considère pas approprié d’octroyer une compensation à la requérante pour les pertes alléguées. En effet, elle ne saurait spéculer sur le résultat auquel la procédure aurait abouti sans le manquement aux exigences de la Convention (Gómez de Liaño y Botella c. Espagne, no 21369/04, § 82, 22 juillet 2008). La Cour n’aperçoit pas de lien de causalité entre la violation constatée et le dommage matériel allégué et rejette cette demande.
74. Quant au préjudice moral, la Cour considère que la requérante en a certainement subi un en raison des désagréments considérables et de l’incertitude prolongée dans laquelle elle a été maintenue, ne serait-ce que pour la conduite de ses affaires courantes. Statuant en équité, la Cour alloue à la requérante 12 000 EUR de ce chef (Comingersoll S.A. c. Portugal [GC], no 35382/97, § 35, CEDH 2000‑IV).
B. Frais et dépens
75. La requérante demande également 18 720 EUR au titre des frais et dépens, dont 3 850,44 EUR engagés devant les juridictions internes ordinaires et 6 000 EUR devant le Tribunal constitutionnel dans le cadre du recours d’empara, 8 149,56 EUR pour ceux engagés devant la Cour, ainsi que 720 EUR à titre d’impôts. Elle fournit une évaluation détaillée des honoraires correspondant aux travaux effectués.
76. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Cour.
77. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l’espèce et compte tenu des documents en sa possession et de sa jurisprudence, la Cour estime raisonnable la somme de 8 000 EUR tous frais confondus et l’accorde à la requérante.
C. Intérêts moratoires
78. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable quant au grief tiré du manque d’impartialité de la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice et irrecevable pour le surplus ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;
3. Dit
a) que l’Etat défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes :
i. 12 000 EUR (douze mille euros) pour dommage moral ;
ii. 8 000 EUR (huit mille euros) pour frais et dépens ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
4. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 29 mai 2012, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Marialena TsirliCorneliu Bîrsan
Greffière adjointePrésident
