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§ France, Conseil constitutionnel, 24 juillet 1985, 85-192

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Loi portant diverses dispositions d'ordre social

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 85-192
Numéro NOR : CONSTEXT000017667808 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1985-07-24;85.192 ?

Saisine :

Les députés de l'Assemblée nationale soussignés saisissent le Conseil constitutionnel dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution du 4 octobre 1958 de la conformité à celle-ci de l'article 68, alinéas 1 et 3, de la loi portant diverses dispositions d'ordre social.

Ils sollicitent une déclaration de non-conformité à la Constitution des dispositions susvisées par les moyens de fait et de droit ci-après exposés : I : Parce qu'il avait notamment pour objet de déterminer les conditions de désignation des membres du Conseil supérieur des universités, le décret n° 83-299 du 13 avril 1983 édictait en son article 4 les règles régissant aussi bien la composition du corps électoral que l'attribution des sièges en fonction des suffrages émis pour l'élection desdits membres.

Cet article disposait que le collège électoral des maîtres-assistants et chefs de travaux devait comporter des assistants titulaires et assimilés.

Le sixième alinéa du 1° du même article disposait par ailleurs que "les sièges revenant à une liste sont attribués dans l'ordre décroissant des voix obtenues par chaque candidat. Toutefois, lorsque la différence des nombres de voix obtenues par deux candidats d'une même liste ne dépasse pas 5 p 100 au moins le nombre de voix obtenues par le candidat de cette liste qui a recueilli le moins de suffrages, le siège est attribué dans l'ordre de présentation".

Saisi par diverses organisations syndicales d'enseignants, le Conseil d'Etat a été conduit à censurer ces dispositions par un arrêt en date du 19 avril 1985 (fédération des syndicats généraux de l'éducation nationale et de la recherche publique CFDT et autres c/décret n° 83-299 du 13 avril 1983, req n° 51-286, 51-288 et 51-297).

La Haute Assemblée a en effet estimé "qu'en instituant la participation des assistants titulaires à l'élection de représentants au conseil supérieur des universités de corps de personnels de l'enseignement supérieur auxquels ils n'appartiennent pas, et alors que ce Conseil supérieur n'est pas compétent pour examiner les mesures individuelles intéressant les assistants", le décret attaqué contrevenait à un principe général régissant l'organisation des institutions représentatives de la fonction publique.

Elle a par ailleurs relevé que le système de désignation des membres du Conseil supérieur des universités, tel qu'il était déterminé par le décret précité, avait "pour effet, lorsque deux candidats d'une même liste ont obtenu un nombre de voix voisin de celui recueilli par le dernier de la liste, de faire proclamer élu le candidat le mieux placé sur la liste en dépit d'un avantage en voix acquis par l'autre", et aboutirait, s'il était appliqué, "à méconnaître pour partie les résultats de l'élection".

Ce faisant, le Conseil d'Etat a annulé l'article 4 litigieux dans ces deux séries de dispositions.

Plusieurs conséquences découlent de cette décision juridictionnelle revêtue de l'autorité qui s'attache à la chose jugée.

I : 1 Tout d'abord, l'article 4 du décret n° 83-299 du 3 avril 1983, dans ses dispositions censurées, est censé n'avoir jamais existé. Expulsé de l'ordonnancement juridique, il ne fait plus partie aujourd hui du droit positif.

I : 2 Ensuite, toutes les décisions individuelles prises en application ou sur le fondement du texte censuré se trouvent rétroactivement entachées d'illégalité (CE S 13 décembre 1963, Office national interprofessionnel des céréales, rec, p 621).

I : 3 En troisième lieu, les mandats des membres du Conseil supérieur des universités désignés dans les conditions censurées par le Conseil d'Etat sont invalidés de plein droit pour l'avenir.

Il résulte en effet d'une jurisprudence établie que l'illégalité de dispositions réglementaires en vertu desquelles ont été organisées des élections universitaires est de nature à entacher d'irrégularité les désignations issues desdites élections (CE 16 décembre 1970, élections des délégués d'enseignement et de recherche à l'assemblée constitutive provisoire de l'université de Limoges, rec, p 766).

I : 4 Enfin, et en dernier lieu, l'autorité administrative est, comme le législateur, tenue de ne rien faire qui soit susceptible de porter atteinte à la chose jugée.

Elle doit notamment tirer toutes les conséquences qui s'attachent à la chose jugée et combler le vide juridique résultant de l'annulation prononcée par le Conseil d'Etat en organisant une nouvelle désignation des membres du Conseil supérieur des universités, conformément aux orientations dégagées par l'arrêt précité en date du 19 avril 1983 (R Odent, cours de contentieux administratif, éd 1980, p 2036 et s).

II : En présence de tels effets, une validation législative peut certainement légalement intervenir si elle a pour objet de valider rétroactivement, dans le souci de préserver la continuité du service public de l'enseignement supérieur et le déroulement normal des carrières du personnel concerné, les décisions individuelles prises sur avis, désignation ou proposition du Conseil supérieur des universités avant le 19 avril 1985. Une telle validation est en effet, aux yeux du juge constitutionnel, parfaitement conforme à la Constitution. (Décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980).

Mais l'article 68, alinéas 1er et 3, de la loi déférée va bien au-delà.

Il valide, en son alinéa 1er, le mandat des membres du Conseil supérieur des universités désignés en application du décret n° 83-299 du 13 avril 1983, et ce jusqu'au 30 juin 1986.

Il valide ensuite, en son alinéa 3, pour le passé et pour l'avenir, les décisions individuelles prises sur avis, désignation ou proposition dudit conseil, en tant que leur régularité serait mise en cause sur le fondement de l'illégalité de l'article 4 du décret du 13 avril 1983 ou de celle de l'arrêté du 14 juin 1983 déterminant la définition et la composition des sections du Conseil supérieur des universités.

Ces deux séries de dispositions n'apparaissent pas conformes à la Constitution.

III : Une déclaration de non-conformité s'impose tout d'abord au titre de l'alinéa 1er de l'article 68 litigieux, qui dispose qu'"ont la qualité de membres du Conseil supérieur des universités les personnes élues ou nommées antérieurement à la date de publication de la présente loi en application du décret n° 83-299 du 13 avril 1983. Ces personnes siègent valablement dans les sections, sous-sections, groupes de section, intersections et groupes interdisciplinaires constituant ce Conseil supérieur des universités pendant le délai nécessaire à la mise en place d'un nouveau conseil, et au plus tard jusqu'au 30 juin 1986. Elles pourront être immédiatement rééligibles dans ce nouveau conseil".

III : 1 Il résulte de la décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 que si elle peut s'attacher à des actes pris sur le fondement de dispositions réglementaires annulées, une validation législative ne doit cependant pas avoir pour objet de remettre en vigueur un acte annulé par le juge administratif ou, plus généralement, de porter atteinte à la chose jugée. Une telle mesure serait contraire aux principes de la séparation des pouvoirs et de l'indépendance des juridictions.

III : 2 Tel est pourtant l'effet de l'alinéa 1er de l'article 68 de la loi déférée. En validant le mandat des membres désignés selon des modalités expressément censurées par le Conseil d'Etat dans son arrêt précité en date du 19 avril 1985, les dispositions critiquées font en effet directement obstacle à la chose jugée par la juridiction administrative suprême.

Sans doute pourrait-on soutenir, comme n'a pas manqué de le faire le représentant du Gouvernement lors des débats parlementaires, que la validation ainsi réalisée ne porte pas atteinte à la chose jugée par le Conseil d'Etat dès lors que celui-ci s'est borné, dans son arrêt du 19 avril 1985, à exercer une censure objective de certaines dispositions réglementaires, sans pour autant annuler les élections qui se sont déroulées en application de ces dispositions.

Une telle analyse ne peut cependant être acceptée.

D'une part, en effet, il est constant que l'illégalité de dispositions réglementaires en vertu desquelles ont été organisées des élections est de nature à entacher d'irrégularité les désignations issues desdites élections (CE 16 décembre 1970, élections des délégués d'enseignement et de recherche à l'assemblée constitutive provisoire de l'université de Limoges, rec, p 766). En l'espèce, la circonstance que les membres du Conseil supérieur des universités aient été élus par un corps électoral irrégulièrement composé et selon des modalités illégales d'attribution des sièges a nécessairement eu pour conséquence de priver de base légale les mandats desdits membres dès que l'illégalité en cause a été censurée par le Conseil d'Etat.

D'autre part, et peut-être surtout, l'illégalité sanctionnée par la Haute Assemblée le 19 avril 1985 ne résulte pas seulement d'un vice de fond ou de forme insusceptible d'altérer la légalité des désignations des membres dont le mandat est validé par la loi déférée.

En réalité, il résulte de cet arrêt que l'article 4 du décret du 13 avril 1985 a été annulé, notamment parce qu'il édictait un mode d'attribution des sièges qui ne respectait pas les résultats de l'élection. Cette circonstance avait été relevée par Mlle Laroque, commissaire du Gouvernement, désignée dans cette affaire, qui soulignait que la disposition en cause, "eu égard au mode de scrutin adopté qui permet le panachage, a pour effet de dénaturer la volonté de l'électeur en permettant la proclamation d'un candidat qui a obtenu moins de voix qu'un autre".

L'arrêt du Conseil d'Etat est aussi clair à cet égard, qui relève que "l'application de cette disposition aboutirait à méconnaître pour partie les résultats de l'élection".

De ce qui précède, il résulte donc que la chose jugée par le Conseil d'Etat comporte une incidence directe et immédiate sur les désignations réalisées en application des dispositions de l'article 4 du décret n° 82-299 du 13 avril 1983.

En validant de telles désignations, dépourvues de base légale et par surcroît non conformes à la volonté exprimée par le corps électoral, l'article 68, alinéa 1er, de la loi déférée porte gravement atteinte à la chose jugée par le Conseil d'Etat, et, partant, aux principes à valeur constitutionnelle de séparation des pouvoirs et de l'indépendance des juridictions.

De ce chef, la déclaration de non conformité à la Constitution des dispositions critiquées est encourue.

IV : Le dernier alinéa de l'article 68 de la loi déférée apparaît également non conforme à la Constitution.

Il suffit, pour s'en convaincre, d'examiner le texte en cause à la lumière des principes posés par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée n° 80-119 DC du 22 juillet 1980.

IV : 1 L'article 68, dernier alinéa, de la loi déférée dispose que "les décisions individuelles prises sur avis, désignation ou proposition du Conseil supérieur des universités institué par le décret n° 83-299 du 13 avril 1983 sont validées en tant que leur régularité serait mise en cause sur le fondement de l'illégalité de l'article 4 de ce décret et de celle de l'arrêté du 14 juin 1983 déterminant la définition et la composition des sections du Conseil supérieur des universités".

De l'aveu même de ses auteurs (cf Débats Assemblée nationale, 1re séance du jeudi 27 juin 1985, compte rendu analytique officiel, p 22), ce texte prétendument indispensable à la continuité du service public de l'enseignement supérieur ne tend pas seulement à valider rétroactivement les décisions individuelles intervenues antérieurement à la décision d'annulation prononcée par le Conseil d'Etat le 19 avril 1985. En visant "les dispositions individuelles, prises sur avis, désignation ou proposition du Conseil supérieur des universités institué par le décret n° 83-299 du 13 avril 1983" sans situer ces décisions dans le temps, les dispositions en cause ont en réalité pour objet de valider toutes les décisions individuelles prises sur avis, désignation ou proposition dudit conseil, y compris les décisions susceptibles d'intervenir entre le 19 avril 1985 et le 30 juin 1986, date ultime de validité de la composition du Conseil supérieur des universités.

Par sa généralité, le texte dispose donc bien, non seulement pour le passé, mais également pour l'avenir.

Une telle validation, dont sont susceptibles de bénéficier des décisions non encore intervenues, apparaît contraire à la Constitution et cela à trois points de vue.

IV : 2 Valider des dispositions futures équivaut tout d'abord à priver de tous ses effets l'autorité qui s'attache à la chose jugée par le Conseil d'Etat le 19 avril 1985. Ainsi qu'il a été précédemment indiqué, il résulte en effet de cet arrêt que toutes les décisions susceptibles d'être prises sur le fondement de l'article 4 du décret du 13 avril 1983 sont nécessairement dépourvues de base légale.

En validant pour l'avenir des décisions qui, si elles étaient déférées à la censure de la juridiction administrative, seraient censurées par celle-ci, les dispositions critiquées méconnaissent directement le principe à valeur constitutionnelle selon lequel il n'appartient pas au législateur de censurer les décisions des juridictions ou de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence (décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980).

IV : 3 Ensuite, une validation pour l'avenir apparaît contraire au principe, posé par le Conseil constitutionnel dans l'espèce précitée, selon lequel seuls des actes en vigueur au moment de la validation peuvent faire l'objet d'une telle mesure (Chronique constitutionnelle française, RDP 1981, p 1660).

IV : 4 Enfin, la validation édictée par l'article 68, dernier alinéa, de la loi déférée excède le champ constitutionnel des validations législatives, tel qu'il a été déterminé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 juillet 1980. Par cette décision, le juge constitutionnel a en effet clairement posé que seules des dispositions rétroactives modifiant les règles que le juge a pour mission d'appliquer sont susceptibles d'être intégrées dans une loi de validation.

Ainsi, à tous égards, la non-conformité à la Constitution de l'article 68, alinéas 1er et 3, de la loi portant diverses dispositions d'ordre social paraît acquise.

Par ces motifs, et tous autres à produire, d'office s'il échet : Les députés soussignés concluent à ce qu'il plaise au Conseil constitutionnel : : déclarer non conforme à la Constitution l'article 68, alinéas 1er et 3, de la loi portant diverses dispositions d'ordre social.

Les soussignés, sénateurs, défèrent à la censure du Conseil constitutionnel le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social (DDOS) que l'Assemblée nationale a adopté définitivement selon la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, au cours de sa séance du 29 juin 1985.

Ils concluent notamment que l'article 68 du projet de loi soit déclaré non conforme à la Constitution, par les moyens ci-dessous développés et par tout autre moyen que le Conseil constitutionnel jugera bon de soulever d'office.

1 La Constitution ne donne aucune compétence au Parlement pour prendre des mesures individuelles, sauf à l'égard de ses propres membres. Si le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 juillet 1980, a admis la validation par une loi d'actes non réglementaires, c'est seulement parce que cette validation constituait la conséquence directe et la validation par la même loi d'actes réglementaires ; la validation législative d'actes non réglementaires ne peut donc être qu'indirecte, devant résulter de la validation, à titre principal, d'actes réglementaires qui en sont le support.

2 Il résulte de la même décision du Conseil constitutionnel que les validations législatives doivent être justifiées par des raisons d'intérêt général, que seul, en l'espèce, le Parlement peut faire respecter en usant, le cas échéant, de son pouvoir de prendre des dispositions rétroactives. Or, le premier alinéa de l'article déféré à l'examen du Conseil constitutionnel ne répond pas à ces conditions. En particulier, il apparaît possible d'instituer un nouveau conseil et de le faire élire sans perturber sérieusement le fonctionnement du service public.

3 Si le législateur peut, dans l'exercice de sa compétence et au besoin, sauf en matière pénale, par voie de dispositions rétroactives, modifier les règles que le juge a pour mission d'appliquer, il ne peut, en revanche, sans porter atteinte à l'indépendance des juridictions et à l'autorité de chose jugée, valider des mesures individuelles dans la mesure où leur régularité serait mise en cause sur le fondement de l'illégalité de dispositions réglementaires annulées par le juge administratif.

Par ces moyens, les sénateurs soussignés concluent à ce qu'il plaise au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution l'article 68 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social.

Mémoire ampliatif Concernant le recours introduit devant le Conseil constitutionnel par plus de 60 sénateurs, relatif à l'article 68 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social.

A l'appui et en complément des moyens exposés dans le recours adressé à M le président et à MM les membres du Conseil constitutionnel, les sénateurs signataires souhaitent exposer les questions suivantes : I : La validation des dispositions annulées par les deux arrêts du Conseil d'Etat, en date du 19 avril 1985, a été réalisée, en première lecture, devant l'Assemblée nationale, selon une procédure dont le caractère inattendu et irrégulier saute aux yeux.

Le projet de loi n° 793 n'a jamais été soumis à la commission compétente et a été présenté par le Gouvernement à la séance du 23 mai 1985, à 1 h 30 du matin, sous forme d'amendement à la loi portant diverses dispositions d'ordre social (DDOS). Si l'on ne peut dire qu'il s'agit d'un "cavalier budgétaire" au sens de l'article 119 du règlement de l'Assemblée nationale, on dira qu'il s'agit d'un "cavalier social". Or, l'article 90 et l'article 98-5 de ce règlement décident, d'une part, qu'aucun texte quelle que soit "la qualification qui lui est donnée par ses auteurs" ne peut être mis en discussion s'il n'a fait l'objet d'un rapport de la commission compétente et, d'autre part, que "les amendements et les sous-amendements ne sont recevables que s'ils s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ou s'agissant d'articles additionnels, s'ils sont proposés dans le cadre du projet ou de la proposition".

Ainsi l'article 68 a été adopté dans des conditions contraires au règlement de l'Assemblée nationale et l'amendement aurait dû être déclaré irrecevable. Certes, le Conseil constitutionnel considère qu'il n'est pas compétent pour vérifier la conformité d'une loi au règlement d'une assemblée (Cons const 23 juillet 1975, 27 juillet 1978, 23 mai 1979 et 22 juillet 1980).

Mais l'analyse ci-dessus est destinée à décrire l'atmosphère dans laquelle le texte a été adopté.

II : Au demeurant, l'inconstitutionnalité de l'article 68 est évidente au regard des principes déjà formulés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 juillet 1980.

Selon cette décision, le Gouvernement peut soumettre au Parlement un projet de loi de validation consécutif à une décision d'annulation prononcée par le Conseil d'Etat à plusieurs conditions : 1° Le Parlement peut valider les actes réglementaires et non réglementaires pris après consultation d'un organisme dont les règles constitutives ont fait l'objet d'une annulation de la part du Conseil d'Etat. Cette validation est destinée à "préserver le fonctionnement continu du service public et le déroulement normal des carrières du personnel des conséquences d'éventuelles décisions contentieuses ".

2° Sauf en matière pénale, cette validation peut avoir un effet rétroactif, c'est-à-dire s'appliquer aux mesures réglementaires ou non réglementaires prises par l'administration après consultation de l'organisme dont les règles constitutives ont été annulées. Il en ressort évidemment que la loi de validation peut couvrir des situations juridiques antérieures à l'arrêt d'annulation, mais qu'elle ne peut couvrir, à l'avance, des situations postérieures à l'arrêt d'annulation au cas où l'organisme continuerait à fonctionner. Il s'agirait alors d'un "blanc seing" donné pour l'avenir à cet organisme dont l'illégalité a pourtant été décidée par le Conseil d'Etat.

3° Enfin et surtout, une loi de validation ne peut valider les dispositions du texte annulé par le Conseil d'Etat. Cette validation comporterait, en effet, une "censure" d'une décision juridictionnelle contrairement au principe fondamental d'indépendance des juridictions.

III : Si l'on applique ces principes à l'article 68, il apparaît qu'au moins les alinéas 1 et 3 de cet article sont conformes à la Constitution pour les motifs suivants : 1° L'alinéa 1 décide que : "Ont la qualité de membres du CSU les personnes élues ou nommées antérieurement à la date de publication de la présente loi en application du décret n° 83-299 du 13 avril 1983. Ces personnes siègent valablement dans les sections pendant le délai nécessaire à la mise en place d'un nouveau conseil et, au plus tard, jusqu'au 30 juin 1986".

Cette disposition tend donc à valider directement l'article 4 du décret du 13 avril 1983 annulé par le Conseil d'Etat dans le second arrêt du 19 avril 1985 (n° 83299), pour maintenir en fonction les élus dont le Conseil d'Etat a décidé qu'ils l'avaient été dans des conditions illégales. Prétendre qu'il ne s'agit pas d'une validation directe parce que les élections elles-mêmes n'ont pas encore été annulées est contraire à la réalité et aux principes rappelés ci-dessus : les élections intervenues manquent de base légale et doivent être considérées comme nulles par voie de conséquence. Le Gouvernement devait donc mettre fin à l'existence d'un organisme illégal depuis l'arrêt du 19 avril 1985 et la loi ne peut décider que les personnes élues dans des conditions dont l'illégalité est reconnue par le juge administratif "ont la qualité de membres du CSU". La loi porte ainsi directement atteinte à la chose jugée par le Conseil d'Etat en assurant la pérennité pendant un an d'un organisme composé de manière illégale.

2° L'alinéa 3 de l'article 68 décide que "les décisions individuelles prises sur avis, désignation ou proposition du CSU institué par le décret n° 83-294 du 13 avril 1983 sont validées en tant que leur régularité serait mise en cause sur le fondement de l'illégalité de l'article 4 de ce décret et de celle de l'arrêté du 14 juin 1983, déterminant la définition et la composition des sections du Conseil supérieur des universités.

S'il ne s'agissait que des décisions individuelles prises sur avis, désignation ou proposition du CSU avant l'arrêt d'annulation du 19 avril 1985, la validation serait conforme aux règles constitutionnelles dans les conditions fixées par la décision du Conseil constitutionnel précitée du 22 juillet 1980 et ce afin de préserver "le fonctionnement continu du service public et le déroulement normal des carrières". Mais la loi aurait dû le prévoir de façon expresse. En ne prévoyant pas de limite temporelle à la validation, la loi valide aussi par avance les décisions que prendra dans l'avenir le CSU maintenu en fonctions dans des conditions contraires aux principes constitutionnels rappelés ci-dessus. La validation peut être rétroactive et couvrir des situations passées.

Elle ne peut couvrir des situations futures qui, par nature, ne peuvent se produire puisqu'il est contraire à la Constitution de valider l'existence d'un organisme dont les dispositions essentielles ont été annulées par le Conseil d'Etat.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 29 juin 1985, d'une part, par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Jacques Toubon, Pierre-Charles Krieg, Henri de Gastines, Charles Paccou, Pierre-Bernard Cousté, Pierre Bachelet, Camille Petit, René André, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Marc Lauriol, Etienne Pinte, Gabriel Kaspereit, Didier Julia, Michel Debré, Maurice Couve de Murville, Georges Gorse, Emmanuel Aubert, Robert-André Vivien, Jean-Louis Goasduff, Charles Miossec, Yves Lancien, Jean Valleix, Edouard Frédéric-Dupont, Michel Inchauspé, Michel Cointat, Roger Corrèze, Claude-Gérard Marcus, Mme Hélène Missoffe, MM Georges Tranchant, Jean de Lipkowski, Jacques Baumel, Bruno Bourg-Broc, Michel Barnier, Alain Peyrefitte, Roland Nungesser, Antoine Gissinger, Olivier Guichard, Bernard Rocher, Jean Tiberi, Jean de Préaumont, Jean Narquin, Gérard Chasseguet, Jean Hamelin, Vincent Ansquer, Christian Bergelin, Robert Wagner, Pierre Mauger, Lucien Richard, Bernard Pons, Roland Vuillaume, Georges Delatre, Roger Fossé, Jacques Chaban-Delmas, Jean-Paul Charié, Jacques Godfrain, François Grussenmeyer, Daniel Goulet, Xavier Deniau, Michel Péricard, Jean-Claude Gaudin, Jean Brocard, Jean-Pierre Soisson, André Rossinot, Jean Briane, Francis Geng, Maurice Dousset, Aimé Kerguéris, Henri Baudouin, Jean Seitlinger, François d'Aubert, Joseph-Henri Maujoüan du Gasset, Albert Brochard, Gilbert Gantier, Edmond Alphandéry, députés,

et, d'autre part, par MM Adrien Gouteyron, Pierre-Christian Taittinger, Adolphe Chauvin, Charles Pasqua, Marcel Lucotte, Jean-Pierre Cantegrit, Jacques Habert, Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Marc Bécam, Henri Belcour, Paul Bénard, Amédée Bouquerel, Yvon Bourges, Raymond Bourgine, Jacques Braconnier, Raymond Brun, Michel Caldaguès, Pierre Carous, Auguste Cazalet, Jean Chamant, Jacques Chaumont, Michel Chauty, Jean Chérioux, François O Collet, Henri Collette, Luc Dejoie, Jacques Delong, Charles Descours, Franz Duboscq, Marcel Fortier, Philippe François, Michel Giraud, Christian Masson, Bernard-Charles Hugo, Roger Husson, Paul Kauss, Christian de La Malène, Jean-François Le Grand, Maurice Lombard, Paul Malassagne, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Geoffroy de Montalembert, Arthur Moulin, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Sosefo Makapé Papilio, Christian Poncelet, Henri Portier, Alain Pluchet, Claude Prouvoyeur, Josselin de Rohan, Roger Romani, Michel Rufin, Louis Souvet, Dick Ukeiwé, Jacques Valade, Edmond Valcin, André-Georges Voisin, Jean Arthuis, Alphonse Arzel, Jean-Pierre Blanc, André Bohl, Roger Boileau, Charles Bosson, Jean-Marie Bouloux, Raymond Bouvier, Louis Caiveau, Jean Cauchon, Pierre Ceccaldi-Pavard, Auguste Chupin, Jean Colin, Marcel Daunay, Charles Ferrant, André Fosset, Jean Francou, Rémi Herment, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Louis Jung, Pierre Lacour, Henri Le Breton, Louis Mercier, Daniel Millaud, Jacques Mossion, Raymond Poirier, Pierre Salvi, Paul Séramy, Pierre Sicard, Pierre Vallon, José Balarello, Bernard Barbier, Jean-Paul Bataille, Jean Bénard-Mousseaux, Jean Boyer, Louis Boyer, Marc Castex, Pierre Croze, Jean Delaneau, Henri Elby, Jean-Marie Girault, Paul Guillaumot, Charles Jolibois, Louis Lazuech, Pierre Louvot, Roland du Luart, Hubert Martin, Serge Mathieu, Jacques Ménard, Michel Miroudot, Jean-François Pintat, Richard Pouille, Jean Puech, Roland Ruet, Michel Sordel, Jean-Pierre Tizon, René Travert, Albert Voilquin, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses dispositions d'ordre social ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que, par une décision du 19 avril 1985, le Conseil d'État statuant au contentieux, saisi de recours dirigés contre le décret n° 82-738 du 24 août 1982 relatif au conseil supérieur provisoire des universités, a annulé les articles 4 et 5 dudit décret prévoyant que la désignation des membres du conseil supérieur provisoire des universités se ferait, pour les trois quarts de ses membres, par voie de tirage au sort parmi les membres des commissions de spécialité et d'établissement ;

2. Considérant que, par une seconde décision du même jour, le Conseil d'État statuant au contentieux, saisi de recours contre le décret n° 83-299 du 13 avril 1983 relatif au conseil supérieur des universités, a annulé les dispositions de l'article 4 dudit décret "en tant qu'elles prévoient la participation des assistants titulaires à l'élection des membres du conseil supérieur des universités dans le collège des maîtres-assistants et qu'elles règlent l'attribution des sièges lorsque la différence du nombre des voix obtenues par deux candidats d'une liste ne dépasse pas de 5 % au moins le nombre de voix obtenues par le candidat de cette liste qui a recueilli le moins de suffrages" ;

3. Considérant qu'une troisième décision du même jour du Conseil d'État statuant au contentieux a annulé l'arrêté du ministre de l'éducation nationale en date du 14 juin 1983 déterminant la définition et la composition des sections du conseil supérieur des universités pour les disciplines autres que médicales et ontologiques en tant qu'il définissait un "groupe "interdisciplines" portant le numéro 12" ;

4. Considérant qu'à la suite de ces décisions juridictionnelles, le Gouvernement a introduit, au cours de la discussion parlementaire du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, un amendement qui est à l'origine de l'article 122 de la loi déférée au Conseil constitutionnel ;

5. Considérant que les auteurs des saisines limitent leurs critiques de la loi portant diverses dispositions d'ordre social à l'article 122 de celle-ci ; que ces critiques doivent être examinées à propos de chacun des trois alinéas de cet article ;

SUR L'ALINEA 1ER DE L'ARTICLE 122 :

6. Considérant que l'alinéa 1er de l'article 122 est ainsi conçu : "Ont la qualité de membres du conseil supérieur des universités les personnes élues ou nommées antérieurement à la date de publication de la présente loi en application du décret n° 83-299 du 13 avril 1983. Ces personnes siègent valablement dans les sections, sous-sections, groupes de section, intersections et groupes interdisciplinaires constituant ce conseil supérieur des universités pendant le délai nécessaire à la mise en place d'un nouveau conseil et, au plus tard, jusqu'au 30 juin 1986. Elles pourront être immédiatement rééligibles dans ce nouveau conseil." ;

7. Considérant que les auteurs des saisines font valoir que ces dispositions ont pour objet et pour effet non seulement de valider pour le passé la désignation de personnes élues en vertu de textes réglementaires que le Conseil d'État a annulés pour illégalité, mais de les maintenir en fonctions pour l'avenir après l'intervention de la décision du Conseil d'État ; qu'ainsi, le législateur aurait méconnu la règle de la séparation des pouvoirs en portant atteinte à l'autorité de la chose jugée et en mettant obstacle à l'exécution de la décision du Conseil d'État ;

8. Considérant qu'il résulte des travaux préparatoires que l'alinéa 1er de l'article 122 a pour objet, selon le Gouvernement qui en a pris l'initiative, de permettre, dans l'attente d'une nouvelle réglementation conforme aux principes résultant de la décision du Conseil d'État, de prendre de nombreuses mesures urgentes concernant la carrière de fonctionnaires et d'agents publics en service dans les universités ; que, notamment, les conditions de la prochaine rentrée universitaire seraient gravement compromises si les décisions de recrutement et d'affectation nécessaires, au nombre de plus d'un millier, ne pouvaient être prises en temps utile ; que l'intervention d'un nouveau décret relatif au conseil supérieur des universités doit être précédée de diverses consultations successives imposées par les lois et les règlements en vigueur ; que la préparation de nouvelles élections exige des délais ; qu'ainsi le maintien en fonctions à titre provisoire des membres de l'ancien conseil supérieur des universités pendant le délai nécessaire à la mise en place d'un nouveau conseil et, au plus tard, jusqu'au 30 juin 1986, serait indispensable pour assurer la continuité et la bonne marche du service public ;

9. Considérant que ces affirmations, auxquelles les auteurs des saisines n'apportent pas de contradiction sérieuse, doivent être retenues ; que, par ailleurs, les élections intervenues sur la base des dispositions réglementaires déclarées illégales n'ont pas été annulées ;

10. Considérant que, dans ces circonstances, le législateur, en reprenant à son compte à titre provisoire les désignations résultant de ces élections, a tendu, non à censurer la décision du Conseil d'État ou à enfreindre le principe de séparation des pouvoirs, mais à pourvoir, comme lui seul pouvait le faire, à une situation qui, quelles que soient les erreurs qui ont pu être commises par l'administration, doit être réglée conformément aux exigences du service public et de l'intérêt général ; que le législateur a fixé à la validité des dispositions provisoirement applicables un délai qui ne procède pas d'une erreur manifeste ;

11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le législateur, dans les circonstances sus-rappelées, pouvait, sans enfreindre aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle, fixer rétroactivement et pour une durée limitée, la composition du conseil supérieur des universités jusqu'au moment où, en exécution de la décision du Conseil d'État, de nouvelles élections pourraient avoir lieu sur la base de dispositions réglementaires conformes à la chose jugée ; qu'ainsi l'alinéa 1er de l'article 122 n'est pas contraire à la Constitution ;

SUR LE DEUXIEME ALINEA DE L'ARTICLE 122 :

12. Considérant que le deuxième alinéa de l'article 122 dispose : "Les décisions individuelles prises sur avis, désignation ou proposition du conseil supérieur provisoire des universités institué par le décret n° 82-738 du 24 août 1982 et de la commission nationale instituée par l'article 8 du décret n° 83-627 du 7 juillet 1983 relatif au recrutement des maîtres-assistants dans certains établissements d'enseignement supérieur et de recherche relevant du ministère de l'éducation nationale sont validées en tant que leur irrégularité serait mise en cause sur le fondement de l'illégalité des articles 4 et 5 du décret précité du 24 août 1982." ;

13. Considérant que les auteurs des saisines ne contestent pas ces dispositions dans leur principe, mais que les sénateurs auteurs de l'une des saisines font valoir que la validation de mesures individuelles ne peut intervenir que comme une conséquence de la validation des actes réglementaires sur la base desquels elles ont été prises ; qu'ainsi l'alinéa 2 de l'article 122, qui ne prononce pas la validation des articles 4 et 5 du décret du 24 août 1982, serait contraire à la Constitution ;

14. Considérant que le grief ainsi énoncé ne repose sur aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ;

15. Considérant que le législateur, compétent aux termes de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État, a, pour des raisons d'intérêt général, la faculté d'user de son pouvoir de prendre des dispositions rétroactives afin de régler les situations nées de l'annulation des articles 4 et 5 du décret du 24 août 1982 et, pour cela, de valider des mesures individuelles qui, sans l'usage de cette faculté, eussent été exposées à des annulations contentieuses ; qu'ainsi l'alinéa 2 de l'article 122 n'est pas contraire à la Constitution ;

SUR L'ALINEA 3 DE L'ARTICLE 122 :

16. Considérant que l'alinéa 3 de l'article 122 dispose : "Les décisions individuelles prises sur avis, désignation ou proposition du conseil supérieur des universités institué par le décret n° 83-299 du 13 avril 1983 sont validées en tant que leur régularité serait mise en cause sur le fondement de l'illégalité de l'article 4 de ce décret et de celle de l'arrêté du 14 juin 1983 déterminant la définition et la composition des sections du conseil supérieur des universités." ;

17. Considérant qu'en tant que cet alinéa vise la validation de mesures individuelles intervenues avant les décisions du Conseil d'État en date du 19 avril 1985 annulant partiellement l'article 4 du décret du 13 avril 1985 et l'arrêté du 14 juin 1983, il doit être déclaré non contraire à la Constitution pour des motifs identiques à ceux qui ont été énoncés au sujet de l'alinéa 2 ;

18. Considérant qu'en tant que l'alinéa 3 prononcerait la validation de mesures individuelles intervenues ou à intervenir sur avis, désignation ou proposition du conseil supérieur des universités, après les annulations prononcées par le Conseil d'État et jusqu'à la mise en place d'un nouveau conseil ou, au plus tard, jusqu'au 30 juin 1986, les auteurs des saisines font valoir qu'une validation anticipée de mesures individuelles est contraire à la Constitution ;

19. Considérant que l'alinéa 1er de l'article 122, que la présente décision déclare non contraire à la Constitution, implique nécessairement que la régularité des décisions prises par le conseil supérieur des universités dans la composition provisoire prévue par cet alinéa et pendant la période transitoire qu'il définit ne pourra être mise en cause sur le fondement de l'illégalité des dispositions annulées par les décisions du Conseil d'État en date du 19 avril 1985 ; que les critiques adressées par les auteurs des saisines à l'alinéa 3 ne sont, sous une autre forme, que la reprise de celles formulées à l'encontre de l'alinéa 1er ; qu'ainsi les dispositions de l'alinéa 3 qui permet à bon droit que la régularité de ces mesures soit mise en cause sur d'autres fondements doivent, pour les motifs qui ont conduit à écarter le grief d'inconstitutionnalité en ce qui concerne l'alinéa 1er, être également déclarées non contraires à la Constitution ;

SUR L'ENSEMBLE DE LA LOI :

20. Considérant qu'en espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :

Article premier :

La loi portant diverses dispositions d'ordre social est déclarée conforme à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Références :

DC du 24 juillet 1985 sur le site internet du Conseil constitutionnel
Texte attaqué : Loi portant diverses dispositions d'ordre social (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°85-192 DC du 24 juillet 1985

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Origine de la décision

Date de la décision : 24/07/1985

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