Les soussignés, sénateurs, défèrent à la censure du Conseil constitutionnel le projet de loi portant réforme du code de la mutualité que l'Assemblée nationale a adopté définitivement, selon la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, au cours de sa séance du 29 juin 1985.
Ils concluent notamment que le troisième alinéa de l'article L 122-3 annexé à l'article 1er du projet de loi soit déclaré non conforme à la Constitution, par le moyen ci-dessous développé et par tout autre moyen que le Conseil constitutionnel jugera bon de soulever d'office.
L'article L 111-1 du nouveau code de la mutualité annexé à la loi substitue à l'appellation actuelle de "sociétés mutualistes" celle de "mutuelles". A la suite d'un amendement à l'article L 122-3 du projet gouvernemental, déposé par le rapporteur de l'Assemblée nationale et adopté en séance publique, la loi impose aux organismes relevant du code des assurances utilisant dans leur nom ou leur raison sociale le terme de "mutuelle" de lui associer celui "d'assurance".
De la sorte, ces dispositions de la loi : : d'une part, confèrent une dénomination qui n'était pas vacante, puisque très régulièrement celle des entreprises mutuelles d'assurance, constituées pour certaines sous ce nom depuis plus de 150 ans, aux actuelles sociétés mutualistes, dont l'objet ne coïncide pas avec celui des précédentes et qui relèvent d'une législation différente ;
: d'autre part, obligent une cinquantaine de mutuelles, et notamment parmi les plus importantes, à changer leur dénomination lorsque celle-ci ne comprend pas, à ce jour, le qualificatif "d'assurance".
On distingue facilement qu'une telle réforme, consistant à substituer un terme unique à deux vocables distincts désignant deux formes d'entreprises soumises à deux régimes juridiques différents, introduirait la plus grande confusion dans l'esprit des adhérents et des partenaires de ces organismes. En outre, l'obligation faite aux entreprises d'assurance mutuelle, pourtant détentrices en l'état de cette appellation, de changer leur dénomination apparaît contraire à la Constitution, en ce que le nom d'une entreprise (qui se distingue de sa raison sociale) est un élément de son patrimoine, qu'il a une valeur économique, qu'il est objet de propriété de la part de cette entreprise et que, dès lors, toute privation du nom ne se conçoit qu'une fois satisfaites les exigences du statut constitutionnel de la propriété.
C'est la raison de droit, développée ci-après, qui motive et appuie le présent recours. Mais il apparaît important de la bien situer dans son contexte.
I : L'opposition à laquelle on voudrait aujourd hui s'essayer, entre la mutualité, d'une part, les assurances mutuelles d'autre part, correspond à un véritable non-sens historique. Elles procèdent, l'une et l'autre, de la même volonté d'entraide, de la part de personnes appartenant à un même groupe, pour faire face à certains risques.
Il était naturel que l'apparition de l'assurance moderne, en France sous la Restauration, fasse une place à ce mouvement mutualiste, qui trouvait là un terrain d'expression logique. Les premières mutuelles d'assurance apparaissent dans différents départements dès 1816 et à une grande échelle à partir de 1830.
Ainsi, dans l'époque moderne, les mutuelles d'assurance constituent la manifestation historiquement la première de l'entraide mutualiste.
Quant aux sociétés mutualistes, héritières il est vrai des sociétés de bienfaisance de l'Ancien Régime, elles n'apparaissent, sous l'appellation de sociétés de secours mutuel, que dans la seconde moitié du XIXe siècle (décret-loi du 26 mars 1852, puis loi du 1er avril 1898). La mutualité qui leur succédera dans l'ordonnance de 1945 n'a ainsi ni la priorité, ni le monopole de l'action mutualiste.
L'"esprit mutualiste", d'ailleurs difficile à définir et à caractériser, n'est donc aucunement de façon exclusive celui de la mutualité. Il est commun aujourd hui aux assurances mutuelles, à la Mutualité agricole et à la "Mutualité 45", qui peuvent également s'en prévaloir, avec même quelque antériorité pour les premières. Ce qui distingue ces organismes, c'est qu'ils traduisent des manifestations différentes de ce même "esprit mutualiste" qui constitue pour eux une référence et un patrimoine communs.
Mais la nécessité d'une évolution est venue de l'extérieur.
La mutualité, sous sa forme de protection sociale, a été, en quelque sorte, victime de son succès. La promotion d'un régime de sécurité sociale, à l'initiative des pouvoirs publics et dans un cadre législatif déterminé par eux, conduisait à ne laisser qu'un rôle surtout complémentaire à la mutualité ou à l'intégrer dans les institutions nouvelles, en un mot, à situer celle-ci par rapport au système de sécurité sociale mis en place et rapidement généralisé.
Tel est l'objet principal de l'ordonnance du 19 octobre 1945 relative à la mutualité, faisant suite à l'ordonnance du 4 octobre 1945 instituant la sécurité sociale.
Tout naturellement, la "Mutualité 45" s'est alors tournée vers des terres nouvelles, celles de la protection sociale complémentaire notamment, dont on conçoit qu'elle puisse relever aussi de l'idée d'assurance proprement dite. Elle rejoint ainsi, d'une certaine façon, certaines activités de l'assurance traditionnelle, développées en particulier par les sociétés mutuelles ou à forme mutuelle pratiquant ce type d'assurance.
Le législateur a eu une parfaite conscience de cet état de choses et il s'est attaché à éviter, malgré le vocabulaire, toute confusion des genres. L'article 7 actuel du code de la mutualité réserve la dénomination de "sociétés mutualistes" aux groupements compris dans le champ d'application du code de la mutualité et dont les statuts ont été approuvés conformément à ce que prévoit ce code.
L'article R 322-45 du code des assurances, de son côté, impose aux sociétés d'assurance à forme mutuelle ou mutuelles de faire figurer la mention correspondante dans leurs statuts et dans tous les documents échangés avec le public. Par cette double qualification, que la loi oblige à rendre explicite, on évite toute confusion, pour les "consommateurs" ou simplement les interlocuteurs des uns et des autres, entre des organismes obéissant à des régimes juridiques absolument distincts : les sociétés mutualistes relèvent du code de la mutualité ; les mutuelles d'assurance du code des assurances dont les dispositions sont déclarées expressément inapplicables aux sociétés mutualistes (art L 310-1 (1°)).
C'est cette situation de droit, claire et réfléchie, à laquelle on voudrait aujourd hui mettre fin, pour des raisons qui, par ce qui vient d'être rappelé, apparaissent ouvertement : il s'agit de favoriser les entreprises nouvelles de la Mutualité 45 en leur assurant en droit une sorte de monopole (inexact en fait) de la référence publique à l'action mutuelle, désormais interdite aux autres organismes qui en relèvent également et même avec une certaine antériorité. Pour ce faire, les mutuelles d'assurance voient leur nom attribué à d'autres relevant d'un régime juridique entièrement différent et sont elles-mêmes expropriées de leurs dénominations actuelles.
Si le premier point, quelque critiquable qu'il soit sur le plan de la technique législative et même du simple bon sens, ne donne pas prise à la critique de constitutionnalité, sur le second point, il apparaît que la loi méconnaît la protection constitutionnelle du droit de propriété.
II : La réforme conduirait à imposer aux actuelles sociétés mutuelles d'assurance un changement de dénomination. Une telle modification autoritaire du nom d'entreprises existantes, régulièrement constituées et ayant régulièrement choisi et fait connaître leurs dénominations dont certaines ont même été déposées, serait contraire à la Constitution.
Le nom commercial, c'est-à-dire la "dénomination sous laquelle est exploitée une entreprise", est un élément du patrimoine de celle-ci (Chartier, Droit des affaires, tome I, p 221) ; il est "un bien patrimonial susceptible de propriété" (Roblot, Traité élémentaire de droit commercial, n° 465 et 543). C'est pourquoi cette dénomination fait l'objet d'une protection juridique, notamment par l'action en concurrence déloyale et par les dispositions pénales des lois des 28 juillet 1824 et du 24 juin 1928, étendue dans l'ordre international (art 8, Convention de Paris du 20 mars 1883). C'est encore parce qu'il a une valeur commerciale que le nom des entreprises est considéré comme cessible ou bien encore que la loi du 17 mars 1909 le mentionne parmi les éléments nécessairement compris dans le nantissement.
La jurisprudence qui fait application de ces principes est abondante et constante (voir par exemple Lamy commercial, n° 1615 et suivants) ; elle est intervenue principalement à propos de sociétés, mais les principes qu'elle illustre sont applicables à l'identique aux associations (Alfanderi et Jeantin, Rev trim droit com 1981, p 560 ; Guyon, Droit des affaires, p 139 ; Roblot, op cit p 501, n° 690).
Il n'est point besoin de multiplier les références : le droit positif range la dénomination des sociétés : qui ne doit pas être confondue avec la désignation juridique de leur forme que le législateur peut et a modifié librement : parmi les éléments du patrimoine de celles-ci.
Dès lors la loi ne pourrait priver les mutuelles d'assurance de cet élément de patrimoine que constitue leur dénomination qu'à la condition de respecter les formes et règles de fond exigées par la Constitution pour toute atteinte au droit de propriété.
Ces conditions ont été explicitées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (déc, 5 janvier, 16 janvier et 30 décembre 1982, notamment) : "Les principes mêmes énoncés par la Déclaration des droits de l'homme ont pleine valeur constitutionnelle, tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression, qu'en ce qui concerne les garanties données aux titulaires de ce droit." La loi doit respecter "les garanties données au titulaire du droit de propriété qui ont un caractère constitutionnel". Ces garanties sont celles de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 : la privation de la propriété ne se conçoit qu'en présence d'une "nécessité publique légalement constatée" ; elle ne se réalise que sous la condition d'une "juste et préalable indemnité".
On ne trouve rien de tel dans la loi ici déférée au Conseil constitutionnel.
Or il est acquis que cette protection constitutionnelle vaut pour toutes les formes de propriété et quels que soient la forme et l'objet de la dépossession. Elle concerne les biens meubles et immeubles, les droits réels et les droits personnels, la propriété corporelle comme la propriété incorporelle. La raison en est qu'il n'y a pas lieu de distinguer entre ces différents aspects de la propriété au regard des considérations qui sont à la base du statut constitutionnel qui lui est reconnu. Les formes d'exercice de la propriété peuvent être aménagées différemment, chacune selon ses exigences propres, par le législateur : mais la fonction de cette propriété est toujours la même : préserver la liberté, l'autonomie individuelle et donner les moyens de la liberté d'entreprendre. Ces considérations, qui sont à la base du statut constitutionnel de la propriété interdisent de fractionner le droit de propriété pour limiter sa protection constitutionnelle à certaines de ses manifestations (voir décision de 1982 sur les lois de nationalisation précitée).
En privant les sociétés mutuelles d'assurance de leur dénomination, élément de leur patrimoine, sans nécessité publique et sans que l'indemnisation soit envisagée, la loi méconnaîtrait ces exigences constitutionnelles.
Sans ignorer que le Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, n'examine pas la conformité de la loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international, les députés soussignés croient cependant devoir ajouter, comme un élément de fait, que les dispositions critiquées de la loi de réforme du code de la mutualité sont également incompatibles, pour des motifs identiques à ceux qui viennent d'être exposés, avec plusieurs instruments internationaux opposables à l'Etat français (art 8, Convention de Paris du 20 mars 1883 protégeant le nom commercial ; art 1er, Protocole annexe à la Convention européenne des Droits de l'homme du 13 décembre 1957 protégeant la propriété ; directive du Conseil des communautés européennes du 24 juillet 1973 consacrant l'intervention des mutuelles en matière d'assurance).
Par ces moyens et ceux qui ont été soulevés à plusieurs reprises au cours du débat parlementaire, et notamment par M Pinte devant l'Assemblée nationale le 28 mai 1982 et par M Chérioux, rapporteur au Sénat, les soussignés concluent à ce qu'il plaise au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution le troisième alinéa de l'article L 122-3 annexé à l'article 1er du projet de loi portant réforme du code de la mutualité.
Les soussignés, députés à l'Assemblée nationale, défèrent à la censure du Conseil constitutionnel le projet de loi portant réforme du code de la mutualité que l'Assemblée nationale a adopté définitivement, selon la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, au cours de sa séance du 29 juin 1985.
Ils concluent notamment que le troisième alinéa de l'article L 122-3 annexé à l'article 1er du projet de loi soit déclaré non conforme à la Constitution, par le moyen ci-dessous développé et par tout autre moyen que le Conseil constitutionnel jugera bon de soulever d'office.
L'article L 111-1 du nouveau code de la mutualité annexé à la loi substitue à l'appellation actuelle de "sociétés mutualistes" celle de "mutuelles". A la suite d'un amendement à l'article L 122-3 du projet gouvernemental, déposé par le rapporteur de l'Assemblée nationale et adopté en séance publique, la loi impose aux organismes relevant du code des assurances utilisant dans leur nom ou leur raison sociale le terme de "mutuelle" de lui associer celui "d'assurance".
De la sorte, ces dispositions de la loi : d'une part, confèrent une dénomination qui n'était pas vacante, puisque très régulièrement celle des entreprises mutuelles d'assurance, constituées pour certaines sous ce nom depuis plus de 150 ans, aux actuelles sociétés mutualistes, dont l'objet ne coïncide pas avec celui des précédentes et qui relèvent d'une législation différente ;
: d'autre part, obligent une cinquantaine de mutuelles, et notamment parmi les plus importantes, à changer leur dénomination lorsque celle-ci ne comprend pas, à ce jour, le qualificatif "d'assurance".
On distingue facilement qu'une telle réforme, consistant à substituer un terme unique à deux vocables distincts désignant deux formes d'entreprises soumises à deux régimes juridiques différents, introduirait la plus grande confusion dans l'esprit des adhérents et des partenaires de ces organismes. En outre, l'obligation faite aux entreprises d'assurance mutuelle, pourtant détentrices en l'état de cette appellation, de changer leur dénomination apparaît contraire à la Constitution, en ce que le nom d'une entreprise (qui se distingue de sa raison sociale) est un élément de son patrimoine, qu'il a une valeur économique, qu'il est objet de propriété de la part de cette entreprise et que, dès lors, toute privation du nom ne se conçoit qu'une fois satisfaites les exigences du statut constitutionnel de la propriété.
C'est la raison de droit, développée ci-après, qui motive et appuie le présent recours. Mais il apparaît important de la bien situer dans son contexte.
I : L'opposition à laquelle on voudrait aujourd hui s'essayer, entre la mutualité, d'une part, les assurances mutuelles d'autre part, correspond à un véritable non-sens historique. Elles procèdent, l'une et l'autre, de la même volonté d'entraide, de la part de personnes appartenant à un même groupe, pour faire face à certains risques.
Il était naturel que l'apparition de l'assurance moderne, en France sous la Restauration, fasse une place à ce mouvement mutualiste, qui trouvait là un terrain d'expression logique. Les premières mutuelles d'assurance apparaissent dans différents départements dès 1816 et à une grande échelle à partir de 1830.
Ainsi, dans l'époque moderne, les mutuelles d'assurance constituent la manifestation historiquement la première de l'entraide mutualiste.
Quant aux sociétés mutualistes, héritières il est vrai des sociétés de bienfaisance de l'Ancien Régime, elles n'apparaissent, sous l'appellation de sociétés de secours mutuel, que dans la seconde moitié du XIXe siècle (décret-loi du 26 mars 1852, puis loi du 1er avril 1898). La mutualité qui leur succédera dans l'ordonnance de 1945 n'a ainsi ni la priorité, ni le monopole de l'action mutualiste.
L'"esprit mutualiste", d'ailleurs difficile à définir et à caractériser, n'est donc aucunement de façon exclusive celui de la mutualité. Il est commun aujourd hui aux assurances mutuelles, à la Mutualité agricole et à la "Mutualité 45", qui peuvent également s'en prévaloir, avec même quelque antériorité pour les premières. Ce qui distingue ces organismes, c'est qu'ils traduisent des manifestations différentes de ce même "esprit mutualiste" qui constitue pour eux une référence et un patrimoine communs.
Mais la nécessité d'une évolution est venue de l'extérieur.
La mutualité, sous sa forme de protection sociale, a été, en quelque sorte, victime de son succès. La promotion d'un régime de sécurité sociale, à l'initiative des pouvoirs publics et dans un cadre législatif déterminé par eux, conduisait à ne laisser qu'un rôle surtout complémentaire à la mutualité ou à l'intégrer dans les institutions nouvelles, en un mot, à situer celle-ci par rapport au système de sécurité sociale mis en place et rapidement généralisé.
Tel est l'objet principal de l'ordonnance du 19 octobre 1945 relative à la mutualité, faisant suite à l'ordonnance du 4 octobre 1945 instituant la sécurité sociale.
Tout naturellement, la "Mutualité 45" s'est alors tournée vers des terres nouvelles, celles de la protection sociale complémentaire notamment, dont on conçoit qu'elle puisse relever aussi de l'idée d'assurance proprement dite. Elle rejoint ainsi, d'une certaine façon, certaines activités de l'assurance traditionnelle, développées en particulier par les sociétés mutuelles ou à forme mutuelle pratiquant ce type d'assurance.
Le législateur a eu une parfaite conscience de cet état de choses et il s'est attaché à éviter, malgré le vocabulaire, toute confusion des genres. L'article 7 actuel du code de la mutualité réserve la dénomination de "sociétés mutualistes" aux groupements compris dans le champ d'application du code de la mutualité et dont les statuts ont été approuvés conformément à ce que prévoit ce code.
L'article R 322-45 du code des assurances, de son côté, impose aux sociétés d'assurance à forme mutuelle ou mutuelles de faire figurer la mention correspondante dans leurs statuts et dans tous les documents échangés avec le public. Par cette double qualification, que la loi oblige à rendre explicite, on évite toute confusion, pour les "consommateurs" ou simplement les interlocuteurs des uns et des autres, entre des organismes obéissant à des régimes juridiques absolument distincts : les sociétés mutualistes relèvent du code de la mutualité ; les mutuelles d'assurance du code des assurances dont les dispositions sont déclarées expressément inapplicables aux sociétés mutualistes (art L 310-1 (1°)).
C'est cette situation de droit, claire et réfléchie, à laquelle on voudrait aujourd hui mettre fin, pour des raisons qui, par ce qui vient d'être rappelé, apparaissent ouvertement : il s'agit de favoriser les entreprises nouvelles de la Mutualité 45 en leur assurant en droit une sorte de monopole (inexact en fait) de la référence publique à l'action mutuelle, désormais interdite aux autres organismes qui en relèvent également et même avec une certaine antériorité. Pour ce faire, les mutuelles d'assurance voient leur nom attribué à d'autres relevant d'un régime juridique entièrement différent et sont elles-mêmes expropriées de leurs dénominations actuelles.
Si le premier point, quelque critiquable qu'il soit sur le plan de la technique législative et même du simple bon sens, ne donne pas prise à la critique de constitutionnalité, sur le second point, il apparaît que la loi méconnaît la protection constitutionnelle du droit de propriété.
II : La réforme conduirait à imposer aux actuelles sociétés mutuelles d'assurance un changement de dénomination. Une telle modification autoritaire du nom d'entreprises existantes, régulièrement constituées et ayant régulièrement choisi et fait connaître leurs dénominations dont certaines ont même été déposées, serait contraire à la Constitution.
Le nom commercial, c'est-à-dire la "dénomination sous laquelle est exploitée une entreprise", est un élément du patrimoine de celle-ci (Chartier, Droit des affaires, tome I, p 221) ; il est "un bien patrimonial susceptible de propriété" (Roblot, Traité élémentaire de droit commercial, n° 465 et 543). C'est pourquoi cette dénomination fait l'objet d'une protection juridique, notamment par l'action en concurrence déloyale et par les dispositions pénales des lois des 28 juillet 1824 et du 24 juin 1928, étendue dans l'ordre international (art 8, Convention de Paris du 20 mars 1883). C'est encore parce qu'il a une valeur commerciale que le nom des entreprises est considéré comme cessible ou bien encore que la loi du 17 mars 1909 le mentionne parmi les éléments nécessairement compris dans le nantissement.
La jurisprudence qui fait application de ces principes est abondante et constante (voir par exemple Lamy commercial, n° 1615 et suivants) ; elle est intervenue principalement à propos de sociétés, mais les principes qu'elle illustre sont applicables à l'identique aux associations (Alfanderi et Jeantin, Rev trim droit com 1981, p 560 ; Guyon, Droit des affaires, p 139 ; Roblot, op cit p 501, n° 690).
Il n'est point besoin de multiplier les références : le droit positif range la dénomination des sociétés : qui ne doit pas être confondue avec la désignation juridique de leur forme que le législateur peut et a modifié librement : parmi les éléments du patrimoine de celles-ci.
Dès lors la loi ne pourrait priver les mutuelles d'assurance de cet élément de patrimoine que constitue leur dénomination qu'à la condition de respecter les formes et règles de fond exigées par la Constitution pour toute atteinte au droit de propriété.
Ces conditions ont été explicitées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (déc, 5 janvier, 16 janvier et 30 décembre 1982, notamment) : "Les principes mêmes énoncés par la Déclaration des droits de l'homme ont pleine valeur constitutionnelle, tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression, qu'en ce qui concerne les garanties données aux titulaires de ce droit." La loi doit respecter "les garanties données au titulaire du droit de propriété qui ont un caractère constitutionnel". Ces garanties sont celles de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 : la privation de la propriété ne se conçoit qu'en présence d'une "nécessité publique légalement constatée" ; elle ne se réalise que sous la condition d'une "juste et préalable indemnité".
On ne trouve rien de tel dans la loi ici déférée au Conseil constitutionnel.
Or il est acquis que cette protection constitutionnelle vaut pour toutes les formes de propriété et quels que soient la forme et l'objet de la dépossession. Elle concerne les biens meubles et immeubles, les droits réels et les droits personnels, la propriété corporelle comme la propriété incorporelle. La raison en est qu'il n'y a pas lieu de distinguer entre ces différents aspects de la propriété au regard des considérations qui sont à la base du statut constitutionnel qui lui est reconnu. Les formes d'exercice de la propriété peuvent être aménagées différemment, chacune selon ses exigences propres, par le législateur : mais la fonction de cette propriété est toujours la même : préserver la liberté, l'autonomie individuelle et donner les moyens de la liberté d'entreprendre. Ces considérations, qui sont à la base du statut constitutionnel de la propriété interdisent de fractionner le droit de propriété pour limiter sa protection constitutionnelle à certaines de ses manifestations (voir décision de 1982 sur les lois de nationalisation précitée).
En privant les sociétés mutuelles d'assurance de leur dénomination, élément de leur patrimoine, sans nécessité publique et sans que l'indemnisation soit envisagée, la loi méconnaîtrait ces exigences constitutionnelles.
Sans ignorer que le Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, n'examine pas la conformité de la loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international, les députés soussignés croient cependant devoir ajouter, comme un élément de fait, que les dispositions critiquées de la loi de réforme du code de la mutualité sont également incompatibles, pour des motifs identiques à ceux qui viennent d'être exposés, avec plusieurs instruments internationaux opposables à l'Etat français (art 8, Convention de Paris du 20 mars 1883 protégeant le nom commercial ; art 1er, Protocole annexe à la Convention européenne des Droits de l'homme du 13 décembre 1957 protégeant la propriété ; directive du Conseil des communautés européennes du 24 juillet 1973 consacrant l'intervention des mutuelles en matière d'assurance).
Par ces moyens et ceux qui ont été soulevés à plusieurs reprises au cours du débat parlementaire, et notamment par M Pinte devant l'Assemblée nationale le 28 mai 1982 et par M Chérioux, rapporteur au Sénat, les soussignés concluent à ce qu'il plaise au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution le troisième alinéa de l'article L 122-3 annexé à l'article 1er du projet de loi portant réforme du code de la mutualité.
