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§ France, Conseil constitutionnel, 12 janvier 1989, 88-251

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Loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 88-251
Numéro NOR : CONSTEXT000017667551 ?
Numéro NOR : CSCX8910021S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1989-01-12;88.251 ?

Saisine :

MÉMOIRE AMPLIATIF

Les sénateurs soussignés qui, conformément à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, ont eu l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales, adoptée définitivement le 22 décembre 1988, concluent, par le présent mémoire ampliatif, qu'il plaise au conseil de déclarer non conformes à la Constitution les articles 17, 16 et 3 de cette loi, pour les motifs suivants : Sur l'article 17 (art 14 du projet de loi) :

Cet article a été introduit par amendement d'origine parlementaire lors de la première lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi déposé sur le bureau de cette assemblée après déclaration d'urgence et alors encore intitulé " Projet de loi relatif au délai de réorganisation des services extérieurs de l'Etat, à la composition paritaire du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale et aux fonctionnaires territoriaux à temps non complet " dont, à ce stade de l'élaboration de la loi, il constituait encore l'article 14.

Cet article 14 tend à étendre aux communes de 2 500 habitants et plus les dispositions spéciales relatives à l'élection des conseils municipaux prévues par la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 pour les seules communes de 3 500 habitants et plus.

Les dispositions du code électoral sont d'une nature spécifique et ne sauraient être assimilées à des dispositions relatives aux collectivités territoriales. Elles concernent en effet au premier chef l'exercice de la souveraineté et le droit de suffrage définis par l'article 3 de la Constitution et c'est la raison pour laquelle elles font l'objet de projets de lois spécifiques, y compris de la part du présent Gouvernement, qui a déposé parallèlement un projet de loi " modifiant diverses dispositions du code électoral et du code des communes relatives aux procédures de vote et au fonctionnement des conseils municipaux " où la disposition attaquée eût été parfaitement à sa place. Aussi le Sénat a-t-il, dès sa première lecture, supprimé cet article 14 considéré, pour cette première raison, par la majorité de ses membres comme non conforme à la Constitution.

La majorité du Sénat a également considéré que cet article 14 n'était pas conforme à la Constitution puisque n'étant relatif ni à la réorganisation des services extérieurs de l'Etat, ni à la composition paritaire du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale, ni aux fonctionnaires territoriaux à temps non complet.

Après une commission mixte paritaire infructueuse, en dépit des mises en garde devant le Sénat et de son vote, l'Assemblée nationale a maintenu, en nouvelle lecture, ledit article 14, lequel a été, en nouvelle lecture, à nouveau supprimé par le Sénat.

Que ce soit en première lecture, que ce soit en nouvelle lecture, le Gouvernement n'avait pas cru devoir soulever devant l'Assemblée nationale l'exception d'irrecevabilité. Il ne s'était pas pour autant déclaré favorable ni à l'amendement parlementaire de première lecture ni au maintien de la disposition en nouvelle lecture, se bornant jusque-là à s'en remettre à la sagesse de l'Assemblée nationale puis à la sagesse du Sénat.

Mais, en demandant à l'Assemblée nationale de statuer définitivement, sans tenir compte des modifications du Sénat, singulièrement de l'amendement de suppression de l'article 14 (qui deviendra l'article 17 dans le texte définitif), le Gouvernement n'a pas hésité à reprendre finalement la paternité de l'amendement initial, en dépit de son caractère inconstitutionnel.

A plusieurs reprises, en effet, le Conseil constitutionnel a déclaré que les amendements à un projet de loi ne doivent pas être dépourvus de tout lien avec les autres dispositions du projet dans lequel ils sont introduits (décisions du Conseil constitutionnel n° 85-191 DC du 10 juillet 1985 et n° 85-198 DC du 13 décembre 1985).

Le Conseil constitutionnel a, par ailleurs, précisé que cette règle ne s'applique pas seulement aux amendements de nouvelle lecture mais aussi à ceux introduits à n'importe quel stade de la procédure parlementaire (décision du Conseil constitutionnel n° 86-220 DC du 22 décembre 1986).

Dans sa décision n° 86-22 DC du 29 décembre 1986, le conseil a, en outre, opéré une distinction entre le droit d'initiative des lois prévu à l'article 39, alinéa 1, de la Constitution et le droit d'amendement résultant de l'article 44, alinéa 1, de la Constitution.

Enfin, dans sa décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987, le Conseil constitutionnel a réitéré la distinction qui précède et ajouté que " les adjonctions ou modifications apportées (par voie d'amendement) au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ".

De tout ce qui précède, il résulte qu'à raison tant de leur ampleur que de leur importance, les dispositions qui sont à l'origine de l'article 17 excèdent les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ; que, dès lors, elles ne pouvaient être introduites dans le projet de loi " relatif au délai de réorganisation des services extérieurs de l'Etat, à la composition paritaire du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale et aux fonctionnaires territoriaux à temps non complet " par voie d'amendement sans que soit méconnue la distinction établie entre les projets et les propositions de loi visés à l'article 39 de la Constitution et les amendements dont ces derniers peuvent faire l'objet en vertu de l'article 44, alinéa 1, de la Constitution ; qu'il y a lieu, en conséquence, de demander au Conseil constitutionnel de décider que l'article 17 de la loi qui lui est déférée a été adopté selon une procédure irrégulière.

Sur l'article 16 (article 13 du projet de loi) :

Il convient de noter que la même argumentation s'applique à l'article 16 (ex-article 13) qui résulte lui aussi d'un amendement d'origine parlementaire, lequel n'étant relatif ni à la réorganisation des services extérieurs de l'Etat, ni à la composition paritaire du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale, ni aux fonctionnaires territoriaux à temps non complet, a lui aussi, et pour les raisons ci-dessus exposées, été adopté selon une procédure irrégulière.

Mais il faut, le concernant, observer, en outre, que le statut de la questure de Paris, et notamment le contrôle de sa gestion financière et comptable, doivent être appréciés au regard à la fois de l'article 72, premier alinéa, de la Constitution et de l'article XV de la Déclaration des droits de l'homme aux termes duquel " la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ", qu'il apparaît que, si le législateur a entendu rapprocher le statut de Paris du droit commun, il n'a pu ni voulu y parvenir en totalité, que le Conseil constitutionnel lui-même a qualifié ce statut de " particulier " dans sa décision n° 138 DC du 25 janvier 1982 (décentralisation Région de Corse), et que le législateur a entendu en tirer les conséquences dans la loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 ;

Considérant que l'existence même d'une questure, réalité historique et juridique continue depuis près de cinquante ans, est un élément de ce statut particulier, en ce que cette institution, unique au regard du statut des collectivités territoriales, a pour objet de permettre la gestion d'une assemblée commune à la commune et au département de Paris, de tirer les conséquences du rôle international de Paris, capitale de la France, et de permettre à ses élus et à son maire de jouer ce rôle, qu'il est patent que le législateur de 1986 avait entendu respecter le parallélisme entre le mode de contrôle des questures des assemblées parlementaires et celui de la ville de Paris, la seule questure de Paris étant toutefois, compte tenu du principe de séparation des pouvoirs entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, susceptible d'êre soumise au contrôle du juge des comptes, qu'il respectait ainsi l'esprit du décret-loi de 1939 qui constituait l'une des règles fondamentales applicables à Paris et qui n'avait été supprimé par le législateur de 1975 que par inadvertance, cette abrogation figurant dans une liste confuse que le législateur n'avait pas été en mesure d'apprécier, que le législateur de 1986 donnait ainsi à une réalité incontestable, répondant à des nécessités spécifiques à Paris, un cadre juridique précis répondant strictement, dans le contexte nouveau de la décentralisation, aux exigences de nature constitutionnelle de l'article XV de la Déclaration des droits de l'homme précitée.

Considérant que le remplacement de la Cour des comptes par la chambre régionale des comptes constitue la modification d'un élément non substantiel de ce statut, qu'il n'en va pas de même des règles de mandatement particulières, garanties par ailleurs par la présence a priori d'une commission composée d'élus et présidée par un haut magistrat, sans lesquelles l'existence d'une questure est dépourvue de toute efficacité, que la disposition votée ne permet plus à la ville de Paris d'assurer sa mission de rayonnement international voulue par ailleurs ; qu'elle la prive ainsi d'un élément substantiel de son statut particulier alors même que les députés auteurs de l'amendement et le Gouvernement lui-même, ainsi qu'il ressort explicitement des débats parlementaires, n'entendaient nullement supprimer la questure de la ville de Paris.

Les sénateurs auteurs de la saisine estiment qu'il y a lieu de décider que l'article 16 de la loi a été adopté selon une procédure irrégulière et qu'il est en outre contraire, par son excès même, à la Constitution et au statut particulier de la ville de Paris.

Sur l'article 3 :

Considérant que l'introduction du principe du paritarisme au sein du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale doit nécessairement se concilier avec le principe de la libre administration des collectivités territoriales affirmé tant par l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel " la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ", que par l'article 72, alinéa 2, de la Constitution en vertu duquel " les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus, dans les conditions prévues par la loi " ;

Considérant que, sur le fondement de ce principe, le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur avait pu attribuer compétence à des centres de gestion pour effectuer des tâches de recrutement et de gestion des personnels des collectivités territoriales, dès lors que ces centres de gestion étaient " composés d'élus de ces collectivités " (décision n° 168 DC du 20 janvier 1984) et qu'aux termes de la loi du 26 janvier 1984 la direction des centres départementaux comme du Centre national de gestion a été effectivement confiée à des conseils d'administration exclusivement composés d'élus locaux ;

Considérant que la loi du 13 juillet 1987, en substituant au Centre national de gestion et au centre de formation des personnels communaux le Centre national de la fonction publique territoriale, a, compte tenu de cette dualité d'origine, investi cet établissement public administratif unique de missions d'une double nature en le chargeant, d'une part, de la plupart des attributions de gestion précédemment confiées au Centre national de gestion, selon l'énumération faite par l'article 12 bis de la loi du 26 janvier 1984 modifiée, d'autre part, en matière de formation, des missions définies à l'article 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 modifiée ;

Considérant que, pour l'ensemble de ces missions, la loi de 1987 a prévu qu'il serait dirigé par un conseil d'administration composé de trente et un membres élus, représentants des collectivités territoriales, mais que, pour l'exercice des missions relatives à la formation, la loi a institué aux côtés du conseil d'administration un conseil d'orientation composé paritairement d'élus et de représentants du personnel, assistés par des personnalités qualifiées, composition à l'évidence calquée sur celle du conseil d'administration du centre de formation des personnels communaux créé par la loi n° 72-658 du 13 juillet 1972, à la seule différence qu'en 1972 les membres s'ajoutant aux collèges des dix élus et des dix représentants du personnel, à savoir les trois représentants de l'administration et les deux personnalités qualifiées, avaient voix délibérative, tandis qu'en 1987 le législateur a entendu faire jouer le paritarisme de manière plus étendue entre élus et représentants du personnel, puisque les personnalités qualifiées n'ont que voix consultative ;

Considérant que l'objectif poursuivi par les auteurs de la présente loi a été, non pas de rétablir un paritarisme supprimé en 1987, mais de le renforcer tout en ne l'appliquant, conformément aux observations formulées par le Conseil d'Etat, qu'aux attributions relatives à la formation et non pas à celles relatives à la gestion, ce qui doit, dans le respect du principe de libre administration des collectivités locales, continuer à ne relever que des seuls représentants élus des collectivités territoriales ;

Considérant toutefois que le dispositif de la loi ne traduit que très imparfaitement cet objectif, et cela d'un double point de vue ;

En premier lieu, si l'article 3 maintient le principe du choix du président du centre national parmi les représentants élus du conseil d'administration, il modifie son collège électoral. Jusqu'à présent élu par le collège des élus, le président tiendra désormais son mandat du conseil d'administration statuant en formation plénière, c'est-à-dire du collège des représentants élus des collectivités territoriales et de celui des représentants des organisations syndicales. Or, parmi les responsabilités incombant au président du centre national, une large partie porte sur des actes de gestion. La logique aurait voulu comme le proposait le Sénat que le président soit élu par les seuls représentants des élus, ce que prévoit d'ailleurs à juste titre l'article 5 pour l'élection des dix représentants des élus au sein du conseil d'orientation du centre national.

En second lieu et surtout, le sixième alinéa du texte proposé par l'article 3 pour modifier l'article 12 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, qui tend à la répartition des attributions entre le conseil d'administration en formation plénière et le seul collège des élus, traduit un double glissement au regard de l'objectif de ne confier à la formation paritaire que des missions relevant de la gestion de la formation :

D'une part, des missions relevant strictement des centres de gestion et non des centres de formation ont été incluses dans les matières sur lesquelles seront amenés à se prononcer conjointement les représentants des élus et des organisations syndicales, en particulier le budget du centre national ainsi que le taux de cotisation et le prélèvement supplémentaire qui non seulement constituent des décisions financières incombant aux seules autorités locales élues mais encore recouvrent des dépenses afférentes à la gestion, qui doivent également rester de la seule compétence des élus ;

D'autre part, la participation des représentants des organisations syndicales aux délibérations relatives aux attributions de gestion du centre national, que le Sénat avait écartée, afin de respecter les prérogatives des élus en la matière, résulte implicitement des termes du sixième alinéa susvisé. Sans doute la loi prévoit-elle que les représentants du personnel ne prendront pas part au vote en ce qui concerne les attributions de gestion qu'elle énumère, mais ils assisteront et participeront néanmoins aux débats, et pourront donc infléchir le sens des scrutins. Ceci n'apparaît pas conforme au principe de la libre administration des personnels par des collèges élus.

C'est pourquoi les sénateurs auteurs de la saisine estiment qu'il y a lieu d'annuler comme non conformes à la Constitution les dispositions de l'article 3 portant atteinte à ce principe.

PREMIERE SAISINE SENATEURS

Monsieur le Président,

J'ai l'honneur de vous faire parvenir ci-joint le recours, signé par plus de soixante sénateurs, déférant au Conseil constitutionnel la loi relative au délai de réorganisation des services extérieurs de l'Etat, à la composition paritaire du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale et aux fonctionnaires territoriaux à temps non complet, votée le 22 décembre 1988.

Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma haute considération.

CHARLES PASQUA ancien ministre

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel les articles 13 et 14 de la loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales, adoptée le 22 décembre 1988 par l'Assemblée nationale.

Les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de décider que les articles 13 et 14 de ladite loi sont non conformes à la Constitution, pour les motifs suivants : Article 14

Cet article, introduit dans la loi déférée au Conseil constitutionnel par voie d'amendement, vise à étendre aux communes de plus de 2 500 habitants le régime électoral des conseils municipaux actuellement applicable aux communes de plus de 3 500 habitants.

A de nombreuses reprises, le Conseil constitutionnel a déclaré que les amendements à un projet de loi ne doivent pas être dépourvus de tout lien avec les autres dispositions du projet dans lequel ils sont introduits (décisions du Conseil constitutionnel n° 85-191 DC du 10 juillet 1985 et n° 85-198 DC du 13 décembre 1985).

Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs indiqué que cette règle ne s'applique pas seulement aux amendements de nouvelle lecture, mais aussi à ceux introduits à n'importe quel stade de la procédure parlementaire (décision du Conseil constitutionnel n° 86-220 DC du 22 décembre 1986).

En outre, le Conseil constitutionnel opère dans ses décisions n° 86-221 DC du 29 décembre 1986 et n° 86-225 DCdu 23 janvier 1987 une distinction entre le droit d'initiative des lois prévues à l'article 39, alinéa 1er, de la Constitution et le droit d'amendement résultant de l'article 44, alinéa 1er, de la Constitution.

L'amendement, en effet, par sa définition même, ne constitue qu'une initiative seconde, dérivée, " incidente et restreinte " (Barthélémy et Duez, Traité de droit constitutionnel, page 733), " incidente et partielle " (Julien Laférière, Manuel de droit constitutionnel, page 1033). Et cette distinction est applicable à tout amendement, indépendamment du moment de la procédure législative où il intervient.

Dès lors, conformément aux termes utilisés par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée n° 86-225 DC du 23 janvier 1987, " les adjonctions ou modifications apportées (par voie d'amendement) ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1 et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ".

Il résulte de l'ensemble des décisions précitées du Conseil constitutionnel que l'article 14 de la loi déférée au Conseil constitutionnel n'est pas conforme à la Constitution, dans la mesure où il n'est relatif ni à la réorganisation des services extérieurs de l'Etat, ni à la composition du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale, ni aux fonctionnaires territoriaux et dans la mesure où il apporte une modification substantielle du code électoral.

Les dispositions du code électoral sont d'une nature spécifique et ne sauraient être assimilées à des dispositions relatives aux collectivités territoriales. Elles concernent en effet au premier chef l'exercice de la souveraineté et le droit de suffrage définis par l'article 3 de la Constitution, et c'est la raison pour laquelle elles font l'objet de projets de lois spécifiques, y compris de la part du présent Gouvernement, qui a déposé parallèlement un projet de loi " modifiant diverses dispositions du code électoral et du code des communes relatives aux procédures de vote et au fonctionnement des conseils municipaux " où la disposition attaquée eût été parfaitement à sa place.

La disposition introduite par voie d'amendement parlementaire n'est pas sans incidence non plus sur l'article 4 de la Constitution, dans la mesure où elle introduit dans la démocratie locale une intervention accrue des partis politiques et risque, à ce titre, d'en modifier les conditions d'exercice.

Telles sont les raisons pour lesquelles les auteurs de la saisine estiment que, par l'application qu'elle a faite de l'article 98, alinéa 5, de son règlement, lequel exige que les amendements, pour être recevables, " s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ", l'Assemblée nationale a commis un détournement de procédure.

Ils estiment donc que, pour des raisons tenant à sa propre jurisprudence et aux dispositions expresses du règlement de l'Assemblée nationale, le présent article doit être disjoint par le Conseil constitutionnel du texte adopté en dernière lecture par l'Assemblée nationale dans sa séance du jeudi 22 décembre.

Article 13

Cet article, introduit dans la loi déférée au Conseil constitutionnel par voie d'amendement, vise à abroger l'article 23 de la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la Ville de Paris.

Toutes les considérations énoncées à propos de l'article 14 de la loi déférée au Conseil constitutionnel et, en particulier, les diverses décisions du Conseil constitutionnel sont applicables à l'article 13 de ladite loi.

Cet article 13 est en effet " sans lien " avec les objets de la loi déférée. Il modifie les compétences de la Cour des comptes alors que la loi déférée porte sur la réorganisation des services extérieurs de l'Etat, le Centre national de la fonction publique territoriale et les fonctionnaires territoriaux.

Il s'ensuit que l'amendement qui est à l'origine de l'article 13 aurait dû suivre les formalités applicables à la présentation des projets et propositions de loi.

C'est pour l'ensemble de ces motifs que les sénateurs soussignés ont l'honneur de demander au Conseil constitutionnel, en vertu de l'article 61 de la Constitution, que les articles 13 et 14 de la loi déférée soient déclarés non conformes à la Constitution.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, les 23 et 24 décembre 1988, par MM Charles Pasqua, Maurice Arreckx, Jean Dumont, Jean Clouet, Bernard Barbier, Pierre Croze, Marcel Lucotte, Serge Mathieu, Jean-Pierre Tizon, Roland Ruet, Philippe de Bourgoing, Roger Chinaud, Hubert Martin, Jean-François Pintat, Michel Crucis, Michel Miroudot, Michel d'Aillières, Roland du Luart, Roger Boileau, Raymond Bouvier, Louis de Catuelan, Auguste Chupin, Henri G tschy, Jean Huchon, Bernard Laurent, Louis Moinard, Bernard Pellarin, Raymond Poirier, Jean Pourchet, André Rabineau, Guy Robert, Michel Souplet, Pierre Vallon, Mme Hélène Missoffe, MM Jean Natali, Jean-François Legrand, Luc Dejoie, Gérard Larcher, Robert Calmejane, Paul Masson, Paul Malassagne, Maurice Lombard, Jean Simonin, Marc Lauriol, Raymond Bourgine, Franz Duboscq, Emmanuel Hamel, Jacques Bérard, Mme Nelly Rodi, MM Paul d'Ornano, Philippe François, Pierre Carous, Maurice Schumann, Christian Poncelet, Lucien Neuwirth, Hubert Haenel, Jean Chérioux, Jean Amelin, Roger Romani, Claude Prouvoyeur, Maurice Couve de Murville, Amédée Bouquerel, Adrien Gouteyron, Alain Gérard, Charles Descours, Pierre Dumas, Marcel Fortier, Philippe de Gaulle, Paul Graziani, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Bernard-Charles Hugo, Roger Husson, Louis Souvet, Michel Alloncle, Hubert d'Andigné, Jean Barras, Henri Belcour, Yvon Bourges, Michel Rufin, Auguste Cazalet, Jacques Chaumont, Michel Chauty, Henri Collette, Jacques-Richard Delong, André Jarrot, Paul Kauss, Charles Ginesy, René-Georges Laurin, Christian Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Geoffroy de Montalembert, Jacques Oudin, Alain Pluchet, Henri Portier, Josselin de Rohan, Jacques Bimbenet, Etienne Dailly, Christian de La Malène, René Trégouët, Georges Gruillot, André-Georges Voisin, Jean Chamant, Jean-Eric Bousch, Jacques Braconnier, Henri Collard, Jacques Moutet, Raymond Soucaret, François Lesein, Paul Girod, Charles-Edmond Lenglet, Pierre Laffitte, Alain Dufaut, Désiré Debavelaere, Sosefo-Makapé Papilio, sénateurs, et, d'autre part, le 24 décembre 1988, par MM Etienne Dailly, Charles Descours, René-Georges Laurin, Paul Malassagne, Charles Ginesy, Auguste Cazalet, Robert Calmejane, Philippe de Gaulle, Michel Alloncle, Pierre Dumas, Amédée Bouquerel, Mme Hélène Missoffe, MM Jean Chamant, Marcel Fortier, Hubert d'Andigné, Josselin de Rohan, Roger Romani, Marc Lauriol, Gérard Larcher, Jean-Eric Bousch, Jacques Chaumont, Jacques Delong, Christian Poncelet, Jean Chérioux, Christian de La Malène, Maurice Couve de Murville, Paul Kauss, Pierre Carous, Raymond Bourgine, Mme Nelly Rodi, MM René Trégouët, Georges Gruillot, Jacques Bérard, Paul Masson, André-Georges Voisin, Franz Duboscq, Jacques Braconnier, Henri Portier, Louis Souvet, Bernard-Charles Hugo, Maurice Schumann, Adrien Gouteyron, Paul Lombard, André Jarrot, Geoffroy de Montalembert, Jacques Oudin, Philippe François, Paul d'Ornano, Lucien Neuwirth, Jean-François Le Grand, Luc Dejoie, Emmanuel Hamel, Jacques Bimbenet, Henri Collard, Jacques Moutet, Raymond Soucaret, François Lesein, Paul Girod, Charles-Edmond Lenglet, Pierre Laffitte, Jean Amelin, Roger Husson, Yvon Bourges, Claude Prouvoyeur, Jean Barras, Michel Chauty, Jean-Jacques Robert, Alain Dufaut, Alain Pluchet, Henri Belcour, Jean Simonin, Sosefo-Makapé Papilio, Désiré Debavelaere, Jean Natali, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales.

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs des saisines contestent la conformité à la Constitution de la loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales en faisant porter l'essentiel de leurs griefs sur les conditions d'adoption par voie d'amendement des articles 16 et 17 ; que les auteurs de la seconde saisine critiquent également le contenu de l'article 3 et, subsidiairement, celui de l'article 16 ;

- SUR LES CONDITIONS D'ADOPTION PAR VOIE D'AMENDEMENT DES ARTICLES 16 ET 17 :

2. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent que les articles 16 et 17 de la loi ont été adoptés selon une procédure non conforme à la Constitution ; qu'en effet, selon eux, les dispositions de chacun de ces articles, issues d'amendements parlementaires déposés lors de la première lecture à l'Assemblée nationale du "projet de loi relatif au délai de réorganisation des services extérieurs de l'État, à la composition paritaire du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale et aux fonctionnaires territoriaux à temps non complet" ne présentent pas de lien avec les dispositions de ce projet ;

3. Considérant que l'article 39 de la Constitution dispose dans son premier alinéa que "l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement" ; que, dans son deuxième alinéa, l'article 39 précise que "les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État" ; qu'en fonction de leur objet, les projets ou propositions de loi peuvent être soumis à d'autres consultations, dans les cas et selon les modalités définis aux articles 70 et 74 de la Constitution ; que le premier alinéa de l'article 44 énonce de son côté que "les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement" ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 45 "tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique" ; que les deuxième et troisième alinéas du même article définissent la procédure législative applicable selon qu'il y a ou non création d'une commission mixte paritaire puis mise en discussion et adoption éventuelle du texte élaboré par elle ; que, dans cette dernière éventualité, aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement ; qu'enfin, conformément au quatrième alinéa de l'article 45, en cas d'échec de la procédure de la commission mixte, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par chaque assemblée, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement soit sur le texte élaboré par la commission mixte, soit sur le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ;

4. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser par leur objet et leur portée, les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement qui relève d'une procédure spécifique ;

5. Considérant qu'a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, à la date du 23 novembre 1988, un projet de loi qui poursuivait un triple objet ; qu'il concernait d'une part, le délai de réorganisation des services extérieurs de l'État, d'autre part, la composition paritaire du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale et enfin les fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet ; que d'ailleurs l'exposé des motifs du projet de loi, tout comme l'intitulé qui lui avait été donné par le Gouvernement, étaient en harmonie avec le contenu du texte ; que dans le cadre ainsi défini il était loisible tant au Gouvernement qu'au Parlement d'apporter au texte des amendements se rattachant aussi bien à l'organisation des services extérieurs de l'État qu'à la fonction publique territoriale ;

6. Considérant en revanche, que ne peuvent être regardés comme ayant un lien avec le texte en discussion les amendements qui sont à l'origine respectivement des articles 16 et 17 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ; qu'en effet, d'une part, les dispositions incluses dans l'article 16 de la loi concernent l'abrogation du régime spécifique de contrôle des crédits de fonctionnement du Conseil de Paris, résultant de l'article 23 de la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 dans la rédaction qui lui a été donnée par l'article 3 de la loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 portant adaptation du régime administratif et financier de la ville de Paris ; qu'au demeurant, ces crédits concernent les frais exposés par les membres du Conseil de Paris et ne visent en aucun cas les agents de la fonction publique territoriale ; que d'autre part, l'article 17 de la loi a pour objet d'étendre aux communes comprenant de 2500 à 3500 habitants le régime électoral applicable aux communes de 3500 habitants et plus en vertu de la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 modifiant le code électoral et le code des communes et relative à l'élection des conseillers municipaux ;

7. Considérant, sans doute, que, lors de l'examen du texte en nouvelle lecture au cours de sa deuxième séance du 22 décembre 1988, l'Assemblée nationale, avant de procéder au vote sur l'ensemble du projet de loi, a substitué à son titre initial celui de "projet de loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales" ;

8. Mais considérant que s'il est loisible à une assemblée parlementaire de modifier, à l'occasion du vote sur l'ensemble d'un projet ou d'une proposition de loi, l'intitulé qui lui a été donné initialement, une telle modification est par elle-même sans effet sur la régularité de la procédure d'adoption de ce texte ;

9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les dispositions qui sont à l'origine des articles 16 et 17 de la loi sont dépourvues de lien avec le texte du projet de loi au sein duquel elles ont été introduites par voie d'amendement ; que, dans ces conditions, il y a lieu pour le Conseil constitutionnel de décider que les articles 16 et 17 de la loi déférée ont été adoptés selon une procédure irrégulière ;

- SUR L'ARTICLE 3 RELATIF AU CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE :

10. Considérant que l'article 3 de la loi substitue aux deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 12 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 dans sa rédaction issue de l'article 12 de la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987, des dispositions nouvelles relatives au Centre national de la fonction publique territoriale, établissement public national à caractère administratif, qui regroupe les communes, les départements, les régions et les établissements publics locaux ; qu'il est prévu en particulier que le Centre national est dirigé par un conseil d'administration paritairement composé d'élus représentant les communes, les départements et les régions et de représentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux ; que le conseil d'administration élit, en son sein, son président parmi les représentants des collectivités territoriales ; qu'il est précisé que le conseil d'administration prend ses décisions à la majorité et qu'en cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante ; que toutefois, les représentants des communes, des départements et des régions participent seuls au scrutin lorsque le conseil d'administration "délibère sur les questions mentionnées aux premier, deuxième, troisième, quatrième, cinquième et septième alinéas de l'article 12 bis" ajouté à la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 par l'article 12 de la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 ; que sont visées de ce chef, les attributions du Centre national de la fonction publique territoriale qui concernent la gestion des personnels par opposition aux missions de formation des agents de la fonction publique territoriale définies à l'article 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 dans sa rédaction résultant de l'article 46 de la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 ;

11. Considérant que les auteurs de la seconde saisine font valoir que ces dispositions ne sont pas conformes au principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales sur deux points ; d'une part, en ce qu'elles font figurer dans le collège électoral qui procède à la désignation du président du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale, les représentants des organisations syndicales siégeant au sein de ce conseil ; d'autre part, en ce que les mêmes représentants pourront participer, avec voix délibérative, au vote du budget de l'établissement et, avec voix consultative, aux délibérations du conseil d'administration qui touchent à la gestion des personnels de la fonction publique territoriale ;

12. Considérant que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus", chacune d'elles le fait "dans les conditions prévues par la loi" ; qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution "la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources" ;

13. Considérant que le principe de libre administration des collectivités territoriales ne fait pas, par lui-même, obstacle à ce que la loi crée un établissement public auquel sont confiées des missions d'intérêt commun à un groupe de collectivités locales en matière de formation ou de gestion des personnels appartenant à la fonction publique territoriale ou s'y destinant ; que toutefois, pour ce qui a trait aux tâches de recrutement et de gestion des personnels qui répondent à un intérêt commun, le pouvoir de décision au sein de l'organisme créé par la loi doit revenir, en dernière analyse, aux représentants des collectivités territoriales ;

14. Considérant que les dispositions de l'article 3 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ne sont pas contraires à ces exigences ; qu'en effet, il est prévu que le président du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale est choisi parmi les représentants des communes, des départements et des régions ; qu'il est spécifié en outre, que les représentants de ces collectivités participent seuls au scrutin lorsque le conseil d'administration délibère sur les questions touchant au recrutement et à la gestion des personnels territoriaux et à la gestion de ses personnels ; qu'enfin, en toutes matières, s'il y a lieu à partage égal des voix, celle du président est prépondérante ; que le moyen tiré de la violation du principe de libre administration des collectivités territoriales doit, par suite, être écarté ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE CE QUE L'ARTICLE 16 SERAIT CONTRAIRE AU STATUT PARTICULIER DE LA VILLE DE PARIS :

15. Considérant que, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article 16 de la loi a été adopté selon une procédure irrégulière ; que, dès lors, il n'y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel d'examiner le moyen invoqué par les auteurs de la seconde saisine et qui est tiré de ce que cet article serait contraire "au statut particulier de la ville de Paris" ;

16. Considérant qu'en l'espèce, il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :

Article premier :

Les articles 16 et 17 de la loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales sont déclarés contraires à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Références :

DC du 12 janvier 1989 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 12 janvier 1989 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°88-251 DC du 12 janvier 1989

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Origine de la décision

Date de la décision : 12/01/1989

Fonds documentaire ?: Legifrance

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