Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 8 octobre 1990, par le président du Sénat, conformément aux dispositions de l'article 61, alinéa 1er, de la Constitution, d'une résolution en date du 4 octobre 1990 modifiant les articles 16, 24, 29 et 48 du règlement du Sénat et introduisant dans celui-ci des articles 47 ter, 47 quater, 47 quinquies, 47 sexies, 47 septies, 47 octies, 47 nonies et 56 bis A ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment ses articles 17, alinéa 2, 19 et 20 ;
Vu l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifiée relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les modifications et adjonctions apportées au règlement du Sénat par la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel répondent à plusieurs objets ; qu'elles visent, en premier lieu, à assurer une plus grande publicité des travaux des commissions permanentes et des commissions spéciales ; qu'elles tendent, en deuxième lieu, à introduire des procédures abrégées d'examen d'un projet ou d'une proposition de loi ; qu'elles mettent en harmonie avec ces nouvelles procédures diverses dispositions du règlement ; qu'enfin, elles précisent les cas d'application de l'exception d'irrecevabilité soulevée à l'encontre des articles additionnels ;
- SUR LA PUBLICITE DES TRAVAUX DES COMMISSIONS :
2. Considérant que l'adjonction apportée à l'article 16 du règlement par l'article 2 de la résolution a pour objet de permettre à une commission permanente ou à une commission spéciale de décider la publicité, par les moyens de son choix, de tout ou partie de ses travaux ; qu'est abrogée par l'article 1er de la résolution la disposition de l'article 16 du règlement suivant laquelle, lorsque l'ordre du jour des travaux d'une commission comporte une audition, la communication à la presse des travaux de cette commission ne peut s'effectuer par voie de publication de tout ou partie du compte rendu de l'audition que sous réserve de l'accord des personnalités entendues ; que les articles 1er et 2 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;
3. Considérant que n'est pas davantage contraire à la Constitution le onzième alinéa ajouté à l'article 16 du règlement par l'article 4 de la résolution, aux termes duquel "la commission peut décider de siéger en comité secret à la demande du Premier ministre, de son président ou d'un dixième de ses membres. Elle décide ensuite de la publication du compte-rendu de ses débats au Journal officiel" ;
- SUR LES PROCEDURES ABREGEES :
4. Considérant que l'article 3 de la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel insère dans le règlement du Sénat un chapitre VII bis intitulé "Des procédures abrégées" ; que ce chapitre, qui comporte des articles 47 ter à 47 nonies, tend à instituer deux procédures nouvelles d'examen et de vote d'un projet ou d'une proposition de loi sous la forme, d'une part, d'une procédure de "vote sans débat" et, d'autre part, d'une procédure de "vote après débat restreint" ;
. En ce qui concerne les règles de principe applicables à l'institution des procédures abrégées :
5. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 34 de la Constitution "la loi est votée par le Parlement" ; que, selon le premier alinéa de l'article 39 de la Constitution, l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ; qu'en vertu de l'article 43 de la Constitution, les projets et propositions de loi sont, à défaut de création d'une commission spéciale, envoyés pour examen à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à six dans chaque assemblée ; que l'article 44 de la Constitution énonce, dans son premier alinéa, que "les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement" ; que le deuxième alinéa du même article confère au Gouvernement la possibilité de s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission ;
6. Considérant qu'il ressort de ces dispositions que l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi par la commission saisie au fond constitue une phase de la procédure législative ; qu'il est loisible à une assemblée parlementaire, par les dispositions de son règlement, d'accroître le rôle législatif préparatoire de la commission saisie au fond du texte d'un tel projet ou d'une telle proposition, dans le but de permettre une accélération de la procédure législative prise dans son ensemble ;
7. Considérant cependant que les modalités pratiques retenues à cet effet doivent être conformes aux règles de valeur constitutionnelle de la procédure législative ; qu'en particulier, il leur faut respecter aussi bien les prérogatives conférées au Gouvernement dans le cadre de cette procédure que les droits des membres de l'assemblée concernée et, notamment, l'exercice effectif du droit d'amendement garanti par le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution ;
. En ce qui concerne les modalités retenues par la résolution adoptée par le Sénat :
8. Considérant que la résolution exclut du champ d'application des "procédures abrégées" plusieurs catégories de textes énumérées limitativement à l'article 47 nonies et subordonne, pour les autres textes, le recours à l'une des procédures abrégées à "l'accord de tous les présidents de groupes politiques", ainsi qu'il est dit au deuxième alinéa de l'article 47 ter ; que, sous réserve du respect de ces conditions, il appartient, conformément au premier alinéa de l'article 47 ter, à la Conférence des présidents de décider du recours à l'une ou l'autre des procédures abrégées, à la demande du Président du Sénat, du président de la commission saisie au fond, d'un président de groupe ou du Gouvernement ; qu'il est spécifié que la Conférence des présidents "fixe un délai limite pour le dépôt des amendements" ;
9. Considérant que ces diverses dispositions, qui visent uniquement les amendements émanant des sénateurs, ne sont pas, par elles-mêmes, contraires à la Constitution, dès lors que le délai choisi pour le dépôt des amendements est déterminé de façon à ne pas faire obstacle à l'exercice effectif du droit d'amendement et que n'est pas interdite la possibilité de déposer ultérieurement des sous-amendements ;
10. Considérant qu'il y a lieu de relever que, suivant les alinéas 2 à 4 de l'article 47 quater, le Gouvernement, dont la participation aux débats de la commission est de droit lorsqu'il y a lieu à "vote sans débat", a la faculté de se fonder sur l'article 41 de la Constitution pour soulever l'exception d'irrecevabilité prévue par cet article et qu'en cas de désaccord avec le Président du Sénat, le Conseil constitutionnel est appelé à se prononcer ; qu'en outre, est expressément envisagée par l'alinéa 5 de l'article 47 quater, même en cas de "vote sans débat", l'application des irrecevabilités fondées sur les dispositions de l'article 40 de la Constitution ou sur l'une des dispositions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; que l'article 47 sexies, relatif à la procédure de vote après débat restreint, réserve l'exercice du droit d'amendement tant des membres du Sénat que du Gouvernement ; qu'en son alinéa 2, il se conforme aux dispositions du troisième alinéa de l'article 44 de la Constitution concernant le recours au vote bloqué ; qu'il n'interdit pas au Gouvernement d'opposer l'irrecevabilité ayant pour fondement le deuxième alinéa du même article ;
11. Considérant qu'il y a lieu également de relever que l'article 47 octies prévoit qu'en cas de recours aux procédures abrégées les initiatives mentionnées à l'article 44 du règlement du Sénat, à savoir : l'exception d'irrecevabilité, la question préalable, les motions préjudicielles ou incidentes ainsi que les demandes de priorité ou de réserve, doivent être présentées lors de la réunion de la commission ou, en séance publique, lorsqu'elles émanent de la commission elle-même ou du Gouvernement ; que ces règles ne sont pas contraires à la Constitution dès lors que, d'une part, les initiatives auxquelles se réfère l'article 47 octies n'ont pas leur fondement dans des dispositions de valeur constitutionnelle et que, d'autre part, demeurent inchangées les dispositions du septième alinéa de l'article 44 du règlement en vertu desquelles les motions préjudicielles ou incidentes ne peuvent être présentées au cours de la discussion de textes qui ont été inscrits à l'ordre du jour prioritaire conformément au premier alinéa de l'article 48 de la Constitution ;
12. Considérant que s'il est loisible à une assemblée parlementaire de prévoir, par son règlement, que, dans le cadre de la procédure de "vote sans débat", le président met aux voix l'ensemble du texte, y compris les amendements adoptés par la commission lorsqu'il n'en existe pas d'autres, en revanche, porte atteinte au droit d'amendement, reconnu à chaque parlementaire par le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, l'interdiction faite à tout membre de l'assemblée saisie du texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à celui-ci au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond ;
13. Considérant qu'il suit de là que les dispositions de l'article 47 quinquies du règlement du Sénat, qui ne satisfont pas à ces exigences constitutionnelles, doivent être déclarées contraires à la Constitution ;
14. Considérant que ne sont pas séparables des dispositions déclarées non conformes à la Constitution les dispositions du règlement du Sénat, dans leur rédaction résultant de la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, qui ont trait à la procédure de "vote sans débat" à savoir : - dans le texte de l'article 16, les alinéas 9 et 10, - dans le texte de l'article 29, à l'alinéa 4, les mots "de vote sans débat ou" et à l'alinéa 6, les mots "sans débat ou", - dans le texte de l'article 47 ter, à l'alinéa 1, les mots "le vote sans débat ou", et à l'alinéa 2 les mots "le vote sans débat ou", - l'article 47 quater, - l'article 47 septies, - dans le texte de l'article 47 octies les mots "sans débat ou", - dans le texte de l'article 47 nonies les mots "de vote sans débat ou", - dans le texte de l'article 48, à l'alinéa 1, les mots "ou faisant l'objet d'une procédure de vote sans débat", - l'article 56 bis A ;
- SUR L'EXCEPTION D'IRRECEVABILITE A L'ENCONTRE DES ARTICLES ADDITIONNELS :
15. Considérant que, dans sa rédaction présentement en vigueur l'alinéa 3 de l'article 48 du règlement du Sénat énonce que les amendements présentés sous forme d'articles additionnels ne sont recevables que s'ils sont proposés "dans le cadre" du projet ou de la proposition en discussion ; que la résolution examinée subordonne la recevabilité des amendements précités au fait qu'ils ne soient pas "dépourvus de tout lien avec l'objet du texte en discussion" ;
16. Considérant que cette modification, qui est par elle-même sans incidence sur la distinction effectuée par la Constitution entre les projets et les propositions de loi, et les amendements qui peuvent leur être apportés, n'est contraire à aucune règle non plus qu'à aucun principe de valeur constitutionnelle ;
Décide :
Article premier :
Sont déclarées non conformes à la Constitution les dispositions de l'article 47 quinquies ajouté au règlement du Sénat par la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel.
Article 2 :
Sont inséparables des dispositions déclarées non conformes à la Constitution les dispositions du règlement du Sénat, dans la rédaction résultant de la résolution, énumérées ci-après :
dans le texte de l'article 16, les alinéas 9 et 10 ;
dans le texte de l'article 29, à l'alinéa 4, les mots " de vote sans débat ou " et, à l'alinéa 6, les mots " sans débat ou " ;
dans le texte de l'article 47 ter, à l'alinéa 1er, les mots " le vote sans débat ou " et, à l'alinéa 2, les mots " le vote sans débat ou " ;
l'article 47 quater ;
l'article 47 septies ;
dans le texte de l'article 47 octies les mots " sans débat ou " ;
dans le texte de l'article 47 nonies les mots " de vote sans débat ou " ;
dans le texte de l'article 48, à l'alinéa 1er, les mots " ou faisant l'objet d'une procédure de vote sans débat " ;
l'article 56 bis A.
Article 3 :
Les autres dispositions du règlement du Sénat, dans la rédaction résultant de la résolution, ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 4 :
La présente décision sera notifiée au président du Sénat et publiée au Journal officiel de la République française.
