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§ France, Conseil constitutionnel, 06 décembre 1990, 90-280

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Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 90-280
Numéro NOR : CONSTEXT000017667772 ?
Numéro NOR : CSCX9010073S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1990-12-06;90.280 ?

Saisine :

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel les articles 1er, 9, et les dispositions transitoires de la loi sur la concomitance des élections aux conseils régionaux et aux conseils généraux, adoptée le 21 novembre 1990 par l'Assemblée nationale.

Les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de décider que les articles précédemment cités de ladite loi sont non conformes à la Constitution, pour les motifs suivants : I : SUR LA CONTRARIÉTÉ AU PRINCIPE MÊME DE LA STABILITÉ DU CONTRAT ÉLECTORAL (DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 9 PROROGEANT D'UNE ANNÉE LE MANDAT DES CONSEILLERS GÉNÉRAUX ÉLUS EN 1985)

Le droit de suffrage constitue l'instrument par lequel le peuple désigne ses représentants pour exercer sa souveraineté. Les élections locales ne mettent certes pas en uvre l'exercice de la souveraineté nationale, mais demeurent des élections politiques, ainsi que l'a déjà indiqué le Conseil constitutionnel (cf par exemple, la décision n° 82-145 du 10 novembre 1982). Les règles générales applicables au droit de suffrage s'appliquent donc intégralement aux élections locales.

En l'espèce, les représentants élus ne sauraient modifier substantiellement la nature ou la durée d'un mandat en cours ni l'étendue de la délégation consentie par le peuple, sauf à s'attribuer indûment la souveraineté qu'ils sont simplement chargés d'exercer, mais dont ils ne sont pas les titulaires originels.

Sur le principe, l'extension, même temporaire, de la durée d'un mandat électif en cours représente ainsi une confiscation par le délégataire du pouvoir délégué par son seul titulaire (le peuple), en méconnaissance des fondements mêmes du principe de délégation, et donc des règles constitutionnelles qui lui confèrent son efficience dans le cadre du régime républicain.

Un raisonnement inverse peut d'ailleurs illustrer cette analyse.

Aux termes de l'article 25 de la Constitution, la durée des pouvoirs des assemblées parlementaires est en effet fixée par une loi organique, et comme telle nécessairement soumise au Conseil constitutionnel avant promulgation. Il est absolument certain que celui-ci déclarerait inconstitutionnelle une loi organique qui allongerait indéfiniment le mandat des parlementaires en fonction, puisque celle-ci ferait indûment obstacle aux droits constitutionnels du peuple.

Le problème se pose néanmoins dans le cas des reports temporaires d'élections locales, dont le Conseil constitutionnel a déjà été saisi à deux reprises (décisions n° 79-104 DC du 23 mai 1979 et 82-233 DC du 5 janvier 1988).

Depuis la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux, le Parlement a en effet dû modifier plusieurs fois la durée de mandats en cours, notamment pour éviter que les élections cantonales coïncident avec des élections nationales.

Il apparaît pourtant que, depuis 1958, le législateur a dans ce domaine limité très strictement ses interventions et s'est pour l'essentiel borné à arbitrer entre deux impératifs d'égale valeur constitutionnelle : d'une part, l'intangibilité de la durée d'un mandat en cours, d'autre part, l'obligation d'entourer chaque élection de toutes les garanties idoines pour en préserver le caractère entièrement démocratique et l'authentique sincérité.

Ce second impératif constitutionnel l'a conduit logiquement à éviter le chevauchement de deux scrutins, dès lors que l'organisation du premier aurait été de nature à interférer sur les conditions générales d'organisation du second et à y altérer le processus de délégation de souveraineté.

L'arbitrage du législateur a donc consisté à concilier ces deux objectifs constitutionnels : c'est-à-dire la mise en uvre du processus électoral relevant des intérêts nationaux et, d'autre part, le processus électoral relevant des intérêts locaux.

Cette dynamique ne semble nullement être vérifiée dans la loi relative à la concomitance des élections, dès lors que le législateur n'est pas présentement confronté à ces obligations issues de la Constitution elle-même.

En outre, dans sa décision n° 82-233 DC du 5 janvier 1988, le Conseil constitutionnel a montré qu'en matière d'élections locales, et plus précisément d'élections cantonales, il veillerait à ce que soit respecté strictement le principe de libre administration des collectivités territoriales en soulignant, à propos d'un délai dans lequel devaient avoir lieu des élections cantonales, que la fixation de sa durée par le législateur était soumise à surveillance car " par sa durée, le délai risquerait d'affecter les conditions d'exercice de la libre administration des collectivités territoriales ". Or ce délai prévu n'était que de six mois. Que dire alors, en l'espèce, d'un texte où il est prévu de retarder d'un an les élections cantonales ? II. : SUR LA CONTRARIÉTÉ À PLUSIEURS PRINCIPES CONSTITUTIONNELS RÉGISSANT LE DROIT DE SUFFRAGE (ARTICLE 1er ET ENSEMBLE DU TITRE II DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES DESTINÉS À ASSURER LA SYNCHRONICITÉ DES ÉLECTIONS RÉGIONALES ET CANTONALES À PARTIR DE 1998)

Le dispositif du regroupement des élections considérées n'est pas d'ailleurs sans incidence sur le déroulement des scrutins, et par voie de conséquence sur l'égalité des candidats devant la loi électorale, ou sur l'universalité du suffrage, constituant toutes deux des règles constitutionnelles posées par l'article 3 de la Constitution.

La méconnaissance du caractère universel du suffrage :

L'universalité du suffrage implique que chaque citoyen puisse participer à l'élection non seulement en qualité d'électeur mais également comme candidat dans les conditions déterminées par la loi.

Dans le cas présent, le regroupement retenu restreindrait sensiblement la possibilité de faire acte de candidature aux deux élections regroupées, dans la mesure où cette option contraindrait à mener simultanément deux campagnes électorales.

En restreignant en fait cette possibilité, la loi limite en droit le caractère universel du suffrage ou tout au moins l'enserre dans des contraintes réelles telles qu'il n'est pas exclu d'y déceler un obstacle à la mise en uvre effective de la règle d'universalité du suffrage.

La distorsion entre conseillers généraux à élire en 1992 et ceux à élire en 1994 :

Le dispositif reconnu introduit de surcroît une inégalité manifeste devant la loi électorale entre les conseillers généraux à élire en 1992, dont le mandat durera six années, et ceux à élire en 1994, dont le montant sera réduit à deux ans. Le législateur, s'il peut modifier à l'avance la durée d'un mandat électif dans le cadre des compétences qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, ne saurait en revanche établir une différence de statut électif entre les membres d'une même assemblée sous peine de méconnaître l'égale représentation de tous les électeurs au sein de ladite assemblée.

La méconnaissance du principe d'égalité devant la loi électorale.

Le regroupement de deux élections organisées suivant des modes différents de scrutin risquera dans nombre de cas d'introduire une grave inégalité au détriment ou à l'avantage des candidats du second tour de l'élection cantonale issus de formations politiques ayant présenté des listes au tour unique de l'élection régionale. La rupture d'égalité sera plus flagrante encore lorsqu'en cas de double candidature un même candidat affrontera en ballottage le second tour de l'élection cantonale.

Cette distorsion, qui n'apparaît pas lorsque des élections se déroulent sur des périodes suffisamment espacées pour que l'opinion et le choix de l'électeur ne soient pas immédiatement influencés par le résultat des précédentes, constitue ainsi une rupture potentielle du principe constitutionnel d'égalité des candidats devant la loi électorale, puisqu'elle risque de modifier artificiellement le comportement des électeurs au bénéfice ou au détriment de certains candidats à l'élection cantonale.

III. : SUR LA JUSTIFICATION DE LA LOI ELLE-MÊME

D'une part, pour nécessaire qu'elle soit, la lutte contre l'abstentionnisme n'est ni un principe ni un objectif constitutionnel et n'impose pas au législateur un arbitrage inévitable entre plusieurs règles d'égale valeur constitutionnelle,

D'autre part, les moyens retenus dans le cas présent pour lutter contre l'abstentionnisme, c'est-à-dire la formule de regroupement finalement adoptée, restent de pure opportunité et ne procèdent d'aucun impératif constitutionnel.

Enfin, le procédé même du regroupement des élections régionales et cantonales n'impose pas inévitablement l'allongement d'un mandat en cours.

Cette constatation démontre qu'en l'espèce le législateur disposait d'une latitude suffisante pour statuer en opportunité sans être nécessairement amené à méconnaître, ne fût-ce que temporairement, des règles constitutionnelles dont en tout état de cause le respect pouvait être préservé.

La prolongation éventuelle de la durée du mandat des conseils généraux ne pourrait être acceptée que si l'électeur était mis en mesure d'en être informé en temps utile, c'est-à-dire avant la consultation marquant le début du mandat en cause.

On peut s'interroger en outre sur la régularité d'une loi qui, d'après le Gouvernement lui-même, est incomplète en ce sens qu'il est prévu d'ores et déjà, à la fin de l'exposé des motifs, qu'un projet de loi complémentaire sera déposé pour " organiser les procédures de vote propres aux élections simultanées ".

Il est donc impossible d'apprécier la constitutionnalité de l'ensemble des dispositifs prévus car il en manque une partie. C'est donc mettre le Conseil constitutionnel dans l'impossibilité d'exercer son contrôle sur la réforme projetée contrairement à l'article 61 de la Constitution.

Pour l'ensemble de ces motifs, les sénateurs soussignés ont l'honneur de demander au Conseil constitutionnel en vertu de l'article 61 de la Constitution que les articles 1er, 9 et l'ensemble du titre II destinés à assurer la synchronicité des élections régionales et cantonales à partir de 1998 de la loi déférée soient déclarés non conformes à la Constitution.

En application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution du 4 octobre 1958, les parlementaires soussignés saisissent le Conseil constitutionnel aux fins de faire déclarer non conforme à la Constitution le texte de la loi définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 21 novembre 1990, texte intitulé " loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, notamment dans ses articles 1er, 9, 10 et 11 ".

I : Sur le fond

Le texte déféré méconnaît trois principes d'ordre constitutionnel : A : Le texte de la loi méconnaît les principes généraux du droit

L'article 9 de la loi prolonge d'un an le mandat des conseillers généraux de la série renouvelée en 1985.

La prolongation du mandat des conseillers généraux n'est pas sans précédent dans l'histoire politique de la France. C'est ainsi qu'en dernier lieu les élections cantonales qui auraient dû avoir lieu en mars 1988 ont été repoussées à septembre 1988.

Il faut cependant noter que, en dehors de circonstances exceptionnelles et en temps de paix, il n'y a pas à l'époque moderne d'exemple de prolongation pour une durée aussi longue et pour semblable motif.

Tous les cas qui se sont présentés depuis la Seconde Guerre mondiale ont consisté à éventuellement retarder en France métropolitaine un scrutin local, et particulièrement cantonal, de quelques mois seulement, alors que le maintien à date normale de ce scrutin aurait conduit à une coïncidence avec un scrutin national (élections présidentielles ou élections législatives).

Encore faut-il mentionner que ce n'est pas là une nécessité, puisqu'en 1986 ont été regroupées les élections législatives (à la proportionnelle) et les élections régionales (elles-mêmes à la proportionnelle).

La prorogation d'un an du mandat des conseillers généraux élus en 1985, qu'aucune circonstance exceptionnelle ne justifie et qu'aucun fait objectif ne permet de motiver, ne s'inscrit pas dans la tradition républicaine qui vient d'être rappelée. S'agissant de la prolongation d'un mandat politique (ce caractère a été reconnu aux élections municipales par votre décision susmentionnée du 18 novembre 1982 et vaut à l'évidence pour les élections cantonales), il s'agit d'un procédé antirépublicain qui prive de moyen d'expression une partie du corps électoral.

Telles sont les raisons pour lesquelles les parlementaires soussignés ont déféré la loi en cause à votre haute assemblée.

B : Le texte viole le principe de la libre administration des collectivités locales

L'article 72 de la Constitution dispose que les collectivités territoriales " s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ".

Cette disposition nous paraît contredite par les termes des articles 9, 10 et 11 de la loi soumise à votre contrôle, en ce qu'ils organisent le calendrier des futures élections pour le renouvellement des conseils généraux et de leurs bureaux.

Le principe de l'élection des assemblées locales est formellement respecté mais il est vidé de son contenu par la prorogation d'un an du mandat des conseillers généraux élus en 1985, telle qu'elle résulte de l'article 9. S'agissant de l'élection de conseillers administrant des collectivités auxquelles les lois de décentralisation adoptées en 1982 et 1986 ont donné des pouvoirs étendus dans des matières qui relevaient antérieurement de l'Etat, le renouvellement fréquent et régulier de leur mandat est une nécessité de la vie démocratique.

Le texte de l'article 9 va à l'encontre de ce postulat républicain en prolongeant d'un an le mandat de certains conseillers, alors que ceux de la série qui sera renouvelée en 1994 verront leur mandat amputé de deux ans par l'article 10.

Le principe de la libre administration des collectivités est également méconnu à l'article 11 de la loi par la discordance que ce dernier introduit dans la durée des bureaux des conseils généraux formés après les renouvellements prévus en 1992 et 1994. Il ne peut y avoir de liberté sans un minimum de régularité dans la durée du mandat, ce que la loi soumise au contrôle de votre haute assemblée méconnaît gravement.

C : Le texte contrevient au principe d'égalité devant la loi, tel qu'il résulte de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'article 2 de la Constitution 1 Il s'agit d'abord de l'égalité entre les élus eux-mêmes

Les dispositions des articles 9 et 11 de la loi contestée par les parlementaires soussignés aboutissent à distinguer trois catégories de conseillers généraux : en premier lieu, ceux de la série renouvelée en 1985, dont le mandat devrait durer sept ans, ensuite ceux de la série renouvelée en 1988, dont le mandat expirera normalement à terme de six ans, enfin ceux de la série renouvelée en 1994, dont le mandat sera limité à quatre ans.

Il y a là une discordance grave qui empêche de soutenir que l'égalité devant régner entre des élus placés dans des situations identiques soit respectée.

Dans sa décision du 17 janvier 1979 sur la désignation des membres des conseils de prud'hommes, votre haute assemblée a en effet souligné que " si le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce qu'une loi établisse des règles non indentiques à l'égard de catégories de personnes se trouvant dans des situations différentes, il n'en est ainsi que lorsque cette non-identité est justifiée par la différence des situations et n'est pas incompatible avec la finalité de cette loi ".

La même argumentation nous paraît pouvoir être reproduite dans le cas soumis à votre appréciation par le présent recours :

: les conseillers généraux des différentes séries sont placés dans des situations identiques et non pas différentes, car ils sont élus pour exercer les mêmes fonctions dans les mêmes assemblées, ce qui devrait conduire à faire que les conseillers généraux siégeant en même temps soient élus pour la même durée. Ceci ne sera pas le cas pour ceux élus en 1985 et en 1988, leurs mandats respectifs étant de sept et de six ans ;

: la rupture importante dans la durée des mandats de conseillers élus à des dates relativement proches (sept ans, six ans, quatre ans) ne peut se justifier par la différence des situations entre les séries de conseillers généraux, s'agissant des mêmes départements ;

: la finalité de la loi, qui est en principe le regroupement de deux élections locales, pour le renouvellement des conseils généraux et des conseils régionaux, ne conduit pas nécessairement au dispositif retenu par les auteurs du projet.

D'autres aménagements de calendrier, moins contestables dans leur portée, auraient pu être retenus, à l'instar de ce que le groupe UDF a proposé dans deux propositions de loi déposées en novembre 1988 et octobre 1990.

Les dispositions de la loi, par leur étendue, nous paraissent ainsi violer le principe d'égalité qui devrait s'appliquer aux élus comme à tous les citoyens, et par là même, amoindrissent l'indépendance des élus visée dans votre décision n° 82-146 du 18 novembre 1982 relative au mode de scrutin pour les conseils municipaux.

2 La loi ignore le principe d'égalité entre les électeurs, pour les mêmes raisons

La discordance dans la durée des mandats des conseillers généraux entraîne une rupture de l'égalité entre les électeurs, les dispositions combinées des articles 1er, 9 et 10 de la loi conduisant au maintien du renouvellement par moitié des assemblées départementales jusqu'en 1998.

Les électeurs votant pour renouveler les conseillers de la série élue en 1985, prorogée jusqu'en 1992, sont écartés du suffrage normalement prévu en mars 1991. Ayant donc délégué leur vote pour sept ans (au lieu de six), ils seront appelés à revoter en 1992 pour six ans.

Les électeurs de la série renouvelée en 1988 auront bien délégué leur vote pour six ans, aux termes de l'article 10 de la loi, mais ne le feront que pour quatre ans en 1994.

Il ne peut pas y avoir deux catégories d'électeurs, dont le vote vaut pour sept ans dans un cas, pour quatre ans dans l'autre.

Ceci nous paraît contredire gravement les termes des articles 2 et 3 de la Constitution.

Votre haute instance a relevé dans sa décision du 18 novembre 1982, déjà citée, que ces principes de valeur constitutionnelle " s'opposent à toute division par catégorie des électeurs " et qu'il en est ainsi " pour tout suffrage politique ".

II. : Portée de la requête

Les moyens tirés du fond qui ont été exposés au II du présent recours visent surtout les dispositions du titre II de la loi présentée à votre contrôle.

Si votre haute assemblée concluait à l'inconstitutionnalité des dispositions du titre II, les requérants estiment que le titre Ier ne pourrait être promulgué dans la mesure où il ne peut recevoir application sans qu'un calendrier d'accompagnement soit prévu.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 21 novembre 1990, en premier lieu, par MM Charles Pasqua, Marcel Lucotte, Jacques Sourdille, Paul Girod, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Honoré Bailet, José Balarello, Jean-Paul Bataille, Henri Belcour, Roger Besse, Roger Boileau, Amédée Bouquerel, Raymond Bourgine, Philippe de Bourgoing, Jean-Eric Bousch, Raymond Bouvier, Jacques Braconnier, Mme Paulette Brisepierre, MM Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Pierre Camoin, Paul Caron, Ernest Cartigny, Gérard César, Jean Clouet, Henri Collard, Désiré Debavelaere, Mme Marie-Fanny Gournay, MM Jean Chamant, Michel Chauty, Jean Chérioux, Henri Collette, Maurice Couve de Murville, Charles de Cuttoli, Marcel Daunay, Luc Dejoie, Jacques Delong, Charles Descours, Michel Doublet, Franz Duboscq, Alain Dufaut, André Egu, Jean-Paul Emin, Marcel Fortier, Philippe François, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginesy, Georges Gruillot, Yves Guéna, Emmanuel Hamel, Bernard Hugo, Roger Husson, André Jarrot, André Jourdain, Lucien Lanier, Gérard Larcher, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Jean-François Le Grand, Max Lejeune, Roland du Luart, Jacques Machet, Paul Masson, François Mathieu, Michel Maurice-Bokanowski, Jacques de Menou, Michel Miroudot, Geoffroy de Montalembert, Paul Moreau, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Jacques Oudin, Sosefo Makapé Papilio, Alain Pluchet, Christian Poncelet, Claude Prouvoyeur, Jean Puech, Roger Rigaudière, Guy Robert, Mme Nelly Rodi, MM Roger Romani, Josselin de Rohan, Michel Rufin, Bernard Seillier, Jean Simonin, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, René Tregouët, Dick Ukeiwé, Jacques Valade, Albert Vecten, Serge Vinçon, sénateurs, et, en deuxième lieu, par MM Bernard Pons, Jacques Chirac, Claude Labbé, Serge Charles, Robert-André Vivien, Jacques Chaban-Delmas, Alain Juppé, Bernard Schreiner, Arthur Dehaine, Alain Cousin, Georges Tranchant, Mme Christiane Papon, MM Pierre Raynal, Olivier Dassault, Jean de Gaulle, Jean-Claude Mignon, Jacques Toubon, Michel Giraud, Henri Cuq, Louis de Broissia, Jean-Louis Debré, Pierre Mazeaud, Robert Pandraud, Mme Martine Daugreilh, MM Alain Jonemann, Antoine Rufenacht, Roland Nungesser, Lucien Guichon, Roland Vuillaume, Mme Françoise de Panafieu, MM Claude-Gérard Marcus, Christian Estrosi, Jacques Limouzy, Mme Suzanne Sauvaigo, MM Xavier Deniau, Michel Terrot, Jean-Marie Demange, Jean Kiffer, Patrick Ollier, Jean-Michel Couve, Pascal Clément, Jean-Yves Haby, Alain Lamassoure, Francisque Perrut, Jean-Marie Caro, Gilbert Mathieu, Jean Rigaud, Henri Bayard, Roger Lestas, Jean Seitlinger, Jean Bégault, Marc Laffineur, Georges Mesmin, François d'Aubert, Alain Moyne-Bressand, Michel Meylan, Francis Saint-Ellier, René Garrec, François d'Harcourt, Paul Chollet, Jean-Marc Nesme, Philippe de Villiers, Claude Gatignol, Pierre Lequiller, André Rossi, Jean-François Mattei, Léonce Deprez, André Santini, Jean Desanlis, Georges Durand, Xavier Hunault, Maurice Ligot, Philippe Mestre, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les articles 1er et 10 de la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ainsi que l'ensemble des dispositions transitoires de ce texte ; que les députés auteurs de la seconde saisine critiquent les articles 1er, 10, 12 et 13 de la même loi ; qu'ils estiment, en outre, que l'inconstitutionnalité des articles 10, 12 et 13, qui figurent dans le titre II consacré aux dispositions diverses et transitoires, interdit de promulguer les dispositions du titre I, dans la mesure où celles-ci ne peuvent recevoir application sans qu'un calendrier d'accompagnement soit prévu ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE CE QUE LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL SERAIT DANS L'IMPOSSIBILITE D'EXERCER SON CONTROLE :

2. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine relèvent que la loi déférée est incomplète dans la mesure où son exposé des motifs prévoit qu'un projet de loi complémentaire sera déposé pour "organiser les procédures de vote propres aux élections simultanées" ; qu'ils en déduisent que le Conseil constitutionnel se trouverait "dans l'impossibilité d'exercer son contrôle sur la réforme projetée, contrairement à l'article 61 de la Constitution" ;

3. Considérant que, même si l'adoption de nouvelles dispositions législatives pourrait faciliter la mise en oeuvre pratique de la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, cette circonstance ne saurait faire obstacle à ce que le Conseil constitutionnel exerce son contrôle sur la conformité à la Constitution du texte de la loi qui est présentement soumise à son examen ;

- SUR LES MOYENS TIRES DE CE QUE LES ARTICLES 1ER ET 10 MECONNAITRAIENT LE DROIT DE SUFFRAGE ET LE PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES :

4. Considérant que l'article 1er de la loi confère à l'article L. 192 du code électoral une nouvelle rédaction ; que demeurent en vigueur les dispositions selon lesquelles les conseillers généraux sont élus pour six ans et sont rééligibles ainsi que la disposition prévoyant que les élections ont lieu au mois de mars ; que se trouve en revanche substitué au système de renouvellement par moitié tous les trois ans des conseils généraux, un mécanisme de renouvellement intégral dans lequel les collèges électoraux sont convoqués le même jour ;

5. Considérant que l'article 10 de la loi, qui figure au sein du titre II, intitulé "Dispositions diverses et dispositions transitoires", énonce que "Le mandat des conseillers généraux de la série renouvelée en 1985 expirera en mars 1992" et que "Seuls seront soumis à renouvellement en mars 1992 les conseillers généraux appartenant à cette série" ;

6. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine critiquent l'atteinte portée à la stabilité du mandat électoral par l'article 10 au motif qu'elle serait contraire au droit de suffrage ; qu'ils soutiennent à cet égard que l'extension d'un mandat électif en cours représente une confiscation par le délégataire du pouvoir délégué par le peuple souverain ; que les députés auteurs de la seconde saisine font valoir que l'article 10 de la loi méconnaît les principes généraux applicables au droit de suffrage car la prolongation pour une durée aussi longue et en dehors de circonstances exceptionnelles d'un mandat électif aboutit à priver de moyens d'expression une partie du corps électoral ; qu'enfin, les auteurs des deux saisines font grief à l'article 10 de violer le principe de libre administration des collectivités territoriales énoncé par l'article 72 de la Constitution ;

7. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution "les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi" ; que le deuxième alinéa du même article dispose que "ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi" ; qu'il est spécifié à l'article 34 de la Constitution que la loi a compétence, non seulement pour déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources, mais aussi pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales ; qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution, le Sénat, qui est élu au suffrage indirect, "assure la représentation des collectivités territoriales de la République" ; que, selon le troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution, "le suffrage est toujours universel, égal et secret" ;

8. Considérant que le législateur, compétent pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ; que, toutefois, dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes d'ordre constitutionnel, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer selon une périodicité raisonnable leur droit de suffrage ;

9. Considérant que les dispositions des articles 1er et 10 de la loi s'insèrent dans un dispositif d'ensemble qui se propose, par un regroupement à une même date des élections aux conseils généraux et des élections aux conseils régionaux, de favoriser une plus forte participation du corps électoral à chacune de ces consultations ; qu'à cette fin, des dispositions transitoires visent à permettre, dès l'année 1992, le déroulement à une même date du renouvellement intégral des conseils régionaux et du renouvellement des conseillers généraux correspondant à la série élue en 1985, puis, à compter de l'année 1998, à déboucher sur la concomitance du renouvellement intégral tant des conseils régionaux que des conseils généraux ;

10. Considérant que les choix ainsi effectués par le législateur s'inscrivent dans le cadre d'une réforme dont la finalité n'est contraire à aucun principe non plus qu'à aucune règle de valeur constitutionnelle ; que les modalités définies par les articles 1er et 10 de la loi pour permettre la mise en oeuvre de cette réforme revêtent un caractère exceptionnel et transitoire ; que, dans cette mesure, les articles 1er et 10 de la loi n'apparaissent contraires ni au droit de suffrage garanti par l'article 3 de la Constitution ni au principe de la libre administration des collectivités territoriales ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE CE QUE LA SIMULTANEITE DES ELECTIONS SERAIT CONTRAIRE A L'UNIVERSALITE DU SUFFRAGE :

11. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine soutiennent que le regroupement des élections aux conseils généraux et aux conseils régionaux aura pour effet de restreindre sensiblement, dans la pratique, la possibilité de faire acte de candidature aux deux élections regroupées ; qu'une telle situation, qui résulte de l'article 1er et du titre II de la loi, serait contraire au principe d'universalité du suffrage qui implique que chaque citoyen puisse participer à l'élection non seulement en qualité d'électeur, mais également comme candidat ;

12. Considérant que les dispositions de la loi déférée, qui visent à assurer une plus forte participation du corps électoral à la désignation des conseillers régionaux et des conseillers généraux, ne sauraient être regardées comme portant atteinte au droit de suffrage garanti par l'article 3 de la Constitution ; que la circonstance que les personnes qui seraient candidates à chacune des consultations regroupées, pourraient se trouver astreintes dans les faits à mener deux campagnes électorales, n'est contraire à aucun principe, non plus qu'à aucune règle de valeur constitutionnelle ;

- SUR LES MOYENS TIRES DE LA VIOLATION DU PRINCIPE D'EGALITE DEVANT LA LOI, A L'EGARD DES ELUS, DES ELECTEURS ET DES CANDIDATS :

13. Considérant que les auteurs des saisines font valoir que les dispositions combinées de l'article 1er et du titre II de la loi sont contraires au principe d'égalité en ce qu'elles créent une distinction entre trois catégories de conseillers généraux selon la durée de leur mandat, qui sera respectivement de sept ans, six ans et quatre ans ; que les députés auteurs de la deuxième saisine estiment, en outre, que la loi aboutit, eu égard aux dispositions combinées de ses articles 1er, 10 et 12, à créer deux catégories d'électeurs dont les votes vaudront, selon les cas, pour sept ans ou pour quatre ans ; qu'enfin, les sénateurs auteurs de la première saisine soulignent que le regroupement de deux élections organisées suivant des modes différents de scrutin risquera, dans nombre de cas, d'introduire une grave inégalité au détriment ou à l'avantage des candidats au second tour de l'élection aux conseils généraux issus de formations politiques ayant présenté des listes au tour unique de l'élection régionale ;

. En ce qui concerne la situation des élus et celle des électeurs :

14. Considérant qu'en vertu de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la loi "doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse" ; que, selon l'article 2 de la Constitution, la France est une République qui "assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion" ;

15. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ;

16. Considérant que les dispositions inscrites dans la loi sont destinées à assurer, en 1992, une concordance entre le renouvellement partiel des conseils généraux et le renouvellement intégral des conseils régionaux, puis, en 1998, une concordance totale dans l'organisation du renouvellement des conseils généraux et des conseils régionaux ; qu'elles ont pour conséquence d'entraîner, à titre provisoire, une différence quant à la durée du mandat des conseillers généraux selon la série à laquelle ils appartiennent ou la date de leur élection et, corrélativement, une différence de traitement quant à la périodicité suivant laquelle les électeurs exerceront leur droit de vote ;

17. Mais considérant que ces différences sont limitées dans le temps et doivent se résorber à terme ; qu'elles apparaissent comme la conséquence d'une réforme qui répond à la volonté du législateur d'assurer une participation accrue du corps électoral aux élections tant des conseils généraux que des conseils régionaux ; que les différences de traitement qui en résultent trouvent ainsi une justification dans des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi déférée ; qu'il n'y a donc pas violation du principe constitutionnel d'égalité ;

. En ce qui concerne la situation des candidats :

18. Considérant que les élections aux conseils généraux et les élections aux conseils régionaux constituent des élections distinctes ; que le choix opéré par le législateur en faveur d'un regroupement dans le temps de ces consultations doit s'accompagner de modalités matérielles d'organisation destinées à éviter toute confusion dans l'esprit des électeurs ; que si la dualité de candidatures à ces élections est susceptible d'exercer une influence sur le libre choix des électeurs concernés par chaque consultation, elle n'est en rien contraire à la Constitution ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE LA VIOLATION PAR LES ARTICLES 12 ET 13 DU PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES :

19. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine contestent les dispositions des articles 12 et 13 de la loi au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales ;

. En ce qui concerne l'article 12 :

20. Considérant qu'il est soutenu que les dispositions du deuxième alinéa de l'article 12 de la loi, selon lesquelles le mandat des conseillers généraux appartenant à la série renouvelée en 1994 expirera en mars 1998, violent le principe de libre administration des collectivités territoriales car elles aboutissent à une amputation de la durée normale du mandat de conseiller général ;

21. Considérant que les dispositions précitées de l'article 12, qui concernent la situation des conseillers généraux dont la désignation interviendra en 1994 ne portent en rien atteinte au principe posé par l'article 72 de la Constitution en vertu duquel les "collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus" ;

. En ce qui concerne l'article 13 :

22. Considérant que l'article 13 de la loi dispose que les pouvoirs des bureaux élus après le renouvellement partiel des conseils généraux de 1992 expireront au bout de deux ans et que ceux des bureaux élus après le renouvellement partiel de 1994 auront une durée de quatre ans, afin qu'il y ait coïncidence avec le premier renouvellement intégral des conseils généraux prévu en 1998 ;

23. Considérant que ces dispositions n'ont d'autre objet que de tirer les conséquences des modifications apportées par la loi au calendrier des élections aux conseils généraux ; qu'il est prévu expressément par l'article 13 que les "bureaux" des conseils généraux entrant dans le champ des prévisions de cet article "seront élus" ; qu'ainsi, le moyen tiré de la violation de l'article 72 de la Constitution manque en fait ;

- SUR L'ARGUMENTATION METTANT EN CAUSE LA JUSTIFICATION DE LA LOI ELLE-MEME :

24. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine mettent en cause la justification de la loi en se plaçant à un triple point de vue ; qu'il est soutenu, tout d'abord, que la lutte contre l'abstentionnisme électoral n'est pas un principe ou un objectif de valeur constitutionnelle ; que, de plus, les moyens retenus dans le cas présent par la loi pour lutter contre l'abstentionnisme ne procèdent d'aucun impératif constitutionnel ; qu'enfin, "le procédé même du regroupement des élections régionales et cantonales n'impose pas inévitablement l'allongement d'un mandat en cours" ;

25. Considérant que le législateur, compétent pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut légitimement rechercher les moyens de susciter une plus forte participation des citoyens aux consultations électorales ;

26. Considérant que la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si l'objectif que s'est assigné le législateur n'aurait pu être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif poursuivi ;

- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI :

27. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution de la loi soumise à son examen ;

Décide :

Article premier :

La loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux n'est pas contraire à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Références :

DC du 06 décembre 1990 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 06 décembre 1990 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°90-280 DC du 06 décembre 1990

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Origine de la décision

Date de la décision : 06/12/1990

Fonds documentaire ?: Legifrance

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