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§ France, Conseil constitutionnel, 28 décembre 1990, 90-285

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Loi de finances pour 1991

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 90-285
Numéro NOR : CONSTEXT000017667774 ?
Numéro NOR : CSCX9010099S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1990-12-28;90.285 ?

Saisine :

SAISINE SENATEURS

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel l'ensemble de la loi de finances pour 1991, adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 20 décembre 1990, et notamment les articles 92 à 99 et 99 bis.

Concernant ces articles, il convient de signaler que :

I : Certaines dispositions de la contribution sociale généralisée paraissent contraires au principe d'égalité exprimé par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

II. : L'inscription dans la seconde partie du projet de loi de finances pour 1991 des articles 92 à 99 et 99 bis est contraire aux dispositions de l'article 31 de l'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois de finances.

III. : La procédure suivie pour l'examen du projet de loi de finances pour 1991 n'a pas respecté les dispositions de l'article 40 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

IV. : Le Parlement n'a pas bénéficié d'une information suffisante pour lui permettre d'exercer la mission de contrôle dont il est investi par la Constitution.

I : Certaines dispositions de la contribution sociale généralisée paraissent contraires au principe d'égalité exprimé par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et, plus particulièrement : A : En ce qui concerne le principe de l'égalité devant l'impôt

Ce principe découle de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (" la loi doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ") et de l'article 13 du même texte (la contribution commune " doit être également répartie entre tous les citoyens ").

Or, l'article 97 de la loi de finances pour 1991, relatif à l'institution d'une contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine, dispose, en son paragraphe II, que les contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu est inférieure au montant mentionné au 1 bis de l'article 1657 du code général des impôts (1) ne sont pas assujettis à la contribution sur les revenus du patrimoine.

En revanche, aucune référence à un tel seuil de non-recouvrement n'est prévu en faveur des revenus d'activité, également assujettis à la contribution sociale généralisée, et visés aux articles 93, 94 et 95 du projet de loi de finances pour 1991.

La différence ainsi introduite dans la situation des contribuables en fonction de la nature des revenus perçus :

1. Peut conduire, dans certains cas, à des situations paradoxales et contraires au principe d'égalité devant l'impôt :

A titre d'exemple, un contribuable marié avec un enfant ne disposant que de revenus imposables tirés de son patrimoine pour un montant de 65 830 F n'acquittera aucune contribution, alors que le même contribuable qui déclare des revenus imposables taxés de son activité pour un même montant sera assujetti à la contribution sociale généralisée.

De même, le contribuable dans une situation semblable mais dont le revenu imposable serait composé pour moitié de revenus d'activité et pour moitié de revenus du patrimoine échapperait à la contribution sociale généralisée sur cette dernière partie de son revenu.

2. N'est pas justifiée par l'objet poursuivi par le législateur dans le cadre de la contribution sociale généralisée.

Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente les situations de contribuables relevant de catégories différentes, ni à ce qu'il déroge au principe d'égalité pour des raisons d'intérêt général.

Toutefois, la différence de traitement qui en résulte doit être en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit.

Or, en l'occurrence, la différence de traitement instituée par le législateur, et fondée sur la seule nature des revenus perçus, apparaît sans rapport avec l'objet de la contribution sociale généralisée qui doit permettre :

: de faire participer l'ensemble des revenus au financement de la sécurité sociale, et non plus les seuls revenus professionnels assujettis aux cotisations ;

: de répartir plus équitablement la charge dudit financement en fonction des capacités contributives de chacun.

B : En ce qui concerne le principe de l'égalité devant la justice

L'article 96 du projet de loi de finances pour 1991 dispose que les différends nés de l'assujettissement à la contribution sociale généralisée des revenus d'activité et de remplacement relèvent du contentieux de la sécurité sociale, c'est-à-dire de l'ordre judiciaire.

En revanche, les articles 97 et 98 du projet précité relatifs respectivement à l'assujettissement des revenus du patrimoine et des produits de placement soumis à prélèvement libératoire disposent que la contribution est recouvrée sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que l'impôt sur le revenu. Le contentieux né de l'assujettissement de ces revenus relève donc de la compétence des juridictions administratives.

1. Or, la différence ainsi introduite dans la situation des contribuables paraît contraire au principe d'égalité devant la justice.

Outre qu'elles relèvent de deux ordres de juridiction distincts, les procédures mises en uvre soit dans le cadre du contentieux de la sécurité sociale, soit dans le cadre du contentieux de l'impôt sur le revenu, ne sont pas identiques, notamment en ce qui concerne leurs voies de recours.

Ainsi, par exemple, les réclamations formées par les assurés ou par les employeurs contre les décisions des organismes de sécurité sociale doivent être soumises à la commission de recours amiable dans les deux mois suivant la notification de la décision contestée (art R 143-6 du code de la sécurité sociale).

En revanche, un contribuable assujetti à l'impôt sur le revenu peut adresser une réclamation à l'administration fiscale jusqu'au 31 décembre de la seconde année suivant celle de la mise en recouvrement du rôle ou de la notification d'un avis de mise en recouvrement (art R 196-1 du livre des procédures fiscales).

De même, les décisions des tribunaux des affaires sociales peuvent faire l'objet d'un appel dans le délai d'un mois à compter de leur notification (art R 142-28 du code de la sécurité sociale). En ce qui concerne le contentieux de l'impôt sur le revenu, le contribuable peut faire appel des jugements du tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement.

Ainsi, au titre d'une même imposition, les contribuables assujettis à la contribution sociale généralisée pourront bénéficier de voies de recours plus ou moins favorables en fonction de la nature des revenus considérés.

2. Par ailleurs, cette distinction n'est pas justifiée par l'objet de la contribution sociale généralisée.

La différence de traitement ainsi établie entre les contribuables et l'atteinte au principe d'égalité devant la justice qui en résulte ne peut être justifiée :

: ni par la volonté de réformer le mode de financement de la protection sociale ;

: ni par le souci d'opérer une redistribution des revenus entre les différentes catégories de contribuables considérées.

II. : L'inscription dans la seconde partie du projet de loi de finances pour 1991 des articles 92 à 99 et 99 bis est contraire aux dispositions de l'article 31 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances

Par lettre rectificative en date du 3 octobre 1990, le Gouvernement a complété la seconde partie du projet de loi de finances pour 1991 par huit articles additionnels (art 92 à 99) instituant une contribution sociale généralisée.

Or, la nature juridique de cette contribution aurait dû conduire à l'inscription desdits articles dans la première partie du projet de loi de finances pour 1991, conformément aux dispositions de l'article 31 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

A : La contribution sociale généralisée est un impôt affecté à un établissement public

1. La contribution sociale généralisée n'est pas une cotisation.

En effet, la cotisation est un prélèvement qui donne à celui qui l'acquitte des droits à des prestations : le champ des bénéficiaires des prestations financées par la cotisation est, en principe, le même que celui des cotisants.

Or, la contribution sociale généralisée est un prélèvement opéré sur l'ensemble des titulaires de revenus sans que ceux-ci bénéficient par ailleurs de contrepartie directe. Le versement de la contribution sociale généralisée ne permet pas d'acquérir des droits à des prestations de sécurité sociale.

Il ne s'agit donc pas, à proprement parler, d'une cotisation.

2. La contribution sociale généralisée doit donc nécessairement correspondre, et à titre exclusif, à l'une ou l'autre des catégories de prélèvement reconnues dans notre droit constitutionnel.

En d'autres termes, il s'agit soit d'une redevance pour services rendus, soit d'une taxe parafiscale, soit d'un véritable impôt.

Or, à l'examen, il apparaît que la contribution sociale généralisée ne peut être assimilée :

: aux redevances pour services rendus visées à l'article 5 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;

: aux taxes parafiscales visées à l'article 4 de l'ordonnance précitée. En effet, la perception de ces taxes est subordonnée chaque année à l'autorisation du Parlement, dans le cadre de la loi de finances. Or, la contribution sociale généralisée est un prélèvement à caractère permanent, l'intervention du Parlement étant limitée à l'augmentation éventuelle de son taux.

N'étant ni une redevance pour services rendus ni une taxe parafiscale, la contribution sociale généralisée est donc un impôt affecté à un établissement public, à savoir la Caisse nationale d'allocations familiales.

B : L'inscription dans la seconde partie du projet de loi de finances pour 1991 des articles additionnels instituant cette contribution se révèle ainsi contraire aux dispositions de l'article 31 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959

L'article précité dispose que le projet de loi de finances autorise, dans sa première partie, " la perception des impôts affectés aux collectivités et aux établissements publics ".

La contribution sociale généralisée étant un impôt affecté à un établissement public, sa nature juridique aurait donc dû conduire à l'inscription des articles additionnels instituant ce nouveau prélèvement dans la première partie du projet de loi de finances pour 1991, et non dans sa seconde partie ;

En conséquence, il apparaît que la perception de la contribution sociale généralisée n'a pas été autorisée dans des conditions conformes à celles définies par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

III. : La procédure suivie pour l'examen du projet de loi de finances pour 1991 n'a pas respecté les dispositions de l'article 40 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances

L'article précité dispose que " la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie ".

Compte tenu des observations exposées ci-dessus, il apparaît que les articles additionnels instituant une contribution sociale généralisée relèvent, en droit, de la première partie du projet de loi de finances pour 1991.

Or, le vote sur ces articles n'est intervenu, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, qu'après la mise en discussion de la seconde partie de la loi de finances.

La procédure suivie pour l'examen du projet de loi de finances pour 1991 n'est donc pas conforme aux règles définies par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

IV. : Le Parlement n'a pas bénéficié d'une information suffisante pour lui permettre d'exercer la mission de contrôle dont il est investi par la Constitution

L'article 32 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que le projet de loi de finances de l'année est accompagné " d'annexes générales destinées à l'information et au contrôle du Parlement ".

Or, le Parlement a été appelé à se prononcer sur les articles additionnels instituant une contribution sociale généralisée sans disposer, notamment en annexe du projet de loi de finances pour 1991, d'éléments substantiels d'information lui permettant : A : D'apprécier le contexte général dans lequel doit s'inscrire cette réforme du financement de la sécurité sociale

Ainsi, l'état annuel retraçant l'effort social de la nation, qui doit être présenté à l'appui du projet de loi de finances, en application de la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974, n'était toujours pas disponible lors de l'examen du projet de contribution sociale généralisée par le Parlement. Celui-ci a été ainsi privé des données les plus récentes relatives à l'ensemble des prestations sociales et aux charges qui en découlent pour l'Etat, les collectivités locales, les employeurs, les assurés et les contribuables.

B : D'évaluer les effets de l'institution du nouveau prélèvement, notamment en ce qui concerne son produit, ou la charge fiscale en résultant pour les différentes catégories d'assujettis

A cet égard, il convient de signaler que le Parlement ne disposait, en annexe du projet de loi de finances, d'aucune information exhaustive lui permettant d'évaluer effectivement la réalité et l'étendue de l'effet redistributif invoqué par le Gouvernement pour justifier l'institution de la contribution sociale généralisée.

Les simulations diffusées par ailleurs à ce sujet par le Gouvernement demeurent partielles et ne prennent en compte que les seuls revenus salariaux, alors que l'assiette de la contribution sociale généralisée est beaucoup plus étendue.

C : De disposer d'une vision globale et cohérente de la totalité du dispositif de la contribution sociale généralisée et de l'équilibre financier général devant en résulter

En effet, certaines dispositions importantes dudit dispositif (allégement de certains prélèvements sociaux, création d'une cotisation patronale déplafonnée d'assurance vieillesse) n'ont fait l'objet d'aucune présentation détaillée, ni d'aucune évaluation précise, notamment dans le cadre du projet de loi de finances pour 1991 ou de ses annexes.

Il convient à cet égard de signaler que le principe d'une remise forfaitaire accordée aux cotisants de l'assurance vieillesse, présentée par le Gouvernement comme l'un des éléments essentiels devant accompagner la mise en uvre du nouveau prélèvement, ne figurait pas dans la rédaction initiale du projet de loi portant diverses mesures relatives à la santé et aux assurances sociales, censé compléter le dispositif de la contribution sociale généralisée.

Cette disposition a été introduite par voie d'amendement à l'occasion de l'examen en première lecture du texte précité devant l'Assemblée nationale, soit après que le Parlement ait examiné le projet de contribution sociale généralisée dans le cadre de la loi de finances.

En conséquence, et compte tenu du manque d'informations suffisantes, le Parlement n'a pu exercer pleinement et efficacement la mission de contrôle dont il est investi par la Constitution.

(1) Soit 400 F en 1990.

(2) Notamment : décision du Conseil constitutionnel du 3 juillet 1986 (DC n° 86-209).

SAISINE DEPUTES

Les dispositions instaurant une contribution généralisée dans le cadre de la loi de finances pour 1991 soulèvent de nombreux problèmes juridiques et notamment celui de la définition de cette contribution.

Si l'on en croit les déclarations officielles de responsables gouvernementaux, le débat ne semble pas tranché puisque le Premier ministre considère que cette contribution est un prélèvement fiscal là où son ministre des affaires sociales y voit un prélèvement social.

Un certain nombre d'indices laissent à penser qu'il s'agit effectivement d'un prélèvement social autonome qui ne saurait donc figurer dans la loi de finances et qui aurait donc nécessité un examen distinct de la part du Parlement (I). Mais même si l'on devait considérer que cette contribution est un prélèvement fiscal, les conditions de son adoption ainsi que ses modalités de mise en uvre entachent ce texte de nombreuses inconstitutionnalités (II).

I : Les articles 92 à 99 bis de la loi de finances instaurent un prélèvement social et constituent donc un texte autonome distinct de la loi de finances. A ce titre, ils ne sauraient figurer dans cette loi.

Un certain nombre d'indices concordants concernant tant la forme que le fond amènent à cette conclusion :

A : Sur la forme :

Le texte a été introduit sous forme de lettre rectificative signée du seul Premier ministre alors que le projet de loi est contresigné par le ministre du budget. L'absence de tout cosignataire fait déjà de ce texte un projet distinct.

De plus, lors de la discussion, le Premier ministre a engagé la responsabilité de son gouvernement conformément à l'article 49-3 de la Constitution sur cette seule disposition de la loi de finances.

Cet engagement de responsabilité a donné lieu au dépôt d'une motion de censure qui visait expressément ce texte. Ceci tend à montrer que aussi bien le Premier ministre que l'opposition à l'Assemblée nationale ont traité ces dispositions comme étant clairement distinctes du reste de la loi de finances, et n'étant rattachées à celle-ci que par commodité.

B : Sur le fond :

La contribution sociale généralisée ne saurait être considérée comme un prélèvement fiscal. En effet, les prélèvements assis sur les revenus du travail sont effectués par une personne privée : les URSSAF et ces prélèvements ainsi que ceux versés sur les revenus patrimoniaux sont entièrement versés à la Caisse nationale des allocations familiales qui est une personne privée, chargée du service public de la protection sociale.

L'ensemble de ces indices permet de supposer que cette contribution est un prélèvement social indépendant des comptes de l'Etat et qu'il dépasse par son objet et par sa portée le cadre de la loi de finances.

Dans votre décision n° 78-100 du 29 décembre 1978, vous avez considéré qu'une lettre rectificative devait être assimilée à un projet de loi et non à un amendement.

Cependant, il serait souhaitable, dans un souci de clarification des débats au Parlement, d'étendre aux lettres rectificatives la jurisprudence que vous avez développée à propos des amendements (n° 86-225 DC du 23 janvier 1987).

C : A supposer que vous considériez comme conforme le fait qu'un prélèvement social puisse figurer sous cette forme dans la loi de finances, cette contribution apparaît aller à l'encontre du principe d'égalité.

Ce principe d'égalité veut que ne soient assujetties à des prélèvements sociaux que les seules personnes susceptibles de bénéficier immédiatement ou à l'avenir des prestations pour lesquelles elles cotisent.

Or la contribution sociale généralisée frappera une catégorie de Français : les travailleurs frontaliers qui tout en résidant en France exercent dans un pays voisin et ne bénéficient donc pas de prestations sociales du système français.

Le fait d'assujettir cette catégorie de travailleurs à cette contribution apparaît donc contraire au principe d'égalité.

II. : Dans l'hypothèse où cette contribution devrait être considérée comme un prélèvement fiscal, elle apparaît inconstitutionnelle pour des motifs tenant tant à la forme qu'au fond.

A : Sur la forme :

1. Violation de l'article 38 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959.

Cet article prévoit que " le projet de loi de finances de l'année est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède l'exécution du budget ".

En l'espèce, la lettre rectificative au projet de loi de finances instituant la contribution sociale généralisée a été enregistrée à la présidence de l'Assemblée nationale le jeudi 4 octobre 1990, soit deux jours après la date impartie (mardi 2 octobre).

Il y a donc violation manifeste de la lettre de l'article 38 de l'ordonnance.

Certes, on sait que le Conseil constitutionnel apprécie ce type de vice de forme par rapport à l'impact qu'il a eu sur la décision finale (théorie des vices substantiels). Ainsi, dans une décision du 29 décembre 1982 (n° 82-154 DC, Rec. p 80), la Haute Juridiction refuse de prendre en considération le retard du dépôt de certaines annexes explicatives au motif que celui-ci n'a pu avoir pour effet de priver le Parlement de l'information à laquelle il a droit pendant toute la durée du délai dont il dispose pour l'examen de la loi de finances.

S'agissant de la contribution sociale généralisée, il nous semble que la solution inverse doit prévaloir. En effet, il ne s'agit pas ici de simples annexes explicatives mais d'une imposition nouvelle dont le produit estimé n'est pas négligeable.

Sans doute serait-il opportun que le conseil réaffirme, à cette occasion, " l'existence d'un droit général et approfondi de contrôle du Parlement sur les finances publiques (cf décisions n° 53 DC et n° 60 DC) " (Les Grandes Décisions du Conseil constitutionnel, p 317) en censurant la violation de l'article 38 de l'ordonnance de 1959. Comme il a été dit, c'est aussi l'esprit de cet article qui est en cause.

2. Violation de l'article 31 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959.

Cet article divise le projet de loi de finances en deux parties distinctes. Il énumère le contenu de chacune d'entre elles. Doivent notamment figurer dans la première partie les ressources publiques.

En l'espèce, la lettre rectificative instituant la contribution sociale généralisée a été placée et discutée dans la deuxième partie de la loi de finances.

Or, incontestablement, la contribution sociale généralisée constitue une ressource publique, au sens de l'ordonnance de 1959.

En réalité, la contribution sociale généralisée, en tant que ressource publique, aurait dû, pour respecter les dispositions organiques, être placée et discutée en première partie.

3. Violation du principe d'équilibre découlant des articles 1er et 40 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.

La non-déductibilité des revenus générés par certains ménages par la contribution sociale généralisée va apporter des recettes pour l'Etat de l'ordre de 3 milliards de francs.

La première partie de la loi a donc été adoptée sans que figure la source de recettes que constitue la contribution sociale généralisée.

Le vote de l'article d'équilibre qui ponctue l'examen de la première partie est donc entaché d'irrégularité.

Le principe d'équilibre rappelé dans votre décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979 a donc été méconnu.

B : Sur le fond :

1. Le principe de recouvrement de la contribution assise sur les revenus du travail est contraire au principe d'exclusivité de l'Etat en matière de recouvrement de l'impôt.

L'article 96 prévoit que cette contribution, pour les revenus sur le travail, sera " recouvrée par les organismes chargés du recouvrement des cotisations du régime général de la sécurité sociale ", à savoir les URSSAF.

Si ces organismes sont chargés d'une mission de service public, ils n'en restent pas moins des personnes morales de droit privé. On n'en retiendra pour preuve que le fait que leur contentieux relève en dernier ressort de juridictions de l'ordre judiciaire.

Ce serait donc la première fois dans notre histoire depuis l'abolition de la ferme générale qu'un impôt serait prélevé par une personne privée.

L'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 précise dans son article 1er que " les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ".

Or, nous avons là un article de la loi de finances qui détermine les ressources d'une personne privée prélevées par cette même personne privée.

Cet article 1er de l'ordonnance repose sur un principe de valeur constitutionnelle, celui de l'exclusivité de l'Etat en matière de recouvrement de l'impôt. C'est la logique de ce principe qui aboutit à ce que même les impôts locaux déterminés par les collectivités locales sont perçus par l'Etat et sous son contrôle.

Permettre à une personne privée de prélever l'impôt comme le prévoit le texte constitue donc une atteinte grave à la souveraineté de l'Etat et ferait figure de précédent dangereux.

A ce propos, le 11e rapport du Conseil des impôts au Président de la République note que " le transfert aux URSSAF des fonctions de recouvrement et de contrôle assurés actuellement par les services du ministère des finances se heurte en fait à de sérieux obstacles juridiques ". Et cette instance d'appuyer son raisonnement sur le fait que " les URSSAF sont en effet des organismes de droit privé, gérés par des conseils d'administration indépendants de l'Etat. Elles ne disposent pas, en matière de poursuites et de contentieux, des prérogatives de la puissance publique. De plus, leur intérêt financier ne se confond pas avec celui du Trésor ".

Déjà en 1988, le professeur Hertzog soulignait que " plus grave est le pouvoir donné à un organisme privé de recouvrer une imposition alors que les conditions de compétence, de diligence, de neutralité, de respect de la légalité et l'égalité (ceux qui sont sous-taxés ne font pas de procès !) ne sont pas toujours garanties " (Revue française de finances publiques, n° 21, 1988, p 91).

Pour toutes ces raisons, la disposition attribuant la compétence de recouvrement de la contribution sociale généralisée aux URSSAF méconnaît la Constitution dans la mesure où elle est en contradiction avec le principe : principe fondamental reconnu par les lois de la République : selon lequel seul l'Etat seul recouvre l'impôt.

2. Le fait que les bénéficiaires de cette contribution soient nommément désignés va à l'encontre du principe de non affectations des recettes.

Le principe de non affectations des recettes est rappelé dans l'article 18 de l'ordonnance précitée. Ce principe n'est pas absolu et certaines exceptions sont acceptées. Cependant, la dernière phrase du dernier alinéa de cet article précise : " aucune affectation n'est possible si les dépenses résultent d'un droit permanent reconnu par la loi ".

Le droit à une couverture sociale est dans notre système un droit permanent reconnu par la loi il ne saurait donc être question de permettre une affectation dans ce domaine.

On rappellera pour mémoire que le Conseil constitutionnel en 1979 (décision précitée) s'est fondé uniquement sur cette ordonnance de 1959 pour annuler un budget considérant que celle-ci contenait des principes à valeur constitutionnelle.

3. Violation du principe d'égalité devant les charges publiques.

L'article 99 du projet de loi de finances institue un taux fixe de 1,1 p 100. On est donc en présence d'une imposition proportionnelle et non pas progressive.

Or, l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme du 26 août 1789 précise que la " contribution commune " qu'il prévoit " doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ". Le principe de progressivité des impositions sur le revenu répond à cette exigence puisqu'il vise à ce que les plus gros revenus soient imposés plus lourdement que les faibles. Mais le taux fixe de la contribution sociale généralisée va à l'encontre de ce principe, puisque la contribution sociale généralisée pèsera aussi lourdement sur chacun. Par conséquent, l'institution d'un taux fixe entraîne une rupture de l'égalité devant les charges publiques.

4. Violation du principe d'égalité en fonction des revenus.

Le projet de contribution sociale généralisée prévoit que pour les revenus du travail salarié et les revenus des professions indépendantes la contribution est recouvrée par les URSSAF alors que, pour les revenus du capital, elle est recouvrée par les services fiscaux. Or, les contribuables ne bénéficieront pas des mêmes garanties selon qu'il s'agisse de l'un ou l'autre cas. Il y a donc violation du principe constitutionnel d'égalité.

5. Violation du principe d'égalité entre les salariés et les non-salariés.

L'article 94 prévoit que les non-salariés sont soumis à la contribution sociale généralisée sur leurs revenus professionnels nets, déduction faite des frais professionnels.

Ce système est plus favorable que celui réservé aux salariés pour lesquels les frais professionnels ne sont pas pris en compte.

Cette inégalité criante n'est que partiellement compensée par la déduction forfaitaire de 5 p 100 sur les montants bruts des revenus pour les salariés.

Cette déduction est insuffisante pour considérer qu'il puisse y avoir égalité de traitement.

En l'état, le texte laisse donc persister une inégalité qui ne se justifie ni par la différence de situation ni par l'objectif poursuivi par le législateur.

Pour ces motifs, les articles 92 à 99 bis de la loi de finances pour 1991 doivent être déclarés non conformes à la Constitution.

Monsieur,

Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint des éléments complémentaires suite au recours que nous vous avons fait parvenir ce matin.

Vous en souhaitant bonne réception, je vous prie de croire, monsieur, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs.

PIERRE MAZEAUD

L'article 96-1 du projet de loi prévoit que, s'agissant des revenus d'activité et de remplacement, les URSSAF sont compétentes pour recouvrer la CSG.

L'article 96-2 dispose que " la contribution due sur les revenus des personnes assujetties au régime de la sécurité sociale des salariés et non-salariés des professions agricoles est directement recouvrée et contrôlée par les caisses de mutualité sociale agricole.

Dans l'un et l'autre cas, ce sont des personnes privées qui sont ainsi chargées du recouvrement.

En effet, s'agissant des URSSAF, l'article L 213-1 du code de la sécurité sociale prévoit que les unions sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions de l'article L 216-1 de ce même code. Ce dernier renvoie aux prescriptions du code de la mutualité pour la définition du régime applicable aux caisses primaires et régionales d'assurance maladie et aux caisses d'allocations familiales.

S'agissant des caisses de mutualité sociale agricole, l'article 1052 du code rural prévoit qu'elles sont régies par les prescriptions de la loi du 1er avril 1898. Comme le précise le code Dalloz, page 1596, cette loi a été abrogée et c'est désormais l'article L 111-2 du code de la mutualité dans sa rédaction issue de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 qui définit le régime applicable. Il dispose que les mutuelles qui gèrent un régime obligatoire de sécurité sociale sont régies par le présent code, sous réserve des dispositions législatives, réglementaires et statutaires qui sont propres à la gestion d'un tel régime.

Il en résulte que, tant les URSSAF que les caisses de mutualité sociale agricole sont des personnes privées en tant qu'elles sont soumises au code de la mutualité. Or, si le recouvrement de cotisations sociales par des personnes privées se justifie, c'est seulement dans la mesure où Conseil constitutionnel et Conseil d'Etat ont dénié à ces prélèvements la nature d'une imposition (cf J-J Dupeyroux, Droit de la SS, Dalloz, 11e éd, 1988).

A tel point que dans la décision n° 82-152 DC du 14 janvier 1983, les contributions instituées par la loi déférée étaient recouvrées par l'Agence centrale des organisations de sécurité sociale (ACOSS), qui est un établissement public à caractère administratif. C'est ainsi que l'on ne peut interpréter cette décision comme ayant validé implicitement le recouvrement d'une imposition par une personne privée.

SUR LA VIOLATION DU PRINCIPE D'ÉGALITÉ

Il est prévu par la loi votée que la contribution sociale généralisée est contrôlée et recouvrée selon des régimes juridiques différents en fonction de l'origine des revenus soumis à contribution :

: s'agissant des revenus d'activités et de remplacement, le recouvrement de la CSG s'opère selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations au régime général ;

: s'agissant des revenus des personnes assujetties au régime de la SS des professions agricoles, le recouvrement de la CSG s'opère selon des règles spécifiques ;

: s'agissant des revenus du patrimoine, la CSG est recouvrée comme en matière d'impôt sur le revenu ;

: s'agissant des produits de placement soumis à prélèvement libératoire, la CSG est recouvrée comme ce type de prélèvements.

Au total il s'agit donc de quatre régimes distincts qui régissent le recouvrement de la CSG Or, il s'agit d'une imposition unique (taux unique quelle que soit l'origine du revenu).

Force est de constater que rien ne saurait justifier une telle discrimination, l'objet de la loi étant d'instituer un prélèvement non différencié sur l'ensemble des revenus.

Cette différence de traitement est sans rapport avec les finalités de la loi. En réalité, par ce traitement différencié, la loi a confondu la catégorie des cotisations sociales avec celles des impositions. Pour s'en convaincre, il suffit de mentionner que les modalités de recouvrement opéré par les URSSAF varieront elles-mêmes selon les catégories de revenus (art 96-1).

Concrètement, ces régimes de recouvrement entraîneront nécessairement des différences substantielles quant aux procédures et aux garanties offertes aux contribuables.

A titre d'exemple, on peut citer quelques différences significatives :

: l'impossibilité pour les organismes sociaux d'exercer la plénitude des privilèges attachés aux actes d'impositions fiscales telles que la vie à tiers détenteur (jurisclasseur SS, fascicule 642). ;

: modalités distinctes des majorations appliquées en cas de retard dans le paiement ;

: distinction au niveau du sursis de paiement :

: dans le cadre du recouvrement par les services fiscaux, le sursis de paiement n'est pas de droit (art 9-I de la loi n° 81-1179 du 31 décembre 1981) et est soumis à conditions dont l'appréciation relève de l'administration fiscale ;

: dans le cadre du recouvrement par les organismes sociaux, l'exercice d'un recours devant la commission du recours amiable, dans le délai de quinze jours après l'envoi d'une mise en demeure, paralyse tout recouvrement forcé.

Dans ce cas précis, la rupture d'égalité entre les catégories de redevables de la CSG est flagrante : dans la première situation, le sursis de paiement peut être refusé, alors que dans la deuxième situation, le sursis de paiement est automatiquement accordé à la suite de l'introduction du recours susdécrit (Lamy, protection sociale, n° 2870) ;

: incertitude de la composition et du fonctionnement de la commission de recours amiable en matière de recouvrement par les organismes sociaux, incertitude opposée à la détermination par les textes de l'organe compétent dans le cadre de la réclamation préalable devant le service des impôts.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 20 décembre 1990, par MM Edouard Balladur, Bernard Pons, Jacques Chirac, Jean-Louis Goasduff, Mme Roselyne Bachelot, MM Michel Giraud, Richard Cazenave, Dominique Perben, Robert Poujade, Georges Gorse, Nicolas Sarkozy, Gérard Léonard, Robert Pandraud, Jean Tiberi, Jean-Pierre Delalande, Robert-André Vivien, Bruno Bourg-Broc, Mmes Michèle Alliot-Marie, Christiane Papon, MM Philippe Auberger, Jean Charroppin, Pierre-Rémy Houssin, Bernard Schreiner, Jean-Paul de Rocca-Serra, Claude-Gérard Marcus, Alain Cousin, Pierre Pasquini, François Fillon, Etienne Pinte, Pierre Mazeaud, Eric Dolige, Jean-Paul Charié, Alain Jonemann, Jacques Masdeu-Arus, Roland Nungesser, Jean-Louis Masson, Patrick Ollier, Jean-Louis Debré, Olivier Dassault, Guy Drut, Jacques Toubon, Jean-Claude Mignon, Jean Ueberschlag, Pierre Raynal, Mme Suzanne Sauvaigo, MM Lucien Guichon, Christian Cabal, Jean Besson, Arnaud Lepercq, Jean-Claude Thomas, Jean Falala, Christian Estrosi, Bernard Debré, Jean-Michel Couve, Mme Nicole Catala, MM Henri Cuq, Michel Péricard, Charles Millon, Pascal Clément, André Rossinot, Mme Louise Moreau, MM Philippe Mestre, Jean Brocard, Marc Laffineur, Raymond Marcellin, François d'Aubert, Pierre Lequiller, Francis Delattre, Alain Griotteray, Arthur Paecht, Hubert Falco, Philippe Vasseur, Claude Wolff, Charles Ehrmann, Gérard Longuet, José Rossi, Daniel Colin, Denis Jacquat, Gilles de Robien, Willy Diméglio, Mme Yann Piat, MM François-Michel Gonnot, Jacques Blanc, Ladislas Poniatowski, Jean Desanlis, Jean-François Deniau, Gilbert Gantier, députés, et, le 22 décembre 1990, par MM Etienne Dailly, Jacques Bimbenet, Ernest Cartigny, Henri Collard, Jean François-Poncet, Paul Girod, Pierre Laffitte, Max Lejeune, Charles-Edmond Lenglet, Raymond Soucaret, Jean-Pierre Fourcade, José Balarello, Louis Boyer, Jean Dumont, André Bohl, Auguste Chupin, Marcel Daunay, Rémi Herment, Jean Huchon, René Monory, Jacques Moutet, Jean Pourchet, Guy Robert, Pierre Vallon, Xavier de Villepin, Jean Amelin, Honoré Bailet, Henri Belcour, Roger Besse, Amédée Bouquerel, Jacques Braconnier, Robert Calmejane, Jean-Pierre Camoin, Mme Marie-Fanny Gournay, MM Auguste Cazalet, Jacques Chaumont, Jean Chérioux, Michel Doublet, Franz Duboscq, Alain Dufaut, Marcel Fortier, Philippe François, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginesy, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Jacques de Menou, Paul Moreau, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Sosefo Makapé Papilio, Roger Romani, Jean Simonin, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, Serge Vinçon, Désiré Debavelaere, Lucien Lanier, Michel Rufin, Claude Prouvoyeur, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances pour 1991 ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 relative à la protection sociale commune à tous les Français et instituant une compensation entre régimes de base de sécurité sociale obligatoire ;

Vu le mémoire ampliatif présenté par les députés auteurs de la première saisine, enregistré au secrétariat général du Conseil constitutionnel le 20 décembre 1990 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs des saisines contestent la conformité à la Constitution des dispositions des articles 127 à 135 de la loi de finances pour 1991 soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ; qu'ils critiquent aussi bien la procédure suivie pour l'adoption de ces articles que leur contenu ;

- SUR LA PROCEDURE D'ADOPTION DES ARTICLES 127 A 135 RELATIFS A LA "CONTRIBUTION SOCIALE GENERALISEE" :

2. Considérant que la régularité de la procédure d'adoption des articles de la loi déférée relatifs à la "contribution sociale généralisée" est critiquée par les députés auteurs de la première saisine sur un double plan ; qu'il est soutenu, à titre principal, que les articles de la loi, qui instaurent un "prélèvement social", ne pouvaient être introduits dans un projet de loi par voie de lettre rectificative et qu'ils n'ont pas, au demeurant, leur place dans un texte ayant le caractère de loi de finances ; que, subsidiairement, les auteurs de la première saisine estiment que les conditions d'introduction dans le texte de la loi de finances pour 1991 de la "contribution sociale généralisée" ont contrevenu aux prescriptions tant de l'article 38 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 qu'à celles de ses articles 31 et 40 ; que cette dernière argumentation est reprise par les sénateurs auteurs de la seconde saisine qui soutiennent, en outre, que le Parlement n'a pas bénéficié d'une information suffisante pour se prononcer, en particulier au regard des exigences posées par l'article 32 de la même ordonnance ;

. En ce qui concerne l'argumentation présentée à titre principal par les auteurs de la première saisine :

. Quant au recours à une lettre rectificative :

3. Considérant que les députés auteurs de la première saisine relèvent qu'ont été introduits dans le projet de loi de finances pour 1991, des articles additionnels 92 à 98, relatifs à la "contribution sociale généralisée", sous forme de "lettre rectificative signée du seul Premier ministre alors que le projet de loi est contresigné" ;

4. Considérant que l'article 39 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que "l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement" ; qu'aux termes du second alinéa du même article "les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale" ;

5. Considérant que sous l'empire de la Constitution de 1958, une lettre rectificative signée du Premier ministre constitue non un amendement apporté par le Gouvernement à un projet de loi sur le fondement de l'article 44, alinéa 1, de la Constitution, mais la mise en oeuvre du pouvoir d'initiative des lois que le Premier ministre tient du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution ;

6. Considérant que le dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 4 octobre 1990, d'une lettre rectificative au projet de loi de finances pour 1991 relative à la "contribution sociale généralisée" a été précédé de la consultation du Conseil d'État et de la délibération du Conseil des ministres ; qu'il a été ainsi satisfait aux exigences posées par le deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution ; que le fait que la lettre rectificative n'ait pas été contresignée n'en affecte pas la régularité dès lors que ce document comporte par lui-même toutes les dispositions nécessaires à la production de ses effets juridiques au regard du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution ;

. Quant à la nature juridique de la "contribution sociale généralisée" et à ses incidences sur le plan de la procédure :

7. Considérant que selon les députés auteurs de la première saisine, la "contribution sociale généralisée" n'a pas sa place dans un texte ayant le caractère de loi de finances, dans la mesure où elle constitue un "prélèvement social" ;

8. Considérant que sous l'intitulé "Institution d'une contribution sociale généralisée", la loi crée, par son article 127, une contribution sociale sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement, par son article 132, une contribution sociale sur les revenus du patrimoine et, par son article 133, une contribution sociale sur les produits de placement ;

9. Considérant que ces contributions nouvelles entrent dans la catégorie des "impositions de toutes natures" visées à l'article 34 de la Constitution, dont il appartient au législateur de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement ; que, dès lors, les dispositions des articles 127 à 134 sont au nombre de celles qui peuvent figurer dans un texte de loi de finances en vertu du troisième alinéa de l'article premier de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;

10. Considérant que l'article 135 de la loi ressortit également au domaine d'intervention d'une loi de finances car la présentation au Parlement, conformément à cet article, d'un rapport indiquant notamment "l'assiette et le produit de la contribution sociale généralisée" constitue une mesure destinée à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques au sens du deuxième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;

. En ce qui concerne les moyens tirés de la violation des articles 38 et 32 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :

. Quant à l'application de l'article 38 de l'ordonnance n° 59-2 :

11. Considérant que les députés auteurs de la premire saisine soulignent que la lettre rectificative au projet de loi de finances pour 1991 a été enregistrée à la présidence de l'Assemblée nationale le jeudi 4 octobre 1990 ; qu'ils en déduisent qu'il y a eu violation des dispositions de l'article 38 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, en vertu desquelles le projet de loi de finances de l'année est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède l'exécution du budget ; que ce texte imposait le dépôt de l'intégralité du projet au plus tard le mardi 2 octobre 1990 ;

12. Considérant que les dispositions de l'article 38 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 doivent être interprétées à la lumière tant de l'article 47 de la Constitution, en ses alinéas 2 et 3, que de l'article 39 de l'ordonnance précitée qui fixent les délais d'examen par l'Assemblée nationale et par le Sénat des projets de loi de finances et prévoient que ceux-ci peuvent être mis en vigueur par ordonnance si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de 70 jours ; que ces diverses dispositions ont pour objet de permettre qu'interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d'un exercice les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, tout en garantissant à chaque assemblée, en première lecture, des délais d'examen fixés par l'article 47 de la Constitution, à 40 jours pour l'Assemblée nationale et à 15 jours pour le Sénat ;

13. Considérant que le dépôt le jeudi 4 octobre et non le mardi 2 octobre de la lettre rectificative au projet de loi de finances pour 1991 n'a pas eu pour conséquence de réduire le délai dont dispose chaque assemblée pour statuer, en première lecture, sur l'ensemble des dispositions constituant le projet de loi de finances pour 1991 ; qu'ainsi, le retard relevé par les auteurs de la première saisine n'a pas été de nature à affecter la régularité de la procédure législative ;

. Quant à l'application de l'article 32 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :

14. Considérant que les auteurs de la seconde saisine invoquent la méconnaissance des dispositions de l'article 32 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui prescrivent que le projet de loi de finances de l'année comporte des "annexes générales destinées à l'information et au contrôle du Parlement" ; qu'il font valoir que les assemblées n'ont pas disposé de l'état annuel retraçant l'effort social de la Nation prévu par l'article 8 de la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 ; que, plus généralement, le Parlement n'aurait pas bénéficié d'une information suffisante ;

15. Considérant que la mise à la disposition des membres du Parlement des documents annexés au projet de loi de finances a pour objet d'assurer leur information en temps utile pour leur permettre de se prononcer sur le projet de loi de finances dans les délais prévus à l'article 47 de la Constitution ;

16. Considérant que même si l'état retraçant l'effort social de la Nation n'a pas été transmis au Parlement, les assemblées ont disposé, comme l'attestent les rapports des commissions saisies au fond ou pour avis, d'éléments d'information approfondis sur l'institution d'une "contribution sociale généralisée" ; que, par suite, le moyen invoqué ne saurait être retenu ;

. En ce qui concerne les moyens tirés de la violation des articles 31 et 40 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :

17. Considérant que, selon les auteurs des saisines, les dispositions relatives à la "contribution sociale généralisée" auraient dû figurer, par application de l'article 31 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, dans la première partie de la loi de finances et non dans la seconde ; qu'il en résulterait une violation corrélative de la disposition de l'article 40 de la même ordonnance suivant laquelle "la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie" ;

18. Considérant qu'en vertu de l'article 31 de l'ordonnance n° 59-2, la première partie du projet de loi de finances de l'année a pour objet d'autoriser et évaluer les recettes, fixer les plafonds des grandes catégories de dépenses et d'arrêter les données générales de l'équilibre financier pour l'exercice à venir ; que, pour la détermination de cet équilibre, doivent notamment figurer dans la première partie du projet de loi de finances, outre l'autorisation de percevoir les impôts existants affectés aux collectivités et aux établissements publics, les dispositions instituant un impôt si celui-ci est destiné à procurer des ressources à l'État dès le nouvel exercice budgétaire ;

19. Considérant que le produit des contributions sociales visées aux articles 127 à 133 de la loi doit, conformément à l'article 134-II, être versé à la Caisse nationale des allocations familiales et non à l'État ; que, de plus, ces contributions sociales seront par elles-mêmes sans effet sur les ressources de l'État pour le nouvel exercice ;

20. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la violation des articles 31 et 40 de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ne sauraient être accueillis ;

- SUR LE CONTENU DES ARTICLES RELATIFS A LA "CONTRIBUTION SOCIALE GENERALISEE" :

21. Considérant que les auteurs de la première saisine estiment que, prise en tant que "prélèvement social", la "contribution sociale généralisée" est contraire au principe d'égalité ; que, même en admettant qu'elle constitue une imposition, elle est inconstitutionnelle à plusieurs titres ; que l'affectation de son produit va à l'encontre des dispositions de l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ; que la détermination des éléments d'assiette introduit une inégalité entre salariés et non salariés ; que le choix d'un taux uniforme d'imposition est contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; que le mode de recouvrement de la contribution assise sur les revenus du travail méconnaît le principe d'exclusivité de l'État en matière de recouvrement de l'impôt ; que la différence des modalités de recouvrement selon les revenus imposables est génératrice d'inégalités ;

22. Considérant que ce dernier moyen est repris et développé par les auteurs de la seconde saisine ; que ceux-ci critiquent également les dispositions de l'article 132-II de la loi qui, rapprochées de celles de l'article 128, introduisent une discrimination entre les contribuables ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de ce que la "contribution sociale généralisée" constituerait un prélèvement social inégalitaire :

23. Considérant que pour les auteurs de la première saisine, dans la mesure où la contribution sociale généralisée constitue un "prélèvement social", pourraient seules y être assujetties les personnes susceptibles de bénéficier des prestations pour lesquelles elles cotisent ;

24. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus les contributions instituées par les articles 127, 132 et 133 de la loi constituent des impositions et non des cotisations de sécurité sociale ; que, dès lors, le moyen invoqué est inopérant ;

. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :

25. Considérant qu'en vertu de l'article 134-II de la loi, le produit des contributions instituées par les articles 127, 132 et 133 est versé à la Caisse nationale des allocations familiales ; qu'à l'encontre de ce texte, les auteurs de la première saisine se prévalent des dispositions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, selon lesquelles "aucune affectation n'est possible si les dépenses résultent d'un droit permanent reconnu par la loi" ;

26. Considérant que ce moyen est sans valeur dans la mesure où les contributions susmentionnées ont le caractère de ressources d'un établissement public et, comme telles, ne sont pas soumises aux prescriptions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui s'appliquent aux seules recettes de l'État ;

. En ce qui concerne la détermination des redevables des impositions :

27. Considérant que l'article 132 de la loi énumère dans son paragraphe I les redevables de la contribution sociale sur les revenus du patrimoine ; qu'aux termes du paragraphe II du même article, "les contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu est inférieure au montant mentionné au 1 bis de l'article 1657 du code général des impôts ne sont pas assujettis à la contribution" ; que, pour les sénateurs auteurs de la seconde saisine, ces dernières dispositions introduisent une inégalité de traitement car aucune référence à un seuil de non-imposition analogue n'est prévue par l'article 128 de la loi en faveur des revenus d'activité ;

28. Considérant que les contributions concernant respectivement les revenus d'activité et les revenus de remplacement, les revenus du patrimoine, et les produits de placement constituent des impositions distinctes ; que, pour l'application du principe d'égalité devant l'impôt, la situation des personnes redevables s'apprécie au regard de chaque imposition prise isolément ; que, dans chaque cas, le législateur doit, pour se conformer au principe d'égalité, fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels ;

29. Considérant, en outre, que dans la mesure où les contributions instituées par les articles 127, 132 et 133 ont pour finalité commune la mise en oeuvre du principe de solidarité nationale, la détermination des redevables des différentes contributions ne saurait aboutir à une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques entre tous les citoyens ;

30. Considérant que le non-assujettissement à la contribution sociale des revenus mentionnés à l'article 132-II de la loi trouve sa justification dans les règles générales applicables à l'établissement et à la mise en recouvrement des impôts directs perçus par voie de rôle ; que ces règles ont pour but d'éviter l'engagement de frais de recouvrement qui seraient excessifs par rapport à l'ampleur des sommes en jeu ; qu'il résulte des dispositions combinées de l'article 132-II de la loi et du 1 bis de l'article 1657 du code général des impôts que les revenus du patrimoine qui ne seront pas assujettis à la contribution instituée par l'article 132-I visent les contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu pour 1991 est inférieure à 420 F ; qu'il n'en résulte pas une rupture caractérisée de l'égalité des citoyens devant les charges publiques ;

31. Considérant, dans ces conditions, que l'argumentation présentée par les auteurs de la seconde saisine à l'encontre de l'article 132-II de la loi doit être écartée ;

- En ce qui concerne la mise en cause de l'assiette de la contribution sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement :

32. Considérant que les auteurs de la première saisine font grief aux articles 128 et 129 de la loi d'asseoir la contribution sociale sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement de façon inégalitaire ; qu'en effet, alors que l'article 129 soumet à la contribution précitée les non-salariés sur leurs revenus professionnels nets, l'article 128 dispose, s'agissant des salariés, que la contribution est assise sur le "montant brut" des salaires, moyennant une déduction forfaitaire limitée à 5 p. 100 ;

33. Considérant qu'il appartient au législateur, lorsqu'il établit une imposition, d'en déterminer librement l'assiette, sous la réserve du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle ; qu'en particulier, pour se conformer au principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation, comme il a été dit ci-dessus à propos de la détermination des redevables, sur des critères objectifs et rationnels ;

34. Considérant que le législateur a choisi, eu égard aux modalités de recouvrement de la contribution sociale instituée par l'article 127 de la loi, de se référer pour la détermination de l'assiette de la nouvelle taxe au montant des revenus pris en compte pour l'établissement des cotisations exigées en application de la législation sur la sécurité sociale ; que ce choix l'a conduit, en ce qui concerne les salariés, à asseoir la contribution précitée sur le montant brut des salaires comme cela ressort du premier alinéa du paragraphe I de l'article 128 ; que pour l'assiette de la contribution sur les revenus professionnels des employeurs et travailleurs indépendants, le premier alinéa de l'article 129 de la loi fait référence aux dispositions de l'article L. 242-11 du code de la sécurité sociale, qui sont relatives à l'assiette des cotisations d'allocations familiales dues par les employeurs et travailleurs indépendants des professions non agricoles sur leurs revenus professionnels ; que ces derniers sont, pour l plupart, des bénéfices industriels et commerciaux ou des bénéfices non commerciaux ; que le troisième alinéa de l'article 129 soumet les personnes qui perçoivent des bénéfices de l'une ou l'autre nature à des règles analogues, même si elles ne sont pas visées par l'article L. 242-11 du code de la sécurité sociale ;

35. Considérant que les choix ainsi effectués par le législateur pour la détermination de l'assiette des catégories de revenus ne créent pas de disparité manifeste dès lors que, par l'effet des dispositions du deuxième alinéa du I de l'article 128, il est opéré sur le montant brut des salaires pris en compte pour l'établissement de la contribution sociale une réduction représentative de frais professionnels fixée à 5 p. 100 de ce montant ;

36. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen avancé par les auteurs de la première saisine à l'encontre de l'assiette de la contribution instituée par l'article 127 doit être écarté ;

- En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le taux de l'imposition méconnaîtrait l'article 13 de la Déclaration de 1789 :

37. Considérant que l'article 134-I de la loi dispose que "le taux des contributions sociales visées aux articles 127 à 133 de la présente loi est fixé à 1,1 p. 100" ;

38. Considérant que pour les auteurs de la première saisine, en instituant une imposition proportionnelle et non progressive, le législateur a méconnu l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

39. Considérant qu'en vertu de l'article 13 de la Déclaration de 1789, la contribution commune aux charges de la Nation "doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés" ; que, conformément à l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives des redevables ;

40. Considérant que l'institution, par les articles 127, 132 et 133 de la loi, de contributions sociales dont les assiettes respectives sont très largement définies, a pour but d'associer au financement des dépenses de sécurité sociale l'ensemble de la population, compte tenu d'une évolution qui a étendu le champ d'application des prestations sociales ; que le produit des contributions nouvelles est versé à la Caisse nationale des allocations familiales ; qu'il est destiné, conformément au paragraphe III de l'article 134, à l'allègement à due concurrence des prélèvements affectés à la sécurité sociale ; que ces prélèvements se caractérisent par une prépondérance de cotisations qui ne sont ni assises sur l'ensemble des revenus ni soumises à une règle de progressivité ; qu'en outre, à la différence des cotisations sociales, les contributions nouvelles ne seront pas déductibles de l'impôt sur le revenu, dont les taux sont progressifs ;

41. Considérant, dans ces conditions, que le choix par le législateur d'un taux unique applicable aux contributions sociales qu'il institue ne peut être regardé comme contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

. En ce qui concerne les moyens dirigés contre les règles applicables au recouvrement et au contentieux :

42. Considérant que selon les auteurs de la première saisine, le mode de recouvrement de la contribution sur les revenus d'activité et sur les revenus du travail est contraire au principe d'exclusivité de l'État en la matière ; qu'il en résulterait des inégalités de traitement entre les redevables ; que selon les auteurs de l'autre saisine, le fait de soumettre les différends relatifs aux contributions sociales à des ordres de juridiction distincts porte atteinte au principe d'égalité devant la justice ;

. Quant à l'atteinte au principe d'exclusivité de l'État dans le recouvrement des impôts :

43. Considérant que l'article 131 de la loi confie le recouvrement de la contribution sociale sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement à des organismes qui sont déjà habilités à recouvrer des cotisations sociales ; qu'à l'exception de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale, qui constitue un établissement public national à caractère administratif, les organismes compétents en matière de recouvrement sont des personnes morales de droit privé ;

44. Considérant que les auteurs de la première saisine soutiennent qu'en tant qu'il prévoit le recouvrement d'un impôt par des personnes morales de droit privé, l'article 131 entre en contradiction avec le "principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel seul l'État recouvre l'impôt" ;

45. Considérant que, sur le fondement du deuxième alinéa de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de fixer les règles concernant "les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures" ; que, dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes et règles de valeur constitutionnelle ; que si aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République ne lui impose un mode particulier de recouvrement, il n'en demeure pas moins que le recouvrement d'une imposition contribuant, conformément à l'article 13 de la Déclaration de 1789, aux charges de la Nation, ne peut être effectué que par des services ou organismes placés sous l'autorité de l'État ou son contrôle ;

46. Considérant que l'article 131 de la loi n'est pas contraire à ces exigences, dans la mesure où les différents organismes chargés du recouvrement de la contribution instituée par l'article 127 exercent une mission de service public et sont placés sous la tutelle de l'État ou sous son contrôle ;

. Quant à la mise en cause des modalités de recouvrement et des procédures contentieuses au regard du principe d'égalité :

47. Considérant qu'à la différence de la contribution sociale instituée par l'article 127, les contributions visées respectivement par les articles 132 et 133 seront recouvrées, non par des organismes privés placés sous la tutelle ou le contrôle de l'État, mais par des services placés sous son autorité directe ;

48. Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa du paragraphe V de l'article 131, les différends d'ordre individuel relatifs à la contribution sociale sur les revenus d'activité et les revenus de remplacement sont du ressort des juridictions compétentes en matière de sécurité sociale ; que, pour les contributions instituées par les articles 132 et 133, demeurent en vigueur les règles de droit commun attribuant compétence à la juridiction administrative ;

49. Considérant que les auteurs de la première saisine soutiennent que la différence quant aux modes de recouvrement engendre des inégalités de traitement ; que selon les auteurs de la seconde saisine, la dualité des règles de contentieux porte atteinte, au cas présent, au principe d'égalité devant la justice ;

50. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, les contributions instituées par les articles 127, 132 et 133 de la loi constituent des impositions distinctes ; que, cependant, elles sont perçues au même taux, versées à un même organisme et poursuivent une même finalité ; qu'il s'ensuit que les modes de recouvrement et les procédures contentieuses applicables ne doivent pas aboutir à créer entre les diverses catégories de redevables des disparités qui porteraient atteinte au principe d'égalité devant la loi ou au principe d'égalité devant la justice ;

51. Considérant, d'une part, qu'en ce qui concerne les procédures de recouvrement et les procédures contentieuses, les redevables de la contribution sur les revenus du patrimoine et de la contribution sur les produits de placement sont pareillement soumis à des règles de nature fiscale ;

52. Considérant, d'autre part, que, s'agissant des redevables de la contribution sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement, les garanties en matière de recouvrement et de contentieux qui résultent tant du texte de l'article 131 que des dispositions auxquelles il renvoie, ne sont pas sensiblement différentes de celles applicables aux redevables des contributions instituées par les articles 132 et 133 ;

53. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les moyens tant de procédure que de fond dirigés contre les articles 127 à 135 de la loi doivent être écartés ;

- SUR L'ARTICLE 43 RELATIF A LA CREATION D'UNE TAXE ADDITIONNELLE SUR LES TICKETS DU PARI MUTUEL :

54. Considérant que, dans son premier alinéa, l'article 43 de la loi majore d'une taxe additionnelle dont le taux est fixé à 0,3 p. 100 du montant des sommes engagées dans la même course, le droit de timbre sur les tickets du pari mutuel ; qu'aux termes du second alinéa de l'article 43 "cette taxe additionnelle est recouvrée suivant les mêmes règles, sous les mêmes garanties et les mêmes sanctions que le droit de timbre" ;

55. Considérant qu'il résulte de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, comme des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, qu'une peine ne peut être infligée qu'à la condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des peines, le principe de nécessité des peines, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale d'incrimination plus sévère ainsi que le principe du respect des droits de la défense ;

56. Considérant que ces exigences ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle ;

57. Considérant que l'article 43 de la loi dispose que la taxe additionnelle qu'il institue est recouvrée sous les "mêmes sanctions" que le droit de timbre sur les tickets du pari mutuel ; que ce mode de recouvrement n'astreint nullement l'administration au respect des droits de la défense préalablement au prononcé d'une amende sur le fondement de l'article 1840-I du code général des impôts ou des dispositions mentionnées audit article ;

58. Considérant, dans ces conditions, qu'il y a lieu de déclarer contraires à la Constitution les mots "et les mêmes sanctions" figurant dans le texte de l'article 43 de la loi ;

- SUR L'ARTICLE 101 RELATIF AU CONTROLE EXERCE SUR LES OEUVRES ET ORGANISMES :

59. Considérant que l'article 101 de la loi présentement examinée ajoute à l'article 1er de la loi n° 67-483 du 22 juin 1967 relative à la Cour des comptes, tel qu'il a été modifié et complété par la loi n° 76-539 du 22 juin 1976 et par la loi n° 82-594 du 10 juillet 1982, un alinéa supplémentaire ; qu'en vertu de cet alinéa, la Cour des comptes peut "exercer un contrôle sur les oeuvres et organismes qui font appel à la générosité publique pour soutenir des causes scientifiques, humanitaires ou sociales" ; qu'il est spécifié qu'"un décret en Conseil d'État précisera les conditions d'application de la présente disposition et notamment le niveau des sommes recueillies à partir duquel elle s'appliquera et les modalités selon lesquelles les conclusions de la Cour des comptes seront rendues publiques " ;

60. Considérant que l'article 101 de la loi ne concerne pas directement la détermination des ressources et des charges de l'État ; qu'il n'a pas pour but d'organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou d'imposer aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires ; qu'il n'a pas davantage le caractère de disposition d'ordre fiscal au sens de l'article 1er, alinéa 3, de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 ; qu'ainsi, l'article 101 est étranger à l'objet des lois de finances ; qu'il suit de là que cet article à été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 120-II MODIFIANT CERTAINES DISPOSITIONS DU CODE DES PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITE ET DES VICTIMES DE LA GUERRE :

61. Considérant que le premier alinéa de l'article L. 16 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre règle la situation du pensionné dans le cas d'infirmités multiples dont l'une entraîne l'invalidité absolue, en prévoyant l'octroi, en sus de la pension, d'un complément de pension pour tenir compte de l'infirmité ou des infirmités supplémentaires ; que le deuxième alinéa du même article règle le cas où, à l'infirmité la plus grave, s'ajoutent deux ou plus de deux infirmités supplémentaires et prévoit, en pareille hypothèse, qu'il est fait application de la majoration instituée par l'article L. 14 du code précité ; que le troisième alinéa, ajouté à l'article L. 16 par l'article 124-I de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989, fixe des règles spécifiques de calcul de la majoration lorsque le point de départ de la pension est postérieur au 31 octobre 1989 ;

62. Considérant que le a) du paragraphe II de l'article 120 de la loi ajoute à l'article L. 16 un alinéa supplémentaire ainsi rédigé : "Les dispositions des deuxième et troisième alinéas ne sont pas applicables aux invalides qui déposent une première demande de pension après le 31 décembre 1990" ;

63. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 34 de la Constitution : "La loi fixe les règles concernant... les sujétions imposées par la Défense Nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens" ; qu'au nombre de ces règles figurent notamment celles qui ont pour objet d'assurer aux personnes victimes de dommages corporels dus à des faits de guerre et assimilés, ainsi qu'à leurs ayants-cause, une réparation, par l'État, des conséquences dommageables de telles sujétions ; qu'en particulier, il appartient au législateur, en vertu de la disposition précitée de l'article 34, de déterminer les catégories de prestations que comporte cette réparation et de fixer, pour chacune d'elles, les conditions à remplir par leurs bénéficiaires ;

64. Considérant qu'il est ainsi loisible au législateur de fixer une date limite de présentation des demandes par lesquelles est sollicité le bénéfice de la législation assurant la réparation des dommages corporels dus à des faits de guerre et assimilés ; que, cependant, en raison de la finalité poursuivie par la loi, la consistance des droits de personnes frappées des mêmes infirmités ne saurait, sans qu'il soit porté atteinte au principe constitutionnel d'égalité, dépendre de la date à laquelle celles-ci formulent leur demande, dès l'instant qu'aucune forclusion ne leur est opposable en vertu de la loi ;

65. Considérant qu'il suit de là que les dispositions du a) du paragraphe II de l'article 120 de la loi doivent être déclarées contraires à la Constitution ;

66. Considérant que, pour les mêmes motifs, ne sont pas conformes à la Constitution les dispositions du c) de l'article 120-II qui limitent le montant des sommes allouées aux veuves au titre des dispositions des articles L. 50 et L. 51 du code précité, lorsque leur droit à pension de veuve "naît postérieurement au 31 décembre 1990 en considération du taux de la pension du mari" ;

67. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution de la loi soumise à son examen ;

Décide :

Article premier :

Dans le texte de la loi de finances pour 1991, sont déclarés contraires à la Constitution :

à l'article 43, les mots : " et les mêmes sanctions " ;

l'article 101 ;

l'article 120, le a et le c du paragraphe II.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Références :

DC du 28 décembre 1990 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 28 décembre 1990 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi de finances pour 1991 (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°90-285 DC du 28 décembre 1990

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Origine de la décision

Date de la décision : 28/12/1990

Fonds documentaire ?: Legifrance

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