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§ France, Conseil constitutionnel, 24 juillet 1991, 91-298

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Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 91-298
Numéro NOR : CONSTEXT000017666965 ?
Numéro NOR : CSCX9110202S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1991-07-24;91.298 ?

Saisine :

Monsieur le président,

J'ai l'honneur de vous faire parvenir ci-joint le recours signé par plus de soixante sénateurs, déférant au Conseil constitutionnel les articles 3, 4, 5, 8 (

II), 9, 10, 11, 13 (

I), 16, 17, 18, 23 bis et 40 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le jeudi 4 juillet 1991.

Je vous prie d'agréer, monsieur le président, l'expression de ma haute considération.

RECOURS DEVANT LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR LA LOI PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ORDRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier définitivement adoptée par l'Assemblée nationale dans sa séance du 4 juillet 1991.

A : Sur la procédure

Le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a été adopté par le Parlement en violation de l'article 2, avant-dernier alinéa, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, texte faisant partie du bloc de constitutionnalité, et par là même selon une procédure inconstitutionnelle.

1 Le projet de loi portant DDOEF est en fait

une modification de la loi de finances pour 1991

Il résulte tant de l'exposé des motifs du DDOEF que des explications données par le Gouvernement au cours des débats parlementaires que le DDOEF vise à maîtriser les finances de l'Etat et le déficit budgétaire.

Le Gouvernement ne conteste pas cette affirmation puisqu'il admet lui-même que ce projet vise à éviter un risque sérieux de dérapage du déficit dû à ce que les dépenses publiques s'exécutent à un rythme encore trop soutenu alors qu'il doit faire face à un tassement des recettes résultant du retournement de la conjoncture.

Tant le ministre d'Etat que le ministre délégué au budget ont admis que le Gouvernement s'était trompé dans ses prévisions économiques.

Dès lors, il s'agit bien d'un texte visant à corriger les dispositions relatives aux recettes figurant dans la loi de finances de l'exercice 1991. Le problème est alors de savoir si, pour prendre de telles mesures, le Gouvernement pouvait indifféremment recourir à la forme d'un projet de loi fiscal " ordinaire " (ce qu'il a fait) ou s'il devait obligatoirement recourir à la forme d'un collectif.

2 La règle posée par l'article 2 de la loi organique

L'avant-dernier alinéa de l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances stipule :

" Seules des lois de finances dites rectificatives peuvent en cours d'année modifier les dispositions de la loi de finances de l'année ".

La thèse du Gouvernement est que cette règle n'empêche pas le Parlement d'adopter, en cours d'exercice, une loi " ordinaire " modifiant les dispositions fiscales de la loi de finances de l'année, même si elles ont une incidence sur l'équilibre budgétaire en cours, car l'article 34 de la Constitution place dans le domaine de la loi " ordinaire " la fixation des règles concernant " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures " sans édicter de restriction à cette compétence. Selon cette thèse, les dispositions de l'article 2 de la loi organique ne concernent que les dispositions non fiscales des lois de finances de l'année. Dès lors, un projet de loi " ordinaire " peut modifier les dispositions fiscales de cette dernière.

La thèse du Gouvernement est, pour les auteurs de la présente saisine, basée sur une interprétation absurde de l'article 34 de la Constitution et de l'article 2 de la loi organique.

a) Le vrai sens de l'article 34 de la Constitution

Quand l'article 34 de la Constitution définit le domaine de la loi, il le définit par opposition au domaine du règlement et non par opposition entre domaine de la loi " ordinaire " et domaine des " autres " lois.

C'est ainsi qu'il place dans le domaine de la loi le statut des magistrats qui, en vertu de l'article 64 de la Constitution, relève de la loi organique ou le régime électoral des assemblées parlementaires dont certains éléments (durée des pouvoirs, nombre de membres, indemnité, conditions d'éligibilité, régime des inéligibilités et des incompatibilités, remplacement) relèvent, en vertu de l'article 25 de la Constitution, également de la loi organique.

Cette interprétation découle également de la comparaison entre les deux premiers alinéas de l'article 34. Il serait pour le moins curieux que le terme " loi " dans le premier alinéa (" la loi est votée par le Parlement ") ait une signification différente du terme " loi " utilisé dans la ligne suivante (la loi fixe les règles concernant). Dans l'un comme dans l'autre cas, il s'agit de la loi au sens générique utilisée à nouveau au premier alinéa de l'article 37 (" les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ").

Il importe peu, dès lors, que le domaine de la loi (ainsi entendue) comporte les règles concernant " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ".

Cette formule ne renseigne nullement sur la forme de la loi comportant de telles règles (loi ordinaire, organique, de finances, référendaire, constitutionnelle, etc). Au contraire, l'antépénultième alinéa de l'article 34 (" les lois de finances déterminent les ressources de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ") ouvre la porte à ce que le vote des " ressources de l'Etat " intervienne sous une forme autre que celle de la loi ordinaire.

b) Le domaine des lois de finances

déterminé par la loi organique

La loi organique relative aux lois de finances dans son article 1er distingue les dispositions qui ne peuvent figurer qu'en loi de finances (alinéas 1, 2 et 5) des dispositions qui peuvent être ou ne pas être en loi de finances (alinéa 3 : " les lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature "). La loi organique qui, en vertu de l'article 34 de la Constitution, pouvait fixer " les conditions et les réserves " selon lesquelles les ressources de l'Etat étaient votées par le Parlement n'a donc pas établi de monopole de la fiscalité au profit des lois de finances.

Toutefois, il résulte des dispositions des articles 31, deuxième alinéa, et 40 de la même loi organique que, dès lors que des dispositions fiscales figurent en loi de finances, elles doivent figurer, si elles ont un effet sur l'équilibre de l'exercice, dans la première partie de la loi de finances.

Tout le problème est alors de savoir si, dès lors que le Gouvernement a fait figurer dans la première partie de la loi de finances de l'année des dispositions fiscales, celles-ci peuvent être modifiées au cours du même exercice seulement par une loi de finances rectificative ou indifféremment par une loi " ordinaire ". Il s'agit donc de savoir si l'article 2 de la loi organique oblige ou non à recourir dans ce cas à une loi de finances rectificative.

c) Le vrai sens de l'article 2 de la loi organique

La thèse du Gouvernement est que non. Il était libre de faire figurer ou non des dispositions fiscales dans la loi de finances de l'exercice ; il est également libre de les modifier ou non en cours d'exercice par une loi de finances rectificative. L'avant-dernier alinéa de l'article 2 de la loi organique, en dépit de la généralité des termes utilisés (" seules des lois de finances rectificatives peuvent en cours d'année modifier ces dispositions de la loi de finances de l'année ") ne vise que les dispositions non fiscales de la loi de finances de l'année.

Or cette interprétation conduit à une absurdité puisque, en ce cas, cette disposition n'ajoute rien à la loi organique ; si elle n'existait pas, le même résultat serait atteint.

En effet, les dispositions non fiscales de lois de finances relèvent en vertu de l'article 1er de la loi organique du domaine obligatoire des lois de finances. Elles ne peuvent donc être contenues que dans des lois de finances. La règle posée par l'article 2 est donc superfétatoire. Dire que seules des lois de finances peuvent modifier des dispositions ne pouvant figurer qu'en loi de finances est une tautologie ; il n'y a nul besoin de dire qu'une loi organique ne peut être modifiée que par une loi organique ou que la Constitution ne peut être modifiée que par une révision constitutionnelle pour qu'il en soit ainsi.

Dès lors, à moins d'admettre que l'auteur de la loi organique a écrit pour ne rien dire, il faut bien reconnaître que la règle posée par l'article 2 a un sens et la formulation même de cette règle souligne ce sens (" seule " " en cours d'exercice "). En particulier, la référence à " en cours d'exercice " puisque si l'on admettait la thèse du Gouvernement, on ne voit pas à quelles dispositions modifiables par une loi ordinaire " en dehors de l'exercice " elle ferait allusion.

La règle posée par l'article 2 répond très exactement au troisième alinéa de l'article 1er : dès lors que des dispositions fiscales figurent dans la loi de finances initiale, elles ne peuvent être modifiées " en cours d'exercice " (c'est-à-dire avec un effet sur l'équilibre budgétaire) que par une loi de finances rectificative.

C'est justement parce que les dispositions fiscales relèvent " facultativement " de la loi de finances initiale, que l'article 2 introduit un effet de cliquet (et de parallélisme des formes) : les dispositions fiscales de la loi de finances initiale ayant un effet sur l'équilibre ne peuvent plus être modifiée que par une loi de finances rectificative. Ce qui est par ailleurs conforme à l'antépénultième alinéa de l'article 34 selon lequel le droit commun est que les ressources de l'Etat soient fixées par les lois de finances (même si cet article prévoit des exceptions en complétant la règle principale par la restriction " sous les réserves prévues par une loi organique ").

Monsieur le président,

J'ai l'honneur de vous faire parvenir ci-joint le recours, signé par plus de soixante sénateurs, déférant au Conseil constitutionnel l'article 31 bis (nouveau) de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (modifiant l'article 56 de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990), définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le jeudi 4 juillet 1991.

Je vous prie d'agréer, monsieur le président, l'expression de ma haute considération.

L'article 31 bis (nouveau) de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier apporte plusieurs modifications au dispositif prévu par la loi du 30 juillet 1990 en ce qui concerne la taxe départementale sur le revenu, et fixe au 1er janvier 1992 la date d'entrée en application de ce nouvel impôt.

Telles qu'elles sont maintenant définitivement établies, les dispositions relatives à la taxe départementale sur le revenu prévoient que cette taxe sera due par tous les contribuables dans la commune où est située leur habitation principale, même s'ils perçoivent leurs revenus dans une autre commune.

La base d'imposition sera constituée par leur revenu, éventuellement diminué des abattements votés par le conseil général.

La mise en uvre de la taxe départementale sur le revenu implique donc que les services chargés de l'assiette de l'impôt disposent du montant des revenus du contribuable, et que ceux-ci soient imposables normalement sur le revenu en France.

Or, le dispositif de la taxe départementale sur le revenu, tel qu'il résulte finalement de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, ne respecte pas le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi et devant les charges fiscales.

En effet, alors que le régime d'imposition des fonctionnnaires français en poste à l'étranger a été réglé par le texte précité, celui des travailleurs frontaliers ne l'a pas été.

Ces travailleurs, de nationalité française, et qui résident en France à titre d'habitation principale, mais qui travaillent à l'étranger, sont particulièrement nombreux le long de nos frontières, notamment le long des frontières suisse et allemande.

Dans de nombreux cas, les intéressés ne sont pas imposables sur le revenu en France, parce qu'ils sont soumis, dans le pays où ils travaillent, à l'impôt local sur le revenu, d'ailleurs perçu parfois selon le système de la retenue à la source, sans déclaration de la part du contribuable.

u contribuable.

Ces contribuables vont donc se trouver dans la situation suivante :

1° Leur résidence en France étant leur habitation principale, elle ne sera pas assujettie à la taxe d'habitation départementale, laquelle n'est applicable qu'aux résidences secondaires ;

2° Comme ils ne sont soumis à aucun impôt sur le revenu, puisqu'en vertu des conventions internationales ils sont taxés à ce titre dans le pays qui leur verse leurs revenus, ils ne pourront pas, faute de base d'imposition, être soumis à la taxe départementale sur le revenu. Or, la loi ne leur impose aucune déclaration spéciale au titre de la taxe départementale sur le revenu.

Il suit de ce qui précède que la loi soumise au Conseil constitutionnel porte atteinte au principe d'égalité des citoyens devant la loi et devant les charges publiques en tant qu'elle ne permettra pas d'imposer à la taxe départementale sur le revenu des contribuables qui, dans la généralité des cas, disposent de revenus importants de source étrangère, souvent plus importants, à situation professionnelle égale, que ceux des contribuables qui travaillent en France et qui habitent dans la même commune.

Sans doute le Conseil constitutionnel a-t-il estimé, lorsqu'il a examiné la loi du 30 juillet 1990, que le nouveau dispositif de la taxe départementale sur le revenu n'était pas contraire à la Constitution. Mais il est évident que les modalités permettant son application auraient du, comme la loi déférée au Conseil constitutionnel le prévoit pour les fonctionnaires établis à l'étranger, prévoir le cas des travailleurs domiciliés en France mais exerçant leur profession à l'étranger, y payant l'impôt sur le revenu et résidant en zone frontalière.

Faute pour la loi déférée d'avoir réglé ce cas, la taxe départementale sur le revenu ne peut que contrevenir au principe d'égalité et pour ce motif l'article doit être déclaré non conforme à la Constitution.

Les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier définitivement adoptée par l'Assemblée nationale dans sa séance du 4 juillet 1991.

I : Le Gouvernement aurait dû soumettre

au vote des parlementaires une loi de finances rectificative

En ne déposant pas un projet de loi de finances rectificative, le Gouvernement a commis un détournement de procédure.

Quatre éléments permettent d'étayer cette inconstitutionnalité :

1 L'importance des dispositions fiscales contenues dans la loi

justifiait le recours à une loi de finances

Votre Haute Assemblée a certes jugé que les lois de finances n'avaient pas l'exclusivité de la matière fiscale, ce qui résulte de la formulation figurant au troisième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, lequel précise seulement que " les lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature ".

Dans sa décision n° 84-170 DC du 4 juin 1984, le Conseil constitutionnel a estimé que des dispositions à caractère fiscal pouvaient figurer dans des lois ordinaires, sauf à remettre en cause le droit d'amendement reconnu aux parlementaires par l'article 44 de la Constitution.

A défaut de la lettre du texte, les parlementaires auteurs de la saisine estiment que l'ampleur des dispositions à caractère fiscal contenues dans la loi (12 milliards de francs) ainsi que le nombre des articles du projet se rapportant de près ou de loin à la fiscalité (30 articles sur 41) justifiaient pleinement le dépôt d'une loi de finances.

2 L'article d'équilibre du budget de 1991

est gravement affecté

Les conséquences financières du projet de DDOEF sur l'exercice 1991 ont été évaluées par le ministre délégué au budget lui-même lorsqu'il a été auditionné par la commission des finances, à hauteur de 10,8 milliards de francs, un train de mesures non législatives portant sur quelque 5 milliards de francs supplémentaires.

L'ampleur de ces sommes dépassant ce qu'il est convenu d'appeler " l'épaisseur du trait " conduit directement les parlementaires soussignés à s'interroger sur le sens du vote qu'ils ont exprimé à propos de la loi de finances initiale pour 1991.

Compte tenu de la faible marge qui est laissée en pratique aux assemblées pour modifier le budget, du fait de la pratique des services votés et des limites fixées par la Constitution au droit d'amendement en matière financière, il est contestable que le vote sur la loi de finances, qui est l'une des attributions les plus essentielles du Parlement, soit affaibli à un tel degré par le moyen d'une loi ordinaire.

Il convient ici de rappeler en effet que l'article 1er de l'ordonnance organique précise que " les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ".

Le Gouvernement, en reconnaissant lui-même dans le Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques déposé le 24 juin 1991 sur le bureau de l'Assemblée nationale, page 12, que " le solde d'exécution est actuellement inférieur à son niveau de l'année dernière à pareille date ", a implicitement reconnu que l'équilibre financier, tel qu'il résultait de la loi de finances de l'année, était compromis. Cette constatation aurait dû conduire au dépôt d'une loi de finances afin que le Parlement puisse éventuellement corriger l'article d'équilibre du budget de 1991.

3 Le Parlement n'a pas été correctement informé

de l'exactitude de la situation budgétaire

En ne présentant pas un projet de loi de finances rectificative, le Gouvernement a éludé les termes du deuxième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance organique, qui prévoit que " les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques sont contenues dans les lois de finances ".

Le texte de la loi déféré à votre Haute Assemblée n'est en effet accompagné d'aucun état annexe et ne comporte pas d'informations susceptibles d'éclairer la représentation nationale sur des points essentiels, tels que l'état du déficit budgétaire, celui de la dette publique, l'exécution des recettes et des dépenses.

Bien plus, alors que l'article 38 de l'ordonnance organique dispose que " si aucun projet de loi de finances rectificative n'est déposé au cours de la deuxième session du Parlement, le Gouvernement lui adresse, au plus tard le 1er juin, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques ", l'Assemblée nationale, qui a examiné le texte de la loi en première lecture le 11 juin 1991, n'a pu disposer de ce rapport que le 24 juin, soit bien au-delà de la date prévue par l'ordonnance du 2 janvier 1959.

Il ressort des éléments qui précèdent que le Parlement n'était pas correctement informé de l'état du budget de 1991 au moment où l'Assemblée nationale a examiné le projet de loi en cause, alors même que ce texte comportait des conséquences majeures pour l'équilibre des finances publiques.

4 Le Gouvernement ne pouvait pas proposer de modifier par une loi

ordinaire les ressources non fiscales de l'Etat pour l'exercice en cours

Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, " les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ".

Trois dispositions au moins de la loi déférée à votre contrôle sont en contradiction avec la Constitution sur ce point :

a) Il s'agit d'abord de l'article 17 instituant pour 1991 au profit du budget de l'Etat un prélèvement exceptionnel sur les fonds déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations par l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce et constitués par le produit des taxes instituées par l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, le montant de ce prélèvement étant fixé à 1 000 millions de francs.

Il s'agit là d'une ressource nouvelle dont la nature ne découle d'aucune loi de finances antérieure et dont le montant n'est pas inscrit dans une loi de finances.

Dans un cas de figure très voisin, le prélèvement (non fiscal) institué sur le résultat net de la Caisse des dépôts et consignations figurait dans une loi de finances (art 41 de la loi de finances pour 1990).

b) Le même raisonnement s'applique à l'article 18 qui attribue à l'Etat le boni de liquidation de la Caisse de consolidation et de mobilisation des crédits à moyen terme. La nature de cette ressource ne résulte pas d'une loi de finances, et, de façon encore plus grave que pour l'article 17, son montant n'est pas prévu par la loi, l'estimation de ce boni étant renvoyée au décret.

II. : La loi déférée porte atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales énoncé par l'article 72 de la Constitution

Dans sa décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991, prononcée à propos de la loi du 13 mai 1991 relative à la solidarité financière entre les communes, le Conseil constitutionnel a rappelé qu'un prélèvement sur les ressources d'une collectivité territoriale ne saurait avoir pour conséquence de porter atteinte à la libre administration des collectivités concernées. En relevant que le prélèvement institué dans la région d'Ile-de-France sur les ressources fiscales de certaines communes n'entrait en vigueur que le 1er janvier de l'année suivante, votre haute assemblée a implicitement reconnu qu'au cas contraire cette disposition aurait été inconstitutionnelle.

Or l'article 40 de la loi déférée, qui attribue à l'Etat le produit du prélèvement sur les enjeux du pari mutuel urbain dont bénéficiait jusqu'à présent la ville de Paris, s'ajoute à toute une série de mesures récentes qui ont retiré au budget de cette collectivité des sommes importantes ; cette disposition s'applique dès l'exercice 1991, alors que celui-ci est déjà entamé. Il y a donc lieu de considérer que le rapprochement de ces éléments porte atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales posé par l'article 72 de la Constitution.

III. : Inconstitutionnalité, à divers titres,

de l'article 8, paragraphe 1, de la loi

La disposition en cause modifie substantiellement les modalités du calcul du prorata de la TVA applicable à certaines opérations bancaires, notamment aux opérations de change manuel. Cette disposition est présentée par la loi déférée comme ayant un caractère interprétatif sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

Les parlementaires auteurs de la saisine estiment que l'article 8 ne se limite pas à corriger pour l'avenir les modalités de calcul du prorata de TVA en modifiant les éléments à inscrire au numérateur de celui-ci, mais vise, sous le couvert d'une disposition interprétative, à introduire une disposition nouvelle et à modifier rétroactivement le droit positif, ce qui engendre des inégalités de traitement entre les contribuables.

a) L'article 256-I du code général des impôts dispose que sont soumises à la TVA les livraisons de biens meubles et les prestations de service.

Par ailleurs, aux termes de l'article 266 du code général des impôts, la base d'imposition est constituée : " pour les livraisons de biens et les prestations de service, par toutes les sommes, valeurs, biens ou services reçus ou à recevoir par le fournisseur ou le prestataire en contrepartie de la livraison ou de la prestation ".

Au regard de ces textes, il apparaît que les opérations mentionnées au d du 1 de l'article 261 C comme " portant sur les devises, les billets de banque et les monnaies () " s'analysent comme des livraisons de biens meubles incorporels. En effet, les devises, billets de banque et monnaies ainsi visés constituent des créances sur un institut d'émission, leur support papier ou métallique ne servant qu'à constater ces créances.

En considérant de telles opérations comme des prestations de service, l'article 8-I ne peut donc avoir d'autre objet que de confirmer l'application du III de l'article 256 selon lequel les livraisons de biens meubles incorporels sont considérées comme des prestations de service. En revanche, en précisant que le chiffre d'affaires afférent à ces opérations est constitué par le montant des profits et autres rémunérations, l'article 8-I modifie le sens des dispositions de l'article 266. L'article 266 a dispose, en effet, que la prestation de service, lorsqu'elle est représentée par la livraison d'un bien incorporel, est rémunérée par l'ensemble des sommes reçues en contrepartie de cette livraison, c'est-à-dire la somme correspondant au prix de cession et, le cas échéant, la commission. Telle est bien l'analyse qui a été suivie par plusieurs cours administratives d'appel (CAA Bordeaux, 16 mai 1991 ; CAA Nancy, 5 février 1991).

En disposant que la rémunération de cette prestation de service est constituée par le montant des profits, l'article 8-I ne se contente donc pas d'interpréter : il introduit une disposition nouvelle qui modifie le droit antérieur. Or, la validité de cette disposition nouvelle peut être considérée comme entachée par le fait qu'elle se présente comme abusivement interprétative.

Par l'effet rétroactif de cette disposition nouvelle, les auteurs du texte ont voulu faire échec aux effets que pourrait avoir, pour le passé, la jurisprudence sur le sujet. Une telle démarche, qui va à l'encontre de principes fondamentaux tels que la non-rétroactivité des lois, ne peut se justifier que pour des raisons particulières et de circonstance.

Or, il est de jurisprudence constante que le caractère rétroactif d'une disposition législative doit être explicite, de sorte que le Parlement soit informé de son existence et surtout de sa justification. Tel n'a pas été le cas en l'espèce, puisque la rétroactivité de la mesure nouvelle n'est pas expressement mentionnée et que, ce qui est plus grave, sa justification est erronée.

En effet, s'il est admis qu'une disposition ait une portée rétroactive, à condition de répondre à un intérêt général (DC n° 86-223, 29 décembre 1986), il en va autrement d'une disposition modifiant le droit antérieur. Une telle disposition ne saurait rétroagir que s'il existe un intérêt général d'une ampleur suffisante pour justifier une atteinte importante au principe fondamental de non rétroactivité.

En ignorant cette condition de proportionnalité de la mesure de validation par rapport à sa justification, la disposition visée rétroagit de façon particulièrement grave pour les contribuables auxquels elle s'applique, puisque, compte tenu des délais de vérification fiscale et de jugement devant les juridictions administratives, l'administration fiscale pourrait dans certains cas remonter jusqu'en 1983.

b) Ceci est aggravé par le fait que cette rétroactivité de grande ampleur n'est pas justifiée par l'intérêt général et ne vise qu'à faire échec à la jurisprudence.

De nombreuses décisions du Conseil constitutionnel ont établi que la rétroactivité d'une mesure législative n'est conforme à la Constitution que si elle répond à un intérêt général qui puisse la justifier (DC n° 86-223 du 29 décembre 1986 et DC n° 88-250 du 29 décembre 1988).

De plus, conformément au principe de proportionnalité dont il a été fait état, cet intérêt général doit être plus fortement marqué pour une mesure modificative que pour une mesure strictement interprétative.

Dans le cas de l'article 8 de la loi, la notion d'intérêt général, si elle peut fonder une modification des règles en vigueur, ne saurait justifier qu'il soit revenu, loin dans le passé, sur les effets de décisions de justice passées en force de chose jugée.

Ce sont des considérations de pure opportunité financière qui expliquent une telle mesure, sauf à déformer gravement la règle de la non-rétroactivité.

c) La disposition attaquée est de nature à créer des inégalités de traitement entre les contribuables, des établissements se trouvant dans une situation juridique et fiscale objectivement comparable faisant l'objet d'un traitement différent.

En effet, certains établissements ont déjà bénéficié d'une décision de justice définitive qui leur donne raison contre l'administration et qui les autorise à inscrire la totalité du chiffre d'affaires au numérateur du prorata. D'autres établissements, se trouvant pourtant dans une situation identique, parfois même au sein d'un même groupe bancaire, seraient soumis à des dispositions contraires, l'article 8 leur imposant de calculer leur prorata de manière inverse pour les mêmes exercices.

De plus, un même établissement pourrait lui aussi faire l'objet d'un traitement différent selon les exercices considérés : il sera à l'abri de l'article 8 pour les exercices concernés par une décision de justice définitive, mais il devra appliquer une méthode de calcul rigoureusement inverse pour les autres exercices.

Cette disparité constitue une atteinte au principe d'égalité devant l'impôt et la loi fiscale.

IV. : Demande d'interprétation de l'article 37 de la loi déférée

Modifiant divers articles du code électoral, l'article 37 de la loi soumise à votre Haute Assemblée aménage les conditions dans lesquelles un élu local déclaré comptable de fait peut se voir appliquer par le préfet la procédure de la démission d'office.

Cette dernière ne sera mise en uvre à l'égard d'un conseiller municipal, d'un conseiller général ou d'un conseiller régional déclaré comptable de fait " par un jugement du juge des comptes statuant définitivement que si quitus ne lui a pas été délivré de sa gestion dans les six mois de l'expiration du délai de production des comptes imparti par ledit jugement ".

Le terme de " jugement " employé dans l'article considéré laisse à penser qu'il s'agit des décisions prononcées par les chambres régionales des comptes, la Cour des comptes rendant des arrêts.

S'agissant d'une matière aussi importante que la déchéance d'un mandat électif, il conviendrait de s'assurer de ce que toutes les conditions sont prévues pour que l'article en question n'aboutisse ni à la remise en cause du principe du double degré de juridiction, ni au déni de justice.

Il est en effet tout à fait possible en pratique qu'un élu soit déchu parce que la chambre régionale des comptes n'aura pas répondu dans le délai de six mois. Pour le cas où cet élu interjetterait appel, et si la Cour des comptes réformait le jugement du premier degré, cette décision serait inopérante, l'élu ayant été déclaré démissionnaire d'office.

Compte tenu des implications regrettables que de telles situations ne manqueraient pas de produire, les députés auteurs de la saisine prient le conseil de bien vouloir interpréter les dispositions de l'article 37 relatives au " jugement du juge des comptes statuant définitivement " comme visant soit une décision d'une chambre régionale des comptes passée en force de chose jugée, soit une décision de la Cour des comptes prononcée en appel.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 5 juillet 1991, en premier lieu, par MM Daniel Hoeffel, Bernard Pellarin, Raymond Bouvier, Jacques Golliet, Paul Alduy, Jean Arthuis, Alphonse Arzel, René Ballayer, Bernard Barraux, Daniel Bernardet, Claude Belot, François Blaizot, Jean-Pierre Blanc, Maurice Blin, André Bohl, Roger Boileau, Jean-Pierre Cantegrit, Paul Caron, Louis de Catuelan, Auguste Chupin, Jean Cluzel, Francisque Collomb, Marcel Daunay, André Daugnac, André Diligent, André Egu, Jean Faure, André Fosset, Jacques Genton, Henri G tschy, Bernard Guyomard, Rémi Herment, Jean Huchon, Claude Huriet, Louis Jung, Pierre Lacour, Bernard Laurent, Henri Le Breton, Jean Lecanuet, Edouard Le Jeune, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Jean Madelain, Kléber Malecot, François Mathieu, Louis Mercier, Louis Moinard, René Monory, Claude Mont, Jacques Mossion, Jacques Moutet, Roger Poudonson, Jean Pourchet, Guy Robert, Olivier Roux, Marcel Rudloff, Pierre Schiélé, Paul Séramy, Michel Souplet, Georges Treille, Pierre Vallon, Albert Vecten, Xavier de Villepin, Jean Pépin, Jean-Paul Emin, Pierre Laffitte, Paul Girod, sénateurs, et, en second lieu, par MM Bernard Pons, Jacques Chirac, Alain Juppé, Philippe Auberger, Jean-Marie Demange, Dominique Perben, Gautier Audinot, Alain Jonemann, Jacques Masdeu-Arus, Patrick Balkany, Nicolas Sarkozy, Robert Poujade, Mmes Roselyne Bachelot, Nicole Catala, MM Eric Dolige, Michel Barnier, Etienne Pinte, Robert Galley, Edouard Frédéric-Dupont, Gabriel Kaspereit, Philippe Séguin, Patrick Devedjian, Jean-Yves Chamard, Pierre-Rémy Houssin, Michel Inschauspé, Bernard Schreiner, Charles Millon, Gilbert Gantier, Pierre-André Wiltzer, Pierre Micaux, Marc Laffineur, Maurice Ligot, Ladislas Poniatowski, Gérard Longuet, Charles Ehrmann, Philippe Vasseur, François d'Aubert, Pascal Clément, André Santini, André Rossi, Marc Reymann, Francisque Perrut, Jean Rigaud, Georges Mesmin, Rudy Salles, Willy Diméglio, Hubert Falco, Denis Jacquat, Daniel Colin, Arthur Paecht, René Garrec, Georges Durand, Paul-Louis Tenaillon, Jean-Marc Nesme, Jean-Guy Branger, Georges Colombier, François-Michel Gonnot, Edmond Alphandéry, Jacques Barrot, René Couanau, Jean-Pierre Foucher, Yves Fréville, Francis Geng, Germain Gengenwin, Hubert Grimault, Ambroise Guellec, Michel Jacquemin, François Rochebloine, Michel Voisin, députés, ainsi que, le 9 juillet 1991, par MM Charles Pasqua, Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Honoré Bailet, Henri Belcour, Jacques Bérard, Roger Besse, Amédée Bouquerel, Yvon Bourges, Jacques Braconnier, Mme Paulette Brisepierre, MM Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Pierre Camoin, Mme Marie-Fanny Gournay, MM Auguste Cazalet, Jean Chamant, Michel Chauty, Jean Chérioux, Henri Collette, Maurice Couve de Murville, Luc Dejoie, Jacques Delong, Charles Descours, Michel Doublet, Franz Duboscq, Alain Dufaut, Pierre Dumas, Marcel Fortier, Philippe François, Philippe de Gaulle, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginesy, Adrien Gouteyron, Paul Graziani, Georges Gruillot, Yves Guéna, Hubert Haenel, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Bernard Hugo, Roger Husson, André Jarrot, André Jourdain, Gérard Larcher, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Jean-François Le Grand,

Maurice Lombard, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Jacques de Menou, Mme Hélène Missoffe, MM Geoffroy de Montalembert, Paul Moreau, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Jacques Oudin, Soséfo Makapé Papilio, Alain Pluchet, Roger Rigaudière, Jean-Jacques Robert, Mme Nelly Rodi, MM Josselin de Rohan, Roger Romani, Jean Simonin, Jacques Sourdille, Louis Souvet, René Trégouët, Jacques Valade, Serge Vincon, Désiré Debavelaere, Lucien Lanier, Michel Rufin, Claude Prouvoyeur, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu l'article 56 de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux, ensemble la décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs de la première saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier en critiquant les dispositions de l'article 33 de cette loi ; que les auteurs des deuxième et troisième saisines contestent, à titre principal, la procédure d'adoption de la loi, et mettent en cause, subsidiairement, son article 7-I ; que la deuxième saisine dénonce également l'inconstitutionnalité de ses articles 41 et 44 ;

- SUR LA PROCEDURE D'ADOPTION DU TEXTE :

2. Considérant que les auteurs des deuxième et troisième saisines font valoir que, faute pour le Gouvernement d'avoir soumis au Parlement un texte ayant le caractère d'une loi de finances, la loi déférée a été adoptée suivant une procédure irrégulière ; qu'il est soutenu que la nécessité du recours à une loi de finances résulte tant des prescriptions de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 que de l'incidence de plusieurs dispositions du projet déposé sur l'article d'équilibre de la loi de finances pour 1991 ; que les auteurs de la deuxième saisine font état en outre de l'importance des dispositions fiscales figurant dans le projet, des exigences touchant à l'information du Parlement ainsi que de l'impossibilité pour un texte n'ayant pas le caractère de loi de finances de créer ou modifier en cours d'exercice des ressources non fiscales ;

.En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :

3. Considérant que le quatrième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que "seules des lois de finances, dites rectificatives, peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année" ; que la méconnaissance de ce texte est alléguée à un double titre ; d'une part, en raison de l'importance des dispositions d'ordre fiscal figurant dans le texte soumis au Parlement ; d'autre part, du fait de l'incidence du texte sur l'article d'équilibre de la loi de finances pour 1991 ;

.Quant aux conditions d'adoption de dispositions de nature fiscale :

4. Considérant que la règle édictée par l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 doit être rapprochée tant de l'article 34 de la Constitution, en vertu duquel "la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures", que de l'alinéa 3 de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, lequel précise que "les lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature" ;

5. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces textes que les dispositions fiscales ne sont pas au nombre de celles qui sont réservées à la compétence exclusive des lois de finances et qu'elles peuvent figurer aussi bien dans un texte de loi présentant ce caractère que dans un texte législatif qui en est dépourvu ; qu'il n'y a pas lieu à cet égard de distinguer selon que les dispositions en cause affectent ou non l'exécution du budget de l'exercice en cours ;

6. Considérant, au demeurant, que réserver aux seules lois de finances la création ou la modification d'une ressource fiscale en cours d'année limiterait, contrairement aux articles 39 et 40 de la Constitution, l'initiative des membres du Parlement en matière fiscale à un droit d'amendement, puisque les lois de finances ne peuvent être présentées que par le Gouvernement ;

.Quant à l'incidence de la loi sur l'article d'équilibre de la loi de finances pour 1991 :

7. Considérant qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article 34 de la Constitution, "les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique" ; que, selon le premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, "les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent" ;

8. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance précitée énonce que "seules des lois de finances, dites rectificatives, peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année" ; que l'article 34 de la même ordonnance dispose que "les lois de finances rectificatives sont présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que les lois de finances de l'année. Elles soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances" ; qu'enfin, suivant le troisième alinéa de l'article 38 de l'ordonnance n° 59-2, "si aucun projet de loi de finances rectificative n'est déposé au cours de la deuxième session du Parlement, le Gouvernement lui adresse, au plus tard le 1er juin, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques" ;

9. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions, rapprochées de celles relatives aux pouvoirs du Parlement en matière fiscale, que le Gouvernement n'est tenu de soumettre aux assemblées un projet de loi de finances rectificative que dans deux séries d'hypothèses ; d'une part, lorsqu'il y a intervention, en cours d'exercice, soit de décrets d'avances pris sur le fondement des articles 10 ou 11 de l'ordonnance n° 59-2, soit d'arrêtés d'annulation de crédits pris en application de l'article 13 de cette ordonnance, soit de mesures affectant l'exécution du budget, leurs incidences budgétaires doivent être soumises à la ratification du Parlement dans le cadre d'une loi de finances rectificative avant la fin de l'exercice en cause, sous réserve de l'application de l'article 35 de l'ordonnance n° 59-2 concernant les lois de règlement ; d'autre part, une loi de finances rectificative doit être déposée dans le cas où il apparaît que les grandes lignes de l'équilibre économique et financier définies par la loi de finances de l'année se trouveraient, en cours d'exercice, bouleversées ;

10. Considérant que le texte de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ne procède à la ratification ni de décrets d'avances ni d'arrêtés d'annulation de crédits ; que la soumission au Parlement des mesures déjà prises ou qui interviendraient en ces matières devra, avant la clôture de l'exercice auxquelles elles se rattachent, faire l'objet, en temps utile, d'un projet de loi de finances rectificative ;

11. Considérant qu'un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques a, en application de l'article 38, alinéa 3, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, été porté à la connaissance du Parlement avant l'adoption de la loi présentement examinée ; que ce rapport énonce, sous la rubrique "maîtrise de l'exécution budgétaire en 1991", les mesures prises ou envisagées à cet effet ; qu'il ne ressort pas de ces éléments d'information que les choix de politique budgétaire effectués par le Gouvernement aient pour conséquence de bouleverser les conditions de l'équilibre économique et financier et que le Gouvernement aurait été par suite tenu de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale un projet de loi de finances rectificative dès la deuxième session ordinaire du Parlement, sans se réserver sur ce point la possibilité d'apprécier l'évolution ultérieure de la conjoncture avant la fin de l'exercice 1991 ;

.En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de l'information du Parlement :

12. Considérant que les auteurs de la deuxième saisine estiment que l'absence de dépôt d'un projet de loi de finances rectificative contreviendrait aux prescriptions de l'alinéa 2 de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2, en vertu desquelles "Les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques... sont contenues dans les lois de finances" ;

13. Considérant que ces prescriptions ont pour objet de faire entrer dans le domaine d'intervention réservé aux lois de finances celles des mesures ressortissant à la compétence législative qui sont destinées à organiser, soit pour un exercice déterminé soit à titre permanent, l'information et le contrôle des assemblées sur la gestion des finances publiques ;

14. Considérant que le texte de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ne comporte pas de mesures spécifiques de la nature de celles entrant dans le champ des prévisions de l'alinéa 2 de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 ; qu'ainsi le moyen avancé doit être écarté ;

.En ce qui concerne le moyen relatif à la perception de recettes de nature non fiscale :

15. Considérant que, pour les auteurs de la deuxième saisine, les articles 16 et 17 de la loi déférée ont pour objet ou pour effet d'instituer au profit de l'État des recettes de nature non fiscale et n'auraient pu figurer que dans un texte ayant le caractère de loi de finances ; qu'ils se prévalent sur ce point des dispositions, mentionnées ci-dessus, de l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;

16. Considérant que l'article 16 de la loi institue pour 1991, au profit du budget de l'État, un prélèvement de 1 000 millions de Francs sur les fonds déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations par l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce et constitués par le produit des taxes instituées par l'article 3 modifié de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 ; que l'article 17 de la loi présentement examinée supprime, à compter du 1er juillet 1991, la caisse de consolidation et de mobilisation des crédits à moyen terme instituée par l'article 12 de la loi n° 57-1344 du 30 décembre 1957 et attribue le boni de liquidation qui résulte de l'application de cette mesure à l'État ;

17. Considérant que même si les dispositions des articles 16 et 17 ont pour conséquence de procurer à l'État des ressources nouvelles pour l'année 1991, leur création ne nécessitait pas l'intervention d'un texte ayant le caractère de loi de finances, pour les motifs énoncés ci-dessus et qui sont relatifs aux hypothèses dans lesquelles le recours à une loi de finances rectificative revêt un caractère obligatoire ;

18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens mettant en cause la régularité de la procédure d'adoption de la loi déférée doivent être écartés ;

- SUR LE CONTENU DES ARTICLES 7-I, 33, 41 ET 44 DE LA LOI :

. En ce qui concerne l'article 7 relatif à certaines opérations soumises à la taxe sur la valeur ajoutée :

19. Considérant que le paragraphe I de l'article 7, contesté par les auteurs des deuxième et troisième saisines, est ainsi rédigé : "Pour l'application de l'article 256 du code général des impôts, les opérations mentionnées aux d et e du 1° de l'article 261 C du même code sont considérées comme des prestations de service. Le chiffre d'affaires afférent à ces opérations est constitué par le montant des profits et autres rémunérations. Cette disposition présente un caractère interprétatif sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée" ;

20. Considérant qu'il est soutenu par les auteurs des deuxième et troisième saisines que ces dispositions sont inconstitutionnelles en ce que, sous couvert d'un texte interprétatif, elles modifient rétroactivement le droit positif applicable en matière de taxe sur la valeur ajoutée ; que cette rétroactivité revêt une ampleur qui n'est pas justifiée par l'intérêt général ; qu'elle est de nature à créer des inégalités de traitement entre les contribuables ; qu'indépendamment de ces critiques, les auteurs de la troisième saisine font valoir que le paragraphe I de l'article 7 serait contraire à l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, qu'il porterait atteinte à la séparation des pouvoirs et méconnaîtrait enfin la directive du Conseil des Communautés européennes du 17 mai 1977 relative à la taxe sur la valeur ajoutée ;

.Quant au moyen tiré de la méconnaissance d'engagements internationaux :

21. Considérant qu'aux termes de l'article 55 de la Constitution "les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie" ; que, dans le cadre de leurs compétences respectives, il incombe aux divers organes de l'État de veiller à l'application des conventions internationales ; que s'il revient au Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article 61 de la Constitution, de s'assurer que la loi respecte le champ d'application de l'article 55, il ne lui appartient pas en revanche d'examiner la conformité de celle-ci aux stipulations d'un accord international ; que, dès lors, il n'y a pas lieu d'examiner la conformité de l'article 7, paragraphe I, de la loi déférée aux stipulations du traité instituant la Communauté économique européenne non plus qu'aux actes pris par les institutions communautaires sur le fondement de ce traité ;

.Quant au moyen tiré de la violation de l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :

22. Considérant que pour les motifs indiqués ci-dessus les dispositions fiscales ne sont pas au nombre de celles qui sont réservées à la compétence exclusive des lois de finances ; qu'elles peuvent figurer dans d'autres textes législatifs sans qu'il y ait à distinguer selon que ces dispositions affectent ou non l'exécution du budget de l'exercice en cours ;

.Quant aux autres moyens invoqués :

23. Considérant que, par exception aux dispositions de valeur législative de l'article 2 du code civil, le législateur peut, pour des raisons d'intérêt général, modifier rétroactivement les règles que l'administration fiscale et le juge de l'impôt ont pour mission d'appliquer ; que, toutefois, l'application rétroactive de la législation fiscale se heurte à une double limite ; que, d'une part, conformément au principe de non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, elle ne saurait permettre aux autorités compétentes d'infliger des sanctions à des contribuables en raison d'agissements antérieurs à la publication des nouvelles dispositions, qui ne tombaient pas également sous le coup de la loi ancienne ; que, d'autre part, l'application rétroactive de la loi fiscale ne saurait préjudicier aux contribuables dont les droits ont été reconnus par une décision de justice passée en force de chose jugée ou qui bénéficient d'une prescription légalement acquise à la date d'entrée en vigueur de la loi ; que la prise en compte de ces situations, à l'exclusion de celles d'autres contribuables, n'est pas contraire au principe constitutionnel de l'indépendance des juridictions et ne méconnaît pas le principe d'égalité ;

24. Considérant, au cas présent, que le législateur, en précisant avec effet rétroactif la portée de certaines dispositions de la loi fiscale, a entendu éviter que ne se développent des contestations dont l'aboutissement aurait pu entraîner pour l'État des conséquences dommageables ; que sont expressément sauvegardés les droits nés de décisions de justice passées en force de chose jugée ; que le texte de l'article 7, paragraphe I, ne permet pas d'inférer que le législateur a dérogé au principe de non-rétroactivité des textes à caractère répressif non plus qu'aux règles relatives à la prescription ;

25. Considérant, par ailleurs, que l'application de l'article 7-I ne saurait avoir pour conséquence, par ses effets sur le patrimoine des contribuables, de porter atteinte au droit de propriété ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ;

26. Considérant qu'il suit de là que les moyens invoqués à l'encontre de l'article 7-I doivent être écartés ;

.En ce qui concerne l'article 33 relatif à la taxe départementale sur le revenu :

27. Considérant que par l'effet des modifications apportées à l'article 56 de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 par l'article 33 de la loi présentement examinée, sont, à compter du 1er janvier 1992, assujetties à une taxe départementale sur le revenu les personnes physiques fiscalement domiciliées en France, au sens donné à cette notion par l'article 4 B du code général des impôts ; qu'il est fait exception à cet assujettissement pour les agents de l'État exerçant leurs fonctions à l'étranger à la condition qu'ils n'aient pas en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal ; que l'article 33 de la loi déférée ne modifie pas la disposition du 2. du paragraphe II de l'article 56 de la loi précitée du 30 juillet 1990, suivant laquelle la taxe est assise, chaque année, sur le montant net des revenus et plus-values pris en compte pour le calcul de l'impôt sur le revenu établi au titre de l'année précédente, sous réserve d'abattements fixés par la loi ; que demeurent en vigueur les dispositions du 3. du paragraphe II de l'article 56 de la loi précitée, aux termes desquelles "la taxe est due au lieu où l'impôt sur le revenu au titre de l'année précédente est établi" ; que reste également inchangée la règle édictée par le paragraphe III de l'article 56, suivant laquelle "les personnes passibles de la taxe départementale sur le revenu sont exonérées, pour leur habitation principale, de la taxe d'habitation perçue par les départements en application de l'article 1586 du code général des impôts" ;

28. Considérant que les auteurs de la première saisine estiment que la définition par la loi des personnes assujetties à la taxe départementale sur le revenu est contraire au principe d'égalité devant les charges publiques ; qu'en effet n'est pas prévu le cas des personnes qui, tout en ayant leur domicile en France, exercent leur profession à l'étranger et y sont passibles de l'impôt sur le revenu ;

29. Considérant qu'il appartient au législateur, lorsqu'il établit une imposition, d'en déterminer librement l'assiette, sous la réserve des principes et des règles de valeur constitutionnelle ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels ;

30. Considérant que pour la définition des personnes physiques assujetties à la taxe départementale sur le revenu le législateur s'est référé à la détermination faite par l'article 4 B du code général des impôts des personnes qui, pour l'application de l'impôt sur le revenu perçu au profit de l'État, sont regardées comme ayant leur domicile fiscal en France ; qu'eu égard notamment à la circonstance que la taxe départementale sur le revenu est due au lieu où l'impôt sur le revenu au titre de l'année précédente est établi, la définition des personnes assujetties à cette nouvelle taxe n'est pas contraire au principe d'égalité ;

.En ce qui concerne l'article 41 relatif à la procédure de démission d'office applicable aux élus locaux déclarés comptables de fait :

31. Considérant que l'article 41 comporte trois paragraphes ; que ces derniers ont pour objet de compléter des dispositions du code électoral s'appliquant, respectivement, aux conseillers municipaux et aux membres du Conseil de Paris, aux conseillers généraux, ainsi que, par l'effet des dispositions combinées des articles L. 341 et L. 367 du code précité, aux conseillers régionaux et aux conseillers à l'Assemblée de Corse ; qu'il résulte de l'article 41 que la procédure de démission d'office applicable à un élu qui, pour une cause postérieure à son élection, se trouve dans un cas d'inéligibilité, ne sera mise en oeuvre, lorsque l'intéressé a été "déclaré comptable de fait par un jugement du juge des comptes statuant définitivement", que si quitus ne lui a pas été délivré de sa gestion dans les six mois de l'expiration du délai de production des comptes imparti par ledit jugement ;

32. Considérant que les auteurs de la deuxième saisine demandent au Conseil constitutionnel de bien vouloir interpréter les dispositions de l'article 41 relatives au "jugement du juge des comptes statuant définitivement" ;

33. Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a compétence pour se prononcer sur la conformité à la Constitution d'une loi soumise à son examen ; qu'il ne lui appartient de procéder à l'interprétation du texte qui lui est déféré que dans la mesure où cette interprétation est nécessaire à l'appréciation de sa constitutionnalité ; que tel n'est pas le cas en l'espèce ; qu'en conséquence, il n'y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de donner suite à la demande en interprétation dont il a été saisi ;

.En ce qui concerne l'article 44 portant suppression de l'affectation au profit de la ville de Paris du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel :

34. Considérant que l'article 44 de la loi abroge l'article 15 de l'ordonnance n° 45-2674 du 2 novembre 1945 mettant des ressources nouvelles à la disposition des départements et des communes et portant simplification des procédures d'autorisation en matière de finances locales ;

35. Considérant que cette abrogation a pour objet de supprimer l'affectation au profit de la ville de Paris d'un prélèvement de 1 p. 100 sur les sommes engagées au pari mutuel, sur les hippodromes et hors les hippodromes, à l'occasion des courses organisées sur le territoire de la ville ; que, par l'effet des dispositions de l'article 51 de la loi n° 47-520 du 21 mars 1947, l'article 44 de la loi déférée a également pour conséquence de rendre l'État, à compter de l'entrée en vigueur de l'article 44, bénéficiaire du produit du prélèvement ;

36. Considérant que les auteurs de la seconde saisine font grief à l'article 44 de porter une entrave à la libre administration de la ville de Paris et de méconnaître, par suite, l'article 72 de la Constitution ;

37. Considérant que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus", chacune d'elles le fait "dans les conditions prévues par la loi" ; que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ainsi que la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ;

38. Considérant que les règles édictées par le législateur sur le fondement de ces dispositions ne doivent pas avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration ; qu'eu égard au montant du prélèvement en cause par rapport à l'ensemble des recettes de fonctionnement du budget de la Ville de Paris, sa suppression n'est pas contraire au principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales ;

39. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'argumentation des auteurs des saisines ne saurait être accueillie ;

Décide :

Article premier :

La loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier n'est pas contraire à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Références :

DC du 24 juillet 1991 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 24 juillet 1991 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°91-298 DC du 24 juillet 1991

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Origine de la décision

Date de la décision : 24/07/1991

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