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§ France, Conseil constitutionnel, 25 juillet 1991, 91-294

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Loi autorisant l'approbation de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des Etats de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppressio

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 91-294
Numéro NOR : CONSTEXT000017666960 ?
Numéro NOR : CSCX9110204S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1991-07-25;91.294 ?

Saisine :

SAISINE DEPUTES RECOURS DEVANT LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Conformément à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi autorisant l'approbation de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les Gouvernements des Etats de l'union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, votée par l'Assemblée nationale le 3 juin 1991 et par le Sénat le 28 juin 1991, afin qu'il lui plaise de déclarer celle-ci non conforme à la Constitution.

Premier moyen

Le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose : " le peuple français proclame solennellement son attachement aux droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946 ".

De fait, la souveraineté nationale est affirmée par l'article 3 de la déclaration des droits de 1789 en ces termes : " Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation ". Il faut en rapprocher l'article 3 de la Constitution actuelle selon lequel : " la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par la voie de ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice ".

Quant au préambule de la Constitution de 1946, il dispose dans son quinzième alinéa : " sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix ". L'alinéa précédent rappelle : " la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international ".

Ces formules signifient que l'approbation de la souveraineté par le peuple, qui exerce ainsi la compétence première dans l'ordre juridique interne soit par lui-même, soit par ses représentants, est opposable aux engagements internationaux de la France qui ne peuvent en conséquence comporter un transfert de cette compétence première à des instances internationales.

Les deux aspects de la souveraineté nationale sont ainsi étroitement mêlés : de droit interne, qui place la souveraineté dans le peuple et la nation ; de droit international, qui s'oppose à un transfert de cette compétence première hors les institutions nationales.

Son caractère positif et son fondement dans la Constitution ne font pas de doute et le Conseil constitutionnel s'y est référé à diverses reprises.

Mais il faut bien constater que le texte même de la Constitution qui en pose le principe n'en précise nulle part le contenu, que la consultation des travaux préparatoires n'éclaire pas non plus.

Le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur la procédure d'insertion des engagements internationaux dans l'ordre juridique interne s'est essentiellement développé sous l'angle du respect du principe de souveraineté nationale.

A ce propos, quelques décisions marquantes jalonnent sa jurisprudence, qui, presque toutes, touchent de près ou de loin à la construction européenne.

En relation avec les accords de Schengen dont il est question à l'heure actuelle, il paraît opportun d'en rappeler les principales et d'en identifier les principaux apports.

Ce fut d'abord la décision n° 70-39 DC du 19 juin 1970 rendue à propos de la création d'un système de ressources propres au profit des communautés européennes et dans laquelle le Conseil constitutionnel pose pour principe que tout engagement international en voie d'insertion dans l'ordre juridique national doit, sous peine d'être déclaré contraire à la Constitution, respecter les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

En 1976 ensuite, se prononçant sur l'engagement par lequel les Etats membres de la Communauté européenne avait décidé le principe de l'élection à l'Assemblée des communautés européennes au suffrage universel direct (1), le Conseil constitutionnel a clairement tracé la limite au-delà de laquelle un traité ou accord international serait inévitablement déclaré violer la souveraineté nationale française : posant le principe de la distinction entre limitation de souveraineté (autorisée moyennant l'accord du Parlement) et transfert de souveraineté (interdit sauf révision préalable de la Constitution), le juge constitutionnel français s'est montré décidé à défendre coûte que coûte ce qu'il considère comme autant d'éléments et de manifestations incompressibles de la souveraineté nationale.

Quels sont-ils et dans quels domaines ont-ils vocation à s'appliquer ?

Le Conseil constitutionnel a progressivement donné un début de réponse à ces questions.

Les domaines tout d'abord dans lesquels la souveraineté nationale est appelée à s'exercer ont été précisés, mais sans que cela ne puisse être considéré comme l'ayant été de manière définitive et encore moins exhaustive.

La souveraineté nationale s'exerce dans les domaines les plus sensibles comme celui de la monnaie (2), ou encore en matière judiciaire (3) et pénale (4) ; elle détermine les limites de la participation de la France aux organisations internationales d'intégration notamment en interdisant les transferts de compétence en matière fiscale (5), en prohibant la création, tant d'une souveraineté, que d'institutions dont la nature serait incompatible avec son propre respect (6) ; elle exige enfin que soit évitée dans son principe toute mise en cause des pouvoirs et attributions des institutions de la République (7).

Quant à son fondement, son contenu et sa portée, le Conseil constitutionnel s'est également attaché à en préciser progressivement les contours. Il en ressort un certain nombre d'enseignements pour le moins décisifs :

Seul le peuple français, directement ou par la voie du référendum, est habilité à l'exercer : la souveraineté, dans son fondement comme dans son exercice, ne peut être que nationale (8) ;

En matière monétaire, le respect de la souveraineté nationale passe par la compétence exclusive des autorités nationales compétentes de choisir en toute liberté et indépendance leur propre système de change (9) ;

En matière judiciaire, le respect de la souveraineté nationale implique que seules les autorités judiciaires françaises, telles qu'elles sont définies par la loi française, soient reconnues compétentes pour accomplir en France, dans les formes prescrites par cette loi, les actes qui peuvent être demandés par une autorité étrangère au titre notamment de l'entraide judiciaire conclus à cet effet, se doivent de préserver toute possibilité d'atteinte à l'indépendance de nos autorités judiciaires telle qu'elle est garantie par la Constitution. De ce point de vue, le principe de l'indépendance de l'autorité judiciaire en France est clairement considéré comme l'un des aspects essentiels du respect dû par ailleurs au principe de souveraineté nationale (10) ;

En matière pénale enfin, et plus particulièrement dans le domaine de la détermination des peines applicables en matière délictuelle et criminelle, le Conseil constitutionnel prend soin de préciser qu'au nombre des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale figurent celles qui imposent à l'Etat le devoir d'assurer le respect des institutions de la République, la continuité de la vie de la nation, ainsi que la garantie des droits et libertés des citoyens (11) ;

C'est sans doute compte tenu de ce que constitue pour le Conseil constitutionnel cet " exercice minimum " de la souveraineté que doivent être appréciés désormais les limitations et transferts. Toute disposition d'un traité international qui aurait pour objet ou pour effet de priver l'Etat, c'est-à-dire l'un des pouvoirs publics consacré par la Constitution, de compétences nécessaires à l'exercice de ce qui a été appelé la " réserve de souveraineté " serait analysée comme un transfert de souveraineté nécessitant une modification préalable de la Constitution.

On notera que ni la décision de 1978, ni celle de 1985 ne comportent le visa du préambule de la Constitution de 1946, dont les formules étaient au contraire reprises dans la décision de 1976. Il n'est pas interdit d'y voir la volonté du conseil de s'affranchir de relayer la distinction posée par ce texte, mais sans indication de contenu, par une détermination positive des " conditions essentielles " de la souveraineté.

Au regard des principes ainsi posés, les accords dits de Schengen et spécialement la convention complémentaire en date du 19 juin 1990 apparaissent dans nombre de ses dispositions comme radicalement contraires aux exigences du respect de la souveraineté nationale.

Il en va ainsi tant pour ce qui touche au principe même de la suppression des contrôles aux frontières nationales que pour ce qui concerne les mesures d'accompagnement destinées à compenser ou voire à encadrer le principe de libre circulation à l'intérieur de " l'espace Schengen ".

I : Suppression des contrôles aux frontières nationales

Comme nous l'avons déjà signalé, le titre II relatif à la suppression des contrôles aux frontières intérieures et à la circulation des personnes porte atteinte dans une large mesure aux conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté nationale.

Nous en apporterons la démonstration, en considérant, en premier lieu, qu'il y a une atteinte aux conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté nationale (1°) ; ces atteintes fondamentales ont pour conséquence, en second lieu, un véritable transfert de souveraineté nationale (2°).

1° Atteintes aux conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté nationale.

D'une manière générale, le juge constitutionnel, lorsqu'il statue sur la conformité d'un accord international à la Constitution, apprécie si cet accord ne porte pas atteinte aux conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté nationale. Dégagée très tôt par le Conseil constitutionnel (12), cette jurisprudence sera confirmée par la suite (13).

Qu'entend-on par " les conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté nationale " ? En d'autres termes, quelles sont les atteintes qui touchent à l'exercice de la souveraineté nationale et celles qui n'y touchent pas ?

En réalité, il est difficile de répondre à une telle question car le juge constitutionnel l'apprécie discrétionnairement. Tout au plus pouvons-nous dégager le domaine d'exercice de la souveraineté nationale, ce qui nous permettra dans un second temps d'apprécier dans quelles mesures les accords de Schengen empiètent sur celui-ci.

Le domaine des conditions essentielles :

Si l'on se réfère à la jurisprudence constitutionnelle, notamment à la décision du 22 mai 1985 (15), il est possible de déterminer trois " secteurs " fondamentaux qui sont les suivants :

Le devoir pour l'Etat d'assurer le respect des institutions de la République ;

La continuité de la vie de la nation ;

La garantie des droits et des libertés des citoyens (16).

Il s'agit en réalité d'un domaine relativement flou qui peut cependant s'éclairer à la lumière de l'accord de Schengen.

En réalité, il peut être soutenu que ces accords (de principe et d'application) portent atteinte à ces trois conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté nationale.

Tout d'abord, l'accord ne permet plus à l'Etat d'assurer son devoir de respect des institutions nationales. Pourquoi ? La réponse est simple : le respect des institutions nationales suppose comme postulat un cadre dans lequel les institutions disposent d'un pouvoir suprême et inconditionné.

Ce cadre, on le conçoit aisément, ne constitue rien d'autre que les frontières géographiques de l'Etat. Or l'accord prévoit en son article 2 : " 1° Les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans qu'un contrôle des personnes soit effectué " ; cela constitue à notre sens la suppression des frontières en matière de circulation des personnes. C'est-à-dire que si l'on suit les dispositions de l'article 2 susmentionné, c'est le cadre du fonctionnement des institutions de la République qui est irrémédiablement détruit. Il y a donc ici un véritable danger, en ce sens que l'on voit mal comment les institutions de la République peuvent fonctionner correctement alors que les limites de leur compétence territoriale deviennent confuses et incertaines.

S'agissant de la continuité de la vie de la nation, l'histoire montre que la survie des nations au plan culturel mais aussi politique passe nécessairement par une maîtrise de la démographie, c'est-à-dire des " flux migratoires ". En effet, depuis très longtemps une distinction s'opère entre le national et l'étranger.

Or, à long terme, si l'on ratifie les accords de Schengen, cette distinction risque d'être mise à mal car c'est le droit de la nationalité qui est alors mis en cause.

Si l'on se réfère au droit actuel de la nationalité, il est possible d'acquérir la nationalité française par le " jus soli ", c'est-à-dire que tout enfant né sur le territoire français a automatiquement la nationalité française, sauf s'il fait le choix contraire à sa majorité. Le principe se concevait aisément lorsque les autorités françaises étaient maîtres du contrôle des entrées et des sorties du territoire ; il en est tout autrement avec les accords de Schengen. Ainsi il y a un véritable danger pour la vie de la nation puisque n'importe qui pourra de cette manière acquérir la nationalité française. On se demande alors quelle sera l'utilité de la procédure de naturalisation.

Le danger pour la vie nationale réside encore dans l'absence de contrôle des mouvements migratoires. En effet, compte tenu des difficultés que rencontre notre pays avec son immigration (cf rapport récent déposé à l'Assemblée nationale), il semble que les accords en question apportent une nouvelle difficulté, les autorités françaises n'étant plus maîtres du contrôle des flux migratoires, il y a ici un énorme risque de voir une masse d'étrangers affluer, attirés notamment par le caractère très protecteur de notre système social. Comment faire face à ce futur problème alors même qu'actuellement la capacité d'accueil d'étrangers est saturée.

La garantie des droits et libertés des citoyens :

Les droits et garanties des droits du citoyen sont menacés par plusieurs dispositions de l'accord.

Tout d'abord la perméabilité des frontières constitue pour les raisons évoquées plus haut (non-contrôle des flux migratoires) un réel danger pour la survie de notre système de protection sociale qui ne survivrait pas à ce nouveau problème. De cette façon, l'accord est contraire au préambule de 1946, alinéa 10, qui dispose : " Elle (la nation) garantit, à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. "

Ensuite, il y a une atteinte à la sûreté des personnes proclamée par les articles 7, 8 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789.

Enfin, rien ne garantit que des informations relatives aux opinions politiques des citoyens ne circuleront pas dans tous les Etats parties au système Schengen.

Ainsi, pour toutes ces raisons, nous considérons qu'il y a atteinte aux conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté nationale ; c'est-à-dire que les accords de Schengen doivent s'entendre comme un véritable transfert de souveraineté.

2° Ces atteintes emportent un véritable transfert de souveraineté nationale.

En premier lieu, un des attributs essentiels de la souveraineté de l'Etat réside dans les pouvoirs de police qui constituent à notre avis l'expression essentielle de cette souveraineté. A cet égard, l'article 2 de l'accord de Schengen, en ce qu'il supprime tout contrôle des autorités françaises, emporte nécessairement un transfert de souveraineté au profit de l'Etat dans lequel l'étranger sera admis et dont les autorités décideront du sort pour tout le territoire du système Schengen.

Ensuite, un réel danger se situe au niveau du contrôle de la situation des migrants. En effet, le système favorise le développement de l'immigration clandestine en ce qu'un étranger titulaire d'un titre de séjour à durée limitée pour circuler à travers les différents Etats alors même que son permis de séjour est expiré (en ne procédant pas à la déclaration obligatoire prévue à l'article 22).

Il y a transfert de souveraineté nationale encore en ce que notre pays se verra imposer les conséquences d'accords bilatéraux auxquels nous n'avons jamais consenti. En effet, l'article 20 de l'accord prévoit que le séjour des étrangers peut être prolongé au-delà du délai normal de trois mois " par application des dispositions d'un accord bilatéral conclu antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente convention ". C'est dire qu'en la matière les droits du Parlement national sont dans une large mesure bafoués.

Enfin, il y a un véritable transfert de souveraineté nationale en ce que les autorités de police étrangères pourront sans aucun droit de regard des autorités nationales procéder à des activités de police judiciaire à l'intérieur même de nos frontières (Art 41).

II. : Mesures d'accompagnement et dispositions visant au renforcement de la coopération en matière policière et judiciaire

Une série de dispositions ont en effet été prévues en quelque sorte à titre de mesures compensatoires et qui sont destinées, pour l'essentiel, à éviter que le nouvel espace de liberté résultant du système Schengen ne se bâtisse au détriment des exigences imposées par le respect de la sécurité et des droits des citoyens.

A l'examen, cependant, ces mesures d'accompagnement, tout en entraînant, dans certains cas, un risque d'atteinte directe aux libertés et droits fondamentaux de la personne, portent plus directement encore atteinte aux principes essentiels résultant du respect de la souveraineté nationale.

Confrontée à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ces dispositions ne paraissent pas en l'état en mesure de passer le cap d'un éventuel contrôle de constitutionnalité.

Il en va ainsi tout spécialement des dispositions destinées à renforcer la coopération policière entre les Etats parties.

Deux séries de mesures doivent être ici contestées sous l'angle du respect de la souveraineté nationale française :

Celles qui organisent au profit des agents de police d'un Etat partie un droit d'" observation " sur le territoire d'une autre partie contractante, c'est-à-dire par exemple en France. C'est ainsi que, en cas d'urgence, des policiers étrangers pourront sans l'accord des autorités françaises compétentes opérer un franchissement de nos frontières nationales et poursuivre leurs investigations sur notre territoire ;

Celles qui organisent un véritable droit de poursuite sur notre territoire des malfaiteurs par des agents de police étrangère et ce encore une fois nonobstant toute autorisation préalable des autorités françaises compétentes. Cette possibilité est d'autant plus alarmante qu'il est précisé que la poursuite pourra s'effectuer sans limitation dans l'espace et dans le temps.

De telles dispositions, nonobstant les précautions prises à leur égard, méconnaissent à l'évidence les exigences du respect dû à la souveraineté nationale, telles qu'elle résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

C'est ainsi notamment que dans sa décision n° 80-116 DC du 17 juillet 1980 précitée, le Conseil constitutionnel a défini très précisément les conditions auxquelles une demande d'entraide judiciaire classique entre deux pays devait répondre afin de ne pas remettre en cause le principe du respect de la souveraineté nationale : il a indiqué à ce propos que seules les autorités judiciaires françaises sont compétentes pour accomplir en France et dans les formes prescrites par cette loi, les actes qui peuvent être demandés par une autorité étrangère au titre de l'entraide judiciaire et que les garanties d'indépendance des autorités doivent demeurer pour l'accomplissement de ces actes. Or, ce qui vaut pour l'entraide judiciaire doit aussi valoir a fortiori pour la coopération en matière policière dans la mesure où l'exercice de leurs compétences par des agents relève à l'évidence des prérogatives essentielles de la puissance étatique : tel n'est pas le cas des dispositions critiquées de la convention d'application Schengen. Les policiers étrangers sont autorisés à pénétrer sur le territoire national en dehors de toute autorisation des autorités françaises compétentes, à y accomplir de leur propre chef et sans limitations dans l'espace et dans le temps tous actes en relation avec la poursuite du malfaiteur à la seule exception de son arrestation ; de plus, et alors même que leur intervention se situerait dans le cadre d'une opération de police judiciaire, il n'est ni prévu qu'une telle opération doive nécessairement se dérouler sous le contrôle des autorités judiciaires nationales, ni spécifié que les actes accomplis au cours de ces opérations doivent l'être par des agents spécialement investis de compétences en matière de police judiciaire. C'est ainsi par exemple que s'agissant du Grand-Duché du Luxembourg, les agents investis du droit de poursuite sont, sans autre précision " les agents de la gendarmerie et de la police ".

On sait pourtant que dans une décision retentissante rendue le 12 janvier 1977 dans l'affaire " fouille des véhicules ", le Conseil constitutionnel a clairement condamné le risque de confusion créé en l'espèce par le législateur entre l'exercice d'activités de police administrative et l'exercice d'activités de police judiciaire.

Pareille confusion est d'autant plus apparente en l'espèce qu'on ne voit pas ce qui pourrait faire obstacle à ce que par exemple des agents de police administrative luxembourgeois puissent accomplir en toute autonomie et sans contrôle des actes de police judiciaire sur le territoire français.

Autrement dit : la souveraineté est présentée comme un pouvoir originaire et suprême : " est souverain, celui qui détient l'idée de droit valable dans la société ".

La souveraineté nationale implique qu'en tout état de cause la nation, s'exprimant par les institutions de la République, demeure maîtresse des choix fondamentaux réglant son destin national et international.

Sans qu'il soit nécessaire d'ouvrir ici le débat sur le caractère supraconstitutionnel ou non du principe de souveraineté nationale, il faut affirmer qu'aucun engagement international ne saurait, sous l'empire du texte constitutionnel actuel, conduire à une situation qui ôterait la maîtrise de ses choix fondamentaux à la nation ou l'amputerait d'une des conditions essentielles de sa souveraineté.

Une réponse ministérielle récente confirme cette analyse, dans le cas particulier des traités communautaires : " Toute extension de ce champ (celui du droit communautaire dont les limites sont tracées par le traité de Rome), qui porterait atteinte à un principe de valeur constitutionnelle, notamment au principe de la souveraineté nationale, pourrait être critiquée devant le Conseil constitutionnel. " (Rép, quest, écrite n° 32542 : Journal officiel, Assemblée nationale (Q), 24 septembre 1990, p 4454)

Parce qu'il apparaît incontestable pour les auteurs du recours qu'au travers des accords de Schengen il y a abandon de souveraineté, il est demandé au Conseil constitutionnel, en précisant le droit en la matière, de dire que la ratification desdits accords ne peut s'opérer sans modification préalable de la Constitution.

D'autant plus que contrairement à tout traité, convention, accord, aucune clause de dénonciation n'ayant été prévue, la France ne pourrait se désengager même si elle estimait que le système mis en place ne correspondait plus à ses vues et intérêts.

Que, d'ailleurs, notre pays, s'il pensait devoir au contraire renforcer par une nouvelle législation interne les accords de Schengen, risquerait de voir aboutir les recours de tiers devant le Conseil d'Etat ou la Cour européenne des droits de l'homme tendant à annuler ces nouvelles dispositions.

(1) Décision n° 76-71 DC des 29-30 décembre 1976.

(2) Décision n° 78-93 DC du 29 avril 1978 relative à l'augmentation de la quote-part de la France au FMI.

(3) Décision n° 80-116 DC du 17 juillet 1980 relative à la convention franco-allemande d'entraide judiciaire en matière pénale.

(4) Décision n° 85-188 DC du 22 mai 1985 relative à l'abolition de la peine de mort par le protocole n° 6 additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme.

(5) Décision n° 70-39 DC précitée.

(6) Décision n° 76-71 DC précitée.

(7) Même décision.

(8) Même décision.

(9) Décision n° 78-93 DC du 29 avril 1978 précitée.

(10) Décision n° 78-116 D du 17 juillet 1980 précitée.

(11) Décision n° 85-188 DC du 22 mai 1985 précitée.

(12) Conseil constitutionnel n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, interruption volontaire de grossesse.

(13) Conseil constitutionnel n° 85-188 DC du 22 mai 1985.

(15) Décision n° 85-288 DC précitée.

(16) Ainsi, le Conseil constitutionnel, saisi sur la question de la constitutionnalité du protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales concernant l'abolition de la peine de mort, considère-t-il " que cet engagement international n'est pas incompatible avec le devoir pour l'Etat d'assurer le respect des institutions de la République, la continuité de la vie de la nation et la garantie des droits et des libertés des citoyens ".

Deuxième moyen

Il résulte de plus de l'examen des dispositions de la convention complémentaire que c'est surtout au niveau de la sauvegarde et du respect des libertés individuelles et du droit d'asile que cet engagement international comporte un certain nombre de risques majeurs.

A : Il en va ainsi tout d'abord des dispositions relatives au traitement des demandes d'asile. Un triple risque doit être ici mis en évidence :

a) Le principe suivant lequel un seul des Etats signataires sera responsable de l'examen d'une demande d'asile n'est pas assorti de garanties suffisantes en ce qui concerne notamment la définition des critères de désignation de l'Etat responsable de l'examen d'une telle demande ;

b) Ces dispositions ne comportent de surcroît aucune garantie expresse qu'une information confidentielle concernant une demande d'asile ne parviendra pas aux autorités du pays d'origine ;

c) Même remarque à propos des dispositions impliquant pour l'Etat requis une obligation d'extrader au profit d'un Etat requérant.

B : Il en va ainsi également à l'égard des dispositions visant au renforcement de la coopération judiciaire policière ainsi qu'à l'instauration d'un fichier informatisé (" système d'information Schengen " : SIS).

On peut émettre à ce propos des doutes sur la compatibilité des dispositions ainsi énoncées avec le système de garanties constitutionnelles applicables en France en matière de protection des libertés fondamentales et spécialement de la liberté individuelle. En particulier, le mécanisme de compensation ou principe de libre circulation destiné à préserver l'ordre et la sécurité publics apparaît manifestement disproportionné au détriment des libertés individuelles.

C'est le cas en matière policière par l'institution généralisée d'un droit de poursuite au profit des agents de police étrangère sur le territoire national et qui, s'agissant des flagrants délits, pourra être mis en uvre sans autorisation préalable des autorités françaises compétentes.

C'est aussi le cas en matière informatique. La convention complémentaire prévoit l'instauration d'un fichier informatisé accessible aux Etats signataires, système dit " système d'information Schengen ". Le problème ne vient pas tant ici du côté de la France où l'accès aux banques de données comportant des informations nominatives est placé sous le contrôle de la CNIL que des autres Etats parties qui ne garantissent pas toujours un niveau équivalent de protection des personnes tant en ce qui concerne l'accès aux données qu'en ce qui concerne l'utilisation qui en est faite. Il ressort également de l'examen des dispositions de la convention complémentaire que des garanties suffisantes n'ont pas été toujours prévues en ce qui concerne l'interdiction des interconnexions éventuelles entre fichiers informatisés.

Troisième moyen

En excluant enfin du " système Schengen " les départements d'outre-mer et les territoires d'outre-mer, on peut raisonnablement croire que la convention complémentaire porte directement atteinte au principe de l'indivisibilité de la République affirmé par l'article 2 de la Constitution.

Quatrième moyen

En dernière analyse, on peut se demander si, sur un plan strictement procédural, l'ensemble des accords de Schengen (accord initial et convention complémentaire) est parfaitement conforme au droit communautaire. Négociés et conclus en marge des procédures communautaires de droit commun, et entre un nombre limité d'Etats, ces engagements internationaux posent, par conséquent, un évident problème de compatibilité formelle avec les traités de base eux-mêmes.

Saisi de cette question, le Conseil constitutionnel pourrait parfaitement appliquer dans ce domaine les principes qu'il a dégagés dans la décision n° 78-93 DC du 29 avril 1978 à propos de l'examen de la loi relative à l'augmentation de la quote-part de la France au FMI ; il pourrait dès lors entreprendre de vérifier dans quelle mesure les dispositions procédurales du ou des traités de base ont parfaitement été respectés par les engagements internationaux subséquents.

Par ces motifs et tous autres à soulever d'office par le Conseil constitutionnel, les soussignés demandent au conseil de déclarer la loi susvisée non conforme à la Constitution.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 28 juin 1991, par MM Pierre Mazeaud, Jean-Louis Masson, Eric Doligé, Georges Tranchant, Mmes Martine Daugreilh, Christiane Papon, MM Robert-André Vivien, Didier Julia, Jean-Paul de Rocca Serra, Mme Nicole Catala, MM Georges Gorse, René Couveinhes, Léon Vachet, Bernard Debré, Eric Raoult, Jean Besson, Jean de Gaulle, Jacques Masdeu-Arus, Jacques Houssin, Jacques Limouzy, Patrick Ollier, Mme Elisabeth Hubert, M Alain Jonemann, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM Alain Peyrefitte, Henri Cucq, Pierre Pasquini, Guy Drut, Jean-Louis Debré, Claude-Gérard Marcus, Lucien Guichon, Régis Perbet, Roland Vuillaume, Gérard Léonard, Jacques Godfrain, Xavier Deniau, Olivier Guichard, Franck Borotra, Jean-Claude Mignon, Pierre Mauger, Mme Suzanne Sauvaigo, MM Gabriel Kaspereit, Pierre Bachelet, Jean-Michel Couve, Arthur Dehaine, Michel Inchauspé, Jean Brocard, Daniel Colin, Hubert Falco, François-Michel Gonnot, Marc Laffineur, Pierre Micaux, Roland Blum, François d'Aubert, André Rossi, Georges Durand, Philippe de Villiers, Arthur Paecht, Charles Ehrmann, Mme Louise Moreau, MM Claude Wolff, Gilbert Gantier, Alain Griotteray, Christian Estrosi, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi autorisant l'approbation de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des Etats de l'union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu le décret n° 86-907 du 30 juillet 1986 portant publication de l'accord entre les gouvernements des Etats de l'union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, fait à Schengen le 14 juin 1985 ;

1. Considérant que les auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi autorisant l'approbation de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 ; qu'à l'appui de leur saisine ils font valoir que cette convention est contraire à la Constitution ;

2. Considérant que l'engagement international dont le Parlement a, par la loi déférée, autorisé l'approbation comporte huit titres, un acte final, un procès-verbal complémentaire et une déclaration commune des autorités réunies à Schengen le 19 juin 1990 ; qu'ont été également portées à la connaissance du Parlement des déclarations du Gouvernement de la République française ;

3. Considérant que les définitions des termes employés dans la convention figurent dans son titre Ier ; qu'en particulier est considéré comme étranger, toute personne autre que les ressortissants des Etats membres des communautés européennes ; que le titre II intitulé "Suppression des contrôles aux frontières intérieures et circulation des personnes" fixe, par ses articles 2 à 38, un ensemble de règles visant à réaliser cet objectif ; que le titre III comprend, sous les articles 39 à 91, des stipulations destinées à promouvoir entre les Parties contractantes une coopération en matière de police ainsi qu'une entraide judiciaire ; qu'à l'effet de faciliter la coopération entre les services compétents le titre IV de la convention, sous les articles 92 à 119 instaure un fichier informatisé accessible aux seuls Etats signataires dénommé "système d'information Schengen" ; que le titre V, composé des articles 119 à 125, concerne les transports et la circulation des marchandises ; que le titre VI énonce, sous les articles 126 à 130, des règles relatives à la protection des données à caractère personnel ; que le titre VII, qui comprend les articles 131 à 133, institue pour l'application de la convention un comité exécutif ; que le titre VIII intitulé "Dispositions finales" contient, à travers ses articles 134 à 142, des précisions touchant notamment au champ d'application de la convention, à la place qu'elle occupe par rapport à d'autres engagements internationaux et à sa procédure de modification ; que l'acte final comporte six déclarations communes aux Parties contractantes faites lors de la signature de la convention ; qu'en complément de l'acte final, les Parties contractantes ont adopté une déclaration commune concernant le champ d'application de la convention et pris acte de déclarations unilatérales faites en rapport avec celle-ci ; qu'une déclaration commune des ministres et secrétaires d'État réunis à Schengen le 19 juin 1990 détermine l'objet de discussions ultérieures ;

4. Considérant par ailleurs, que, par application de l'article 41, paragraphe 9, de la convention, des déclarations du Gouvernement de la République française définissent "les modalités de la poursuite transfrontalière" ;

5. Considérant que les auteurs de la saisine critiquent à titre principal l'article 2, paragraphe 1, de la convention aux termes duquel, "les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans qu'un contrôle des personnes soit effectué" ; que cet article est contesté au motif qu'il porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale et procède à un transfert de souveraineté ;

6. Considérant que selon la saisine, les articles 20, 22, 40 et 41 de la convention procèdent également à un transfert de souveraineté ;

7. Considérant qu'il est soutenu que méconnaissent les droits et libertés de valeur constitutionnelle les dispositions relatives au traitement des demandes d'asile, les articles 41, 61 et 63 de la convention ainsi que son titre IV ;

8. Considérant que les auteurs de la saisine font observer que la convention ne comporte aucune clause de "dénonciation" ; que son champ d'application, tel qu'il est défini par l'article 138 est contraire au principe de l'indivisibilité de la République ; qu'ils relèvent enfin, qu'il n'est pas établi que la convention soit conforme au droit communautaire ;

- SUR LES DIFFERENTS GRIEFS ARTICULES A L'ENCONTRE DE L'ARTICLE 2 DE LA CONVENTION :

En ce qui concerne l'argumentation suivant laquelle l'article 2 porterait atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale :

9. Considérant que les auteurs de la saisine estiment que l'article 2 de la convention porte atteinte au devoir de l'État d'assurer le respect des institutions de la République, la continuité de la vie de la Nation et la garantie des droits et libertés des citoyens ;

Quant au devoir de l'État d'assurer le respect des institutions :

10. Considérant qu'il est soutenu que l'article 2 de la convention, en supprimant les frontières en matière de circulation des personnes, altère le fonctionnement des institutions de la République car les limites de leurs compétences territoriales deviennent incertaines ;

11. Considérant que le franchissement des frontières sans qu'un contrôle des personnes soit nécessairement effectué n'est pas assimilable à une suppression ou à une modification des frontières qui, sur le plan juridique, délimitent la compétence territoriale de l'État ; qu'ainsi le grief allégué manque en fait et ne peut qu'être écarté ;

Quant à la continuité de la vie de la Nation :

12. Considérant que suivant la saisine le principe posé par l'article 2 de la convention met en cause la vie de la Nation au regard de ses incidences tant sur les modes d'acquisition de la nationalité française que sur la maîtrise des flux migratoires ;

13. Considérant que la convention ne modifie en rien les dispositions du code de la nationalité française ; qu'en particulier, elle n'assimile nullement, pour l'application du droit de la nationalité, la résidence ou le séjour dans un des Etats signataires autres que la France à une résidence en France ;

14. Considérant que la portée du principe posé par l'article 2, paragraphe 1, ne peut être appréciée indépendamment des autres stipulations de la convention ; qu'il y a lieu de relever que la suppression du contrôle des personnes aux "frontières intérieures", laquelle n'est au demeurant pas absolue, va de pair avec le transfert de ces contrôles et leur harmonisation aux "frontières externes" des Etats signataires ; qu'en particulier, sont définies les conditions et modalités de franchissement des frontières extérieures, ainsi que les règles uniformes suivant lesquelles doivent être effectués les contrôles ; qu'il est prévu un régime commun de visas de court séjour s'appliquant aux ressortissants d'Etats tiers, qui ne pourra être modifié que d'un commun accord entre les Parties contractantes et auquel il ne pourra être dérogé qu'exceptionnellement ; que les visas pour un séjour de plus de trois mois sont des visas nationaux qui autorisent seulement son titulaire à transiter sur le territoire des autres Parties contractantes sous les réserves mentionnées à l'article 18 ;

15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'argumentation fondée sur l'atteinte à la continuité de la vie de la Nation ne saurait être retenue ;

Quant aux droits et libertés des citoyens :

16. Considérant que pour les auteurs de la saisine la "perméabilité des frontières" porterait atteinte aussi bien à la sûreté des personnes proclamée par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qu'aux dispositions du Préambule de la Constitution de 1946 qui garantissent la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ;

17. Considérant que le principe posé par l'article 2, paragraphe 1, de la convention ne saurait être regardé comme méconnaissant l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public, qui implique notamment que soit assurée la protection des personnes ; qu'en effet, le principe de libre circulation s'accompagne, ainsi qu'il a été dit précédemment, de mesures de contrôle aux frontières externes des Etats signataires ; qu'en outre, le paragraphe 2 de l'article 2 de la convention autorise une Partie contractante à rétablir, pour une période limitée, les contrôles frontaliers nationaux lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exigent ; que, de surcroît, le paragraphe 3 de l'article 2 stipule que la suppression du contrôle des personnes aux frontières intérieures ne porte pas atteinte à l'exercice des compétences de police qui appartiennent à chacun des Etats sur l'ensemble de son territoire ; qu'en conséquence, il n'est apporté aucune modification à la législation relative au contrôle des personnes à l'intérieur du territoire national ;

18. Considérant que les dispositions du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 en vertu desquelles la Nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs", sont sans rapport avec l'article 2 de la convention ; que, dès lors, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées du Préambule est inopérant ;

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que l'article 2 entraînerait un "transfert de souveraineté" :

19. Considérant que d'après les auteurs de la saisine l'article 2 de la convention "en ce qu'il supprime tout contrôle des autorités françaises emporte nécessairement un transfert de souveraineté au profit de l'État dans lequel l'étranger sera admis" ;

20. Considérant que si l'article 2 pose le principe du libre franchissement par les personnes des frontières intérieures communes, il prévoit des possibilités de dérogation pour des motifs d'ordre public ou de sécurité nationale et réserve expressément les compétences de police de chaque Partie contractante sur son territoire ; qu'ainsi, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE CE QUE L'ARTICLE 20, PARAGRAPHE 2, ENTRAINERAIT UN "TRANSFERT DE SOUVERAINETE" :

21. Considérant que l'article 20 stipule, dans son paragraphe 2, que les dispositions du paragraphe 1 du même article relatives à la durée du séjour des étrangers au sens de la convention non soumis à l'obligation de visa, ne font pas obstacle au droit de chaque Partie contractante de prolonger au-delà de trois mois le séjour de cette personne "sur son territoire dans des circonstances exceptionnelles ou par application des dispositions d'un accord bilatéral conclu antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente convention" ;

22. Considérant que suivant la saisine ces stipulations étendraient à la France des accords bilatéraux auxquels elle ne serait pas partie ;

23. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 20, paragraphe 2, que la prolongation de la durée du séjour qu'il autorise ne s'applique qu'au "territoire" de l'État qui est partie à un accord bilatéral antérieur ou qui estime être en présence de circonstances exceptionnelles ; qu'ainsi, l'argumentation invoquée est dénuée de pertinence ;

- SUR LE GRIEF DIRIGE CONTRE L'ARTICLE 22 :

24. Considérant que l'article 22 est relatif à la situation des personnes autres que les ressortissants des Etats membres des communautés européennes qui sont entrées régulièrement sur le territoire d'une des Parties contractantes ou qui y résident ; que ces personnes, lorsqu'elles pénètrent sur le territoire d'une autre Partie contractante sont tenues de se déclarer, auprès des autorités compétentes, dans les conditions fixées par ladite Partie ; que chaque État a la faculté, pour ce qui le concerne, de prévoir des exceptions au principe de la déclaration obligatoire ;

25. Considérant que selon la saisine, les mesures de contrôle prévues par l'article 22, entraîneraient, en raison de leur insuffisance, un transfert de souveraineté ;

26. Considérant que la déclaration exigée par l'article 22 constitue une formalité à laquelle les personnes visées par le texte sont astreintes pour pouvoir pénétrer en France ; qu'il appartient aux autorités nationales de fixer les règles qui lui sont applicables et d'en tirer les conséquences appropriées ; qu'ainsi l'article 22 n'est en rien contraire à la Constitution ;

- SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES AU TRAITEMENT DES DEMANDES D'ASILE :

27. Considérant que, par ses articles 28 et 135, la convention réaffirme les obligations des Parties contractantes en vertu de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés telle qu'amendée par le protocole de New-York du 31 janvier 1967 ;

28. Considérant qu'aux termes du paragraphe 3 de l'article 29, quelle que soit la Partie contractante à laquelle un étranger au sens de l'article 1er de la convention adresse sa demande d'asile, une seule Partie contractante est responsable du traitement de celle-ci ; que la détermination de cette Partie est faite selon les critères définis à l'article 30 ; que l'article 38 fixe les conditions dans lesquelles sont échangées des données relatives à l'examen des demandes d'asile ;

29. Considérant que pour les auteurs de la saisine ces dispositions présentent des risques en ce qui concerne la sauvegarde du droit d'asile ; d'une part, du fait de l'absence de garanties suffisantes s'agissant des critères de désignation de l'État responsable de l'examen d'une demande ; d'autre part, en raison de la divulgation possible d'informations confidentielles ;

En ce qui concerne le respect du droit d'asile :

30. Considérant qu'aux termes du 4ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : "Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République" ;

31. Considérant que la détermination de l'État responsable du traitement d'une demande d'asile résulte des règles objectives stipulées à l'article 30 de la convention ; qu'en vertu de l'article 32, la Partie contractante responsable du traitement de la demande d'asile assure celui-ci conformément à son droit national ; que, toutefois, le paragraphe 4 de l'article 29 réserve le droit de toute Partie contractante "pour des raisons particulières tenant notamment au droit national" d'assurer le traitement d'une demande d'asile même si la responsabilité incombe à une autre Partie ; que ces dernières stipulations sont appelées à recevoir application au profit des personnes susceptibles de bénéficier du droit d'asile en vertu du quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ;

En ce qui concerne les informations relatives aux demandes d'asile :

32. Considérant que l'article 38 fixe les règles applicables aux échanges de données nominatives relatives aux demandeurs d'asile, en précisant aussi bien le contenu que les destinataires de ces données ; que cet article n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR LES ARTICLES 40 ET 41 RELATIFS A LA REGLEMENTATION DE L'OBSERVATION ET DE LA POURSUITE TRANSFRONTALIERES :

En ce qui concerne l'article 40 relatif à l'observation transfrontalière :

33. Considérant qu'en vertu du paragraphe 1 de l'article 40, les agents d'une des Parties contractantes qui, dans le cadre d'une enquête judiciaire, observent dans leur pays une personne présumée avoir participé à un fait punissable pouvant donner lieu à extradition, sont autorisés à continuer cette observation sur le territoire d'une autre Partie contractante "lorsque celle-ci a autorisé l'observation transfrontalière sur la base d'une demande d'entraide judiciaire présentée au préalable" ; que, suivant le paragraphe 2 de l'article 40, lorsque, pour des raisons particulièrement urgentes, l'autorisation préalable de l'autre Partie contractante ne peut être demandée, les agents observateurs sont autorisés à continuer au-delà de la frontière l'observation d'une personne "présumée" avoir commis des faits punissables énumérés au paragraphe 7 de l'article 40, sous les conditions particulières prescrites par le paragraphe 2 ; que l'observation visée tant au paragraphe 1 qu'au paragraphe 2 de l'article 40 est assujettie aux conditions et modalités définies par ce même article dans ses paragraphes 3, 4 et 5 ;

34. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que le fait pour des policiers étrangers de poursuivre, sans l'accord des autorités françaises, leurs investigations sur le territoire national est contraire au "respect dû à la souveraineté nationale" ;

35. Considérant que, dans le cas général visé au paragraphe 1 de l'article 40, le droit d'observation transfrontalière est subordonné à l'acceptation d'une demande préalable d'entraide judiciaire ; que, dans le cas d'urgence visé au paragraphe 2, il est expressément stipulé que l'observation doit prendre fin, dès que l'État sur le territoire duquel se déroule l'observation le demande et au plus tard cinq heures après le franchissement de la frontière ; qu'ainsi l'article 40 ne porte pas atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ;

En ce qui concerne l'article 41 relatif à la procédure de poursuite transfrontalière :

36. Considérant, d'après le paragraphe 1 de l'article 41, que les agents d'une des Parties contractantes qui, dans leur pays, poursuivent une personne prise en flagrant délit de commission d'une des infractions visées au paragraphe 4 de cet article ou de participer à l'une desdites infractions, sont autorisés à continuer la poursuite sans autorisation préalable sur le territoire d'une autre Partie contractante lorsque les autorités compétentes de celle-ci n'ont pu être averties préalablement de l'entrée sur ce territoire, en raison de l'urgence particulière, ou que ces autorités n'ont pu se rendre sur place à temps pour reprendre la poursuite ; qu'il en est de même lorsque la personne poursuivie, se trouvant en état d'arrestation provisoire ou purgeant une peine privative de liberté, s'est évadée ; que les autres stipulations de l'article 41 fixent les conditions de recours à la procédure de poursuite transfrontalière ; que le paragraphe 9 de l'article 41 autorise chaque Partie contractante, au moment de la signature de la convention, à faire une déclaration dans laquelle elle définit, sur la base des dispositions des paragraphes 2, 3 et 4, les modalités d'exercice de la poursuite sur son territoire pour chacune des Parties contractantes avec laquelle elle a une frontière commune ; que la déclaration faite par le Gouvernement de la République française sur ce dernier fondement est un élément qui doit être pris en compte pour l'appréciation de la conformité à la Constitution de l'article 41 de la convention ;

37. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que l'article 41 permet aux autorités de police étrangères de procéder à des actes de police judiciaire à l'intérieur du territoire français "sans aucun droit de regard des autorités nationales" et "sans limitation dans l'espace et dans le temps" ; qu'ils en déduisent qu'il y a transfert de souveraineté et atteinte aux "libertés individuelles" ;

Quant au moyen relatif à un transfert de souveraineté :

38. Considérant que la procédure de poursuite transfrontalière régie par l'article 41 de la convention et dont les modalités d'exercice ont fait l'objet d'une déclaration du Gouvernement de la République sur le fondement du paragraphe 9 de l'article 41, n'est ni générale, ni discrétionnaire ; que cette procédure n'est applicable qu'à des hypothèses où il y a soit des infractions flagrantes d'une particulière gravité, soit une volonté de la part de la personne poursuivie de se soustraire à la justice de son pays ; que les agents poursuivants ne disposent en aucun cas du droit d'interpellation ; que l'entrée dans les domiciles et les lieux non accessibles au public leur est interdite ;

39. Considérant qu'en raison des modalités de son exercice, la procédure de poursuite transfrontalière ne procède pas à un "transfert de souveraineté" ;

Quant au moyen relatif à l'atteinte aux "libertés individuelles" :

40. Considérant que l'article 41 de la convention ne prévoit ni n'implique de dérogations aux dispositions de la législation nationale qui ont pour objet d'assurer la sauvegarde de la liberté individuelle et des droits de la défense ; que le respect de ces dispositions s'impose aux agents poursuivants des Parties contractantes ; que d'ailleurs, s'agissant de la rétention aux fins d'auditions de la personne poursuivie, l'article 41 renvoie, dans son paragraphe 6, aux "règles pertinentes du droit national" ;

- SUR LES ARTICLES 61 ET 63 RELATIFS A LA PROCEDURE D'EXTRADITION :

En ce qui concerne l'article 61 :

41. Considérant que l'article 61 est ainsi rédigé : "La République française s'engage à extrader, à la demande de l'une des Parties contractantes, les personnes poursuivies pour des faits punis par la législation française d'une peine ou mesure de sûreté privative de liberté d'un maximum d'au moins deux ans et par la loi de la Partie contractante requérante d'une peine ou mesure de sûreté privative de liberté d'un maximum d'au moins un an." ;

42. Considérant qu'il est soutenu que cet article institue à la charge de l'État une obligation d'extrader qui est contraire au respect "des libertés individuelles" ;

43. Considérant que, comme le relève l'exposé des motifs du projet de loi qui autorise l'approbation de la convention, l'article 61 n'a d'autre objet que de soumettre à la procédure d'extradition les personnes poursuivies pour des infractions passibles dans le pays requérant d'une peine d'emprisonnement d'au moins un an, dès lors que les infractions sont passibles en droit français d'une peine d'emprisonnement d'au moins deux ans ; que l'article 61 vise exclusivement le quantum de la peine encourue pour les infractions susceptibles d'extradition et ne fait pas obstacle à l'application des garanties résultant des conventions d'extradition et de la loi nationale au profit des personnes dont l'extradition est demandée ; qu'ainsi, le moyen invoqué manque en fait ;

En ce qui concerne l'article 63 :

44. Considérant qu'en vertu de l'article 63, les Parties contractantes s'engagent, conformément à la Convention européenne d'extradition du 13 septembre 1957, à extrader entre elles les personnes qui sont poursuivies par les autorités judiciaires de la Partie contractante requérante pour l'une des infractions visées à l'article 50, paragraphe 1, ou recherchées par celles-ci aux fins de l'exécution d'une peine ou d'une mesure de sûreté prononcées pour une telle infraction ;

45. Considérant que les auteurs de la saisine reprennent à l'encontre de l'article 63, une argumentation identique à celle dirigée contre l'article 61 ;

46. Considérant que, pour ce qui concerne le Gouvernement de la République française, l'article 63 n'a d'autre objet que de rendre justiciables des stipulations de la Convention européenne d'extradition du 13 septembre 1957, les infractions visées à l'article 50, paragraphe 1 ; qu'il n'est nullement fait obstacle à l'application des conditions générales de l'extradition ; que le moyen dirigé contre l'article 63 manque lui aussi en fait ;

- SUR LA MISE EN CAUSE DU TITRE IV DE LA CONVENTION :

47. Considérant que le titre IV de la convention intitulé "Système d'information Schengen" instaure un fichier informatisé accessible aux Etats signataires ; que, dans un chapitre Ier, il en définit les composantes ; que le chapitre II du titre IV énonce les conditions d'exploitation et d'utilisation du système ; que le chapitre III édicte un ensemble de règles destinées à assurer la protection des données à caractère personnel, ainsi que la sécurité de ces données ; que la répartition des coûts du système fait l'objet du chapitre IV ;

48. Considérant que les auteurs de la saisine estiment que le titre IV n'assure pas le respect des "libertés individuelles" en raison, d'une part, de garanties insuffisantes dans la législation des États signataires s'agissant de l'utilisation des données nominatives et, d'autre part, de l'absence de dispositions interdisant des "interconnexions" entre fichiers informatisés ;

49. Considérant que le chapitre III du titre IV de la convention comporte un dispositif très important de mesures à même d'assurer le respect de la liberté personnelle en cas d'exploitation ou d'utilisation des catégories de données collectées par le "Système d'information Schengen" ; que des mesures complémentaires de protection résultent du titre VI ;

50. Considérant en particulier que l'article 102 prescrit que les Parties contractantes ne peuvent utiliser les données prévues aux articles 95 à 100 qu'aux fins énoncées pour chacun des signalements visés à ces articles et, qu'en vertu du paragraphe 5 de l'article 102, toute utilisation de données non conforme aux paragraphes 1 à 4 dudit article "sera considérée comme détournement de finalité" ;

51. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen invoqué à l'encontre du titre IV manque en fait ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE CE QUE LA CONVENTION MECONNAITRAIT LE PRINCIPE D'INDIVISIBILITE DE LA REPUBLIQUE :

52. Considérant que le premier alinéa de l'article 138 de la convention est ainsi rédigé : "Les dispositions de la présente convention ne s'appliqueront, pour la République française, qu'au territoire européen de la République française" ;

53. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, l'exclusion du champ d'application de la convention des départements d'outre-mer et des territoires d'outre-mer méconnaît le principe de l'indivisibilité de la République affirmé par l'article 2 de la Constitution ;

54. Considérant que le champ d'application territoriale d'une convention internationale est déterminé par ses stipulations ou par les règles statutaires de l'organisation internationale sous l'égide de laquelle elle a été conclue ;

55. Considérant que la convention a pour objet la suppression des contrôles opérés aux "frontières communes" des Etats signataires ; qu'en raison du but ainsi poursuivi la limitation du champ d'application territoriale de cette convention, que stipule son article 138, n'est en rien contraire au principe d'indivisibilité de la République ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE L'ABSENCE DE CLAUSE DE "DENONCIATION" :

56. Considérant que les auteurs de la saisine font observer que la convention ne prévoit pas de possibilité expresse de "dénonciation" ; qu'il en résulte selon eux un abandon de souveraineté ;

57. Considérant que, dans son article 140, la convention subordonne à l'accord de chacune des Parties contractantes l'adhésion de tout État membre des communautés européennes ; que l'article 141 stipule, dans son paragraphe 2, que "les Parties contractantes arrêtent d'un commun accord les modifications à la présente convention" ; que l'article 142 règle l'hypothèse où les dispositions de la convention peuvent être remplacées ou modifiées en fonction des conventions conclues entre les Etats membres des communautés européennes en vue de la réalisation d'un espace sans frontières intérieures ; que, dans chaque cas, est réservée l'exigence d'une ratification, d'une approbation ou d'une acceptation ;

58. Considérant qu'au regard des procédures de modification ainsi prévues, sur une base de réciprocité, dans le respect des règles du droit national relatives à l'introduction des traités dans l'ordre interne, l'absence de référence à une clause de retrait ne saurait constituer en elle-même un abandon de souveraineté ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE CE QUE LA CONVENTION SERAIT CONTRAIRE AU DROIT COMMUNAUTAIRE :

59. Considérant que les auteurs de la saisine, sans prendre en compte les stipulations de l'article 134 de la convention, estiment qu'il n'est pas établi qu'elle soit conforme au droit communautaire ;

60. Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'apprécier la conformité d'un engagement international aux stipulations d'un traité ; que, dès lors, il n'y a pas lieu d'examiner si la convention dont la loi déférée autorise l'approbation serait contraire au traité instituant la Communauté économique européenne ou aux actes pris par les institutions communautaires sur le fondement de ce traité ;

- SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES AU COMITE EXECUTIF :

61. Considérant que le titre VII de la convention institue un Comité exécutif qui, indépendamment de compétences particulières qui lui sont limitativement attribuées, a pour mission générale de veiller à l'application correcte de ladite convention ; qu'en vertu de l'article 132, chacune des Parties contractantes dispose d'un siège au sein du Comité exécutif ; qu'il est stipulé au même article que ce Comité statue à l'unanimité ;

62. Considérant que si la convention n'assujettit pas le Comité exécutif à un contrôle juridictionnel, son institution comme la définition de ses attributions ne sont pas contraires à la Constitution dès lors qu'aucune stipulation de la convention ne confère aux décisions de ce Comité un effet direct sur les territoires des Parties contractantes ; que les mesures prises par les autorités françaises, à la suite des décisions dudit Comité, seront elles-mêmes soumises au contrôle des juridictions françaises, dans le cadre de leurs compétences respectives ;

63. Considérant qu'en l'espèce, il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution en ce qui concerne la loi soumise à son examen ;

Décide :

Article premier :

N'est pas contraire à la Constitution la loi autorisant l'approbation de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des Etats de l'union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Références :

DC du 25 juillet 1991 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 25 juillet 1991 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi autorisant l'approbation de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des Etats de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°91-294 DC du 25 juillet 1991

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Origine de la décision

Date de la décision : 25/07/1991

Fonds documentaire ?: Legifrance

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