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§ France, Conseil constitutionnel, 13 janvier 1994, 93-332

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Loi relative à la santé publique et à la protection sociale

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 93-332
Numéro NOR : CONSTEXT000017666501 ?
Numéro NOR : CSCX9400027S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1994-01-13;93.332 ?

Saisine :

Les députés soussignés à Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue de Montpensier, 75001 Paris Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers,

En application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel l'article 47 de la loi relative à la santé publique et à la protection sociale que le Parlement vient d'adopter.

Les dispositions de l'article 47 de la loi relative à la santé publique et à la protection sociale ont été introduites à l'Assemblée nationale, le 30 novembre, par un amendement du Gouvernement.

Un litige oppose depuis plusieurs années les caisses régionales de sécurité sociale et d'assurance vieillesse de la région de Strasbourg avec leurs salariés au sujet d'une prime justifiée par la complexité de l'application dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle de la législation particulière de la sécurité sociale.

Cette indemnité de difficultés particulières instituée par un protocole d'accord du 28 mars 1953 a été révisée par la suite selon des méthodes de calcul contestables. C'est ainsi que l'indemnité, qui correspondait en 1953 à 6,1 p 100 du salaire minimum, n'était plus que de 2,7 p 100 en 1990, ce qui a donné lieu à diverses actions judiciaires. Neuf mille agents sont concernés.

Les recours individuels des salariés et ceux des organisations syndicales ont abouti tant au niveau des conseils de prud'hommes qu'en cour d'appel de Metz.

L'autorité de tutelle s'était pourvue en cassation. Par des arrêts du 22 avril 1992, la chambre sociale de la Cour de cassation a relevé que l'indemnité de difficultés particulières constituait un élément du salaire normal des intéressés et devait, en conséquence, être prise en compte pour le calcul de la gratification annuelle. Elle a renvoyé au juge de fond, en l'occurrence la cour d'appel de Besançon, en l'invitant à rechercher si un usage ne s'était pas créé quant au nouveau mode de calcul de l'indemnité utilisée, après les changements de classification et la disparition de l'indice auquel se référait l'accord collectif litigieux, et, à défaut d'un usage, de déterminer quel aurait été, à la date de chaque échéance de la prime, le taux qu'aurait atteint l'indice de référence s'il avait été maintenu.

La cour d'appel de Besançon a ordonné, le 13 octobre 1993, la réouverture des débats pour permettre à chaque demandeur de calculer le rappel de salaire auquel il peut prétendre jusqu'au 31 décembre 1993 et a fixé au 9 mars 1994 la date à laquelle l'affaire sera rappelée en audience. De son côté l'autorité de tutelle a été déboutée de sa demande.

En tout état de cause, les salariés obtiendront satisfaction si la justice suit normalement son cours. L'article 47 aurait pour effet de priver les intéressés du versement de l'indemnité à laquelle ils ont droit.

Nous demandons au Conseil constitutionnel de déclarer non conformes à la Constitution les dispositions de cet article pour quatre raisons :

: il met en cause la séparation des pouvoirs en amenant le législateur à interférer dans une instance judiciaire qui n'est pas définitive. L'arrêt du 13 octobre de la cour d'appel de Besançon a été prononcé alors que le Parlement était déjà saisi du projet de loi ;

: l'accord collectif litigieux qui est en cause avait reçu l'agrément du ministre des affaires sociales. Pour éviter le versement des indemnités auquel la justice allait la contraindre, l'autorité de tutelle avait retiré son agrément le 30 juillet 1991.

La Cour de cassation a relevé dans son arrêt que ce retrait ne pouvait avoir aucun effet rétroactif.

Une déclaration de conformité à la Constitution des dispositions incriminées aurait donc aussi pour effet de légaliser le caractère rétroactif de cette mesure et, par voie de conséquence, de mettre en cause le principe général du droit que constitue la non-rétroactivité ;

: les dispositions de l'article 47 ne sont pas de nature législative et ne concernent pas " des principes fondamentaux du droit du travail ou du droit de la sécurité sociale " visés à l'article 34 de la Constitution, mais des mesures particulières relevant d'une convention entre employeurs et salariés ;

: enfin il introduit une mesure qui est étrangère par son objet au projet de loi. Celui-ci ne porte pas " diverses mesures d'ordre social ", mais concerne la santé et la protection sociale, à l'exclusion du droit du travail. Il méconnaît ainsi ce qui est une jurisprudence constante du conseil.

Pour l'ensemble de ces raisons, les députés soussignés vous demandent de bien vouloir annuler l'article 47 de la loi relative à la santé publique et à la protection sociale.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.

Les sénateurs soussignés saisissent le Conseil constitutionnel dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, aux fins d'apprécier la conformité à celle-ci de la loi relative à la santé publique et à la protection sociale.

Ils demandent notamment l'annulation de l'article 35 au motif que celui-ci déroge aux principes constitutionnnels.

Le présent recours porte sur l'article 35 de la loi relative à la santé publique et à la protection sociale. Cette disposition tend à valider rétroactivement, sous réserve des décisions de justice devenues définitives, les décisions des caisses régionales d'assurance maladie fixant, en application des arrêtés des 20 et 26 décembre 1988 relatifs à la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles pour 1989. Les taux ainsi déterminés avaient été jugés illégaux par le Conseil d'Etat, le montant de l'excédent prévisionnel traduisant " une erreur manifeste dans l'appréciation de la marge nécessaire à la gestion du compte Accidents du travail, eu égard à l'importance des excédents dégagés au cours des précédents exercices " (Conseil d'Etat, 9 juillet 1993, Fédération nationale du bâtiment et autres).

Le présent recours est fondé en premier lieu sur l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 aux termes duquel " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ". La décision du Conseil d'Etat, annulant la tarification des accidents du travail pour 1989, s'apprécie d'abord par référence à ce droit fondamental que le juge administratif a entendu faire respecter dans l'affaire qui lui était soumise.

Le présent recours se fonde en deuxième lieu sur l'absence de proportionnalité entre la mesure de validation et l'objectif de sécurité juridique, qui relève de l'intérêt général, que le législateur peut légitimement faire valoir, sur la proposition du Gouvernement, pour remédier à certains effets de la décision d'annulation prise par le Conseil d'Etat. S'il est vrai que l'annulation en justice des décisions administratives pourrait priver de base légale les cotisations perçues au profit du régime des accidents du travail et des maladies professionnelles et créer ainsi une situation intolérable, il est non moins vrai que le législateur devait lui apporter une réponse proportionnée. C'est ainsi que la loi portant diverses mesures d'ordre social du 27 janvier 1993 a résolu, par son article 20, la situation analogue résultant de l'annulation par le Conseil d'Etat, et pour les mêmes motifs, de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles pour 1988 (Conseil d'Etat, 26 février 1992, groupement des industries françaises aéronautiques et spatiales et autres). La disposition retenue instituait, en contrepartie de la validation législative rendue nécessaire par la décision du juge, une restitution du trop-perçu sur les assujettis par le biais d'un abattement de 4 p 100 sur les cotisations appelées en 1993. Il était donc loisible au Gouvernement de proposer la correction du trop-perçu en 1989 par une disposition analogue applicable aux cotisations appelées en 1994 ou par toute autre mesure appropriée.

Les débats des deux assemblées parlementaires sur l'article 35 témoignent d'ailleurs de la volonté expresse des commissions compétentes de voir retenue cette solution. Néanmoins le Gouvernement, tout en reconnaissant explicitement le trop-perçu de l'année 1989, a empêché l'expression de la volonté du législateur sur le fond, d'abord en opposant au Sénat les règles de recevabilité financière de l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, ensuite en invoquant devant l'Assemblée la nécessité où il se trouverait, par contrecoup, de majorer les cotisations appelées au titre de l'assurance maladie (débats Sénat, JO du 27 octobre 1993 ; débats Assemblée nationale, JO des 30 novembre et 1er décembre 1993).

Il convient de préciser, en dépit du dernier argument d'opportunité avancé par le Gouvernement, que la nécessaire continuité du service public ne serait nullement mise en danger par un allégement des cotisations Accidents du travail à venir puisqu'il s'agit de corriger un trop-perçu. C'est en tout cas le devoir des pouvoirs publics de veiller au maintien de l'équilibre des régimes de protection sociale d'origine légale par des mesures appropriées, dans le strict respect des règles adaptées à chacun de ces régimes.

Le présent recours est en dernier lieu fondé sur l'atteinte portée à l'intérêt général en l'absence de toute mesure correctrice, du fait de la tarification excessive appliquée en 1989. Le régime de protection des salariés dans le domaine des accidents du travail et des maladies professionnelles est en effet soumis à des règles dictées par la poursuite d'un objectif prioritaire : l'amélioration de la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Les tarifs sont, dans ce but, modulés branche par branche ou entreprise par entreprise, en fonction de leur risque propre. Les employeurs sont ainsi incités à réduire ou à supprimer ce risque. Les règles financières de la tarification concourent donc, avec les spécifications réglementaires concernant les équipements de production et les lois définissant la responsabilité pénale et civile des employeurs en la matière, à prévenir le risque pour la santé des travailleurs sur le lieu de leur activité. Or toute tarification abusive fait évidemment obstacle aux progrès de la prévention du risque telle que l'a voulue le législateur dans un but d'intérêt général, en privant les employeurs de la réduction des charges liée à l'amélioration effective de la sécurité du travail.

L'attention des membres du conseil doit enfin être appelée sur l'absence d'un fonds qui pourrait recueillir les excédents éventuels : ceux-ci ne peuvent par conséquent être conservés à la disposition du régime concerné pour pourvoir à des dépenses futures.

Les sommes indûment perçues sur les employeurs sont irrémédiablement perdues.

Pour l'ensemble de ces raisons, les sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander l'annulation de l'article 35 de la loi relative à la santé publique et à la protection sociale.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 20 décembre 1993, par MM Claude Estier, Aubert Garcia, Guy Allouche, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM Paul Raoult, Jean Besson, André Vezinhet, Louis Perrein, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Roland Courteau, Robert Castaing, François Louisy, Jacques Bellanger, Jean-Pierre Masseret, Michel Charasse, Jean-Louis Carrère, Paul Loridant, Jean-Luc Mélenchon, René Régnault, Mme Monique ben Guiga, MM Jacques Carat, Mme Josette Durrieu, MM Léon Fatous, Marcel Bony, Jean Peyrafitte, Germain Authié, Claude Cornac, Gérard Miquel, Jean-Pierre Demerliat, Michel Dreyfus-Schmidt, Louis Philibert, Fernand Tardy, Marcel Charmant, Roger Quilliot, Guy Penne, Philippe Labeyrie, Michel Manet, Francis Cavalier-Benezet, Albert Pen, Pierre Biarnes, Roland Bernard, William Chervy, Michel Moreigne, Bernard Dussaut, Claude Saunier, André Rouvière, Raymond Courrière, Robert Laucournet, Jacques Bialski, Gérard Gaud, Marcel Vidal, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM François Autain, Charles Metzinger, Roland Huguet, Michel Sergent, René-Pierre Signe, Franck Sérusclat, Claude Fuzier, Philippe Madrelle, sénateurs, et, le 22 décembre 1993, par MM Alain Bocquet, François Asensi, Rémy Auchedé, Gilbert Biessy, Patrick Braouezec, Jean-Pierre Brard, Jacques Brunhes, René Carpentier, Daniel Colliard, Jean-Claude Gayssot, André Gerin, Michel Grandpierre, Maxime Gremetz, Georges Hage, Guy Hermier, Mmes Muguette Jacquaint, Janine Jambu, MM Jean-Claude Lefort, Paul Mercieca, Louis Pierna, Jean Tardito, Ernest Montoussamy, Martin Malvy, Gilbert Annette, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Didier Boulaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Camille Darsières, Henri d'Attilio, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Kamilo Gata, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Michel, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Georges Sarre, Henri Sicre, Roger-Gérard Schwartzenberg, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la santé publique et à la protection sociale ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la santé publique et à la protection sociale en contestant la conformité à la Constitution des dispositions de l'article 67 de cette loi ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, invoquent l'inconstitutionnalité de l'article 85 de ladite loi ;

-SUR L'ARTICLE 67 :

2. Considérant que l'article 67 de la loi a pour objet de valider, "sous réserve des décisions de justice devenues définitives, les décisions individuelles des caisses régionales d'assurance maladie fixant, dans les conditions déterminées à l'article L. 242-5 du code de la sécurité sociale, la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles des établissements pour l'année 1989, en tant qu'elles sont fondées sur les arrêtés des 20 décembre et 26 décembre 1988" ;

3. Considérant que les dispositions de cet article font suite à l'intervention d'une décision du 9 juillet 1993 par laquelle le Conseil d'État, statuant au contentieux, a annulé d'une part l'arrêté interministériel du 20 décembre 1988 et d'autre part, par voie de conséquence, celui du 26 décembre 1988 fixant pour l'année 1989 le taux des cotisations en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles dues par les entreprises au titre de leurs établissements ; que le Conseil d'État a jugé que les arrêtés en cause étaient entachés d'erreur manifeste d'appréciation au motif qu'ils avaient établi des taux de cotisations faisant apparaître pour l'année 1989 un surplus global qui, eu égard aux excédents accumulés au cours des années antérieures, dépassait de façon manifeste la marge nécessaire à la gestion dudit compte ; qu'en effet, le risque "accidents du travail et maladies professionnelles" repose sur un dispositif de gestion autonome comportant une modulation des taux annuels de cotisation destinée à inciter les employeurs à veiller à la prévention des accidents du travail ;

4. Considérant en premier lieu que, pour contester la conformité à la Constitution de l'article 67 de la loi, les sénateurs, auteurs de la première saisine, soutiennent tout d'abord qu'en privant de portée la décision susvisée du Conseil d'État, cette disposition méconnaît l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; qu'ils invoquent ensuite l'absence de proportionnalité entre la mesure de validation prévue par l'article 67 et l'objectif d'intérêt général poursuivi par le législateur lorsqu'il use de son pouvoir de prendre des dispositions de validation afin de remédier à certains effets d'une décision d'annulation contentieuse ; qu'il font enfin valoir que la validation en cause méconnaît l'intérêt général relatif à la prévention des accidents du travail que les règles de tarification des cotisations ont pour objet de favoriser ;

5. Considérant qu'il résulte des travaux parlementaires que le Gouvernement reconnaît qu'il est regrettable qu'aient pu être prélevées au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles des cotisations mettant ce régime en excédent pour contribuer à l'équilibre financier global de l'assurance maladie ; qu'il fait valoir que le remboursement à opérer au titre des cotisations sociales perçues en 1989 ne pourrait se limiter pour des raisons d'équité aux seules entreprises qui ont fait des recours contentieux ; que le coût de ce remboursement serait élevé et ne pourrait être couvert que par le relèvement, inopportun dans la conjoncture actuelle, des cotisations sociales à la charge des employeurs ;

6. Considérant que la disposition de l'article 67 répond ainsi à un but d'intérêt général défini par le législateur et ne méconnaît aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ;

7. Considérant en second lieu que les auteurs de la saisine font valoir que s'il appartenait au législateur de remédier aux effets engendrés par une annulation contentieuse et susceptible de créer une situation intolérable, il lui incombait d'y apporter une réponse proportionnée notamment par une mesure de restitution du trop-perçu sur les assujettis grâce à un abattement sur les cotisations appelées en 1994 ;

8. Considérant qu'au regard de l'intérêt général apprécié par le législateur, il lui était loisible en l'espèce, eu égard à la finalité invoquée, d'user de son pouvoir de prendre des dispositions rétroactives afin de régler, comme lui seul pouvait le faire, les situations nées de l'annulation des arrêtés des 20 et 26 décembre 1988 et valider les décisions des caisses de sécurité sociale ;

-SUR L'ARTICLE 85 :

9. Considérant que l'article 85 de la loi a pour objet, sous réserve des décisions de justice devenues définitives, de préciser à compter du 1er décembre 1983 le montant de la prime de "difficultés particulières" instituée par le protocole d'accord du 28 mars 1953 au bénéfice des personnels des organismes de sécurité sociale des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle en la fixant à 3,95 fois la valeur du point découlant de l'application des accords salariaux conclus conformément aux dispositions de la convention collective nationale de travail du personnel des organisations de sécurité sociale en date du 8 février 1957 ;

10. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article, en conduisant le législateur à interférer dans une instance judiciaire en cours, serait contraire au principe de la séparation des pouvoirs ; que ledit article méconnaîtrait en outre le principe général de non rétroactivité des lois ; qu'au surplus, il concernerait des mesures d'application d'une convention entre employeurs et salariés n'entrant pas dans le champ des dispositions de l'article 34 de la Constitution ; qu'enfin cet article, introduit par voie d'amendement, serait étranger par son objet au projet de loi relatif à la santé et à la protection sociale ;

. En ce qui concerne les conditions d'adoption par voie d'amendement de l'article 85 :

11. Considérant qu'a été déposé sur le bureau du Sénat le 7 octobre 1993 un projet de loi relatif à la santé publique et à la protection sociale rectifié par une lettre en date du 20 octobre 1993 ; que le titre III de ce texte comprenant des "dispositions relatives à la protection sociale", regroupait diverses mesures ayant trait notamment à des régimes de sécurité sociale destinées à assurer leur équilibre financier ;

12. Considérant que, dans le cadre ainsi défini, il était loisible au Parlement, à l'initiative soit du Gouvernement, soit d'un parlementaire d'apporter au projet de loi des amendements relatifs au fonctionnement des caisses de sécurité sociale ayant une incidence financière sur les régimes de protection sociale ; que l'article 85 concerne le montant de la rémunération des personnels des organismes de sécurité sociale dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle qui est assurée par un prélèvement sur les cotisations du régime général ; que, par suite, le grief tiré du défaut de lien entre l'article 85 et le texte soumis aux assemblées doit être écarté ;

. En ce qui concerne le fond :

13. Considérant que le législateur, en fixant avec effet rétroactif au 1er décembre 1983, le montant de la prime de "difficultés particulières" à 3,95 fois la valeur du point découlant de l'application d'accords salariaux du 8 février 1957, a entendu mettre fin à des divergences de jurisprudence et éviter par là même le développement de contestations dont l'aboutissement aurait pu entraîner des conséquences financières préjudiciables à l'équilibre des régimes sociaux en cause ;

14. Considérant qu'il a, d'une part, réservé expressément la situation des personnes à l'égard desquelles une décision de justice est devenue définitive ; que, d'autre part, rien dans le texte de la loi ne permet d'inférer que le législateur a dérogé au principe de non rétroactivité des textes à caractère répressif ; qu'enfin il lui était loisible, sous réserve du respect des principes susvisés, d'user comme lui seul pouvait le faire en l'espèce, de son pouvoir de prendre des dispositions rétroactives afin de régler pour des raisons d'intérêt général les situations nées des divergences de jurisprudence ci-dessus évoquées ; que, dans ces conditions, les dispositions critiquées ne sont contraires à aucune règle non plus qu'à aucun principe de valeur constitutionnelle ;

Décide :

Article premier :

Les articles 67 et 85 de la loi relative à la santé publique et à la protection sociale ne sont pas contraires à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Références :

DC du 13 janvier 1994 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 13 janvier 1994 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi relative à la santé publique et à la protection sociale (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°93-332 DC du 13 janvier 1994

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Origine de la décision

Date de la décision : 13/01/1994

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