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§ France, Conseil constitutionnel, 21 janvier 1994, 93-333

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Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 93-333
Numéro NOR : CONSTEXT000017666502 ?
Numéro NOR : CSCZ9400001S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1994-01-21;93.333 ?

Saisine :

SAISINE DEPUTES

Les députés soussignés à Monsieur le Président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue de Montpensier, 75001 Paris

Monsieur le président, madame et messieurs les conseillers,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.

La loi déférée se présente comme un ensemble de dispositions disparates, dont le ministre de la communication reconnaît d'ailleurs lui-même qu'il ne s'agirait que du premier volet d'une réforme (dont la suite serait discutée au printemps de 1994), si bien qu'elle aurait pu et dû prendre la qualification plus sincère de " diverses dispositions relatives à la communication audiovisuelle ".

itions relatives à la communication audiovisuelle ".

Alors même qu'elle se présente en cet état confus et inachevé, la loi déférée, par laquelle le Gouvernement et la majorité parlementaire manifestent leur souci d'être particulièrement agréables sinon reconnaissants à certains opérateurs du paysage audiovisuel, porte radicalement atteinte à deux principes ou objectifs de valeur constitutionnelle dont la violation ne pourra qu'entraîner sa censure. Trois au moins de ses articles méconnaissent en effet à la fois l'objectif de pluralisme indispensable à la sauvegarde de la liberté de communication et le principe constitutionnel d'égalité ; l'un d'entre eux méconnaît de surcroît la portée de la compétence législative définie en la matière par l'article 34 de la Constitution, compétence qui n'est que très partiellement et insuffisamment exercée.

1. Sur l'article 4 de la loi déférée :

L'article 28 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée prévoit en son premier alinéa que la durée des autorisations d'usage de fréquences délivrées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel " ne peut être supérieure à dix ans pour les services de télévision et à cinq ans pour les services de radiodiffusion sonore ".

Il s'agit là d'une disposition que l'on retrouve dans la plupart des législations des pays comparables à la France et qui vise à l'évidence à éviter que ne se figent des " positions acquises " dans le paysage audiovisuel. Le respect de l'objectif de pluralisme, dont on sait qu'il a une valeur constitutionnelle et que son respect est l'une des conditions de la démocratie (Conseil constitutionnel n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, Rec. page 141, 11e considérant), implique en effet notamment une " redistribution des cartes " à intervalles relativement rapprochés, qui permette de tenir compte de l'évolution des " courants d'expression socioculturels " dans l'ensemble de la société française. En d'autres termes, le pluralisme doit être garanti non seulement dans l'espace mais aussi dans le temps.

Or l'article 4 de la loi déférée introduit dans la loi du 30 septembre 1986 modifiée un article 28-1 (en modifiant en conséquence la formulation du premier alinéa de l'article 28), qui prévoit que " l'autorisation initiale ", dont la durée n'est modifiée ni pour la télévision ni pour la radiodiffusion sonore, " est reconduite, par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, hors appel à candidatures, dans la limite de deux fois et chaque fois pour une durée de cinq ans ", sauf :

" si l'Etat a modifié la destination de la fréquence considérée ;

" si le Conseil supérieur de l'audiovisuel estime que la ou les sanctions dont le titulaire a fait l'objet ou que la ou les astreintes liquidées à son encontre justifient, en raison de la gravité des agissements qui les ont motivées, que cette autorisation ne soit pas reconduite hors appel aux candidatures ;

" si le Conseil supérieur de l'audiovisuel estime que la reconduction de l'autorisation hors appel à candidatures porte atteinte à l'impératif de pluralisme sur le plan national ou sur le plan régional et local ".

Ainsi le législateur croit-il pouvoir poser le principe d'une reconduction sinon automatique, du moins très fortement présumée. Les tempéraments apportés à ce principe sont clairement présentés comme des concessions limitées, sans doute dues à la crainte du juge constitutionnel, mais ne sauraient pour autant sauver le dispositif de la censure.

En effet, le but de cette disposition nouvelle est d'exclure en principe l'appel à candidatures, pourtant seul à même de garantir le respect de l'égalité et du pluralisme, pour les renouvellements d'autorisations : il s'agit d'une sorte de " prime aux sortants ". Or admettre que le privilège ainsi accordé aux opérateurs en place se fonde sur la différence de situations qui les séparerait des candidats " nouveaux " signifierait que le gel des situations acquises constitue une " différence justificative " du point de vue de l'application du principe d'égalité.

Au contraire, les candidats à l'usage d'une fréquence, qu'ils soient " sortants " ou " nouveaux ", ne doivent à l'évidence être jugés que selon leurs qualités et selon les mérites de leurs projets.

La constitution d'une sorte de caste de beati possidentes du droit de diffusion n'est conciliable ni avec le principe d'égalité, ni d'ailleurs avec l'objectif de pluralisme, lequel ne saurait s'accommoder d'un gel du paysage audiovisuel : la candidature de tel opérateur, légitime à un moment donné eu égard à un certain état des " courants socioculturels " précités, peut fort bien ne plus l'être cinq ou dix ans plus tard en raison de l'évolution de ces courants.

Ne pas adapter la distribution des autorisations à de telles évolutions serait à la fois organiser la discrimination et fausser délibérément l'application de l'objectif constitutionnel de pluralisme.

De surcroît, l'application de la reconduction systématique est prévue pour une durée qu'on ne peut considérer comme négligeable, ni même comme réduite : la durée de l'autorisation initiale pourra être doublée pour la télévision et triplée pour la radiodiffusion sonore.

Le fractionnement en deux renouvellements ne saurait ici faire illusion, puisque la reconduction est de principe à chaque échéance : comme l'a reconnu un député de la majorité plus franc que prudent et que nul n'a contredit, " la présomption de renouvellement d'autorisation prévue à l'article 4 [l'est] pour une durée certes limitée à cinq ans mais pour deux fois, c'est toute l'astuce " (intervention de M Robert-André Vivien au cours de la deuxième séance du vendredi 3 décembre 1993). Le masque est ainsi jeté, et l'ampleur de la violation du principe d'égalité et de l'objectif de pluralisme qui résulte de l'abandon de l'appel à la concurrence clairement établie.

ment établie.

Pour couronner l'édifice, il est prévu que la procédure de reconduction automatique ne commencera à s'appliquer qu'après le 28 février 1995, c'est-à-dire que le bénéfice du recul du pluralisme est réservé à certains opérateurs (dont l'autorisation ne vient à expiration qu'au-delà de cette date) alors que d'autres en sont privés sans qu'aucune considération d'intérêt général soit seulement invoquée pour justifier cette discrimination supplémentaire.

Ce sont ainsi non seulement le principe même du nouveau mécanisme, mais bien l'ensemble du dispositif jusque dans ses moindres détails qui sont manifestement entachés d'inconstitutionnalité.

Vainement objecterait-on l'existence de trois cas dans lesquels l'autorisation ne serait pas systématiquement reconduite.

La première hypothèse, celle d'une modification de la destination de la fréquence, est à l'évidence tout à fait exceptionnelle.

La deuxième, celle de sanctions ou d'astreintes motivées par de graves " agissements " du titulaire de l'autorisation, est laissée à la libre appréciation du Conseil supérieur de l'audiovisuel, ce qui appelle deux remarques : d'une part, le pouvoir ainsi laissé au conseil par le législateur est si discrétionnaire que la loi déférée, faute d'établir avec une suffisante précision les garanties légales du respect de l'égalité et du pluralisme, est ici entachée d'une " incompétence négative " au regard des dispositions de l'article 34 de la Constitution ; d'autre part, le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel, se déclarant favorable au nouveau dispositif, a clairement indiqué que le conseil considérait que la reconduction devrait être " systématique " en distinguant de surcroît selon la taille des opérateurs, le caractère " systématique " ne concernant que les plus importants (audition du président du CSA par le groupe d'études sur la communication de l'Assemblée nationale en date du 25 novembre 1993, page 4). Cette déclaration éclaire sous son vrai jour le mécanisme institué par la loi déférée et l'incompatibilité de l'esprit et de la lettre de celle-ci avec le principe d'égalité comme avec un pluralisme authentique.

Les mêmes observations s'appliquent évidemment à la troisième hypothèse, dans laquelle le CSA est entièrement libre d'apprécier si le respect du pluralisme impose exceptionnellement l'organisation d'un appel à candidatures. Là encore, le législateur n'a pas exercé l'ensemble de sa compétence et le CSA a d'ores et déjà fixé sa doctrine dans un sens qui éclaire les conséquences de la délégation inconstitutionnelle de pouvoir que lui consent la loi déférée.

Ainsi, non seulement l'absence d'appel à la concurrence est la règle, mais les exceptions seront symboliques et sont en tout état de cause laissées à l'appréciation discrétionnaire du Conseil supérieur de l'audiovisuel. L'objectif de pluralisme et le principe d'égalité sont désormais privés de réelles garanties légales.

L'inconstitutionnalité de l'article 4 de la loi déférée (Conseil constitutionnel n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, Rec. page 141 ; Conseil constitutionnel n° 88-24 DC du 17 janvier 1989, Rec. page 18) est certaine.

2. Sur l'article 9 de la loi déférée :

L'article 39 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée prévoyait en son paragraphe 1 qu'" une même personne physique ou morale ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 25 p 100 du capital ou des droits de vote d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne terrestre ".

On se rappelle que cet article a été introduit dans la loi du 30 septembre 1986 par la loi n° 86-1210 du 27 novembre 1986, qui a dû tirer les conséquences de l'annulation le 18 septembre 1986 (décision n° 86-217 DC, Rec. page 141) par le Conseil constitutionnel des dispositions " anticoncentrations " votées par la majorité parlementaire de l'époque et jugées déjà insuffisantes pour garantir le respect de l'objectif constitutionnel de pluralisme.

Or l'article 9 de la loi déférée porte tout bonnement le pourcentage de parts ou de droits de vote qu'une même personne peut détenir dans une société opératrice de 25 à 49 p 100.

Il convient tout d'abord d'observer qu'en réalité le seuil légal de 25 p 100 n'a pas été respecté par l'actionnaire majoritaire de la société TF 1, qui a porté sa participation au capital de cette société aux alentours de 39 p 100. L'objet de la loi déférée a été sur ce point présenté par le président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale en des termes aussi clairs qu'inacceptables de la part d'un parlementaire : " Il s'agit simplement de mettre en accord le droit et le fait. " (Intervention au cours de la première séance du 3 décembre 1993) Pour cette raison, l'article 9 de la loi déférée doit être considéré comme n'étant pas authentiquement de nature législative, dès lors qu'il a pour but réel et avoué non de déterminer un régime garantissant le respect des principes et objectifs de valeur constitutionnelle, mais uniquement de régulariser les agissements illicites du plus important opérateur français. La presse ne s'y est d'ailleurs pas trompée, qui a qualifié la loi déférée de loi TF 1, l'insistance avec laquelle la société en cause réclamait que l'on " couvre " les violations de la loi dont elle s'était rendue coupable justifiant seule la précipitation mise à faire adopter dès l'automne 1993 une loi pourtant incomplète, de l'aveu même du ministre et de sa majorité.

re et de sa majorité.

Quant à la portée de la modification ainsi introduite par la loi déférée à l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée, elle est si considérable et manifeste qu'elle se passerait presque de commentaires. L'actionnaire dominant, pouvant désormais frôler à lui seul ou accompagné de ses affidés la majorité absolue des parts et/ou sièges, est de toute évidence en mesure de contrôler, voire de verrouiller, l'ensemble de la stratégie et du fonctionnement de la chaîne : on imagine que trouver quelques concours discrets permettant de réunir les 1,1 p 100 de parts ou de sièges nécessaires ne sera que l'enfance de l'art, le comportement passé répondant au reste de l'avenir. Au nom de la concentration qu'imposerait la concurrence mondiale, ce n'est plus qu'au niveau international que le législateur se préoccupe de pluralisme.

Ainsi la loi déférée a-t-elle pour raison d'être de rendre légale la prise de contrôle de la chaîne de télévision la plus importante (et de loin) du paysage audiovisuel français par un groupe auquel Gouvernement et majorité parlementaire témoignent ainsi leur reconnaissance et leur sympathie. Comme l'ont unanimement fait observer les autres opérateurs, cette disposition " sur mesure " sacrifie aux liens privilégiés entre telle force politique et tel opérateur ce qui pouvait rester de relatif équilibre dans ledit paysage audiovisuel et fait bon marché de l'objectif constitutionnel de pluralisme auquel l'actuelle majorité parlementaire n'a pas plus hésité à porter atteinte qu'en 1986.

Il est même incontestable que l'atteinte au pluralisme est aujourd'hui bien plus grave et manifeste que celle qui avait conduit le Conseil constitutionnel à censurer l'article 39 de la loi votée en août 1986.

L'annulation de l'article 9 de la loi déférée s'impose.

3. Sur l'article 10 de la loi déférée :

L'article 41 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 prévoyait en son premier alinéa qu'" une personne qui, en vertu des autorisations relatives à l'usage de fréquences dont elle est titulaire pour la diffusion d'un ou de plusieurs services de radiodiffusion sonore par voie terrestre, dispose d'un réseau de diffusion à caractère national ne peut devenir titulaire d'une ou de plusieurs autorisations d'usage de fréquences pour la diffusion de services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne terrestre que dans la mesure où la population recensée dans les zones qu'elle dessert sur le fondement des nouvelles autorisations est inférieure à quinze millions d'habitants ".

Il s'agit à nouveau d'une disposition introduite dans la loi du 30 septembre 1986 par la loi n° 86-1210 du 27 novembre 1986 à la suite de la décision d'annulation partielle rendue le 18 septembre 1986 par le Conseil constitutionnel.

Le paragraphe I de l'article 10 de la loi déférée substitue à la rédaction de 1986 les dispositions suivantes : " Une même personne physique ou morale ne peut, sur le fondement d'autorisations relatives à l'usage de fréquences dont elle est titulaire pour la diffusion d'un ou de plusieurs services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne terrestre, ou par le moyen d'un programme qu'elle fournit à d'autres titulaires d'autorisation, disposer en droit ou en fait de plusieurs réseaux que dans la mesure où la somme des populations recensées dans les zones desservies par ces différents réseaux n'excède pas 150 millions d'habitants ", le paragraphe II définissant la notion de réseau.

L'augmentation énorme du seuil de population desservie (qui était fixé à 120 millions d'habitants dans le projet de loi et a été porté à 150 millions par amendement du rapporteur à l'Assemblée nationale) encourt les mêmes griefs que l'article précédent : la loi déférée a été ici encore ciselée pour répondre aux attentes de quelques groupes contrôlant les principaux réseaux radiophoniques, la logique commerciale étouffant chaque jour davantage la démocratie locale et la liberté de communication. A nouveau, le droit s'aligne sur le fait et la domination d'un petit nombre d'opérateurs tout-puissants, toujours au nom de la résistance à une concurrence internationale en la matière assez hypothétique, porte manifestement et très gravement atteinte à l'objectif constitutionnel de pluralisme dont les garanties légales disparaissent quasiment puisqu'un même groupe pourra désormais contrôler trois réseaux nationaux.

La méconnaissance de l'objectif constitutionnel de pluralisme est aussi manifeste que dans le cas de l'article précédent.

C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci l'ensemble de la loi qui vous est déférée, et notamment ceux de ses articles qui ont fait l'objet des développements précédents.

Nous vous prions d'agréer, monsieur le président, madame et messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.

Compte rendu de l'audition de M Jacques Boutet, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel, par le groupe d'études sur la communication, jeudi 25 novembre 1993

En introduction, M Robert-André Vivien, président du groupe d'études, a rappelé que, dans son rapport budgétaire sur les crédits de la communication pour 1994, il avait estimé que le Conseil supérieur de l'audiovisuel était un régulateur aux moyens limités.

M Jacques Boutet a souscrit à ce jugement. Il a indiqué que les missions du CSA n'avaient cessé de s'étendre depuis quatre ans, que les autorisations à délivrer étaient de plus en plus nombreuses et que la nécessité du contrôle était de plus en plus impérieuse. Il a conclu que les moyens du CSA étaient insuffisants, notamment les moyens techniques nécessaires à la réalisation des contrôles.

Il a estimé qu'en matière de droit de la communication chacun devait avoir trois principes en mémoire.

1. Les acteurs du secteur de la communication doivent constamment s'adapter à l'évolution rapide des technologies.

Il est regrettable que les problèmes ne trouvent pas une solution en droit dès qu'ils se posent. Ainsi, le décret sur la diffusion de programmes audiovisuels par satellite n'est toujours pas publié, alors que le délai de transposition de la directive européenne " télévision sans frontière " est dépassé. En ce domaine, la France vit donc dans le " non-droit ". Les décrets " câble " ont été pris dans la précipitation et sont très imparfaits.

Le projet de loi est muet sur ces questions qui doivent cependant être réglées au plus vite.

M Jacques Boutet a demandé que des études soient rapidement engagées en ce qui concerne la télévision numérique, car le régime de l'autorisation n'est pas adapté à cette technologie qui permet de diffuser plusieurs médias sur un seul canal.

2. La France doit posséder de grands groupes de communication pour s'imposer face à la concurrence étrangère sur son territoire et en Europe.

M Jacques Boutet a jugé les seuils anticoncentration actuels dépassés.

En Allemagne, la loi a largement donné aux groupes de communication des possibilités de diversification et de développement sans leur opposer la législation antitrust.

En Grande-Bretagne, la loi limite à 20 p 100 la part de capital détenue par un groupe dans une chaîne de télévision et a, il y a deux ans, interdit de détenir plusieurs autorisations. Cependant, un projet tendant à permettre aux groupes de communication d'avoir deux autorisations va prochainement être soumis au Parlement.

Le projet de loi n'aborde pas la question de la même manière selon qu'il s'agit de la télévision (art 9) ou de la radio (art 10).

3. L'identité culturelle française doit être défendue.

M Jacques Boutet a ensuite commenté les articles du projet de loi

sur la liberté de communication

Il a indiqué qu'il y avait retrouvé avec satisfaction de nombreuses observations du CSA sur la loi de 1986 et qu'il ne soulevait pas beaucoup de difficulté.

Article 1er

Cet article est conforme à la position du CSA.

Article 2

Cet article est lié à une demande du CSA tendant à mettre sur un pied d'égalité les sociétés privées et les sociétés publiques vis-à-vis du pouvoir de sanction du CSA Il est en effet très difficile de faire respecter une règle si tout le monde n'est pas sanctionné de la même manière. Actuellement, le CSA peut infliger de très fortes amendes aux sociétés privées, alors qu'il doit se limiter à adresser des lettres d'avertissement aux chaînes publiques.

Le dispositif de cet article est utile car le principe d'équité est très important dans le secteur de la communication et cet article permettra au Parlement d'exercer un contrôle supplémentaire s'il advenait que le Gouvernement lui demande une rallonge de crédits pour faire face aux amendes éventuellement infligées aux chaînes publiques. En tout état de cause, il n'est pas envisageable de prévoir un pouvoir de suspension des autorisations d'émettre des chaînes publiques.

M Jacques Boutet s'est toutefois déclaré partiellement insatisfait par le fait que Canal Plus ne sera soumis au pouvoir de sanction du CSA qu'au terme de la concession (fin 1995). En effet, la convention organise une procédure de sanction, longue et très dérogatoire, qui ne permet pas au CSA d'intervenir avec la même efficacité que pour les autres chaînes privées.

Pour Arte, le problème est différent car il s'agit d'une chaîne créée par traité international. Le CSA n'a pas, aux termes du traité, la possibilité de contrôler la chaîne, ni a fortiori de la sanctionner. La tutelle relève exclusivement des deux gouvernements.

onner. La tutelle relève exclusivement des deux gouvernements.

Ainsi, force est de constater qu'Arte n'est pas sanctionnée pour la diffusion de films le samedi soir, alors même que le traité le lui interdit.

Un amendement parlementaire ne pourra pas changer cette situation, car il faudrait modifier au préalable le traité. Il est toutefois possible au CSA d'adresser des lettres de recommandation à Arte avec copie au ministre (cela a déjà été effectué une fois) en cas d'infraction manifeste. De même, comme l'a fait remarquer M Laurent Dominati, il est possible au CSA de publier, à la demande du Gouvernement, des rapports faisant état des infractions constatées.

Article 3

L'établissement de rapports sur le fonctionnement de l'INA est une procédure habituelle pour le CSA (qui en fait un bilan annuel).

Sanctionner l'INA sera sans doute très délicat. Toutefois, dès lors qu'il est en charge du dépôt légal, un contrôle serait sans doute nécessaire.

Article 4

L'instauration d'un système de reconduction automatique des autorisations aurait été fâcheuse car celui-ci constituerait une sécurité excessive dans la mesure où l'autorisation crée des droits et des obligations qui peuvent devoir être modifiés pour prendre en compte des évolutions diverses.

M Jacques Boutet a rappelé la démarche qui était suivie en 1987 pour l'attribution des autorisations. Celles-ci avaient été inspirées par les obligations contenues dans les cahiers des charges des chaînes publiques. Il apparaît aujourd'hui que cette méthode n'a pas été de bonne administration, car elle a contribué à uniformiser le paysage audiovisuel français. Il faut pouvoir modifier aujourd'hui cette situation.

La précision incluse dans le projet de loi selon laquelle, notamment en cas de faute grave, le renouvellement ne peut être accordé est très importante aux yeux de M Jacques Boutet.

Il a toutefois exprimé une réserve vis-à-vis des moyens dont dispose le CSA pour statuer sur la reconduite des autorisations (2e et 3e alinéa du 3°) :

: concernant la télévision, si le délai de six mois donné au CSA pour statuer est satisfaisant, la procédure de renouvellement des autorisations est entreprise trop tard ; les délais laissés aux groupes pour négocier et élaborer des projets sont trop brefs ;

: concernant la radio, le travail technique de planification de la couverture radio d'une région est considérable ; entre l'appel à candidatures et la date du début d'émission des radios autorisées, il s'écoule un an ; il paraît extrêmement difficile de trier en trois mois les radios devant bénéficier du renouvellement de leur autorisation et celles devant être autorisées à émettre pour la première fois (sur une région, il faut compter au moins 150 radios autorisées à émettre en moyenne).

L'entrée en vigueur de la loi posera en outre un problème car des appels à candidatures ont déjà été lancés.

M Roland Nungesser a demandé quelle sera la doctrine du CSA en matière de renouvellement des autorisations.

M Jacques Boutet a répondu qu'il ne pouvait s'exprimer qu'à titre personnel sans engager le CSA Il a estimé que le principe devait être la reconduction, sauf lorsque la radio a commis une faute grave.

Il faut cependant distinguer les réseaux de radios des radios locales ou associatives.

Dans le premier cas, la non-reconduction serait extrêmement grave.

D'ores et déjà, la reconduction est systématique. La gravité de la faute devrait être très exceptionnelle pour qu'il n'y ait pas de reconduction de l'autorisation.

Dans le second cas, la non-reconduction est très concevable. Le CSA a déjà adressé des mises en demeure à des radios comme Sky Rock ou Fun. Ces mises en demeure ont été suivies d'effet, mais l'incertitude sur le respect des recommandations du CSA dans l'avenir demeure.

M Jacques Boutet a cité des exemples de fautes graves constatées par le CSA :

: émissions à caractère pornographique à des heures de grande écoute, sous prétexte d'une prophylaxie sexuelle, d'une radio s'adressant à des jeunes et très jeunes personnes ;

: invitation à saboter un service public en bloquant le standard d'un commissariat de police (ce qui fut effectif pendant une heure) ;

: animateur ayant demandé à un auditeur qui téléphonait depuis une cabine d'arracher le combiné téléphonique ;

: à la suite d'un appel d'un élève se plaignant de son professeur, un véhicule de la radio s'est rendu devant le lycée et a appelé à manifester contre l'enseignant.

M Jacques Boutet a rappelé que le pouvoir de sanction du CSA avait été réduit par le Conseil constitutionnel par le biais de sa déclaration de conformité " sous réserve d'interprétation ". Le CSA ne peut infliger une sanction qu'après mise en demeure non suivie d'effet. Ce système empêche la répétition de fautes, mais pas leur commission. Aussi le CSA a-t-il infligé des sanctions sans ce préalable car la gravité des fautes le justifiait. Le Conseil d'Etat n'a pas encore tranché sur les litiges.

M Roland Nungesser a suggéré de prévoir la possibilité d'adresser des blâmes qui pourraient être transformés en sanctions coercitives en cas de récidive.

de récidive.

M Jacques Boutet a indiqué que le CSA n'avait pas ce pouvoir, mais qu'il utilisait les recommandations comme des remontrances.

Article 5

Cet article remet utilement Canal Plus dans le droit commun en ce qui concerne l'application de l'article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986. Canal Plus ne sera pleinement dans le droit commun qu'à l'expiration de la convention. La chaîne sera en effet alors titulaire d'une autorisation et non d'une concession.

Article 6

Cet article résulte d'une demande du CSA tendant à lui donner la possibilité de donner des autorisations temporaires, notamment pour des fêtes locales.

Article 7

Cet article concerne les radios. Il faudrait que son dispositif soit introduit dans les autorisations d'émettre des télévisions pour qu'il leur soit opposable.

Article 8

Le CSA a souhaité l'introduction de ce dispositif après l'échec de La Cinq.

Article 9

La possibilité pour un groupe de posséder jusqu'à 49 p 100 du capital d'une chaîne et non 25 p 100 n'est pas la meilleure méthode pour faire prospérer un groupe de communication. Il est plus important que la réunion des associés permette de mobiliser suffisamment de capitaux. Il n'est pas certain au demeurant que le Conseil constitutionnel n'y voie pas une atteinte au pluralisme et à la diversité des opérateurs.

Il faut faire en sorte que les groupes puissent disposer de plusieurs autorisations afin qu'ils soient en mesure de pouvoir se diversifier. A l'heure actuelle, seuls deux groupes européens, la CLT et Canal Plus, sont bien diversifiés. Leur expérience montre que le problème n'est pas la composition de leur capital, mais la possibilité de disposer de suffisamment de capitaux pour participer à plusieurs chaînes dans plusieurs pays.

Il faut réétudier le dispositif anticoncentration de la loi sur la liberté de communication.

Article 10

Le seuil précédent était insatisfaisant. Il a conduit le CSA à distinguer le nombre d'abonnés du nombre de franchisés. Le seuil n'a pas été opposé aux premiers, mais le problème reste entier pour les radios de la catégorie B (radios locales et associatives).

Le problème aujourd'hui n'est pas de fixer le seuil à 120 ou à 150 millions d'auditeurs, mais de gérer les plages de fréquences qui sont très réduites sur certaines villes. Ainsi, on peut concevoir que quatre groupes seront en mesure d'atteindre 120 millions d'auditeurs (CLT, Europe, Energie et l'éventuel repreneur de RMC). Ils pourraient mobiliser alors chacun quatre fréquences sur une agglomération. Or certaines villes ne disposent que de dix fréquences pour les émissions radio. Il en sera naturellement autrement avec l'arrivée du numérique.

M Jacques Boutet a ensuite jugé intéressante la définition du réseau radio contenue dans cet article.

Le seuil de 120 millions d'auditeurs ne pourra être appliqué que progressivement car les fréquences sont incessibles. Pour s'étendre, les groupes devront attendre que des radios renoncent à leurs fréquences ou que des autorisations ne soient pas renouvelées ou inciter à la restructuration des sociétés propriétaires des radios autorisées.

Concernant le pouvoir de désignation des présidents de chaîne :

M Jacques Boutet a indiqué qu'il ne souhaitait pas que le CSA nomme les présidents des chaînes publiques. Il avait exprimé cette position dès 1989.

La loi du 30 septembre 1986 n'est pas équilibrée : elle confie au CSA le pouvoir de désigner les présidents des chaînes publiques, mais lui interdit tout pouvoir de sanction vis-à-vis d'elles.

L'important est que l'actionnaire de la chaîne nomme son président et qu'il remplisse son rôle d'actionnaire. En revanche, il doit appartenir au CSA de pouvoir sanctionner les chaînes publiques en cas d'infraction.

L'indépendance des présidents de chaîne ne dépend pas des conditions de leur nomination, mais de leur capacité d'agir sans être menacés constamment de révocation. Leur révocation ne devrait intervenir qu'en cas de faute grave de gestion et, éventuellement, après avis conforme du CSA.

Le système applicable à REI n'est pas satisfaisant car le Gouvernement peut présenter sur sa liste de trois candidats un candidat sérieux et deux autres candidats qui ne le sont pas. Le CSA est alors quasiment lié au choix du Gouvernement.

t alors quasiment lié au choix du Gouvernement.

SAISINE SENATEURS

Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, telle qu'elle a été adoptée définitivement par le Parlement.

Nous vous prions de croire, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, à l'expression de notre considération distinguée.

CLAUDE ESTIER

En application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, définitivement adoptée le 23 décembre 1993.

Ils lui demandent de déclarer non conformes à la Constitution les dispositions de la loi déférée, et notamment ses articles 4-A, 4-II, 6, 9 et 10, en tant qu'elles portent atteinte au pluralisme dans le secteur de la communication, et donc à la libre communication des pensées et des opinions garantie par l'article XI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel (décisions n° 86-210 DC du 29 juillet 1986 et n° 86-217 DC du 18 septembre 1986), s'il est loisible au législateur de modifier les textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, s'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et qui peuvent comporter la modification ou la suppression de dispositions qu'il estime excessives ou inutiles, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.

Or, tel est bien l'effet des dispositions de la loi déférée :

1. Les dispositions des articles 9 et 10 de la loi déférée abrogent, sans leur substituer des règles comportant des garanties équivalentes, certaines des dispositions de la loi du 30 septembre 1986 précitée tendant à assurer la limitation des concentrations et le respect du pluralisme dans le secteur de la communication :

a) L'article 9, afin de " mieux faire coïncider responsabilité dans la gestion et contrôle du capital ", objectif certes respectable, mais qui n'a pas valeur constitutionnelle, modifie les dispositions du premier alinéa du paragraphe I de l'article 39 de la loi relative à la liberté de communication.

lative à la liberté de communication.

Dans sa rédaction résultant de l'article 2 de la loi n° 86-1210 du 27 novembre 1986, cet alinéa limite à 25 p 100 la fraction du capital ou des droits de vote que peut détenir, dans une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne terrestre, une même personne physique ou morale.

Il tend ainsi à assurer le pluralisme interne de la communication audiovisuelle. Comme le soulignaient en effet les travaux préparatoires de la loi du 30 septembre 1986, compte tenu du nombre restreint de chaînes privées hertziennes terrestres bénéficiant d'une couverture nationale, " il est incontestable que la détention, par une seule personne, du contrôle d'une société exploitant une de ces chaînes conférerait, ipso facto, à cette personne une position dominante dans le secteur de la communication " (rapport Sénat, n° 415 [1985-1986], tome II, p 69).

Cette disposition, qui ne semble nullement avoir fait obstacle à la gestion des chaînes concernées, et qui a d'ailleurs été reprise dans plusieurs législations européennes autorisant l'exploitation de chaînes nationales privées (en Grèce, au Portugal, aux Pays-Bas, en Espagne) reste d'autant plus nécessaire que le nombre de chaînes hertziennes terrestres à couverture nationale a été réduit de quatre à trois dont deux chaînes " en clair ", l'une de ces deux chaînes disposant d'une incontestable " position dominante ".

Or l'article 9-I de la loi déférée, en portant de 25 p 100 à 49 p 100 du capital ou des droits de vote le seuil prévu à l'article 39-I, alinéa 1er, de la loi du 30 septembre 1986, permet à un seul actionnaire de contrôler une chaîne nationale par voie hertzienne terrestre.

Certes, comme l'a fait valoir le rapporteur à l'Assemblée nationale de la loi déférée (rapport AN, n° 779, p 81), le seuil de 49 p 100 maintient, " du moins théoriquement, un actionnariat majoritaire extérieur à l'actionnaire de référence ", mais ce dernier détiendra en fait le contrôle de la chaîne. Il suffit à cet égard de rappeler qu'aux termes de l'article 355-1 de la loi du 24 juillet 1966, une société est présumée en contrôler une autre dès lors qu'elle dispose d'une fraction des droits de vote supérieure à 40 p 100 et qu'aucun associé ou actionnaire n'en détient une fraction supérieure.

L'article 9-I de la loi déférée contrevient donc à la triple nécessité de diversifier les opérateurs, d'assurer le pluralisme des opinions et d'éviter les abus de position dominante à laquelle répondaient les dispositions de l'article 39-I de la loi du 30 septembre 1986 précitée, et que tendaient également à garantir, selon l'analyse qu'en avait faite le Conseil constitutionnel, les dispositions des articles 58 et 62 à 64 de la même loi, relatifs aux conditions de transfert au secteur privé du capital de la Société nationale de programme Télévision française 1.

En outre, la loi déférée ne comporte aucune disposition modifiant, pour tenir compte du relèvement du seuil prévu au premier alinéa de l'article 39-I de la loi du 30 septembre 1986, les conditions du cumul de participations dans des sociétés exploitant un service national de télévision par voie hertzienne terrestre (art 39-II), ni les règles relatives à la limitation des concentrations " multimédia " sur le plan national (art 41-1) ou régional et local (art 41-2).

b) L'article 10 de la loi déférée, qui modifie le premier alinéa de l'article 41 de la loi du 30 septembre, relève dans des proportions considérables le seuil de concentration dans le secteur de la radiodiffusion sonore.

Ce relèvement est motivé par le souci de " faciliter la constitution de groupes radiophoniques performants disposant de moyens de développement ", préoccupation parfaitement légitime mais qui ne saurait prévaloir contre les objectifs de nature constitutionnelle que sont le respect de la liberté d'autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression.

Dans sa rédaction résultant de l'article 3 de la loi n° 86-1210 du 27 novembre 1986 précitée, le premier alinéa de l'article 41 de la loi relative à la liberté de communication limite le cumul des autorisations relatives à des services de radiodiffusion sonore, selon la règle dite des " 30 p 15 ", à la disposition, d'une part, d'un réseau national, c'est-à-dire de services dont l'audience potentielle totale excède 30 millions d'habitants et, d'autre part, de services dont la desserte totale ne peut excéder 15 millions d'habitants.

L'article 10 de la loi déférée propose une nouvelle rédaction de cet alinéa permettant à une même personne physique ou morale de disposer en droit ou en fait de plusieurs réseaux dans la limite d'une audience potentielle cumulée de 150 millions d'habitants, et précise, en se bornant à reprendre la jurisprudence dégagée par le CSA sur le fondement des articles 41 et 41-3 de la loi relative à la liberté de communication, la définition des réseaux.

Alors que les dispositions en vigueur permettent à une même personne de détenir un réseau national et un réseau " multivilles ", le seuil de concentration défini par l'article 10 de la loi déférée correspond, selon la définition donnée par la loi des réseaux à caractère national, à cinq réseaux nationaux et, compte tenu des audiences potentielles des réseaux existants, dont un seul dessert plus de 40 millions d'auditeurs, à trois ou quatre réseaux nationaux.

Il existe actuellement quatre réseaux nationaux : chacun de leurs titulaires pourrait donc, en application de l'article 10 de la loi déférée et alors qu'il n'existe aucune fréquence disponible, disposer de deux ou trois réseaux supplémentaires.

x ou trois réseaux supplémentaires.

Loin de constituer un aménagement des modalités de protection du pluralisme, les dispositions de l'article 10 de la loi déférée portent donc atteinte au principe de la libre communication des pensées et des opinions garanti par l'article XI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dès lors qu'aucune autre disposition de loi déférée n'a pour objet d'assortir ce principe de garanties au moins équivalentes à celles résultant des dispositions de l'article 41 de la loi relative à la liberté de communication modifiée par cet article.

2. Les dispositions des articles 4 A et 6 de la loi déférée privent d'effet les dispositions prévues par la loi du 30 septembre 1986 précitée pour garantir le respect du pluralisme :

a) L'article 4 A introduit dans l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 un alinéa 12° disposant que les conventions fixant les règles particulières applicables aux services nationaux de télévision par voie hertzienne terrestre autoriseront ces derniers à effectuer des " décrochages locaux " d'une durée limitée, sauf dérogation accordée par le CSA, à trois heures par jour, et précisant que ces décrochages ne seront pas considérés comme des services distincts bénéficiant d'autorisations locales.

Cet alinéa nouveau légalise et généralise la pratique des " décrochages locaux ", en étend considérablement la durée les " décrochages " actuellement autorisés par le CSA sont limités à six minutes quotidiennes et n'en limite ni le nombre ni l'audience.

Il ne peut donc s'analyser que comme une dérogation aux règles prohibant ou limitant le cumul des autorisations relatives à des services de télévision, et comme une atteinte au pluralisme et à la limitation des concentrations équivalente à celles résultant du cumul d'autorisations relatives à un service national et à un service non national de télévision par voie hertzienne terrestre, prohibé par l'article 41, deuxième alinéa, de la loi du 30 septembre 1986 précitée, ou du cumul d'autorisations relatives à des services locaux de télévision par voie hertzienne terrestre, limité par l'article 41, quatrième alinéa, de la même loi ;

b) L'article 6 de la loi déférée insère dans la loi du 30 septembre 1986 précitée un article 28-3 permettant au CSA de délivrer, sans appel à candidatures, des autorisations temporaires relatives à des services de radiodiffusion sonore ou de télévision par voie hertzienne terrestre.

Cet article ne soumet cependant ces services " temporaires " à aucune des règles relatives à la transparence et au contrôle des concentrations prévues par les articles 35 à 41-3 de la loi relative à la liberté de communication.

Il constitue dès lors une atteinte à l'objectif de pluralisme des moyens de communication.

3. L'article 4 de la loi déférée contribue également à restreindre la garantie légale de respect du principe du pluralisme des moyens de communication :

Cet article introduit dans la loi du 30 septembre 1986 précitée un article 28-1 prévoyant une " présomption de renouvellement ", sans appel à candidatures, des autorisations relatives à des services de radiodiffusion sonore ou de télévision par voie hertzienne terrestre qui portera la durée de ces autorisations de dix à vingt ans pour les services de télévision et de cinq à quinze ans pour les services de radiodiffusion sonore.

Ces dispositions aggraveront encore les risques de concentration et d'abus de position dominante résultant des dispositions sus- analysées de la loi déférée.

Elles apparaissent d'autant plus dangereuses, à cet égard, que les évolutions technologiques qui se manifesteront bien avant l'expiration des autorisations ainsi renouvelées permettront aux personnes autorisées à exploiter une fréquence hertzienne de diffuser plusieurs services sur cette fréquence, perspective qui aurait dû conduire le législateur à réviser les conditions d'octroi des autorisations d'exploitation de services de communication prévues par la loi du 30 septembre 1986, plutôt qu'à prolonger la durée des autorisations délivrées en application de cette loi.

Par ces moyens et par tous autres à soulever d'office par le Conseil constitutionnel, les sénateurs soussignés demandent au conseil de déclarer la loi déférée non conforme à la Constitution.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 23 décembre 1993, par MM Claude Estier, Aubert Garcia, Roger Quilliot, Guy Allouche, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM Paul Raoult, Jean Besson, André Vezinhet, Louis Perrein, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Roland Courteau, Robert Castaing, François Louisy, Jacques Bellanger, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, Michel Charasse, Jean-Louis Carrère, Paul Loridant, Jean-Luc Mélenchon, René Régnault, Mme Monique ben Guiga, M Jacques Carat, Mme Josette Durrieu, MM Léon Fatous, Marcel Bony, Jean Peyrafitte, Germain Authié, Claude Cornac, Gérard Miquel, Jean-Pierre Demerliat, Michel Dreyfus-Schmidt, Louis Philibert, Fernand Tardy, Marcel Charmant, Guy Penne, Philippe Labeyrie, Michel Manet, Francis Cavalier-Benezet, Albert Pen, Pierre Biarnes, Roland Bernard, William Chervy, Michel Moreigne, Bernard Dussaut, Claude Saunier, Raymond Courrière, Robert Laucournet, Jacques Bialski, Gérard Gaud, Marcel Vidal, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM François Autain, Charles Metzinger, Roland Huguet, Michel Sergent, René-Pierre Signe, Franck Sérusclat, Philippe Madrelle, sénateurs, et, le 24 décembre 1993, par MM Martin Malvy, Gilbert Annette, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Didier Boulaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Camille Darsières, Henri d'Attilio, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Kamilo Gata, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Michel, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Georges Sarre, Henri Sicre, Roger-Gérard Schwartzenberg, Emile Zuccarelli, Bernard Charles, Régis Fauchoit, François Asensi, Rémy Auchedé, Gilbert Biessy, Alain Bocquet, Patrick Braouezec, Jean-Pierre Brard, Jacques Brunhes, René Carpentier, Daniel Colliard, Jean-Claude Gayssot, André Gérin, Michel Grandpierre, Maxime Gremetz, Georges Hage, Guy Hermier, Mmes Huguette Jacquaint, Janine Jambu, MM Jean-Claude Lefort, Georges Marchais, Paul Mercieca, Louis Pierna, Jean Tardito, Ernest Moutoussamy, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la liberté de communication ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 modifiée sur les sociétés commerciales ;

Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication ;

Vu l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 modifiée relative à la liberté des prix et de la concurrence ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, défèrent au Conseil constitutionnel la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication en mettant en cause ses articles 7, 8, 11, 14 et 15 ; qu'ils soutiennent que ces dispositions méconnaissent la libre communication des pensées et des opinions garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, critiquent pour leur part les articles 8, 14 et 15 de la même loi, en invoquant la méconnaissance à la fois de l'objectif de pluralisme indispensable à la sauvegarde de la liberté de communication, du principe d'égalité et de la compétence du législateur définie par l'article 34 de la Constitution ;

- SUR LES NORMES DE CONSTITUTIONNALITE APPLICABLES EN MATIERE DE LIBERTE DE COMMUNICATION :

2. Considérant qu'aux termes de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : "La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté, dans les cas déterminés par la loi." ;

3. Considérant que le pluralisme des courants d'expression socioculturels est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; que le respect de ce pluralisme est une des conditions de la démocratie ; que la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent les moyens de communication audiovisuels n'était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur privé que dans celui du secteur public, de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractère différent dans le respect de l'impératif d'honnêteté de l'information ; qu'en définitive, l'objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 précité soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché ;

4. Considérant qu'il appartient au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, de concilier, en l'état actuel des techniques et de leur maîtrise, l'exercice de la liberté de communication telle qu'elle résulte de l'article 11 de la Déclaration de 1789 avec d'une part, les contraintes inhérentes aux moyens de la communication audiovisuelle et de ses opérateurs et d'autre part, les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de l'ordre public, le respect de la liberté d'autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels auxquels ces modes de communication, par leur influence considérable, sont susceptibles de porter atteinte ;

- SUR L'ARTICLE 7 :

5. Considérant que l'article 7 de la loi déférée ajoute un douzième alinéa à l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée ; que cet alinéa définit les conditions dans lesquelles les services de télévision bénéficiant d'une autorisation nationale en clair sont autorisés à effectuer des "décrochages locaux" qui ne sont pas considérés comme des services distincts, bénéficiant d'autorisations locales ;

6. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font grief à cette disposition nouvelle de régulariser et de généraliser la pratique correspondante qui n'était jusqu'à présent autorisée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel que dans la limite de six minutes par jour ; qu'ils soutiennent qu'une telle pratique ne peut s'analyser que comme une dérogation aux règles prohibant ou limitant le cumul des autorisations relatives à des services de télévision et qu'elle porte une atteinte au pluralisme et à la limitation des concentrations ;

7. Considérant que par les dispositions susmentionnées, le législateur a entendu soumettre la faculté nouvelle qu'il ouvrait aux conditions édictées à l'article 28 de la loi ; que notamment l'autorisation prévue suppose qu'ait été conclue préalablement une convention entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel au nom de l'État et le service de télévision concerné ; qu'en vertu des dispositions de ladite loi et notamment de ses articles 1er et 27, celle-ci doit fixer dans le respect de l'honnêteté et du pluralisme de l'information et des programmes, des règles applicables au service en prenant en compte les exigences de l'égalité de traitement entre les différents services et les conditions de concurrence propres à chacun d'eux ; que les dispositions de l'article 7 de la loi déférée ne dérogent pas aux règles prohibant ou limitant le cumul des autorisations relatives à des services de télévision édictées par les articles 41, 41-1 et 41-2 de la loi du 30 septembre 1986 ; que les "décrochages locaux" autorisés doivent être réalisés sous la seule responsabilité éditoriale du service de télévision concerné ; qu'ils sont limités à trois heures par jour sauf dérogation du Conseil supérieur de l'audiovisuel lequel est tenu sous le contrôle du juge d'observer l'ensemble des obligations qui lui incombent ; que par ailleurs, les dispositions de l'article 7 interdisent le recours à la publicité et au parrainage en vue notamment de ne pas porter atteinte aux conditions pluralistes d'exercice de la liberté de communication par la presse quotidienne régionale et les radios locales ; que dans ces conditions les dispositions de l'article 7 ne peuvent être regardées comme méconnaissant l'objectif à valeur constitutionnelle du pluralisme ;

- SUR L'ARTICLE 8 :

8. Considérant que l'article 8 abroge la dernière phrase du premier alinéa de l'article 28 de la loi susvisée du 30 septembre 1986 et insère dans cette loi un article 28-1 nouveau ; qu'ainsi les durées antérieurement prévues de dix années de l'autorisation pour les services de télévision et de cinq années pour les services de radiodiffusion sonore, diffusés par voie hertzienne terrestre, ne concernent plus que l'autorisation initiale ; que cet article dispose que cette autorisation est reconduite, par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, hors appel aux candidatures, dans la limite de deux fois et chaque fois pour une durée de cinq ans ; qu'il précise qu'il ne peut être fait obstacle à ce renouvellement que si l'État a modifié la destination des fréquences, si le Conseil supérieur de l'audiovisuel estime que les sanctions ou astreintes dont a fait l'objet le titulaire de l'autorisation justifient que celle-ci ne soit pas reconduite selon cette procédure ou si le Conseil supérieur de l'audiovisuel estime que la reconduction porte atteinte à l'impératif de pluralisme ; qu'est fixée par ailleurs la procédure de reconduction hors appel aux candidatures ; qu'il est enfin précisé que cette procédure est applicable aux autorisations venant à expiration à une date postérieure au 28 février 1995 ;

9. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font grief à ces dispositions d'aggraver les risques de concentration et d'abus de position dominante et de contribuer à restreindre les garanties constitutionnelles de respect du principe de pluralisme des moyens de communication ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir qu'elles méconnaissent le respect du pluralisme qui exige une remise en question de la répartition de la distribution des autorisations pour qu'il soit tenu compte de l'évolution des courants d'expression socioculturels ; que l'article 8 conférant un privilège aux opérateurs en place par rapport à de nouveaux opérateurs éventuels sans que cette différence soit justifiée par une différence de situations, méconnaîtrait le principe d'égalité ; qu'en outre la liberté d'appréciation reconnue au Conseil supérieur de l'audiovisuel pour décider, en fonction du comportement du titulaire de l'autorisation initiale, de la reconduction de celle-ci est si discrétionnaire qu'elle méconnaîtrait la compétence du législateur définie par l'article 34 de la Constitution ; qu'ils soutiennent enfin que la fixation de la date du 28 février 1995 à partir de laquelle la nouvelle procédure s'appliquera méconnaît également le principe d'égalité ;

. En ce qui concerne le respect du pluralisme :

10. Considérant que les dispositions contestées relatives aux conditions de renouvellement des autorisations doivent être interprétées et mises en oeuvre au regard des principes posés par l'article 1er de la loi susvisée du 30 septembre 1986 ; qu'en particulier il appartient au Conseil supérieur de l'audiovisuel de veiller à assurer l'égalité de traitement, à favoriser la libre concurrence et à assurer la qualité et la diversité des programmes ;

11. Considérant que, pour la mise en oeuvre de cette procédure et notamment pour décider d'une reconduction d'une autorisation hors appel aux candidatures, le Conseil supérieur de l'audiovisuel doit s'assurer par tous les moyens d'information et de contrôle dont il dispose qu'est respecté le pluralisme sur le plan national ou sur le plan régional et local ;

12. Considérant que la décision quant à la possibilité de reconduire une autorisation hors appel à candidatures doit intervenir un an avant l'expiration de celle-ci et être publiée au Journal officiel ; que dans l'affirmative, le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut de sa propre initiative et avec l'accord du titulaire de l'autorisation modifier la convention prévue à l'article 28 de la loi susvisée du 30 septembre 1986 ; qu'ainsi les modifications peuvent porter notamment sur la durée et les caractéristiques du programme, le temps consacré à la diffusion d'oeuvres d'expression originale française ou européenne, la part du chiffre d'affaires consacrée à l'acquisition de droits cinématographiques d'expression française, la diffusion de programmes éducatifs et culturels, le temps maximum consacré à la publicité, le concours au soutien de l'industrie cinématographique et de l'industrie de programmes audiovisuels ; qu'il est précisé par l'article contesté qu'à défaut d'accord au moins six mois avant la date d'expiration de l'autorisation pour les services de télévision et de radiodiffusion sonore, l'autorisation n'est pas reconduite hors appel aux candidatures ; que cette nouvelle décision est à son tour publiée au Journal officiel ; que dans ce cas, une nouvelle autorisation d'usage de fréquences ne peut être délivrée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel que conformément aux articles 29 et 30 de la loi susvisée du 30 septembre 1986 ;

13. Considérant qu'il incombera ainsi au Conseil supérieur de l'audiovisuel de tenir compte dans tous les cas du comportement passé du titulaire de l'autorisation initiale et de veiller, dans le cadre de la nouvelle discussion, qui peut être globale, de la convention qui le lie, à ce qu'il respecte ses obligations destinées à assurer une expression libre et pluraliste des idées et des courants d'opinion ; que c'est à la condition d'un accord sur ces obligations que le Conseil supérieur de l'audiovisuel, autorité indépendante garante de l'exercice de la liberté de communication, peut notamment décider de reconduire l'autorisation hors appel aux candidatures ;

14. Considérant d'ailleurs que, dans l'exercice de ses compétences, le Conseil supérieur de l'audiovisuel sera, à l'instar de toute autorité administrative, soumis à un contrôle de légalité qui pourra être mis en oeuvre tant par le Gouvernement, que par toute personne qui y aurait intérêt ; qu'il incombera à la juridiction administrative de veiller tout particulièrement au respect de l'objectif du pluralisme ;

15. Considérant que dans ces conditions, la disposition contestée n'est pas par elle-même de nature à mettre en cause cet objectif à valeur constitutionnelle ;

. En ce qui concerne le principe d'égalité :

16. Considérant d'une part que ce principe ne s'oppose pas à ce que le législateur déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général dès lors que la différence de traitement qui en résulte est en rapport avec l'objet de la loi ;

17. Considérant qu'un des objectifs de la loi consiste à encourager les investissements privés dans l'audiovisuel pour que se constituent des groupes aptes à affronter la concurrence internationale, à s'adapter rapidement aux évolutions technologiques et à promouvoir les intérêts culturels français ; que le législateur a adopté les dispositions de l'article 8 pour assurer aux opérateurs privés de radio et de télévision une continuité d'exploitation facilitant la programmation de leurs investissements et de leur développement ; que dès lors la procédure prévue par l'article 8 de la loi ne méconnaît pas le principe d'égalité ;

18. Considérant d'autre part que l'application de cette procédure nouvelle aux autorisations venant à expiration à une date postérieure au 28 février 1995 concerne tous les services de télévision et de radiodiffusion qui ont d'ores et déjà fait l'objet d'une autorisation ; que sur ce point, le moyen tiré d'une méconnaissance du principe d'égalité manque en fait ;

. En ce qui concerne la compétence du législateur :

19. Considérant que pour la réalisation des objectifs à valeur constitutionnelle rappelés ci-dessus, il est loisible au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, de confier à une autorité administrative indépendante des pouvoirs d'appréciation dans le cadre des conditions et précisions qu'il édicte ; qu'il lui appartient toutefois d'assortir l'exercice de ces pouvoirs de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis ;

20. Considérant que le législateur a assorti de règles et garanties le renouvellement des autorisations hors appel aux candidatures ; que l'appréciation des comportements des titulaires d'autorisation ayant pu donner lieu à astreintes ou sanctions relève de la mission spécifique du Conseil supérieur de l'audiovisuel ; qu'il appartiendra au juge administratif de veiller au respect de ces règles et garanties à l'initiative tant du Gouvernement que de toute personne qui y aurait intérêt ; que dans ces conditions, le législateur n'a pas méconnu sa compétence en conférant au Conseil supérieur de l'audiovisuel les pouvoirs que celui-ci tient de l'article 8 de la loi ;

- SUR L'ARTICLE 11 :

21. Considérant que l'article 11 a pour but d'autoriser le Conseil supérieur de l'audiovisuel, sans procéder aux appels aux candidatures prévus par les article 29 et 30 de la loi susvisée du 30 septembre 1986, à délivrer des autorisations relatives à un service de radiodiffusion sonore ou de télévision par voie hertzienne terrestre pour une durée n'excédant pas six mois ;

22. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font grief à cet article de ne soumettre ces services temporaires à aucune des règles relatives à la transparence et au contrôle des concentrations prévues par les articles 35 à 41-3 de la loi relative à la liberté de communication ; que cet article porterait ainsi, selon eux, atteinte à l'objectif de pluralisme des moyens de communication ;

23. Considérant qu'en édictant les dispositions critiquées, le législateur a pu estimer que la procédure d'appel à candidatures définie aux articles 29 et 30 de la loi du 30 septembre 1986 était inadaptée par sa lourdeur à des expériences occasionnelles ou saisonnières ; qu'il n'a entendu déroger ni aux principes posés par l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986 susvisée ni aux dispositions de l'article 28 de la même loi qui imposent que soit conclue une convention entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel au nom de l'État et la personne qui demande l'autorisation non plus qu'aux règles relatives à la transparence et au contrôle des concentrations prévues par les articles 35 à 41-3 de la loi précitée du 30 septembre 1986 ; qu'enfin une telle autorisation de caractère temporaire doit être entendue comme ne permettant pas de renouvellement immédiat au regard des règles fixées par les articles 29 et 30 de ladite loi en matière d'appel à candidatures ; que sous cette réserve d'interprétation, les dispositions de l'article 11 de la loi déférée ne méconnaissent aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle ;

- SUR L'ARTICLE 14 DE LA LOI :

24. Considérant que l'article 14 de la loi déférée porte de 25 à 49 % la fraction du capital ou des droits de vote qu'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne terrestre peut détenir ; qu'il est en outre prévu que ce plafond s'applique dans le cas où une ou plusieurs personnes physiques ou morales agissent de concert ;

25. Considérant que les sénateurs font valoir que le relèvement du seuil de 25 à 49 % permettra à un actionnaire de contrôler en fait une chaîne nationale diffusée par voie hertzienne terrestre dès lors que selon l'article 355-1 de la loi du 24 juillet 1966, une société est présumée en contrôler une autre lorsqu'elle dispose d'une fraction des droits de vote supérieure à 40 % ; que par suite, la disposition qu'ils critiquent contreviendrait à la triple nécessité de diversifier les opérateurs, d'assurer le pluralisme des opinions et d'éviter les abus de position dominante ; que les députés, quant à eux, soutiennent que les dispositions de l'article 14 n'ont pas pour but de déterminer un régime garantissant le respect des principes et des objectifs à valeur constitutionnelle mais uniquement de régulariser des agissements de l'opérateur privé français le plus important ; que l'actionnaire dominant serait en mesure de contrôler entièrement le fonctionnement et la stratégie d'une chaîne ; que par suite, une atteinte inconstitutionnelle serait portée au pluralisme ;

26. Considérant ainsi qu'il a été dit ci-dessus que l'objectif du pluralisme doit s'analyser comme permettant au public de disposer aussi bien dans le cadre du secteur privé que dans celui du secteur public de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractère différent dans le respect de l'honnêteté de l'information ;

27. Considérant que les dispositions de l'article 14 de la loi déférée doivent être analysées au regard de l'article 1er susmentionné de la loi du 30 septembre 1986 et des articles 17, 38 et 41 de la même loi ; que l'article 17 de cette loi confère au Conseil supérieur de l'audiovisuel des pouvoirs d'avis, de recommandation et de saisine des autorités administratives et judiciaires compétentes en vue de contrecarrer les pratiques restrictives de la concurrence et les concentrations économiques ; que l'article 38 de la même loi fait obligation à toute personne physique ou morale qui vient à détenir toute fraction supérieure ou égale à 20 % du capital ou des droits de vote aux assemblées générales d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service de communication audiovisuelle d'en informer le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans le délai d'un mois à compter du franchissement de ces seuils ; que les articles 41, 41-1 et 41-2 de la même loi restreignent la possibilité pour une même personne d'être titulaire de plusieurs autorisations tant en matière de services de télévision qu'en matière de radiodiffusion ; que les limitations ainsi énoncées visent, comme il est précisé à l'article 41-3 de la même loi, aussi bien la personne titulaire de l'autorisation que la personne qui contrôle celle-ci au regard des critères figurant à l'article 355-1 précité de la loi susvisée du 24 juillet 1966 ;

28. Considérant que si les dispositions édictées par l'article 14 de la loi rehaussent le plafond de détention du capital ou des droits de vote par une même personne au sein d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne terrestre, elles renforcent par ailleurs la portée du contrôle de la concentration au sein d'une entreprise en soumettant explicitement à ce plafond tout "concert" d'actionnaires ; qu'en outre, il n'est pas dérogé aux garanties édictées par le législateur concernant les services de télévision et de radiodiffusion sonore et notamment à celles qui sont rappelées ci-dessus ; que par ailleurs les dispositions contestées ne dérogent pas non plus à celles du deuxième alinéa de l'article 39 de la loi susvisée du 30 septembre 1986 qui interdisent à une personne physique ou morale de détenir plus de 15 % du capital ou des droits de vote d'une autre société titulaire d'une autorisation lorsqu'elle détient déjà plus de 15 % d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision ; qu'elles ne peuvent non plus contrevenir aux dispositions du troisième alinéa de l'article 39 qui interdit une participation de plus de 5 % dans le capital d'une société lorsqu'une personne physique ou morale détient déjà plus de 5 % dans deux autres sociétés titulaires d'une autorisation semblable ; qu'enfin ces diverses règles s'appliquent sous réserve des dispositions de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence et notamment de ses titres IV et V relatifs à la transparence et à la concentration économique ;

29. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que l'article 14, eu égard aux garanties ainsi édictées par le législateur, n'a méconnu aucune règle ni aucun principe à valeur constitutionnelle ;

- SUR L'ARTICLE 15 DE LA LOI :

30. Considérant que l'article 15 a essentiellement pour objet de modifier les règles restreignant les cumuls en matière de services de radiodiffusion qui étaient prévues par le premier alinéa de l'article 41 et le cinquième alinéa de l'article 41-3 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée ; qu'il prévoit qu'une même personne physique ou morale ne peut disposer en droit ou en fait de plusieurs réseaux que dans la mesure où la somme des populations recensées dans les zones desservies par ceux-ci n'excède pas 150 millions d'habitants ;

31. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font valoir que ces dispositions relèvent dans des proportions considérables le seuil de concentration dans le secteur de la diffusion sonore fixé par l'article 41 dans sa rédaction issue de la loi du 27 novembre 1986 ; que loin d'aménager les modalités de protection du pluralisme, elles portent atteinte au principe de libre communication des pensées et des opinions dès lors que n'est prévue aucune garantie équivalente à celles précédemment instituées ; que les députés, quant à eux, soutiennent sur le même fondement que les critiques qu'ils adressent à l'article précédent, que ces dispositions méconnaissent l'objectif constitutionnel du pluralisme ;

32. Considérant que l'élévation du plafond prévue par l'article contesté doit s'apprécier au regard de la modification de la disposition de l'article 41-3 de la loi de 1986 que cet article comporte ; qu'en effet, celui-ci renvoie non seulement à une définition du réseau national de radiodiffusion sonore fondée sur le seul effectif des populations recensées dans les zones desservies fixé à trente millions d'habitants minimum, mais encore à la prise en compte de réseaux constitués de tout service ou ensemble de services diffusant un même programme pour une proportion majoritaire du temps d'antenne de chaque service ; que ce changement de définition est de nature à permettre de prendre en compte de manière cumulée la desserte des radios diffusant pour une large part des programmes identiques ; qu'eu égard à la desserte assurée tant par l'ensemble des opérateurs de radiodiffusion et plus particulièrement par les opérateurs privés, le législateur a pu, dans ces conditions, relever à 150 millions l'effectif maximal des populations recensées dans les zones desservies sans porter d'atteinte caractérisée à l'objectif constitutionnel du pluralisme ;

33. Considérant qu'en l'espèce il n'y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office des questions de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumises à son examen ;

Décide :

Article premier :

Les articles 7, 8, 11, 14 et 15 de la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ne sont pas contraires à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

el de la République française.

Références :

DC du 21 janvier 1994 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 21 janvier 1994 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi modifiant la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°93-333 DC du 21 janvier 1994

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Origine de la décision

Date de la décision : 21/01/1994

Fonds documentaire ?: Legifrance

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