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§ France, Conseil constitutionnel, 21 janvier 1994, 93-335

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Loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 93-335
Numéro NOR : CONSTEXT000017666504 ?
Numéro NOR : CSCZ9400003S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1994-01-21;93.335 ?

Saisine :

SAISINE DEPUTES

Les députés soussignés à Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue de Montpensier, 75001 Paris.

Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel les articles 3, 6, 6 bis, 6 ter, 7, 8, 9, 15 et 16 de la loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.

1 Sur l'article 3 de la loi déférée

Cet article introduit dans le code de l'urbanisme un article L 600-1 qui enferme dans un délai de six mois la faculté de contester par voie d'exception, donc notamment à l'appui d'un recours dirigé contre un permis de construire, l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un plan d'occupation des sols, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'un acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté.

A vrai dire, le projet de loi était à certains égards plus restrictif du droit au recours puisqu'il ne prévoyait qu'un délai analogue à celui du recours contentieux pour faire jouer l'exception d'illégalité, ce qui revenait à aligner le régime des documents d'urbanisme sur celui des actes administratifs non réglementaires. En revanche, le projet a été " durci " par des amendements quant à son champ d'application, qui ne touchait initialement que les vices de forme et concerne désormais également les vices de procédure, c'est-à-dire tente de " couvrir " des atteintes au caractère public et contradictoire des procédures d'élaboration des actes en cause. Il est vrai qu'in extremis de nouveaux amendements ont prévu deux exceptions dans lesquelles l'exception d'illégalité pourra être invoquée même au-delà du délai de six mois, mais il ne s'agit que de concessions partielles dont l'ampleur ne saurait être exagérée et qui laissent entier le problème de principe.

Ce dernier est d'une importance considérable. Le principe de légalité, dont la valeur constitutionnelle ne saurait être discutée (Conseil constitutionnel n° 82-137 du 25 février 1982 ; voir aussi, implicitement mais nécessairement, Conseil constitutionnel n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 et n° 86-224 du 23 janvier 1987), implique nécessairement la reconnaissance à tout administré intéressé du droit de soumettre toute décision administrative au contrôle d'une juridiction qui, sauf exceptions, est la juridiction administrative ; ce droit est garanti par un principe fondamental reconnu par les lois de la République (Conseil constitutionnel n° 86-224 du 23 janvier 1987). Il suppose également, en vertu d'un autre principe de valeur constitutionnelle, que l'illégalité d'un règlement puisse être perpétuellement invoquée à l'appui d'un recours dirigé contre l'un de ses actes d'application, conformément à une tradition républicaine dont l'écho dans la jurisprudence administrative remonte à 1908 (voir aussi les conclusions du commissaire du Gouvernement sur la décision " Compagnie Aliatlia " rendue le 3 février 1989 par le Conseil d'Etat : l'exception perpétuelle d'illégalité des règlements repose sur un principe général du droit). A cet égard, la loi déférée est littéralement sans précédent.

S'il est incontestablement loisible au législateur d'aménager l'accès des administrés à la justice et notamment d'instaurer des délais limitant le droit au recours ou celui de contester par voie d'exception la légalité d'une décision administrative, ces aménagements ne peuvent être prévus constitutionnellement que dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice et ne sauraient avoir pour objet ni pour effet de faire obstacle au principe de légalité ni de porter atteinte à l'Etat de droit.

De plus, limiter la faculté d'exciper des vices de procédure, c'est affaiblir la sanction de l'intervention de l'Etat (ou du département), paralyser la défense d'intérêt nationaux (tels que la défense nationale, la santé publique, ) visés par l'article 72 de la Constitution.

En l'espèce, l'article 3 de la loi déférée, restreignant la faculté de contester la légalité d'un règlement d'urbanisme aux seuls éléments de légalité interne (à deux exceptions près) à partir de six mois à compter de l'édiction de ce règlement, porte une atteinte manifestement excessive (et au surplus discriminatoire, aucune différence justificative de situations ne distinguant les requérants invoquant par exemple l'incompétence de l'auteur d'un règlement de ceux qui invoquent un vice de procédure affectant ce règlement) au principe de légalité, sans qu'aucune considération d'intérêt général puisse justifier cette atteinte : le motif invoqué lors de la discussion parlementaire qui tiendrait à la volonté d'" éviter une insécurité juridique préjudiciable à la construction " signifie tout simplement que les bénéficiaires d'une irrégularité souhaitent pouvoir le plus tôt possible (deux mois dans la version initiale, six mois finalement, après l'édiction du règlement) profiter de celle-ci sans craindre d'annulation contentieuse et que le législateur s'empresse complaisamment de satisfaire ces intérêts particuliers au détriment des exigences de l'état de droit et d'une bonne administration de la justice.

L'article 3 de la loi déférée méconnaît de surcroît les stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui garantissent l'accès à la justice (art 6) et précisent que " toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles " (art 13) ; on ne saurait contester que le droit de propriété et le droit de construire ne sont pas exclus du champ d'application de cette convention. Or rien ne s'oppose au contrôle de la conformité de la loi déférée à ladite convention dès lors que son application ne saurait être regardée comme présentant un caractère relatif et contingent et que la condition de réciprocité ne peut affecter cette application.

En tout état de cause, l'application d'une loi contraire à la convention européenne des droits de l'homme doit être et sera paralysée devant l'ensemble des juridictions françaises.

On ajoutera que la Cour de justice des communautés européennes considère de même l'existence d'un contrôle juridictionnel comme un " principe général du droit qui se trouve à la base des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres " (décision " Marguerite Johnston " du 15 mai 1986).

De plus, l'article F (

2) du traité sur l'Union européenne stipule que cette union " respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, en tant que principes généraux du droit communautaire ". Le contrôle de conformité de la loi déférée à ces stipulations est tout aussi praticable que dans le cas précédent.

Enfin et surtout, l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 fait obligation au législateur d'assurer à tous les citoyens " la garantie des droits ".

Celle-ci ne saurait être considérée comme assurée lorsque des règlements illégaux sont systématiquement pérennisés par la volonté expresse et de principe du législateur.

L'inconstitutionnalité de l'article 3 de la loi déférée est incontestable.

2 Sur l'article 6 de la loi déférée

Les dispositions des paragraphes I B et H B de cet article valident respectivement les permis de construire délivrés sur des demandes ne satisfaisant pas à certaines exigences légales (relatives au projet architectural) et les actes administratifs relatifs aux opérations d'aménagement mentionnés à l'article L 300-5 du code de l'urbanisme adoptés sans élaboration préalable du programme de référence prescrit par ledit article.

Dans un cas comme dans l'autre, ces validations législatives " amnistiantes ", faute de précision expressément restrictive, s'appliqueront notamment à des actes administratifs qui ont d'ores et déjà été annulés par des décisions de justice passées en force de chose jugée. Or, la violation de l'autorité de chose jugée par le législateur méconnaît la séparation des pouvoirs et la " garantie des droits " visées par l'article 16 précité de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (Conseil constitutionnel n° 80-119 DC du 22 juillet 1980).

L'article 6 n'échappera pas à la censure.

3 Sur les articles 6 bis et 6 ter de la loi déférée

L'article 6 bis confère aux ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement le pouvoir d'autoriser à titre exceptionnel (et par dérogation à la " loi montagne ") l'implantation sur les rives de plans d'eau artificiels sis en zones de montagne d'une opération d'urbanisation dont la surface de plancher hors uvre nette pourra s'élever à 30 000 mètres carrés.

Il est de notoriété publique que cette disposition, introduite dans la loi déférée par un amendement sénatorial " sur mesure ", est destinée à valider une opération entreprise en vallée d'Ossau qui répond exactement à cette description et a fait l'objet d'une décision d'annulation (" Sepanso ") rendue par le Conseil d'Etat le 9 octobre 1989.

Ainsi l'article 6 bis de la loi déférée constitue-t-il une véritable censure de la chose jugée qui méconnaît à l'évidence, comme dans le cas de l'article précédemment évoqué, la séparation des pouvoirs et la garantie des droits. Aucune considération d'intérêt général (la relance de la construction, s'agissant d'une opération ponctuelle, n'est pas sérieusement invoquable) n'a pu être avancée pour tenter de justifier une validation aussi manifestement irrespectueuse de l'autorité de chose jugée.

Dès lors cette disposition, dont on peut soutenir qu'elle constitue un " cavalier législatif " alors même qu'il s'agit d'une loi " portant diverses dispositions " car elle n'intéresse en rien une réforme du régime de l'urbanisme et de celui de la construction, a été prise pour des motifs manifestement étrangers à l'intérêt général. Elle est ainsi constitutive d'un véritable détournement de pouvoir, à tout le moins d'une erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt public en la matière.

Le même raisonnement s'applique à l'évidence à l'article 6 ter de la loi déférée, lui aussi issu d'un amendement sénatorial dont l'auteur est en même temps maire de la commune " bénéficiaire ", et qui donne aux ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement le pouvoir d'autoriser conjointement, à titre dérogatoire, l'établissement de stations d'épuration des eaux usées avec rejet en mer non liées à une opération d'urbanisation nouvelle.

Les griefs visant l'article 6 bis de la loi déférée et tenant au caractère de " cavalier législatif " de cette disposition, à la violation de la chose jugée et de la séparation des pouvoirs, au détournement de pouvoir ou à tout le moins à l'erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt public s'adressent tout aussi pertinemment à l'article 6 ter de cette même loi.

Les articles 6 bis et 6 ter, qui ouvrent des brèches dans lesquelles peuvent s'engouffrer nombre d'autres " tentatives de régularisation " illicites, sont manifestement inconstitutionnels.

4 Sur les articles 7 et 8 de la loi déférée

L'article 7 de la loi déférée proroge d'un an la validité des autorisations de construire non utilisées par leur bénéficiaire. La commission des affaires économiques du Sénat elle-même avait voté un amendement de suppression au motif qu'en réalité cet article ouvrait la porte à des abus Il s'agit là encore d'un " cadeau " fait à quelques promoteurs, alors que rien n'empêche un promoteur de bonne foi de solliciter une prorogation ou de demander un nouveau permis de construire. On est ainsi à nouveau en présence d'une dérogation qui n'est justifiée par aucun intérêt général, ne vise qu'à satisfaire quelques intérêts privés et est dès lors constitutive pour le moins d'une erreur manifeste sur l'intérêt public.

L'article 8 de la loi déférée n'est qu'un complément indissociable du précédent en ce qu'il prévoit le fractionnement du paiement de certaines contributions d'urbanisme en cas de prorogation de la validité de l'autorisation de construire ; son sort est donc inséparablement lié à celui de l'article 7.

L'un et l'autre ne pourront qu'être déclarés non conformes à la Constitution.

5 Sur l'article 9 de la loi déférée

L'article 9 de la loi déférée abroge l'article 51 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques qui obligeait les collectivités locales, à peine de nullité d'ordre public, à rendre publics leurs projets de ventes de terrains constructibles ou de droits de construire. Il a été introduit par un amendement sénatorial déposé en séance en première lecture. Les parlementaires de l'actuelle majorité ont tenté de le justifier en soutenant que les obligations de publicité et d'information créées par la loi du 29 janvier 1993 " constituent potentiellement une importante source de contentieux et donc un facteur majeur d'insécurité juridique ".

Se confirme ainsi une étrange conception de l'Etat de droit selon laquelle le contentieux est un " facteur majeur d'insécurité ", si bien qu'à suivre le raisonnement de ces parlementaires une loi qui soustrairait l'action des collectivités territoriales à tout contrôle juridictionnel assurerait une sécurité juridique parfaite à ses élus, mais malheureusement au détriment évident de la sécurité juridique des citoyens-administrés et de leur droit au recours contentieux.

Un tel recul de la transparence dont on doit considérer qu'elle constitue un principe de valeur constitutionnelle quand il s'agit de l'information des électeurs est si choquant que le ministre a dû promettre qu'une nouvelle loi serait votée au printemps 1994, avouant ainsi le caractère inacceptable du vide juridique qui subsiste pourtant dans l'intervalle.

La méconnaissance du principe de transparence et du droit des électeurs à l'information sur les activités publiques des élus locaux, principe dont les garanties légales sont gravement remises en cause par la loi déférée, est ici certaine.

L'article 9 de la loi déférée comporte en outre une validation législative qui, n'excluant pas les actes déclarés nuls par décision de justice passée en force de chose jugée, encourt les mêmes griefs que les précédentes.

6 Sur les articles 15 et 16 de la loi déférée

Ces articles, issus d'amendements déposés en séance à l'Assemblée nationale en première lecture, traitent respectivement de la procédure de fixation des loyers dans les habitations à loyer modéré et du statut des syndicats d'agglomération nouvelle. Ces sujets sont à l'évidence étrangers à la réforme du droit de l'urbanisme et de la construction et plus précisément à l'objet du projet de loi dont l'exposé des motifs précise qu'il vise " à mettre fin à certaines sources de blocage qui entravent l'acte de construire et dont la persistance irait à l'encontre des objectifs de reprise dans le secteur du bâtiment ".

Il s'agit dès lors incontestablement d'adjonctions apportées par voie d'amendement à un texte en discussion qui sont dépourvues de lien avec l'objet de ce dernier et qui méconnaissent en conséquence les dispositions de l'article 44, alinéa 1 de la Constitution (Conseil constitutionnel n° 90-287 DC du 16 janvier 1991, Rec.

page 24, considérant 4).

Les articles 15 et 16 de la loi déférée n'échapperont pas plus que les précédents à la censure.

C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conformes à celle-ci les articles 3, 6, 6 bis, 6 ter, 7, 8, 9, 15 et 16 de la loi déférée.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 24 décembre 1993, par MM Martin Malvy, Gilbert Annette, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Didier Boulaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Camille Darsières, Henri d'Attilio, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Kamilo Gata, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Michel, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Georges Sarre, Henri Sicre, Roger-Gérard Schwartzenberg, Régis Fauchoit, François Asensi, Rémy Auchedé, Gilbert Biessy, Alain Bocquet, Patrick Braouezec, Jean-Pierre Brard, Jacques Brunhes, René Carpentier, Daniel Colliard, Jean-Claude Gayssot, André Gérin, Michel Grandpierre, Maxime Gremetz, Georges Hage, Guy Hermier, Mmes Muguette Jacquaint, Janine Jambu, MM Jean-Claude Lefort, Georges Marchais, Paul Mercieca, Louis Pierna, Jean Tardito, Ernest Moutoussamy, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ;

Vu la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 modifiée portant modification du statut des agglomérations nouvelles ;

Vu la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de la construction et de l'habitation ;

1. Considérant que les députés auteurs de la saisine contestent la conformité à la Constitution des articles 3, 6, 7, 8, 11, 12, 16, 22 et 23 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ;

- SUR L'ARTICLE 3 DE LA LOI :

2. Considérant que cet article introduit notamment au code de l'urbanisme un article L. 600-1 qui prive les requérants de la faculté d'invoquer par voie d'exception devant les juridictions administratives l'illégalité pour vice de procédure ou de forme, des schémas directeurs, des plans d'occupation des sols ou des documents d'urbanisme en tenant lieu ainsi que des actes prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de prise d'effet du document en cause ; que les dispositions de l'article L. 600-1 susvisé, précisent cependant que ces restrictions ne sont pas applicables en cas d'absence de mise à disposition du public des schémas directeurs, en cas de méconnaissance substantielle ou de violation des règles de l'enquête publique sur les plans d'occupation des sols, ou enfin en cas d'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques ;

3. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que les restrictions ainsi apportées à la possibilité d'exciper de l'illégalité externe d'un acte administratif portent au principe de légalité une atteinte manifestement excessive qui n'est au surplus justifiée par aucune considération d'intérêt général ; qu'ils font valoir que les obligations de l'État de veiller au respect des intérêts nationaux par les collectivités territoriales, résultant de l'article 72 de la Constitution, sont méconnues ; que seraient de même méconnues les stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et du Traité sur l'Union européenne qui garantissent l'accès à la justice ; qu'enfin les saisissants exposent que la garantie des droits prévue à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen n'est pas assurée, dès lors que les dispositions en cause ont pour effet de pérenniser des règlements illégaux ;

4. Considérant que la restriction apportée par les dispositions contestées est limitée à certains actes relevant du seul droit de l'urbanisme ; qu'elle a été justifiée par le législateur eu égard à la multiplicité des contestations de la légalité externe de ces actes ; qu'en effet, le législateur a entendu prendre en compte le risque d'instabilité juridique en résultant, qui est particulièrement marqué en matière d'urbanisme, s'agissant des décisions prises sur la base de ces actes ; qu'il a fait réserve des vices de forme ou de procédure qu'il a considérés comme substantiels ; qu'il a maintenu un délai de six mois au cours duquel toute exception d'illégalité peut être invoquée ; que les dispositions qu'il a prises n'ont ni pour objet ni pour effet de limiter la possibilité ouverte à tout requérant de demander l'abrogation d'actes réglementaires illégaux ou devenus illégaux et de former des recours pour excès de pouvoir contre d'éventuelles décisions de refus explicites ou implicites ; que dès lors il n'est pas porté d'atteinte substantielle au droit des intéressés d'exercer des recours ; qu'ainsi le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen manque en fait ;

5. Considérant que les dispositions ci-dessus analysées ne sauraient être regardées comme de nature à porter atteinte aux prérogatives de l'État énoncées à l'alinéa 3 de l'article 72 de la Constitution en vertu duquel "Dans les départements et les territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois" ;

6. Considérant enfin que l'appréciation de la constitutionnalité des dispositions que le législateur estime devoir prendre ne saurait être tirée de la conformité de la loi avec les stipulations d'un traité ou d'une convention internationale, mais résulte de la confrontation de la loi avec les seules exigences de caractère constitutionnel ;

7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs invoqués à l'encontre de l'article 3 de la loi doivent être écartés ;

- SUR L'ARTICLE 6 DE LA LOI :

8. Considérant que les auteurs de la saisine se bornent à contester les dispositions du I B et celles du III B de l'article 6 ; que les dispositions du I B valident les permis de construire délivrés avant la publication du décret d'application du 6ème alinéa de l'article L. 421-2 du code de l'urbanisme, en tant que le projet architectural accompagnant la demande de permis ne satisferait pas aux obligations posées par cet alinéa concernant l'insertion dans l'environnement des constructions envisagées ; que les dispositions du III B valident les actes réglementaires et non réglementaires relatifs aux actions et opérations d'aménagement pris, dans le cadre de procédures d'amélioration et de réhabilitation de l'habitat existant, avant l'entrée en vigueur de la loi, sur le fondement de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme en tant que ces actes auraient été adoptés sans élaboration préalable du programme de référence mentionné audit article ;

9. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que les dispositions susanalysées comporteraient la validation d'actes administratifs annulés par des décisions de justice passées en force de chose jugée, et méconnaîtraient ainsi les principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et de garantie des droits ;

10. Considérant que rien dans le texte de la loi ne permet d'inférer que lesdites dispositions auraient pour objet ou pour effet de valider des actes ayant été annulés par des décisions de justice passées en force de chose jugée ; que par suite le grief doit être écarté ;

- SUR L'ARTICLE 7 DE LA LOI :

11. Considérant que l'article 7 de la loi a pour objet de compléter l'article L. 145-5 du code de l'urbanisme relatif à la protection des rives des plans d'eau naturels ou artificiels d'une superficie inférieure à 1 000 M² ; qu'en l'état de la législation, l'article L. 145-5 précité prévoit, lorsqu'un document d'urbanisme est établi, des possibilités d'adaptation pour permettre à titre exceptionnel la délimitation en bordure de ces plans d'eau de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ; que les dispositions contestées ont pour objet de permettre également aux ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement d'autoriser, à titre exceptionnel et après avis de la commission départementale des sites, une opération d'urbanisation intégrée à l'environnement dont la surface de plancher hors oeuvre nette n'excède pas 30 000 M² et qui est implantée sur les rives d'un plan d'eau artificiel existant à la date de publication de la loi ;

12. Considérant que les députés auteurs de la saisine soutiennent que ces dispositions, introduites par voie d'amendement, d'une part, sont sans lien avec les dispositions du projet de loi, et d'autre part, ont pour objet de valider un acte administratif annulé par une décision du Conseil d'État, statuant au contentieux, en violation des principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et de garantie des droits ; qu'ils font par ailleurs valoir que ces dispositions sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir ;

13. Considérant que les dispositions en cause portent modification du code de l'urbanisme et ont pour objet de faciliter la réalisation d'opérations d'urbanisation ; qu'elles ne sauraient par suite être regardées comme sans lien avec le projet de loi initial dont l'objectif était l'adaptation des règles d'urbanisme en vue de contribuer à la relance de la construction ;

14. Considérant qu'il était loisible au législateur d'adapter les règles d'urbanisme applicables en zone de montagne en conférant à l'autorité administrative la possibilité d'autoriser, à titre exceptionnel, l'implantation d'une opération d'urbanisme sur les rives de plans d'eau artificiels ; que les dispositions contestées ne procèdent pas à la validation d'une autorisation d'urbanisme annulée par une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée ; que par suite les griefs sus-évoqués doivent être écartés ;

- SUR L'ARTICLE 8 DE LA LOI :

15. Considérant que l'article 8 tend à compléter l'article L. 146-8 du code de l'urbanisme, pour permettre aux ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement d'autoriser conjointement à titre exceptionnel l'installation de stations d'épuration d'eaux usées avec rejet en mer non liées à une opération d'urbanisation nouvelle en zone littorale par dérogation aux dispositions du chapitre VI du titre IV du Livre Ier du code de l'urbanisme ;

16. Considérant que les députés saisissants invoquent l'inconstitutionnalité de cet article, en présentant des moyens identiques à ceux articulés à l'encontre de l'article 7 ;

17. Considérant que les dispositions en cause portent modification du code de l'urbanisme et ont pour objet de faciliter la réalisation d'ouvrages d'intérêt public ; qu'elles ne sauraient par suite être regardées comme sans lien avec le projet de loi initial dont l'objectif était l'adaptation des règles d'urbanisme en vue de contribuer à la relance de la construction ;

18. Considérant qu'il était loisible au législateur d'introduire des dispositions dérogatoires au code de l'urbanisme pour autoriser, à titre exceptionnel, l'installation de certains ouvrages dans certaines zones du territoire ; que les dispositions contestées ne procèdent pas à la validation d'une autorisation d'urbanisme annulée par une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée ; que par suite les griefs sus-évoqués doivent être écartés ;

- SUR L'ARTICLE 10 DE LA LOI :

19. Considérant que les dispositions de l'article 10 de la loi modifient les règles contentieuses concernant la contestation par les personnes physiques ou morales des actes des collectivités territoriales qui sont de nature à les léser ; qu'en vertu de ces dispositions, les demandes tendant à ce que le représentant de l'État exerce le contrôle de légalité selon les modalités prévues par la loi du 2 mars 1982 susvisée ne peuvent avoir pour effet de prolonger le délai de recours contentieux dont dispose la personne lésée ;

20. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement qui relève d'une procédure spécifique ;

21. Considérant que l'article 10 de la loi, dont la portée n'est pas limitée au contentieux en matière d'urbanisme, modifie l'équilibre général sur lequel repose le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales que le représentant de l'État est tenu d'assurer en vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution ; qu'en raison tant de son champ d'application que de son objet, cet article, introduit par voie d'amendement, ne peut être regardé comme ayant un lien avec le texte du projet de loi en discussion ; que dès lors il y a lieu pour le Conseil Constitutionnel de décider que l'article 10 n'a pas été adopté selon une procédure régulière et qu'il n'est, par suite, pas conforme à la Constitution ;

- SUR LES ARTICLES 11 ET 12 DE LA LOI :

22. Considérant que l'article 11 a pour objet de proroger d'un an le délai de validité des permis de construire et des arrêtés de lotir arrivant à échéance entre la date de la publication de la loi et le 31 décembre 1994 ; que l'article 12 aménage le régime de contributions prévues par le code général des impôts au titre des autorisations d'urbanisme visées à l'article 11 pour lesquelles aucun commencement d'exécution des travaux autorisés n'a eu lieu, par un versement en deux fractions égales exigibles respectivement trente et quarante-huit mois à compter de la délivrance de l'autorisation ;

23. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que les dispositions de l'article 11 autorisent des dérogations manifestement injustifiées par un intérêt général et que celles de l'article 12 en sont indissociables ;

24. Considérant que ces dispositions ne mettent en cause aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle ; que le grief doit par suite être écarté ;

- SUR L'ARTICLE 16 DE LA LOI :

25. Considérant que le 1er alinéa de l'article 16 tend à abroger l'article 51 de la loi susvisée du 29 janvier 1993 qui impose aux collectivités locales, à leurs groupements et à leurs établissements publics, ainsi qu'à leurs concessionnaires ou sociétés d'économie mixtes locales, l'obligation de procéder à la publicité préalable, à peine de nullité d'ordre public, de toute vente à des personnes privées de terrains constructibles ou de droits de construire ; que le second alinéa de l'article 16 a pour objet de valider les ventes de terrains constructibles et de droits à construire intervenues entre la date de publication de la loi du 29 janvier 1993 et la date d'entrée en vigueur de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, en tant qu'elles n'auraient pas satisfait aux formalités de publicité prévues à l'article 51 précité ;

26. Considérant que les députés auteurs de la saisine soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient un principe de transparence ainsi que le droit des électeurs à l'information sur les activités publiques des élus locaux ; qu'ils font valoir que la validation qu'elles comportent serait en outre inconstitutionnelle pour des motifs de même nature que ceux déjà invoqués par eux à propos des articles 6, 7 et 8 ci-dessus analysés ;

27. Considérant en premier lieu que la transparence des activités publiques ou exercées pour le compte de personnes publiques ne constitue pas en elle-même un principe général à valeur constitutionnelle ; que, si aux termes de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen "tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique,... d'en suivre l'emploi...", l'abrogation par le législateur de la règle antérieurement prévue par l'article 51 de la loi ne porte pas à cette disposition d'atteinte de nature à la priver des garanties qu'elle comporte ;

28. Considérant en second lieu que la validation prévue par la disposition contestée ne saurait s'appliquer à des actes qui auraient été annulés par des décisions de justice passées en force de chose jugée ;

29. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 16 de la loi n'est pas contraire à la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 22 DE LA LOI :

30. Considérant que l'article 22 de la loi dispose d'une part, pour l'application des articles L. 441-3 et L. 442-2 du code de la construction et de l'habitation, que le représentant de l'État compétent, entre le 1er janvier 1987 et le 31 décembre 1993, pour recevoir des organismes d'habitations à loyer modéré les barèmes de supplément de loyer et les délibérations relatives aux loyers est le représentant de l'État dans le département siège de l'organisme ; que ledit article prévoit d'autre part la validation, dans les conditions déterminées par les articles L. 441-3 et L. 442-1-2 du code de la construction et de l'habitation, des barèmes de supplément de loyer et des délibérations des organismes d'habitations à loyer modéré relatives aux loyers qui ont été transmis au préfet du département siège de l'organisme, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ;

31. Considérant que les saisissants soutiennent que ces dispositions résultent d'un amendement soumis à l'Assemblée nationale qui serait sans lien avec le texte du projet de loi ;

32. Considérant que l'effort de construction des organismes d'habitations à loyer modéré dépend notamment de la perception des loyers ; qu'en adoptant avec effet rétroactif les dispositions contestées le législateur a entendu éviter que ne se développent des contestations dont l'aboutissement aurait pu entraîner des conséquences préjudiciables à l'effort de construction des organismes d'habitations à loyer modéré ; que dès lors les dispositions contestées ne peuvent être regardées comme sans lien avec le texte du projet de loi ;

- SUR L'ARTICLE 23 DE LA LOI :

33. Considérant que l'article 23 a pour objet de modifier l'article 14 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles, en précisant que les représentants au sein du comité du syndicat des conseils municipaux des communes constituant l'agglomération nouvelle doivent être élus au sein de ces conseils ;

34. Considérant que les députés soutiennent que cet article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, est sans lien avec le texte du projet de loi présenté par le Gouvernement ;

35. Considérant que si les syndicats d'agglomération nouvelle ont, parmi d'autres attributions, compétence en matière d'urbanisme, la disposition contestée a trait exclusivement à la désignation des membres de leur organe délibérant ; qu'elle ne saurait être rattachée aux dispositions du projet initial concernant l'urbanisme et la construction, et doit par suite être regardée comme sans lien avec ce projet ; qu'il y a lieu dès lors de décider qu'elle a été adoptée selon une procédure irrégulière et n'est, par suite, pas conforme à la Constitution ;

36. Considérant qu'en l'espèce il n'y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office d'autres questions de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumises à son examen ;

Décide :

Article premier :

Sont déclarés contraires à la Constitution les articles 10 et 23 de la loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Références :

DC du 21 janvier 1994 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 21 janvier 1994 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°93-335 DC du 21 janvier 1994

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Origine de la décision

Date de la décision : 21/01/1994

Fonds documentaire ?: Legifrance

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