SAISINE SENATEURS
Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi portant statut fiscal de la Corse telle qu'elle a été adoptée définitivement par le Parlement.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre considération distinguée.
Les sénateurs soussignés saisissent le Conseil constitutionnel dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution aux fins d'apprécier la conformité à celle-ci de l'article premier de la loi portant statut fiscal de la Corse, adoptée définitivement par le Parlement. En effet, cet article contient des références à des dispositions qui n'ont pas de bases légales en matière de droits de succession et qui, en raison d'une absence d'évaluation des biens immobiliers situés en Corse, permettent à ces derniers de bénéficier d'une exonération de fait, contraire aux principes d'égalité des citoyens devant la loi et devant l'impôt.
Observations du Gouvernement en réponse à la saisine du Conseil constitutionnel en date du 23 novembre 1994 par soixante sénateurs : LOI RELATIVE AU STATUT FISCAL DE LA CORSE
Soixante sénateurs ont déféré au Conseil constitutionnel l'article 1er de la loi portant statut fiscal de la Corse au motif qu'il contiendrait des " références à des dispositions qui n'ont pas de bases légales en matière de droits de succession et qui, en raison d'une absence d'évaluation des biens immobiliers situés en Corse, permettent à ces derniers de bénéficier d'une exonération de fait contraire aux principes d'égalité des citoyens devant la loi et devant l'impôt ".
Ce recours appelle les observations suivantes : 1 L'article 1er n'ayant pas de portée normative, la critique des saisissants est sans objet
L'article 1er de la loi, qui est d'initiative parlementaire, est sans portée normative. Il est seulement destiné à marquer la cohérence des diverses dispositions fiscales spécifiques applicables en Corse, qui sont regroupées dans l'expression " statut fiscal " et qui sont destinées à compenser les contraintes de l'insularité et à promouvoir le développement économique et social de l'île.
L'emploi du terme " statut " n'a pas de conséquence juridique particulière. Il est équivalant à la notion de " régime ", et doit être compris comme désignant l'ensemble des règles fiscales applicables à la Corse (voir annexe).
L'article 1er se borne à rappeler que le " statut fiscal " de la Corse ne résulte pas uniquement des articles de la présente loi, mais également des dispositions législatives et réglementaires existantes.
Il n'est pas dépourvu pour autant de toute portée utile : d'une part, il définit de façon exhaustive et limitative la notion de statut fiscal de la Corse, mettant ainsi fin aux incertitudes qui pouvaient exister sur cette notion ; d'autre part, il marque la volonté du législateur de voir publier le regroupement des dispositions fiscales particulières à la Corse, sans attacher d'ailleurs d'effet juridique à cette compilation.
La simple mention de " dispositions législatives et réglementaires " que le législateur évoque à titre de référence, sans même les énumérer, n'a ni pour objet ni pour effet de valider des dispositions réglementaires illégales, ni de donner force de loi à des dispositions de nature réglementaire existantes, ni même à réaffirmer des règles législatives antérieurement votées. Par " maintenues ", la loi déférée précise seulement qu'elle est sans effet sur les autres dispositions dérogatoires légalement applicables, qu'elle ne les abroge pas implicitement et constitue avec elles le " statut fiscal de la Corse ".
A cet égard, il est inexact de prétendre, comme le font les auteurs du recours, que l'article 1er contiendrait des " références à des dispositions qui n'ont pas de bases légales en matière de droits de succession ".
Le régime des droits de mutation exigibles en Corse obéit à des règles spécifiques qui résultent d'arrêtés du conseiller d'Etat André-François Miot pris le 21 prairial an IX, le 1er floréal an IX, le 5 messidor an IX et le 2 thermidor an IX.
Par leur contenu, ces dispositions relèvent aujourd'hui du domaine législatif en vertu de l'article 34 de la Constitution. Le caractère législatif de ces dispositions a déjà été confirmé à plusieurs reprises par la loi. Il en est ainsi de l'article 27 de la loi n° 66-10 du 6 janvier 1966 portant réforme des taxes sur le chiffre d'affaires.
En outre, l'article 20 de la loi de finances pour 1968 (n° 67-1114 du 21 décembre 1967) dispose que " le département de la Corse doit bénéficier d'un régime fiscal spécifique destiné à compenser le handicap de l'insularité. Ce régime fiscal résulte actuellement des arrêtés Miot, du décret du 24 avril 1811, de l'article 95 de la loi de finances pour 1963 (n° 63-156 du 23 février 1963) et des dispositions du présent article ".
La simple référence, au demeurant très indirecte, à des dispositions de forme réglementaire ayant acquis valeur législative ne saurait exposer ces dernières à un examen de constitutionnalité.
En effet, le Conseil constitutionnel, depuis la décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985, considère que la constitutionnalité d'une loi promulguée ne peut être contrôlée qu'à l'occasion de l'examen de dispositions d'une loi déférée qui " la modifient, la complètent ou affectent son domaine ". En revanche, la simple mention dans un texte d'une loi antérieure ne saurait exposer la loi déférée à un grief d'inconstitutionnalité (décision n° 91-299 DC du 2 août 1991). Cette solution vaut a fortiori lorsque la loi promulguée ne fait l'objet que d'une mention indirecte et générale.
Enfin, la publication prévue au troisième alinéa de l'article 1er est nécessairement dépourvue de tout effet juridique, s'agissant de dispositions déjà en vigueur qui, pour être opposables, ont déjà dû être publiées. Elle ne constitue, comme on vient de le dire, qu'une compilation de dispositions d'ores et déjà applicables.
Au total, l'article 1er n'ajoute rien à l'ordre juridique existant.
2 En tout état de cause, la saisine est non fondée
Même en supposant que les saisissants puissent, à travers la mise en cause de l'article 1er, contester utilement la constitutionnalité des dispositions existantes qui adaptent la loi fiscale à la Corse, leur argumentation devrait être rejetée.
Il n'est en effet pas contraire au principe d'égalité que la Corse bénéficie de mesures fiscales particulières qui tiennent compte soit de la spécificité de sa situation, soit de considérations d'intérêt général.
a) Par une jurisprudence désormais bien établie, le Conseil constitutionnel admet d'abord que le principe d'égalité, qui trouve notamment à s'appliquer en matière de charges publiques, ne s'oppose pas à ce que le législateur traite différemment des situations différentes, pourvu que les différences de traitement soient adaptées à l'objectif poursuivi.
Le Conseil a déjà admis qu'une spécificité d'ordre géographique puisse justifier des différences de traitement, notamment lors de :
: l'institution de tarifs différents pour des ponts à péage selon la situation particulière des usagers, et notamment de ceux qui ont leur domicile ou leur lieu de travail dans les départements concernés (n° 79-107 DC du 12 juillet 1979) ;
: la création d'une taxe annuelle sur les locaux à usage de bureau dans la seule région d'Ile-de-France (n° 89-270 DC du 29 décembre 1989) ;
: l'institution d'un mécanisme de solidarité financière intercommunale propre à la seule région d'Ile-de-France (n° 91-291 DC du 6 mai 1991).
A cet égard, le Conseil constitutionnel a déjà jugé que la Corse présentait des particularités qui justifiaient notamment qu'elle soit dotée d'un statut spécifique (n° 91-290 DC du 9 mai 1991).
L'expression " régime fiscal spécifique " applicable en Corse est d'ailleurs déjà consacrée par la loi (article 20 de la loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967 portant loi de finances pour 1968 ; article 25 de la loi n° 82-659 portant statut particulier de la région Corse : compétences ; article 63 de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse) ;
b) Par ailleurs, le Conseil constitutionnel admet également que des considérations d'intérêt général justifient une différence de traitement.
Or, l'aménagement du territoire doit être regardé comme un objectif d'intérêt général.
Au regard de l'aménagement du territoire, la particularité de la collectivité territoriale de Corse apparaît à plusieurs titres :
: l'insularité se traduit par des surcoûts importants de transport qui sont aggravés par l'étroitesse du marché local (240 000 personnes) et un relief montagneux qui cloisonne l'île et rend les communications difficiles ;
: le PIB par habitant est environ égal aux deux tiers de la moyenne nationale et à 75 p 100 de la moyenne communautaire, seuil retenu pour caractériser les régions " en retard de développement ".
Le nombre de bénéficiaires du RMI s'est accru de 150 p 100 entre décembre 1989 et juin 1993 contre une augmentation de 88 p 100 pour l'ensemble de la métropole ;
: la part du secteur agricole dans l'emploi régional est tombée de 33 p 100 en 1962 à 12 p 100 en 1985 et les friches occupent désormais 50 p 100 de la superficie de l'île.
Dès lors, dans son principe, l'adaptation des règles fiscales existantes aux particularités géographiques de la Corse n'est pas critiquable.
Pour ces raisons, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de rejeter le présent recours.
ANNEXE RECOURS CONSTITUTIONNEL SUR LA LOI PORTANT STATUT FISCAL DE LA CORSE Notion de statut spécifique
Le Conseil constitutionnel a eu à se prononcer trois fois sur la notion de statut particulier d'une collectivité territoriale, une fois pour la Polynésie et deux fois en ce qui concerne la Corse.
Le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution la loi portant statut du territoire de la Polynésie française, dans sa décision n° 84-177 DC du 30 août 1984. Pour ce texte, la question d'un statut spécifique ne s'est pas posée et n'a pas été abordée par le Conseil.
En revanche, la question du statut particulier de la région de Corse s'est réellement posée après l'adoption de la loi de mars 1982, dès lors que les auteurs de la saisine ont fait valoir :
" qu'il n'existe pas en territoire métropolitain une diversité telle qu'elle puisse justifier des différences dans l'organisation institutionnelle de ses divisions administratives que la notion de statut particulier contient, au-delà des intentions, des risques évidents de dislocation de l'unité nationale ".
C'est au regard des dispositions mêmes du texte que le Conseil a jugé de sa conformité à la Constitution en considérant que les dispositions qu'il contenait, bien que tenant compte de la spécificité de la Corse, ne portaient pas une réelle atteinte au caractère indivisible de la République et à l'intégrité du territoire national.
De même, dans sa décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 sur la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, le Conseil a considéré que :
" la consécration par les articles 74 et 76 de la Constitution du particularisme de la situation des territoires d'outre-mer, si elle a notamment pour effet de limiter à ces territoires la possibilité pour le législateur de déroger aux règles de la répartition des compétences entre la loi et le règlement, ne fait pas obstacle à ce que le législateur, agissant sur le fondement des dispositions précitées des articles 34 et 72 de la Constitution, crée une nouvelle catégorie de collectivité territoriale, même ne comprenant qu'une unité, et la dote d'un statut spécifique. "
Il n'a pas non plus condamné les dispositions de l'article 63 de la loi, prévoyant qu'un projet de loi serait déposé contenant un régime fiscal spécifique applicable en Corse et des dispositions destinées à faciliter la sortie de l'indivision. Tel est bien l'objet du texte que vient d'adopter le Parlement.
Soixante sénateurs ont déféré au Conseil constitutionnel l'article 1er de la loi portant statut fiscal de la Corse au motif qu'il contiendrait des "références à des dispositions qui n'ont pas de bases légales en matière de droits de succession et qui, en raison d'une absence d'évaluation des biens immobiliers situés en Corse, permettent à ces derniers de bénéficier d'une exonération de fait contraire aux principes d'égalité des citoyens devant la loi et devant l'impôt".
Ce recours appelle les observations suivantes:
1. L'article 1er n'ayant pas de portée normative,
la critique des saisissants est sans objet L'article 1er de la loi, qui est d'initiative parlementaire, est sans portée normative. Il est seulement destiné à marquer la cohérence des diverses dispositions fiscales spécifiques applicables en Corse, qui sont regroupées dans l'expression " statut fiscal " et qui sont destinées à compenser les contraintes de l'insularité et à promouvoir le développement économique et social de l'île.
L'emploi du terme " statut " n'a pas de conséquence juridique particulière. Il est équivalant à la notion de " régime ", et doit être compris comme désignant l'ensemble des règles fiscales applicables à la Corse (voir annexe).
L'article 1er se borne à rappeler que le " statut fiscal " de la Corse ne résulte pas uniquement des articles de la présente loi, mais également des dispositions législatives et réglementaires existantes.
Il n'est pas dépourvu pour autant de toute portée utile: d'une part, il définit de façon exhaustive et limitative la notion de statut fiscal de la Corse, mettant ainsi fin aux incertitudes qui pouvaient exister sur cette notion; d'autre part, il marque la volonté du législateur de voir publier le regroupement des dispositions fiscales particulières à la Corse, sans attacher d'ailleurs d'effet juridique à cette compilation.
La simple mention de "dispositions législatives et réglementaires" que le législateur évoque à titre de référence, sans même les énumérer, n'a ni pour objet ni pour effet de valider des dispositions réglementaires illégales, ni de donner force de loi à des dispositions de nature réglementaire existantes, ni même à réaffirmer des règles législatives antérieurement votées. Par " maintenues ", la loi déférée précise seulement qu'elle est sans effet sur les autres dispositions dérogatoires légalement applicables, qu'elle ne les abroge pas implicitement et constitue avec elles le " statut fiscal de la Corse ".
A cet égard, il est inexact de prétendre, comme le font les auteurs du recours, que l'article 1er contiendrait des " références à des dispositions qui n'ont pas de bases légales en matière de droits de succession ".
Le régime des droits de mutation exigibles en Corse obéit à des règles spécifiques qui résultent d'arrêtés du conseiller d'Etat André-François Miot pris le 21 prairial an IX, le 1er floréal an IX, le 5 messidor an IX et le 2 thermidor an IX.
Par leur contenu, ces dispositions relèvent aujourd'hui du domaine législatif en vertu de l'article 34 de la Constitution. Le caractère législatif de ces dispositions a déjà été confirmé à plusieurs reprises par la loi. Il en est ainsi de l'article 27 de la loi no 66-10 du 6 janvier 1966 portant réforme des taxes sur le chiffre d'affaires.
En outre, l'article 20 de la loi de finances pour 1968 (no 67-1114 du 21 décembre 1967) dispose que " le département de la Corse doit bénéficier d'un régime fiscal spécifique destiné à compenser le handicap de l'insularité. Ce régime fiscal résulte actuellement des arrêtés Miot, du décret du 24 avril 1811, de l'article 95 de la loi de finances pour 1963 (no 63-156 du 23 février 1963) et des dispositions du présent article ".
La simple référence, au demeurant très indirecte, à des dispositions de forme réglementaire ayant acquis valeur législative ne saurait exposer ces dernières à un examen de constitutionnalité.
En effet, le Conseil constitutionnel, depuis la décision no 85-187 DC du 25 janvier 1985, considère que la constitutionnalité d'une loi promulguée ne peut être contrôlée qu'à l'occasion de l'examen de dispositions d'une loi déférée qui " la modifient, la complètent ou affectent son domaine ". En revanche, la simple mention dans un texte d'une loi antérieure ne saurait exposer la loi déférée à un grief d'inconstitutionnalité (décision no 91-299 DC du 2 août 1991). Cette solution vaut a fortiori lorsque la loi promulguée ne fait l'objet que d'une mention indirecte et générale.
Enfin, la publication prévue au troisième alinéa de l'article 1er est nécessairement dépourvue de tout effet juridique, s'agissant de dispositions déjà en vigueur qui, pour être opposables, ont déjà dû être publiées. Elle ne constitue, comme on vient de le dire, qu'une compilation de dispositions d'ores et déjà applicables.
Au total, l'article 1er n'ajoute rien à l'ordre juridique existant.
2. En tout état de cause, la saisine est non fondée Même en supposant que les saisissants puissent, à travers la mise en cause de l'article 1er, contester utilement la constitutionnalité des dispositions existantes qui adaptent la loi fiscale à la Corse, leur argumentation devrait être rejetée.
Il n'est en effet pas contraire au principe d'égalité que la Corse bénéficie de mesures fiscales particulières qui tiennent compte soit de la spécificité de sa situation, soit de considérations d'intérêt général.
a) Par une jurisprudence désormais bien établie, le Conseil constitutionnel admet d'abord que le principe d'égalité, qui trouve notamment à s'appliquer en matière de charges publiques, ne s'oppose pas à ce que le législateur traite différemment des situations différentes, pourvu que les différences de traitement soient adaptées à l'objectif poursuivi.
Le Conseil a déjà admis qu'une spécificité d'ordre géographique puisse justifier des différences de traitement, notamment lors de:
- l'institution de tarifs différents pour des ponts à péage selon la situation particulière des usagers, et notamment de ceux qui ont leur domicile ou leur lieu de travail dans les départements concernés (no 79-107 DC du 12 juillet 1979);
- la création d'une taxe annuelle sur les locaux à usage de bureau dans la seule région d'Ile-de-France (no 89-270 DC du 29 décembre 1989);
- l'institution d'un mécanisme de solidarité financière intercommunale propre à la seule région d'Ile-de-France (no 91-291 DC du 6 mai 1991).
A cet égard, le Conseil constitutionnel a déjà jugé que la Corse présentait des particularités qui justifiaient notamment qu'elle soit dotée d'un statut spécifique (no 91-290 DC du 9 mai 1991).
L'expression " régime fiscal spécifique " applicable en Corse est d'ailleurs déjà consacrée par la loi (article 20 de la loi no 67-1114 du 21 décembre 1967 portant loi de finances pour 1968; article 25 de la loi no 82-659 portant statut particulier de la région Corse: compétences; article 63 de la loi no 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse);
b) Par ailleurs, le Conseil constitutionnel admet également que des considérations d'intérêt général justifient une différence de traitement.
Or, l'aménagement du territoire doit être regardé comme un objectif d'intérêt général.
Au regard de l'aménagement du territoire, la particularité de la collectivité territoriale de Corse apparaît à plusieurs titres:
- l'insularité se traduit par des surcoûts importants de transport qui sont aggravés par l'étroitesse du marché local (240 000 personnes) et un relief montagneux qui cloisonne l'île et rend les communications difficiles;
- le P.I.B. par habitant est environ égal aux deux tiers de la moyenne nationale et à 75 p. 100 de la moyenne communautaire, seuil retenu pour caractériser les régions " en retard de développement ". Le nombre de bénéficiaires du R.M.I. s'est accru de 150 p. 100 entre décembre 1989 et juin 1993 contre une augmentation de 88 p. 100 pour l'ensemble de la métropole;
- la part du secteur agricole dans l'emploi régional est tombée de 33 p. 100 en 1962 à 12 p. 100 en 1985 et les friches occupent désormais 50 p. 100 de la superficie de l'île.
Dès lors, dans son principe, l'adaptation des règles fiscales existantes aux particularités géographiques de la Corse n'est pas critiquable.
Pour ces raisons, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de rejeter le présent recours.
A N N E X E RECOURS CONSTITUTIONNEL SUR LA LOI PORTANT STATUT FISCAL DE LA CORSE Notion de statut spécifique Le Conseil constitutionnel a eu à se prononcer trois fois sur la notion de statut particulier d'une collectivité territoriale, une fois pour la Polynésie et deux fois en ce qui concerne la Corse.
Le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution la loi portant statut du territoire de la Polynésie française, dans sa décision no 84-177 DC du 30 août 1984. Pour ce texte, la question d'un statut spécifique ne s'est pas posée et n'a pas été abordée par le Conseil.
En revanche, la question du statut particulier de la région de Corse s'est réellement posée après l'adoption de la loi de mars 1982, dès lors que les auteurs de la saisine ont fait valoir:
" ... qu'il n'existe pas en territoire métropolitain une diversité telle qu'elle puisse justifier des différences dans l'organisation institutionnelle de ses divisions administratives... que la notion de statut particulier contient, au-delà des intentions, des risques évidents de dislocation de l'unité nationale... ".
C'est au regard des dispositions mêmes du texte que le Conseil a jugé de sa conformité à la Constitution en considérant que les dispositions qu'il contenait, bien que tenant compte de la spécificité de la Corse, ne portaient pas une réelle atteinte au caractère indivisible de la République et à l'intégrité du territoire national.
De même, dans sa décision no 91-290 DC du 9 mai 1991 sur la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, le Conseil a considéré que:
" ... la consécration par les articles 74 et 76 de la Constitution du particularisme de la situation des territoires d'outre-mer, si elle a notamment pour effet de limiter à ces territoires la possibilité pour le législateur de déroger aux règles de la répartition des compétences entre la loi et le règlement, ne fait pas obstacle à ce que le législateur, agissant sur le fondement des dispositions précitées des articles 34 et 72 de la Constitution, crée une nouvelle catégorie de collectivité territoriale, même ne comprenant qu'une unité, et la dote d'un statut spécifique. "
Il n'a pas non plus condamné les dispositions de l'article 63 de la loi, prévoyant qu'un projet de loi serait déposé contenant un régime fiscal spécifique applicable en Corse et des dispositions destinées à faciliter la sortie de l'indivision. Tel est bien l'objet du texte que vient d'adopter le Parlement.
