Facebook Twitter Appstore
Page d'accueil > Résultats de la recherche

§ France, Conseil constitutionnel, 30 décembre 1995, 95-370

Imprimer

Loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 95-370
Numéro NOR : CONSTEXT000017666727 ?
Numéro NOR : CSCX9513809S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1995-12-30;95.370 ?

Saisine :

OBSERVATIONS COMPLEMENTAIRES DU GOUVERNEMENT EN REPONSE A LA SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL EN DATE DU 20 NOVEMBRE 1995 PAR PLUS DE SOIXANTE DEPUTES :

Le Gouvernement entend apporter des précisions complémentaires sur trois des griefs soulevés par les requérants.

I : Sur le 1° de l'article 1er de la loi déférée

La portée de l'habilitation demandée au Parlement est restée inchangée, s'agissant de la réforme des régimes spéciaux des retraites, depuis le discours du Premier ministre du 15 novembre 1995 : cette réforme, qui était subordonnée aux résultats des travaux de la " commission Le Vert ", a, depuis le départ, été placée hors du champ de l'habilitation.

Le 1° de l'article 1er de la loi déférée n'a qu'un double objet.

En premier lieu, il s'agit de limiter la revalorisation des pensions de retraite devant intervenir le 1er janvier 1996 au titre du régime général et de ceux qui sont alignés sur ce dernier en matière de revalorisations. Les régimes spéciaux qui ont leurs propres règles de revalorisation ne sauraient être concernés par cette mesure.

En second lieu, le 1° est relatif au plafonnement à 150 trimestres de la durée d'assurance des assurés relevant de plusieurs régimes, dont un au moins connaît un tel plafonnement de la durée d'activité servant au calcul de la retraite. Les régimes dans lesquels existe une telle règle sont : le régime général et les régimes " alignés " (artisans, commerçants, salariés agricoles), ceux des professions libérales, celui des exploitants agricoles et enfin celui des cultes.

Le dispositif d'écrêtement qui est prévu est inspiré par un souci d'égalité de traitement entre monopensionnés et polypensionnés. Il ne concernera que la durée d'assurance dans les régimes plafonnés. Il ne portera pas sur les régimes spéciaux du secteur public, lesquels ne connaissent pas de plafonnement. Il en résulte qu'en aucun cas les règles de liquidation propres à ces régimes spéciaux ne sont susceptibles d'être modifiées.

II. : Sur le 4° de l'article 1er de la loi déférée

Il est soutenu que les dispositions du 4° de l'article 1er de la loi déférée relatives au prélèvement spécial sur la part employeur des cotisations de prévoyance méconnaîtraient le principe d'égalité de traitement. Selon les requérants, le prélèvement que le Gouvernement est ainsi habilité à instituer pourrait rompre l'égalité entre les salariés, ceux dont l'employeur assume plus largement la prévoyance se trouvant ainsi surtaxés.

On observe, en premier lieu, qu'ainsi formulé le moyen est inopérant : les salariés ne sont eux-mêmes soumis à aucun prélèvement. Au demeurant, ceux dont l'employeur cotise à de tels régimes sont dans une situation plus favorable.

S'agissant, en second lieu, des employeurs, le moyen ne peut davantage être accueilli.

On sait que les grandes entreprises souscrivent, au profit de leurs salariés, des contrats de prévoyance qui résultent le plus souvent d'accords collectifs. Les primes correspondantes s'élèvent annuellement à plus de 50 milliards de francs. Elles sont prises en charge par les entreprises à hauteur de 80 p 100. Ces primes bénéficient d'une exonération de cotisation sociale, dans la limite de 85 p 100 du plafond de la sécurité sociale.

Ainsi que l'a souligné dans son rapport M Mandon, député (Doc. AN n° 2414, p 49), cette exonération favorise la conclusion de contrats qui entraînent une augmentation de la consommation de biens médicaux, sans que les conséquences en soient tirées quant au financement du système de protection sociale.

C'est précisément ce qui justifie la mesure contestée, laquelle permettra d'instituer, au profit du Fonds de solidarité vieillesse, un prélèvement assis sur la part patronale des contrats complémentaires de prévoyance et de maladie. La mesure concernera ceux qui sont souscrits auprès de sociétés d'assurance, de mutuelles ou d'institutions de prévoyance.

On constate ainsi, d'une part, que la mesure contestée correspond bien à une nécessité, d'autre part, qu'elle tient compte des différences de situation entre les salariés, selon que leur employeur prend ou non en compte leur couverture de prévoyance. Dès lors que seront traités de la même manière les employeurs se trouvant dans la même situation, le principe d'égalité ne peut être regardé comme méconnu.

III. : Sur les 7° et 8° de l'article 1er A : En ce qui concerne l'objet des mesures envisagées

Depuis 1994, le régime général de sécurité sociale est entré dans une spirale d'endettement croissant.

Malgré le relèvement de 1,3 point de la contribution sociale généralisée en juillet 1993, le déficit du régime général s'est élevé à 54,8 milliards de francs en 1994. Il devrait atteindre, d'après les prévisions de la Commission des comptes de la sécurité sociale, 64,4 milliards de francs en 1995.

Aussi, parallèlement à la mise en uvre des mesures structurelles et des mesures immédiates de rééquilibrage du régime général proposées par le Gouvernement, la sauvegarde de notre protection sociale rend-elle indispensable d'apurer les déficits accumulés en 1994 et 1995, soit près de 120 milliards de francs.

De plus, et malgré l'effort réalisé en 1996, le régime ne pourra être rééquilibré en une année. C'est pourquoi le Gouvernement propose d'apurer simultanément le déficit prévisionnel du régime général pour 1996, dans la limite de 17 milliards de francs.

L'ordonnance qui sera prise en application du 7° de l'article 1er de la loi déférée instituera ainsi une caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

Cette caisse sera créée à compter du 1er janvier 1996 et pour une durée maximale de treize ans. Cette période correspond à la durée du prélèvement des contributions de remboursement de la dette sociale instituées, qui constituent la ressource principale de la caisse.

Ses missions seront : : d'assurer la gestion et l'amortissement du capital et des intérêts de la dette de la sécurité sociale ; : d'effectuer les versements nécessaires à l'apurement des déficits de la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des professions non salariées non agricoles (CANAM) ; : de verser annuellement à l'Etat une somme de 12,5 milliards de francs compensant la suppression d'un versement d'un montant équivalent antérieurement à la charge du fonds de solidarité vieillesse.

Cet établissement sera en effet désormais consacré à la seule prise en charge des prestations non contributives de solidarité aux personnes âgées.

Ainsi la caisse : : reprend le prêt de 137 milliards de francs consenti à l'ACOSS en vue de couvrir le déficit comptable cumulé pour 1994 et 1995 et le déficit prévisionnel pour 1996 du régime général de la sécurité sociale ; : verse, dans la limite de 3 milliards de francs, une somme à la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des professions non salariées non agricoles pour l'apurement du déficit de 1995 et du déficit prévisionnel pour 1996 de cette caisse ; : assure le versement de 12,5 milliards de francs à l'Etat pendant treize ans.

La caisse sera habilitée à contracter des emprunts soumis à l'approbation du ministre chargé de l'économie et des finances.

Les recettes affectées à la caisse seront : : le produit des contributions de remboursement de la dette sociale (RDS) ; : les remboursements de créances découlant de règlements communautaires et des accords bilatéraux de sécurité sociale, encaissés par le centre de sécurité sociale des travailleurs migrants au profit de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, dans des conditions fixées par décret.

Les ressources de la caisse seront prioritairement affectées au service de la dette contractée par l'établissement.

Le patrimoine privé locatif des caisses nationales du régime général et de l'ACOSS sera affecté à la caisse d'amortissement de la dette sociale, à l'exclusion du patrimoine à usage administratif.

B : En ce qui concerne l'argumentation des requérants

Les développements qui précèdent, qui ont été exposés devant le Parlement le 15 novembre 1995 (cf dossier de presse distribué à cette occasion), font justice de l'affirmation des requérants, selon laquelle le dispositif financier envisagé serait dépourvu de clarté.

C'est tout le contraire qui est vrai : le dispositif prévu exprime un effort de clarification et de responsabilisation jamais réalisé à ce jour, du fait en particulier de la séparation des tâches qu'il organise entre CADES et FSV.

Les griefs invoqués par la saisine des députés appellent en outre les précisions suivantes.

En premier lieu, les prélèvements obligatoires qu'il est ainsi prévu de créer ou de supprimer ne constituent évidemment pas des redevances pour services rendus. Ils n'ont le caractère ni de taxes parafiscales ni de cotisations sociales. Ils correspondent donc nécessairement, au regard de la classification issue de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, à des impositions de toutes natures (cf J-P Camby : " Les impositions de toutes natures ", AJDA 1991, p 339).

En second lieu, le Conseil constitutionnel a admis qu'une loi ordinaire mettant un prélèvement à la charge d'un établissement public n'empiétait pas sur le domaine exclusif des lois de finances (n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, le montant du prélèvement s'élevant, dans cette affaire, à 1 milliard de francs).

Dans une telle hypothèse, la prochaine loi de finances tire évidemment les conséquences de l'institution d'une nouvelle imposition.

En l'espèce, cette conséquence sera seulement de substituer le nom de la CADES à celui du FSV dans les documents budgétaires puisque les recettes de l'Etat ne seront pas modifiées.

En effet, l'application la plus opportune et la plus naturelle des 7° et 8° de l'article 1er du projet consiste à substituer au versement du FSV à l'Etat un versement équivalent de la CADES à l'Etat. Dans les deux cas, il s'agit d'un prélèvement obligatoire, c'est-à-dire de nature fiscale.

Il convient de noter que la rédaction de la loi déférée n'interdirait pas une interprétation selon laquelle le versement à la charge de la CADES se fait au profit du FSV, ce dernier continuant de verser la même somme à l'Etat dans les conditions résultant de la loi de finances pour 1994.

Enfin, la réserve du domaine exclusif des lois de finances, expressément mentionnée dans la loi d'habilitation, rappelle en tout état de cause que l'ordonnance, pas plus que la loi ordinaire, ne peut organiser une affectation entre recettes et dépenses au sein du budget de l'Etat.

OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT EN REPONSE AUX SAISINES DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL EN DATE DU 20 DECEMBRE 1995 ET DU 21 DECEMBRE 1995 PAR PLUS DE SOIXANTE DEPUTES ET PLUS DE SOIXANTE SENATEURS :

La procédure choisie par le Gouvernement pour prendre un certain nombre de mesures tendant à réformer la protection sociale, conformément aux objectifs annoncés dans la déclaration faite par le Premier ministre devant le Parlement le 15 novembre 1995, est celle prévue par l'article 38 de la Constitution.

Cette disposition permet au Gouvernement de demander au Parlement, pour l'exécution de son programme, l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

Le recours aux ordonnances est apparu comme la procédure la plus adaptée pour faire face, sans plus attendre, à la crise financière sans précédent à laquelle se trouve confrontée la sécurité sociale.

Le retour à l'équilibre, indispensable à la survie du système de protection sociale, doit en outre s'accompagner de mesures de redressement de nature structurelle. La complexité et la diversité des matières en cause, tout comme la nécessité d'agir rapidement, justifient pleinement que le Gouvernement demande au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnance les mesures nécessaires.

C'est dans ces conditions qu'a été présenté le projet qui a été adopté par le Parlement. Ce texte est actuellement soumis au Conseil constitutionnel par quatre-vingt-onze députés et soixante-deux sénateurs dont les saisines appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I : Sur la procédure d'adoption du texte

On écartera d'emblée le premier grief articulé par les députés saisissants. Ceux-ci reconnaissent que l'utilisation, au titre de la procédure d'habilitation prévue par l'article 38 de la Constitution, des pouvoirs que les articles 45 et 49 attribuent au Gouvernement n'est pas contraire à la Constitution. En revanche, ils critiquent l'utilisation combinée de ces dispositions. Cette critique, qui ne peut trouver sa place que sur le terrain de l'opportunité, n'appelle pas, dans ces conditions, d'observations de la part du Gouvernement, qui entend s'en tenir au débat constitutionnel.

On écartera de même, comme manquant en fait, le moyen tiré de l'absence de délibération du conseil des ministres sur l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur ce texte devant l'Assemblée nationale. Cette délibération a eu lieu le 6 décembre 1995, ainsi qu'en fait foi l'extrait du relevé de décisions communiqué au Conseil constitutionnel.

On ne s'arrêtera guère non plus sur le grief tiré de ce que l'habilitation aurait été donnée sur un élément retiré, en cours de procédure, du programme du Gouvernement (la réforme des régimes spéciaux de retraite). Ce grief manque en fait, en tout état de cause, puisque le projet de loi d'habilitation n'a, à aucune étape de son élaboration, comporté cet élément. Le Gouvernement avait en effet, dès le 15 novembre, subordonné la réforme des régimes spéciaux à une concertation (commission Le Vert). Il avait d'emblée placé cette réforme en dehors du champ de l'habilitation.

Pour le surplus, les auteurs des deux saisines soutiennent que la loi a été débattue au Sénat en méconnaissance de la Constitution, la majorité sénatoriale ayant, en votant la question préalable, fait une application du règlement du Sénat contraire au droit d'amendement.

Ce grief ne saurait être accueilli.

La procédure de la question préalable est expressément prévue par les dispositions du troisième alinéa de l'article 44 du règlement du Sénat.

Elle correspond à deux types d'hypothèses différentes, qui sont envisagées successivement par la première phrase de cet alinéa : : la première est destinée à traduire la volonté du Sénat de s'opposer à l'ensemble du texte ; : la seconde correspond aux autres hypothèses dans lesquelles la Haute Assemblée estime : " qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération ".

On constate donc que le règlement du Sénat ne met, dans ce dernier type d'hypothèse, aucune condition au vote de la question préalable autre que l'accord d'une majorité de sénateurs, pour estimer qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération. Et cette possibilité résulte d'une modification apportée à l'article 44 par une résolution du 18 décembre 1991 dont la conformité à la Constitution a été reconnue par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 91-301 DC du 15 janvier 1992.

Sans doute le Conseil constitutionnel paraît-il s'être réservé, par sa décision n° 86-218 DC du 18 novembre 1986, la possibilité de vérifier si la question préalable a été utilisée dans des conditions qui affectent la régularité de la procédure législative. Mais, d'une part, l'article 44 du règlement du Sénat ne prévoyait alors le recours à la question préalable que pour traduire l'opposition du Sénat à l'ensemble du texte ; d'autre part, et en tout état de cause, le Conseil a, en l'espèce, écarté le moyen, après avoir analysé le déroulement d'une procédure qui présente une forte parenté avec celle qui a conduit à l'adoption de la loi actuellement dérérée.

A : Le Conseil constitutionnel tient compte, lorsqu'il a à se prononcer sur un moyen tiré de la méconnaissance du droit d'amendement, tant du contenu des amendements en cause que des conditions générales du débat (décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994). Autrement dit, un moyen tiré de l'atteinte au droit d'amendement ne saurait être accueilli lorsque ce droit a été utilisé dans des conditions abusives qui en dénaturent la signification

En l'espèce, le contexte dans lequel a été adoptée la loi d'habilitation ne peut que conduire à écarter le grief. Ce contexte est en effet marqué par une volonté d'obstruction, alors que l'adoption du texte avant la fin de l'année s'imposait pour des raisons d'intérêt général.

1. Il convient en effet de souligner que les opposants au texte ont délibérément utilisé l'amendement de façon massive et dans un but non dissimulé d'obstruction, se traduisant par une tentative de paralysie du fonctionnement régulier de l'institution parlementaire. On ne peut être indifférent à un tel contexte pour apprécier si la question préalable, adoptée par le Sénat le 15 décembre, sur proposition de sa commission des affaires sociales, l'a été dans des conditions de nature à vicier de manière substantielle la procédure législative.

La dénaturation du droit d'amendement est déjà suffisamment classique pour qu'une thèse récente (M Baufume, Le Droit d'amendement et la Constitution sous la Ve République, LGDJ, 1993) lui consacre un titre entier intitulé : " L'abus du droit d'amendement : l'obstruction " (pages 514 et suivantes).

Les textes qui, ayant donné lieu à plus de 1 000 amendements, relèvent, selon la typologie de cet auteur, de l'obstruction la plus caractérisée, sont à ce jour au nombre de cinq, y compris la loi déférée. L'obstruction maximale au Sénat a été atteinte lors de la discussion de la loi du 21 janvier 1994 relative aux conditions de l'aide aux investissements des établissements d'enseignement privés par les collectivités territoriales (3 391 amendements). Arrive en deuxième position, dans l'ordre de l'obstruction, la discussion en nouvelle lecture au Sénat de la loi du 28 décembre 1986 sur l'aménagement du temps de travail (2 832 amendements).

A ce compte, la loi déférée entre dans la catégorie de l'obstruction caractérisée et y occupe la troisième place : 2 805 amendements ont été déposés devant le Sénat, alors que la presse annonçait un millier de sous-amendements. Il est clair que leur dépôt n'avait d'autre projet que de paralyser l'exercice du pouvoir de délibération du Sénat, au regard des règles qui régissent les débats devant cette assemblée.

Le règlement du Sénat (art 49-6) détermine en effet les conditions de discussion des amendements et articles additionnels de la manière suivante : " le signataire de l'amendement dispose d'un temps de parole de cinq minutes pour en exposer les motifs. L'orateur d'opinion contraire dispose du même temps. Les explications de vote sont admises pour une durée n'excédant pas cinq minutes. " Une discussion successive de chacun des amendements aurait donc nécessité 28 050 minutes, soit plus de 467 heures, en admettant que les cinq minutes prévues pour l'exposé de l'opinion contraire ne soient pas utilisées.

Compte tenu de l'organisation du travail parlementaire résultant de la récente révision constitutionnelle et de la limitation à neuf heures de la durée quotidienne des séances, il aurait donc fallu près de cinquante-deux jours de séances du Sénat pour débattre de tous les amendements. A raison de trois jours de séances par semaine, c'est dire que le débat se serait prolongé sur plus de dix-sept semaines, sans même prendre en compte le millier de sous-amendements annoncé.

Il se serait prolongé plus longtemps encore si l'on tient compte en outre de la nécessité, pour la Haute Assemblée, de poursuivre par ailleurs l'ensemble de sa mission, notamment en examinant d'autres textes.

Or, et contrairement à ce que soutiennent les sénateurs saisissants, la teneur de ces amendements ne permettait pas de les écarter par la voie de l'irrecevabilité : pour abusifs qu'ils aient été, ces amendements ne relevaient pas, pour la plupart, des dispositions de l'article 44, deuxième alinéa, du règlement du Sénat. Ainsi, toute une série d'entre eux se bornait à imposer le rappel explicite de dispositions ou de principes constitutionnels.

Aussi le recours à la question préalable, prévu par le troisième alinéa du même article, a-t-il été proposé au Sénat par sa commission des affaires sociales, dans des conditions qui ont été rappelées dans le rapport présenté le 18 décembre 1995 par la commission mixte paritaire (doc. AN n° 2451 et Sénat n° 145), et qui montre qu'avant de se résoudre, en dernier ressort, à utiliser la procédure critiquée, la majorité du Sénat s'était efforcée d'organiser, sur les articles, un débat d'une durée appropriée à la nature et à l'urgence du texte. La minorité a préféré persister dans la voie de l'obstruction.

2. Or les mesures de redressement de la sécurité sociale présentent un caractère incontestable d'urgence. Plusieurs d'entre elles doivent impérativement prendre effet dès le début de l'année 1996. Et d'évidentes raisons pratiques font obstacle à l'adoption de mesures rétroactives à une date qui s'éloignerait trop de celle à laquelle elles doivent prendre effet. Il est donc tout à fait justifié que, face à ces man uvres, le Sénat ait réagi en recourant au vote d'une question préalable.

L'institution parlementaire ne doit pas être laissée désarmée face à l'obstruction caractérisée. Il serait fâcheux, pour la démocratie représentative, que l'obstruction puisse se déployer sans frein en recourant à toutes les ressources de la procédure, alors que les rares moyens de procédure propres à lui faire échec seraient appréciés avec rigueur par le juge constitutionnel. Aussi celui-ci tient-il compte, comme il a été rappelé plus haut, de l'existence d'une atmosphère obstructionniste (n° 93-329 DC du 13 janvier 1994).

C'est plus encore lorsqu'elle sévit au Sénat que l'obstruction doit être combattue : : d'une part, parce que le Gouvernement n'y dispose pas des moyens que lui donne l'article 49 (3e alinéa) de la Constitution à l'Assemblée nationale ; : d'autre part, parce qu'une obstruction victorieusement menée par une minorité de sénateurs dénaturerait tant le principe majoritaire que la forme de bicaméralisme voulue par la Constitution de 1958.

Elle induirait dans les faits un " véto sénatorial minoritaire " enlevant, par exemple, toute portée utile à l'engagement de responsabilité devant l'Assemblée nationale. Le dernier mot donné à cette assemblée deviendrait en effet sans objet si, au cas particulier, la procédure législative se déroulait au-delà même du délai dont le Gouvernement souhaite disposer pour mener à leur terme les réformes urgentes de la protection sociale qu'il a proposées au Parlement.

Plus généralement, les relations entre le Gouvernement et le Parlement ainsi que le travail parlementaire sont organisés par la Constitution de manière à permettre au Gouvernement de conduire et de mettre en uvre sa politique selon le calendrier imposé par les nécessités du moment, dès lors qu'il dispose de la confiance de l'Assemblée nationale. L'obstruction menée à son terme au Sénat mettrait en échec ces principes de base des institutions de la Ve République et battrait en brèche leur esprit.

B : L'utilisation de la question préalable se justifie sur un second terrain et pour des motifs semblables à ceux qui ont reçu l'approbation du Conseil constitutionnel dans sa décision précitée du 8 novembre 1986

A cet égard, trois éléments essentiels doivent être mis en évidence.

1. En premier lieu, l'Assemblée nationale et le Sénat avaient adopté, les 15 et 16 novembre, à la suite de larges débats, une déclaration de politique générale sur la réforme de la protection sociale. Cette déclaration annonçait explicitement le dépôt d'un projet de loi autorisant le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures dont la finalité et les domaines d'intervention étaient précisément indiqués. La loi déférée est donc la traduction directe, au regard de l'article 38 de la Constitution, d'un programme qui a été expressément délibéré et approuvé par chacune des deux assemblées en application de l'article 49, alinéas 1 et 4, de la Constitution.

2. En deuxième lieu, l'adoption du projet selon la procédure du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, lors de sa première lecture à l'Assemblée nationale, ne doit pas masquer le caractère effectif du débat auquel ce projet a donné lieu : plus de 37 heures y ont été consacrées et 77 amendements et sous-amendements ont été examinés, plusieurs d'entre eux ayant été acceptés par le Gouvernement et adoptés avec l'ensemble du texte. Lors de cette discussion, le contenu du texte, et notamment de chacune des dispositions de l'article 1er, a pu être largement débattu par l'opposition. Il est significatif à cet égard d'observer que l'ensemble des amendements présentés par l'opposition à l'Assemblée nationale et tendant à la suppression de chacun des alinéas de l'article 1er de la loi déférée ont été discutés et rejetés par cette assemblée.

3. En troisième lieu, l'examen du texte devant le Sénat a occupé, quant à l'adoption de la question préalable, plus de neuf heures réparties sur deux jours. On constate, par exemple, que ce texte a donné lieu, le 15 décembre, à une discussion très nourrie qui occupe au Journal officiel des débats de ce jour pas moins de vingt-deux pages du compte rendu de la séance. Lors de cette discussion, le contenu du texte a pu être abondamment débattu et critiqué par l'opposition.

En résumé, la loi déférée a été adoptée dans le respect de l'ensemble des dispositions constitutionnelles qui régissent le débat parlementaire et dans des conditions qui traduisent la volonté du Parlement de débattre, mais aussi de décider.

II. : Sur le fond

Le recours aux ordonnances n'est subordonné par la Constitution qu'à une condition de forme : l'autorisation du Parlement.

Sur le fond, la Constitution permet aux auteurs de l'ordonnance, sous réserve de rester dans les limites de l'habilitation, de traiter de toutes les matières relevant de la loi ordinaire. En outre, la référence au " programme " du Gouvernement a été interprétée par la jurisprudence comme obligeant ce dernier à indiquer la finalité des mesures envisagées, ainsi que leur domaine d'intervention (n° 86-207 DC des 25, 26 juin 1986).

Pour autant, cette jurisprudence ne saurait être interprétée comme autorisant trois types de lectures erronées de l'article 38 de la Constitution : : celle qui consisterait à rechercher dans chacune des dispositions de la loi d'habilitation les précisions dont le Conseil constitutionnel exige seulement qu'elles soient apportées par le Gouvernement au cours des débats parlementaires ; : celle qui, confondant finalités et modalités, exigerait que les mesures que le Gouvernement se propose de prendre par ordonnances, autrement dit le contenu même de celles-ci, soient exposées en détail au Parlement lors du vote de la loi d'habilitation ; : enfin, celle qui imposerait à la loi d'habilitation de comporter le rappel exprès de l'ensemble des principes du droit auxquels les ordonnances devront se conformer. Si l'article 38 organise un transfert : temporellement et matériellement limité : du pouvoir législatif au Gouvernement, il ne permet pas pour autant de soustraire l'exercice du pouvoir ainsi transféré au contrôle de constitutionnalité. Tant qu'elle n'est pas ratifiée, une ordonnance est un acte réglementaire dont le Conseil d'Etat, saisi au contentieux, apprécierait la légalité au regard tant des dispositions de la loi d'habilitation que de l'ensemble des règles de valeur constitutionnelle. Il ne peut donc être reproché à une loi d'habilitation de ne pas rappeler expressément ces principes.

C'est à la lumière de ce qui précède que doivent être examinés les griefs que les députés requérants adressent à la loi déférée.

A : Le premier grief du recours est tiré de l'inclusion de la matière fiscale dans le champ de l'habilitation

Le Conseil constitutionnel s'est déjà prononcé sur ce point en décidant que ni l'article 38 de la Constitution ni l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ne faisaient obstacle à ce qu'une ordonnance traite de fiscalité (n° 84-170 DC du 4 juin 1984). Ce faisant, il a implicitement, mais nécessairement écarté le moyen tiré de ce que l'article 14 de la Déclaration de 1789 ferait obstacle à l'utilisation de l'article 38 en matière fiscale.

Au demeurant, l'article 14 n'a évidemment pas entendu préjuger la manière dont les textes constitutionnels mettent en uvre le principe du consentement à l'impôt.

En premier lieu, le Gouvernement représente les citoyens dans le cadre de l'habilitation que lui consent la représentation nationale, pour une période limitée et sur un domaine et des finalités précisément fixés.

En second lieu, et en tout état de cause, l'existence d'une délégation temporaire ne fait en rien obstacle à l'expression de ce consentement par le Parlement lui-même : ce consentement s'exprime non seulement lors du vote de la loi d'habilitation, mais en outre lors de l'examen du projet de loi de ratification.

Enfin, à suivre le raisonnement des requérants, l'habilitation de l'article 38 de la Constitution ne serait jamais possible, ainsi qu'il ressort du rapprochement des articles 6 et 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui se réfèrent tous deux aux " citoyens ou à leurs représentants " dans la formation de la loi ou le consentement à l'impôt.

Rien ne justifie donc d'excepter les lois fiscales du champ des lois d'habilitation. Au demeurant, l'interprétation littérale, suggérée par les députés saisissants, de l'article 14 et donc de l'article 6 de la Déclaration ferait échec de manière générale à l'application de l'article 38 de la Constitution et dénaturerait sur un point majeur nos institutions. Elle méconnaîtrait enfin l'interprétation constante selon laquelle la loi, au sens de la Déclaration des droits de l'homme, a une signification matérielle et non organique et ne se réfère pas à une procédure déterminée d'élaboration. Les termes de la Déclaration s'apprécient à la lumière de la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif fixée par les articles 34, 37 et 38 de la Constitution.

B : S'agissant des 7° et 8° de l'article 1er de la loi déférée

Les députés requérants, constatant que l'institution de la contribution de remboursement de la dette sociale (RDS) ne s'accompagne pas d'une diminution de la contribution sociale généralisée (CSG), affirment que la dette de la sécurité sociale constatée au 1er janvier 1994 serait " payée deux fois " et que la loi d'habilitation prévoit donc une imposition " non nécessaire " et, dès lors, selon eux, inconstitutionnelle.

Cette argumentation, à nouveau, manque en fait.

Certes, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) se verra dispensé, par l'ordonnance relative à la " Caisse d'amortissement de la dette sociale ", des versements au budget de l'Etat qui lui incombaient en application de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993. Un versement du même montant incombera désormais à la caisse, comme le prévoit le 8° de l'article 1er de la loi déférée.

Pour autant, il est doublement faux d'écrire que " la même dette sera payée deux fois " : : en premier lieu, comme le relèvent eux-mêmes les députés auteurs de la saisine, la dette des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale au 1er janvier 1994 a disparu ; aucun lien n'existe donc entre la contribution qui incombera à la nouvelle caisse d'amortissement et cette dette éteinte ; : en second lieu, la cessation des versements du FSV au budget de l'Etat permettra, à due concurrence, une contribution renforcée du FSV au financement des prestations " non contributives " de sécurité sociale, conformément à l'objectif de " recentrage " constamment affirmé par le Gouvernement.

Il s'agit notamment de l'ensemble des allocations aux personnes âgées correspondant au minimum vieillesse, des majorations de pensions des régimes vieillesse de base accordées en fonction du nombre d'enfants et du coût, pour ces régimes, des validations de périodes de chômage.

Les contributions versées par le fonds de solidarité au titre de ces validations sont calculées sur des bases forfaitaires ; ainsi le salaire de référence pris en compte pour déterminer le montant de ces contributions est égal à 60 p 100 du salaire minimum de croissance (SMIC).

Il est souhaitable de renforcer les transferts de solidarité du FSV au profit des régimes de vieillesse en permettant en particulier la prise en charge du coût, pour les régimes concernés, des validations gratuites de périodes de chômage sur des bases plus proches du SMIC.

Ainsi le salaire de référence pour le calcul des contributions du fonds correspondant à ces validations sera porté, dès 1996, de 60 p 100 à 90 p 100 du SMIC.

La charge nouvelle résultant pour le FSV de cette mesure a pu être évaluée à 11 MF par le dossier de presse diffusé le 15 novembre après la déclaration du Premier ministre. Le déficit de la branche vieillesse sera réduit d'autant.

C : Enfin, et même si aucune des deux saisines ne met expressément en cause la précision du texte, il faut souligner que la rédaction de la loi elle-même, et plus particulièrement son article 1er, qui énumère les types de mesures que le Gouvernement est habilité à prendre, vont au-delà, quant à la définition des finalités et des domaines d'interventions, des exigences constitutionnelles rappelées ci-dessus. Bien plus, tant le discours du Premier ministre du 15 novembre (et les fiches d'information qui ont été diffusées au Parlement et à la presse à cette occasion) que les travaux parlementaires (rapports, explications données par le ministre du travail et des affaires sociales) ont amplement éclairé les membres des deux assemblées sur la portée précise de l'habilitation.

Par ces motifs, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter les recours dont il a été saisi.

SAISINE DEPUTES :

Paris, le 20 décembre 1995.

Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue Montpensier, 75001 Paris.

Monsieur le président,

Madame et Messieurs les conseillers, Nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale, telle qu'elle a été définitivement adoptée le 20 décembre 1995.

I : Sur les conditions d'adoption de la loi

La loi déférée a été adoptée dans des conditions qui ignorent manifestement les droits du Parlement.

Il a été en effet successivement recouru : 1° A la procédure d'habilitation prévue par l'article 38 de la Constitution, qui a pour conséquence de dessaisir le Parlement de l'essentiel de son pouvoir législatif ; 2° A la déclaration d'urgence prévue par l'article 45 de la Constitution et par l'article 102 du règlement de l'Assemblée nationale, qui diminue de moitié le temps de délibération de la loi par les assemblées parlementaires ; 3° A la procédure d'engagement de la responsabilité gouvernementale sur le vote d'un texte prévue par l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, qui dessaisit l'Assemblée nationale du pouvoir de voter la loi ; 4° Au détournement, au Sénat, de la procédure de la question préalable, qui a permis à la majorité sénatoriale servant les desseins du Gouvernement de priver l'opposition de tout exercice du droit d'amendement et de dessaisir le Sénat dans son ensemble de tout pouvoir de délibération de la loi ; 5° A l'avancement subit de la date initialement fixée pour la tenue de la commission mixte paritaire (CMP), avancement qui n'a pas été motivé, qu'aucune urgence ne pouvait justifier et qui a eu pour effet (et sans doute pour objet) de priver l'opposition de toute possibilité de préparer sérieusement sa riposte au détournement de procédure précité.

Prises isolément, les décisions de recourir aux procédures énumérées aux 1°, 2°, 3° et 5° ne peuvent dans leur principe être tenues pour inconstitutionnelles ; il en est différemment de l'abus de la question préalable au Sénat. Mais il est parfaitement clair que cette accumulation, en une même procédure législative, du recours aux ordonnances, de la déclaration d'urgence, de l'adoption d'une loi sans vote, de l'escamotage du débat sénatorial et de la tenue précipitée de la CMP a empêché que la loi déférée ne soit adoptée à l'issue d'un réel débat parlementaire alors qu'elle porte pourtant sur un sujet dont l'importance est évidente pour le pays.

Ce texte qui aura mis trois semaines à franchir les étapes séparant le dépôt du projet de loi de la saisine du Conseil constitutionnel n'aura pas été, à l'exception de quelques heures de discussion à l'Assemblée nationale les 9 et 10 décembre 1995, réellement discuté par les députés en première lecture, ne l'aura pas été du tout (s'agissant de l'examen de ses articles) par les sénateurs en première lecture, ne l'aura été ni par l'une ni par l'autre des deux assemblées au cours d'une seconde lecture exclue par la déclaration d'urgence et n'aura fait l'objet que d'un simulacre d'examen en commission mixte paritaire avant d'être adopté définitivement en quelques heures dans des conditions qui interdisaient tout amendement parlementaire et ont seulement permis à la majorité sénatoriale, en se déjugeant radicalement à trois jours d'intervalle, de donner la mesure du caractère totalement fictif du vote antérieur de la question préalable.

A ce stade de détournement de la procédure législative, l'alinéa 1er de l'article 34 de la Constitution qui persiste à disposer que " la loi est votée par le Parlement " perd tout son sens. Seule l'intervention du juge constitutionnel peut ici rétablir l'équilibre des pouvoirs, restituer au législateur une dignité que l'actuelle majorité semble avoir oubliée et prévenir l'aggravation ultérieure d'une dérive qui, notamment dans un contexte de crise sociale, porte au statut de l'institution parlementaire un coup de nature à la discréditer gravement dans l'opinion.

Mais il y a plus. Alors que l'utilisation conjointe de tous les mécanismes constitutionnels et réglementaires qui pouvaient réduire au strict minimum le pouvoir délibérant du Parlement privait déjà l'opposition de toute capacité réelle d'intervention à l'Assemblée nationale, le Gouvernement et sa majorité parlementaire n'ont pas hésité à utiliser au Sénat la procédure de la question préalable à seule fin d'empêcher là aussi tout débat contradictoire. En votant cette " question préalable par antiphrase ", la majorité sénatoriale a interdit tout examen réel du contenu de la loi déférée par la Haute Assemblée et a notamment privé l'opposition de l'intégralité de son droit d'amendement.

Vainement objecterait-on le précédent de 1986. Si, dans sa décision n° 86-218 DC du 18 novembre 1986, le Conseil constitutionnel a considéré que l'adoption par le Sénat de la question préalable pour accélérer le vote du projet de loi relatif à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés était intervenue " dans des conditions qui n'affectent pas, au cas présent, la régularité de la procédure législative ", la rédaction même de la motivation de cette décision en délimite clairement la portée. Ainsi que l'a souligné l'ensemble de la doctrine, la majorité sénatoriale avait à l'époque voulu répondre par cette adoption au refus présidentiel de signer toute ordonnance en la matière, refus qu'elle considérait comme une man uvre de retardement. Les débats du Sénat étaient sans équivoque sur ce point, et la défense du Gouvernement devant le Conseil constitutionnel ne laissa pas davantage de doute sur la justification alors avancée de l'utilisation atypique de la question préalable, unanimement interprétée par les commentateurs les plus autorisés comme la conséquence directe de l'attitude présidentielle.

Au surplus, le Conseil constitutionnel avait pris soin de relever dans la motivation de sa décision " que le projet de loi relatif à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés [] faisait suite à la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 rétablissant le scrutin uninominal à deux tours ", ce qui signifiait que le Parlement avait déjà débattu, dans des conditions qui assuraient le respect des droits de l'opposition, du principe de la réforme du mode de scrutin.

Le cas de la présente loi est radicalement inverse. L'extraordinaire altération de la procédure législative dans son ensemble dont témoigne l'accumulation précitée des obstacles au pouvoir délibératif du Parlement ne constitue plus une réaction à l'impossibilité de recourir aux ordonnances mais vise au contraire à autoriser le Gouvernement à y recourir sans débat parlementaire digne de ce nom.

En outre, il ne s'agit plus de tirer les conséquences d'un principe déjà pleinement débattu et approuvé par les assemblées mais au contraire d'abandonner au Gouvernement le pouvoir de prendre des mesures d'une importance extrême, de réformer radicalement l'ensemble du système français de protection sociale et de donner une réponse normative à une crise sociale dont nul ne peut aujourd'hui sous-estimer la gravité.

C'est au moment précis où la vague de contestation oblige le Premier ministre à renoncer à une part essentielle des finalités et des mesures que décrivait le projet de loi d'habilitation que toutes les ressources de la procédure ont été utilisées pour empêcher le Parlement de débattre au fond et l'opposition de jouer son rôle constitutionnel, fût-ce au prix d'un détournement de procédure caractérisé.

Dans ces conditions, non seulement le " cas particulier " jugé en 1986 a laissé entière la question de principe touchant au respect du pouvoir délibératif des assemblées et des droits de l'opposition, mais on peut voir dans l'adoption de la loi déférée un " cas particulier " exactement opposé : quoi qu'il en soit, sauf à permettre à un Gouvernement, assuré de la bienveillance complice de la majorité sénatoriale, de contourner l'absence d'applicabilité de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution devant la Haute Assemblée et d'instaurer, au gré d'intérêts politiques, un bicaméralisme à géométrie variable, la loi déférée ne saurait, sur ce seul terrain de la régularité de la procédure législative, échapper à l'annulation.

Il en va d'autant plus ainsi que les conditions du recours par le Premier ministre, le 10 décembre 1995, à la procédure prévue par le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution sont pour le moins sujettes à interrogation (" 38 + 49-3 = 16 bis ", avait dit le sénateur Marcilhacy en 1967).

Ledit article ne subordonne l'utilisation de cette faculté qu'à une condition unique : que le conseil des ministres en ait préalablement délibéré.

Or, l'hypothèse ayant été évoquée, le porte-parole du Gouvernement, M Alain Lamassoure, a déclaré publiquement, et la presse en a donné l'écho, qu'il n'avait pas été question de cette procédure en conseil des ministres. Il y a pourtant été recouru sans que ledit conseil se soit réuni à nouveau postérieurement à cette déclaration publique.

Cela signifierait donc que le texte a été adopté à la suite d'une procédure conduite en violation des termes formels de la Constitution, sauf à ce que le porte-parole du Gouvernement ait tenu des propos irrespectueux de la vérité, ce qu'on ne saurait concevoir, ou que la presse lui ait attribué des déclarations qu'il n'a pas faites, ce qui serait fort surprenant.

Si un doute subsistait, il vous appartiendrait naturellement de le lever en consultant les procès-verbaux des conseils des ministres.

II. : Sur la portée de l'habilitation

Le projet de loi d'habilitation, adopté au conseil des ministres du 22 novembre 1995 et déposé le lendemain sur le bureau de l'Assemblée nationale (n° 2045), respectait à l'évidence les conditions posées par l'article 38 de la Constitution et précisées par votre jurisprudence.

Si large que fût le champ ouvert aux ordonnances, il est incontestable qu'étaient précisément définis la finalité des mesures que le Gouvernement se pose de prendre ainsi que leurs domaines d'intervention, ce qui permettait d'affirmer que le texte satisfaisait aux exigences qui résultent de votre décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986.

Aussi la loi, quelque jugement politique qu'on pût porter sur elle par ailleurs, ne semblait pas poser de problèmes concernant la mise en uvre de l'article 38 de la Constitution.

Seulement, il se trouve que la situation a très sensiblement évolué entre la date de dépôt du texte et celle de son adoption, sans que son contenu ait suivi une évolution corollaire.

En effet, le Premier ministre avait adressé à l'Assemblée nationale une déclaration de politique générale, le 15 novembre dernier, dans laquelle il lui avait fait part de ses intentions concernant la protection sociale et sur laquelle il avait engagé la responsabilité de son Gouvernement, conformément au premier alinéa de l'article 49 de la Constitution.

Et c'est dès la semaine suivante que fut déposé le projet de loi qui tendait à rendre possible la réalisation de ce plan par le recours aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution.

Or on sait la force qu'a prise la réaction sociale à ces méthodes expéditives. Ce n'est pas ici le lieu d'en décrire l'ampleur et la portée, l'une et l'autre exceptionnelles pourtant. En revanche, il importe d'en relever les effets.

Ceux-ci ont été tels qu'ils ont amené le Premier ministre à opérer des reculs successifs, aussi anarchiques que l'offensive avait été martiale. Ainsi est-ce par une suite de déclarations, faites tantôt au Parlement, tantôt à la télévision, que l'on a été plus ou moins éclairé sur les décisions immédiates et les intentions futures du Gouvernement.

Au nombre des changements intervenus, il y a lieu de mentionner la renonciation explicite (déclaration du 10 décembre sur France 2) à toute modification concernant les régimes spéciaux de retraite.

Or cette annonce, pour s'en tenir à cet exemple qui n'est pas le seul, n'a pas été intégrée à la rédaction du 1° de l'article 1er de la loi qui vous est déférée.

Se pose ainsi une question inédite à propos de l'article 38. On sait, car cela résulte de la Constitution elle-même, que le Gouvernement ne peut demander à recourir aux ordonnances que pour l'exécution de son programme. On sait également, depuis votre décision n° 76-72 DC, que la notion de programme qui figure dans cet article est totalement indépendante de celle qui figure à l'article 49. On sait enfin que le pouvoir exécutif ne pourrait prendre des ordonnances dans des domaines autres que ceux visés par la loi d'habilitation et qui, justement, ont vocation à traduire le programme en question.

Ce qu'on ignore, en revanche : et c'est en cela que la question est inédite : c'est la réponse à la question de savoir si la loi d'habilitation peut autoriser le Gouvernement à prendre des ordonnances dans un domaine qui a cessé de faire partie de son programme.

Certes, le cas de figure est inusuel. Certes, on pourrait soutenir que la loi d'habilitation ouvre une possibilité mais ne crée aucune obligation, qu'il est toujours loisible au Gouvernement de renoncer à prendre une ordonnance et que, en l'espèce, il se bornerait à modifier au plus le régime général mais laisserait inchangés les régimes spéciaux.

Seulement, ici, le problème ne se pose pas en ces termes.

D'une part, il ne s'agit pas d'un programme, au sens de l'article 38, qui aurait évolué entre le moment où il est traduit par la loi d'habilitation et celui où il est mis en uvre. Il s'agit d'un programme qui a changé pendant le déroulement même de la procédure conduisant à l'adoption de la loi d'habilitation.

D'autre part, ce qui a changé une fois dans un sens peut à nouveau changer une autre fois et dans l'autre sens. Deux conséquences importantes en résultent, l'une sociale, l'autre politique.

La conséquence sociale tient au fait que le Premier ministre a affirmé qu'il renonçait à modifier les régimes spéciaux dans l'immédiat, et qu'il allait ouvrir des concertations, peut-être même des négociations, sur le sujet avec ceux qu'il concerne. Or ces concertations ou négociations changeraient radicalement de nature si le Gouvernement était en mesure d'exercer, explicitement ou implicitement, la pression formidable que représenterait son droit acquis à recourir aux ordonnances, à tout moment jusqu'à l'expiration des quatre mois suivant la promulgation de la loi qui vous est déférée.

La conséquence politique tient au fait que les parlementaires ont pris, ou laissé prendre, une décision sur laquelle ils sont insuffisamment éclairés, contrairement aux exigences posées par votre décision n° 86-207 DC. En effet, il est aisé d'imaginer que certains d'entre eux : et peu importe ici leur nombre : aient été dans un premier temps convaincus par les arguments du Premier ministre, puis que, mesurant la force du mouvement de protestation, ils aient considéré comme indispensable, par conviction ou simplement par crainte des conséquences, le retrait, la renonciation à la réforme immédiate des régimes spéciaux de retraite. Et c'est donc avec l'assurance que ce retrait était opéré qu'ils ont consenti à l'habilitation. Seulement ce retrait ne s'est pas traduit dans le texte.

Ainsi, d'une part, habilitation a été explicitement donnée sur des éléments ne faisant plus partie du programme du Gouvernement, ce qui est contraire au texte même de l'article 38, d'autre part, les circonstances de fait qui ont entouré cette adoption laissent planer des doutes sérieux sur la portée que le Parlement savait donner à son habilitation.

A ce double titre, déjà, la loi qui vous est déférée, et au moins le 1° de son article 1er, peut encourir votre censure.

III. : Sur l'objet de la loi d'habilitation

Selon l'article 14 de la Déclaration de 1789, " tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ".

Cet article donne donc aux citoyens seuls, ou éventuellement à leurs représentants, le pouvoir, notamment, de lever l'impôt. Il s'agit là d'un principe impératif, dont on sait l'importance historique qu'il a revêtue, tant en France, où il a joué un rôle essentiel dans l'éclatement de la révolution même, que, par exemple, aux Etats-Unis d'Amérique qui sont nés précisément de cette revendication.

Or le Gouvernement, qui ne procède d'aucune élection, ne fait pas partie des représentants au sens de cet article, ni d'ailleurs au sens de l'article 3 de la Constitution. Il ne peut donc ni exercer seul un pouvoir fiscal, ni même, à cette fin particulière, recevoir une délégation qu'interdit explicitement la Déclaration de 1789.

Il importe de souligner que celle-ci, dans ses dix-sept articles, n'attribue expressément l'exercice d'une compétence, exclusive, que dans cette disposition, qui en retire donc un relief particulier et une force impérative irréfragable. Dans ses autres dispositions, en effet, la déclaration ne fait référence qu'à une norme : la loi le plus souvent : et, même lorsqu'il s'agit de cette dernière, le droit qu'elle attribue aux citoyens et à leurs représentants : car la seule mention qui est faite de ceux-ci figure à l'article 4 : n'est que celui de " concourir à sa formation ".

L'article 14 est donc bien le seul qui réserve expressément un monopole de compétence aux citoyens ou à leurs représentants. Ces derniers ne peuvent y renoncer, fût-ce temporairement et quelle que puisse être la précision, au demeurant discutable (circonstance encore aggravante) comme on le verra plus loin, de l'habilitation à laquelle ils consentent.

A cela, on ne manquera pas d'objecter que l'article 38 n'exclut aucun champ d'habilitation. Mais une telle objection serait en l'occurrence irrecevable.

En premier lieu, en effet, l'article 38 pose une règle générale, tandis que l'article 14 de la Déclaration de 1789 pose un principe spécial, dans un domaine spécial, particulièrement important. La règle spéciale déroge à la règle générale. Le monopole attribué à tous les citoyens ou à leurs représentants dans ce domaine précis déroge à la règle générale qui permet au Parlement, sans le borner a priori à aucun domaine, d'habiliter le Gouvernement à prendre des ordonnances.

Cela est d'ailleurs si vrai, en second lieu, que la situation créée par l'article 14 de la Déclaration de 1789 n'est pas unique, et que d'autres dispositions de valeur constitutionnelle pourraient également limiter les champs ouverts à l'habilitation de l'article 38. Il n'est que de songer, par exemple, aux articles 36, 46, 47 ou 53.

Le pouvoir fiscal ne peut donc être délégué ou, pour le dire autrement, la Constitution interdit toute expression provisoire, fût-elle acceptée par le Parlement, du domaine réglementaire dans la sphère fiscale. Cette règle ne connaît qu'une seule exception : celle qui résulte du troisième alinéa de l'article 47 de la Constitution.

Et justement, cette exception confirme bien la règle puisque, pour y déroger, une disposition expresse a dû être introduite dans la Constitution.

Au demeurant, il n'est pas indifférent de souligner que si diverses lois d'habilitation ont pu autoriser le Gouvernement à instituer des prélèvements par ordonnances, il s'est agi, pratiquement toujours, de prélèvements sociaux, qui n'avaient pas un caractère fiscal.

En revanche, lorsqu'un tel caractère a pu être présent, vous n'avez pas été saisi du texte qui le rendait possible, comme par exemple dans la loi n° 83-332 du 22 avril 1983, outre que la difficulté n'avait sans doute pas été aperçue à l'époque, vous n'aviez de toutes façons pas été saisis. Quant à l'autre loi d'habilitation à dimension fiscale, celle n° 86-793 du 3 juillet 1986, elle vous avait certes été déférée, mais l'objection tirée de l'article 14 de la Déclaration de 1789 n'avait pas lieu d'être soulevée. En effet, le Gouvernement n'était habilité, par le 5° de l'article 2, qu'à alléger certaines impositions en vue de faciliter la création d'emplois. Or, du point de vue du principe constitutionnel résultant de l'article 14 de la Déclaration de 1789, une différence doit être faite entre l'allégement ou la suppression de la contribution d'une part et la création ou l'aggravation d'autre part. Dans les deux premiers cas, rien ne fait obstacle à une délégation. Dans les deux autres, seuls les citoyens ou leurs représentants ont le pouvoir de constater, consentir et déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée.

Ici, il ne fait aucun doute que l'article 1er de la loi qui vous est déférée, dans plusieurs de ses rubriques, prévoit la création de prélèvements dont certains, sinon tous, ont un caractère fiscal indiscutable. Et l'article 2 va jusqu'à donner des effets rétroactifs à certains de ces impôts gouvernementaux, contraires à l'un des principes les plus solidement établis du droit républicain.

Pour avoir gravement, à ce premier titre, méconnu l'article 14 de la Déclaration de 1789, plusieurs membres de phrases des articles 1er et 2 de la loi déférée n'échapperont pas à votre censure. Il s'agit de tous ceux qui, expressément, prévoient l'institution, ou l'aggravation, par ordonnance de ressources de nature fiscale. Quant aux ressources sur la nature desquelles un doute peut exister, une stricte réserve d'interprétation suffira à interdire que soit créées ou aggravées celles qui ont une définition fiscale.

Au demeurant, cette déclaration de non-conformité sera sans conséquences sur la situation des finances publiques ou du budget.

S'il l'estime indispensable, en effet, le Gouvernement sera toujours en mesure de soumettre au Parlement, qui désormais continue de se réunir en session ordinaire, le ou les projets de loi nécessaires.

Ces derniers, de surcroît, pourraient même être ainsi adoptés dans des délais plus brefs que ceux ouverts aux ordonnances.

Mais, surtout, seules des lois pourraient constitutionnellement prendre des mesures qui, comme il vient d'être démontré, ne sauraient en aucunes circonstances, autres que celles prévues par le troisième alinéa de l'article 47, résulter d'ordonnances.

Ainsi, en tout état de cause, la délégation du pouvoir fiscal au Gouvernement est-elle entachée d'une violation caractérisée du principe de nécessité de l'imposition énoncé par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Elle ne respecte d'ailleurs pas davantage le principe constitutionnel d'égalité de traitement, notamment en ce que le paragraphe 4° de l'article 1er de la loi déférée autorise le Gouvernement à instaurer un prélèvement spécial sur la part employeur des cotisations servant à financer les couvertures de prévoyance des salariés des entreprises, prélèvement qui non seulement alimentera le FSV alors que son assiette est dépourvue de tout lien avec les missions dévolues à ce fonds (ce qui repose la question de sa " nécessité ") mais surtout rompt l'égalité entre les salariés dans la mesure où seront plus taxés ceux dont l'employeur prend plus largement en charge leur couverture de prévoyance, alors qu'au regard de l'objectif de modération de la consommation médicale cette différence de situations n'est en rien justificative d'une différence de taxation.

IV. : Sur les 7° et 8° de l'article 1er

Sur le fond de ce qu'elle prévoit et autorise, la loi, en particulièrement sur les 7° et 8° de son article 1er, ne paraît pas non plus conforme à la Constitution.

Pour le comprendre, il est indispensable de retracer les solutions juridiques apportées à la prise en charge de la dette sociale, puis d'analyser les dispositions de la loi sur le sujet pour, enfin, constater qu'elles se heurtent à des règles et principes de valeur constitutionnelle.

1 Le statut juridique de la dette

Si le statut de la dette accumulée postérieurement au 1er janvier 1994 ne pose guère de problème de définition, il n'en va pas de même de la dette antérieure, qui a déjà fait l'objet d'une série de dispositions législatives aux conséquences fiscales, budgétaires et juridiques importantes.

Sans entrer dans trop de détails, il convient à ce sujet de rappeler trois étapes essentielles.

La première a été franchie à l'occasion de la loi de finances rectificative pour 1993 (loi n° 93-859 du 22 juin 1993). L'article 42 de celle-ci a, entre autres mesures, porté de 1,1 p 100 à 2,4 p 100, à compter du 1er juillet 1993, le taux de la contribution sociale généralisée (CSG).

Lorsque cela fut fait, et que vous eûtes rendu votre décision sur ce texte, le Parlement adopta la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale. Son article 1er créait le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), établissement public de l'Etat à caractère administratif.

Celui-ci recevait mission, à titre exceptionnel, d'assurer le remboursement échelonné à l'Etat des sommes nécessaires à la prise en charge par celui-ci des avances accordées à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), telles qu'elles seraient arrêtées à la date du 31 décembre 1993.

C'est essentiellement afin de financer ce remboursement, en capital et en intérêt, que la même loi affectait au FSV le produit de l'augmentation de la CSG opérée par la loi de finances rectificative précitée, promulguée le jour même où a commencé l'examen du second texte devant le Sénat, première assemblée saisie.

Dès lors qu'avaient ainsi été mis en place le financement : par la hausse de la CSG : et l'opérateur : par la création du FSV - qui allaient permettre la reprise de la dette, il ne restait plus, dans la troisième étape de ce processus à tous égards unique, qu'à organiser celle-ci.

Ce fut l'objet de l'article 105 de la loi de finances pour 1994 (loi n° 93-1352 du 30 décembre 1993). Constatant que la dette de l'ACOSS à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations s'élevait à 110 milliards de francs ; il en transféra la charge à l'Etat, à compter du 1er janvier 1994.

Les conditions pour le moins singulières dans lesquelles cette dernière mesure a été prise, sans jamais apparaître dans le budget, nous avaient déjà conduits à vous en saisir, ce qui vous avait amenés à considérer qu'il ne s'agissait ni d'une consolidation des avances faites par l'Etat, ni d'un prêt au FSV, mais, simplement, d'une " opération de trésorerie de l'Etat effectuée conformément aux articles 6 et 15 de l'ordonnance organique " relative aux lois de finances (décision 93-330 DC du 29 décembre 1993). A cette occasion, vous aviez relevé que " la loi de finances n'établit aucun lien juridique entre le règlement par l'Etat de la dette de l'agence et le prélèvement mis à la charge de l'établissement public "fonds de solidarité vieillesse" selon l'état A annexé à la loi de finances ".

Toutefois, même si vous avez considéré que cela ne suffisait pas à attester l'existence d'un lien juridique, l'exposé des motifs de ce qui allait devenir l'article 105 de la loi de finances pour 1994 d'une part précisait explicitement que la charge pesant ainsi sur l'Etat serait compensée par un versement du FSV à hauteur de 6 787 millions de francs en 1994, d'autre part fixait un échéancier prévoyant des versements du FSV à l'Etat, de la même somme en 1995, puis d'un montant annuel de 12 549,3 millions de francs jusqu'à 2008.

Ainsi, au terme du processus : : l'Etat aurait repris, par une opération de trésorerie, les 110 milliards de francs de dettes de l'ACOSS constatés au 31 décembre 1993 ; : le FSV, grâce à l'augmentation de la CSG dont la fraction supplémentaire lui a été attribuée, aurait effectué des versements à l'Etat à hauteur de 177 milliards de francs, dont 67 milliards de francs au titre des intérêts.

La question s'est posée de savoir s'il y avait lieu, du point de vue des principes budgétaires régissant les recettes de l'Etat, de distinguer, au sein des versements opérés à son profit par le FSV, entre l'amortissement du capital (ressource de trésorerie) et le remboursement des intérêts (recette budgétaire).

Mais une telle distinction, quoique usuellement faite, y compris par la Cour des comptes, aurait juridiquement impliqué la présence d'un prêt ou d'une avance consentis par l'Etat, ce que précisément votre décision précitée du 29 décembre 1993 a exclu.

En conséquence, la dette sociale arrêtée au 31 décembre 1993 s'analyse juridiquement comme une dette de l'Etat, bénéficiant de la contrepartie économique que constituent les versements du FSV, eux-mêmes financés par l'augmentation de la CSG à compter du 1er juillet 1993.

2 Les mesures envisagées et autorisées par la loi

C'est pour tenir compte de cette différence de statuts juridiques, entre la dette antérieure et la dette postérieure au 1er janvier 1994, que le 7° de l'article 1er est complété par un 8°.

En effet, le 7° envisage " la dette accumulée au 31 décembre 1995 par le régime général de sécurité sociale et par le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles ainsi que du déficit prévisionnel de l'exercie 1996 de ces régimes ".

Puisqu'elle est devenue, comme on vient de le voir, une dette de l'Etat, celle antérieure au 1er janvier 1994 n'est pas une dette du régime général de sécurité sociale ni du régime d'assurance maladie mentionné au 7° Elle n'est donc pas visée par l'autorisation de prévoir par ordonnance les " ressources, notamment fiscales, nécessaires " à son remboursement, ce qui est d'ailleurs parfaitement logique dans la mesure où lesdites ressources ont déjà été prélevées avec l'augmentation de la CSG.

Néanmoins, le 8° de l'article 1er prévoit de recentrer les missions du FSV " sur le financement des prestations relevant de la solidarité nationale tout en préservant, par les ressources mentionnées au 7° ci-dessus, la neutralité de cette mesure pour le budget de l'Etat ".

Pour que le FSV soit recentré sur les missions ainsi précisées, il faut qu'il soit désormais dispensé d'opérer les versements annuels qui lui incombent actuellement au profit de l'Etat. Pour que cette mesure soit neutre à l'égard du budget de ce dernier, il faut que ces versements se poursuivent, quitte à lui être assurés par un autre organisme. Il s'agit là des choix du Gouvernement qui, en eux-mêmes, n'ont rien de juridiquement critiquable.

En revanche, en prévoyant que la poursuite des versements au profit de l'Etat sera assurée " par les ressources mentionnées au 7° ci-dessus ", la loi impose de les financer par les ressources fiscales que ce 7° autorise à instituer, donc par des ressources fiscales nouvelles.

Le Gouvernement n'a d'ailleurs nullement fait mystère de ses intentions puisque le Premier ministre, dans la déclaration qu'il a prononcée à la tribune de l'Assemblée nationale le 15 novembre, en application du premier alinéa de l'article 49 de la Constitution, a d'ores et déjà annoncé la création d'une caisse d'amortissement de la dette sociale (CADS), qui assumera la charge de 250 milliards de francs, financée pour l'essentiel par un nouveau prélèvement, dénommé " remboursement de la dette sociale " (RDS), prélevé sur pratiquement tous les revenus, frappés à hauteur de 0,5 p 100.

Ce total de 250 milliards de francs comprend : 120 milliards de francs au titre de la dette sociale des exercices 1994 et 1995 ; 3 milliards de francs au titre de la dette du régime d'assurance maladie des travailleurs des professions non agricoles ; 17 milliards de francs au titre de la dette sociale estimée pour l'exercice 1996.

Enfin, à ces 140 milliards de francs sont ajoutés les 110 milliards de francs de dette de l'Etat qui seront désormais compensés par des versements de la CADS, financés sur le RDS, qui se substitueront aux versements du FSV financés par la CSG.

En outre, le rendement attendu du nouveau prélèvement, qui doit être institué pour treize ans, étant de 25 milliards de francs par an, le surplus (75 milliards de francs en principe) est destiné à couvrir les intérêts afférents au total de ces dettes.

Comme, néanmoins, cette opération ne s'accompagne pas d'une diminution de la part de l'augmentation antérieure de la CSG qui était explicitement justifiée par le remboursement de la dette constatée au 1er janvier 1994, cela signifie que cette dernière sera payée deux fois par tous les revenues assujettis à la fois à la CSG et au RDS C'est pour cette raison que le dispositif retenu n'est pas conforme à la Constitution.

3 La non-constitutionnalité du 8° de l'article 1er

Rappelons à nouveau les termes de l'article 14 de la Déclaration de 1789 : " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. " C'est, dans un premier temps, de la nécessité qu'il est ici question. Or il en va de la nécessité de l'imposition comme de celle des nationalisations, et l'on doit considérer, reprenant la motivation de votre décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, que " l'appréciation portée par le législateur (dans) la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ne saurait, en l'absence d'erreur manifeste, être récusée par celui-ci ".

Certes, sous réserve d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle, notamment ceux résultant des articles 13 et 17 de la Déclaration de 1789, le législateur a pleine compétence pour créer les impositions de toutes natures et en déterminer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement.

Toutefois, l'article 14 précité l'oblige à n'exercer ce pouvoir qu'afin de répondre à une nécessité.

Certes encore, le législateur est seul juge de cette nécessité, il peut l'apprécier extensivement, mais toujours dans la limite ultime, que vous n'avez jamais manqué de rappeler, de l'erreur manifeste d'appréciation.

Or, précisément, relève ici de l'erreur manifeste l'appréciation qui juge nécessaire la création d'une imposition destinée, à hauteur de 44 p 100 de son produit, à financer une dépense déjà couverte par une autre contribution. Est donc contraire à la Constitution la disposition qui a non seulement pour effet mais pour objet même de parvenir à ce résultat aberrant.

A cette robuste évidence, on ne manquera pas d'opposer toutes sortes d'objections, mais dont aucune ne saurait prévaloir.

a) Il sera affirmé, en premier lieu, qu'il n'existe aucun lien juridique entre l'augmentation de la CSG et le remboursement de la dette constatée au 31 décembre 1993, que, au demeurant, ces deux décisions résultent de deux lois distinctes, des 22 juin et 22 juillet 1993.

Evidemment une telle assertion serait infondée.

Si la CSG est une recette de nature fiscale : une imposition de toute nature au sens de l'article 34 de la Constitution, comme vous l'avez qualifiée dans votre décision n° 90-285 DC : elle n'est pas pour autant une recette de l'Etat : comme vous l'avez également constaté dans la même décision : et n'obéit pas, de ce fait, au principe d'universalité budgétaire. Il s'agit au contraire des ressources d'un établissement public, directement affectées à celui-ci.

Aussi l'augmentation de la CSG n'était-elle pas destinée à abonder le budget de l'Etat mais à accroître le financement de la protection sociale, formellement au profit de la CNAF à la date à laquelle cette augmentation a été promulguée.

Mais, à cette même date, le Gouvernement avait déjà fait connaître ses intentions.

On les trouvait très précisément énoncées à la page 401 du rapport (n° 210) fait, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, par M Philippe Auberger sur le projet de loi de finances rectifictive. De la même manière, M Michel Péricard, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles de la même assemblée, soulignait, à la page 64 de son rapport (n° 207) : " Bien que les dispositions le prévoyant ne puissent, pour des raisons juridiques, être déjà incluses dans le collectif budgétaire, le produit de l'augmentation de la CSG sera affecté à un fonds de solidarité vieillesse qui devrait être formellement créé par un prochain projet de loi. " Enfin, M Jean Arthuis, à l'époque rapporteur général de la commission des finances du Sénat, annonçait, à la page 200 du fascicule 2 de son rapport (n° 329) sur le même projet de loi, la " création d'un fonds de solidarité et de sauvegarde de la protection sociale auquel sera notamment affecté le produit de l'augmentation de la contribution sociale généralisée et destiné à apurer le passif du régime général " et il précisait, en note de bas de page, faisant allusion à ce qui allait devenir la loi du 22 juillet 1993 précitée, que : " un projet de loi en ce sens a été adopté en conseil des ministres le 2 juin 1993 ".

Dès lors que la nécessité de l'augmentation était ainsi motivée par celle de l'apurement du passif, ladite augmentation n'a pas été contestée à ce titre lorsque nous vous en avons saisis. Elle soulevait d'autres questions, mais pas celle de sa destination sur laquelle, quoi qu'on pût en penser par ailleurs, tous les éclaircissements indispensables avaient été apportés pour permettre au Parlement de " constater la nécessité de la contribution, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi ".

En revanche, le Gouvernement n'aurait pu, sans méconnaître ces exigences de valeur constitutionnelle, inviter le Parlement à voter l'augmentation d'une ressource affectée tout en s'abstenant d'en démontrer la nécessité et la destination.

Dès lors, donc, qu'il ne s'agit pas de ressources de l'Etat relevant du principe d'universalité budgétaire, l'annonce de l'affectation n'est pas une simple information dont les parlementaires seraient redevables à la bénévolence du Gouvernement. Elle est une exigence juridique sans laquelle l'augmentation de la ressource n'aurait pu être votée dans des conditions conformes à l'article 14 de la Déclaration de 1789.

Est ainsi établi sans conteste le lien qui, en droit et à due concurrence, lie l'augmentation de la CSG, opérée par la loi du 22 juin 1993 précitée au financement de la dette sociale constatée au 31 décembre de la même année, décidé par la loi du 22 juillet 1993 précitée. En conséquence, on ne peut prétendre aujourd'hui financer cette dernière une seconde fois sans entacher d'erreur manifeste l'appréciation de la nécessité du nouveau prélèvement rendu possible par le 8° de l'article 1er de la loi qui vous est déférée.

b) On ne manquera pas d'objecter, en second lieu, que la disposition incriminée n'autorise nullement un prélèvement nouveau destiné à financer ce qui l'est déjà, mais a pour effet, et pour objet explicite, de réaffecter aux dépenses à titre permanent du FSV les ressources qu'il consacrait jusqu'ici à ses dépenses à titre exceptionnel. Ainsi, soulagé, grâce à la création du RDS, de la nécessité de poursuivre ses versements à l'Etat, la quote-part de l'augmentation de la CSG qui était jusqu'à présent destinée à cela pourra être utilisée pour assurer une meilleure prise en charge d'avantages de vieillesse relevant de la solidarité nationale.

Mais on ne saurait non plus s'arrêter à une telle objection qui, au cas particulier, ne rendrait pas compte de la réalité de l'opération explicitement envisagée et autorisée.

Même en entrant, pour les besoins de la discussion, dans la logique soutenue par les auteurs de la loi, en effet, les indications données par eux sont contradictoires, ou controuvées.

En ce qui concerne le recentrage du FSV, on lit à la page 72 du rapport précité de M Mandon que " il faut se féliciter que la création de la caisse d'amortissement de la dette sociale permette au FSV de consacrer 8,5 milliards de francs supplémentaires au renforcement de ses interventions au bénéfice du régime général et des régimes de base alignés ".

Or, si le montant annuel des versements du FSV est, comme on le sait, de 12,594 3 milliards de francs. Affranchi de la nécessité d'effectuer ces versements, c'est donc cette somme, et non celle de 8,5 milliards de francs, qu'il devra consacrer aux missions qui lui ont été confiées à titre permanent.

Soit il s'agit d'une erreur du rapporteur, soit l'évocation de ce montant, s'il correspondait à une réalité, attesterait que le Parlement n'a pas été complètement informé sur les intentions réelles du Gouvernement, contrairement aux exigences que vos décisions ont déduites des termes de l'article 38.

Dans l'un et l'autre cas, au demeurant, les parlementaires ont statué au vu d'indications erronées.

Même en prenant l'hypothèse la moins défavorable au texte, celle d'une erreur du rapporteur, la situation ne s'éclaire pas complètement pour autant.

Il a été indiqué que le FSV, outre le fait d'être déchargé des versements prévus, verra ses ressources fiscales abondées par un prélèvement nouveau, celui visé au 4° de l'article 1er. Le produit de celui-ci, pour 1996, est estimé à 2,5 milliards de francs. De ce fait, dès 1996, le FSV disposera de ressources supplémentaires à hauteur de 15,094 3 milliards de francs (12,594 3 + 2,5 milliards de francs).

Or l'unique utilisation prévue pour ces ressources est celle consistant à améliorer les conditions de prise en charge du coût de la validation des périodes non cotisées par les régimes concernés. La dépense qui résulte de cette mesure annoncée est évaluée à 11 milliards de francs. Et le rapporteur insiste par ailleurs sur le fait que " il est important de souligner que les ressources du FSV ne seront pas affectées au financement d'une nouvelle prestation " (rapport précité, p 72).

La comparaison de ces données fait donc ressortir un excédent de recettes par rapport aux dépenses supérieur à 4 milliards de francs.

Non seulement le Parlement n'a reçu aucune indication relative à l'utilisation de ces sommes (et l'on sait pourtant que des montants sensiblement inférieurs ont donné lieu à des débats très âpres, au sein de la majorité elle-même, et à des amendements significatifs, à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 1996), mais encore ils ont été mis dans l'impossibilité, et pour cause, de constater la nécessité de la fraction de la contribution qui alimente cette ressource excédentaire du FSV.

Même s'il se limitait à ce niveau, 4 milliards de francs par an, resterait dirimant le grief précédemment articulé, relatif au double prélèvement de recettes dont l'une ne relève pas du principe de l'universalité budgétaire, en vue de financer une dépense unique.

c) On ne manquera pas d'objecter, enfin, que cette double imposition est indispensable à la réalisation des objectifs que le Gouvernement a proposés au Parlement. Cela conduit à examiner les conditions de prise en charge de la dette globale. Or celles-ci aussi laissent pour le moins perplexe.

Le RDS qui va être institué au 1er janvier 1996 le sera pour treize ans. Son rendement annuel attendu est évalué à 25 milliards de francs. Son produit total peut alors être estimé à 325 milliards de francs.

Au regard de cette recette nouvelle, la CADS devra financer, selon les indications données au Parlement, une dette sociale s'élevant à 250 milliards de francs.

La différence de 75 milliards de francs entre ces deux montants s'explique naturellement par la nécessité de payer les intérêts de la dette.

On doit cependant observer que, s'agissant de la dette de 110 milliards de francs antérieurement reprise par le FSV, le montant total de ses intérêts est précisément connu et s'élève à 67 milliards de francs. Sur ces 67 milliards de francs, 13,574 milliards de francs ont déjà été remboursés par les versements du FSV à l'Etat en 1994 et 1995. Les intérêts restant dus sur cette fraction de la dette s'élèvent donc à 53,426 milliards de francs (67 : 13,574 milliards de francs).

En conséquence, une simple soustraction permet de constater que resteront disponibles 21,574 milliards de francs (75 : 53,426 milliards de francs) pour financer les intérêts attachés aux autres fractions de la dette globale. Il n'est que de citer ce chiffre pour mesurer la sous-évaluation considérable, lorsqu'on le rapporte au montant de l'amortissement, 240 milliards de francs, à sa durée, treize ans, et même en admettant une négociation aux conditions les plus favorables.

Ainsi doit-on à nouveau souligner que le Parlement n'a pas disposé des informations nécessaires à sa décision dans les conditions de précisions que vous-mêmes avez déduites de l'article 38 de la Constitution.

C'est donc pour l'ensemble de ces raisons que vous censurerez les 7° et 8° de l'article 1er.

Au-delà, nous nous rallions par avance aux moyens et arguments dont vont vous saisir nos collègues sénateurs. La gravité et l'accumulation des griefs, tenant à la procédure d'adoption de la loi, à sa portée, à son objet, et même à certaines de ses dispositions de fond, interdisent qu'elle puisse être déclarée conforme à la Constitution. Elle ne le sera donc pas.

Nous vous prions, Monsieur le Président, Madame et Messieurs les conseillers, de croire à l'expression de notre haute considération.

SAISINE SENATEURS :

Paris, le 21 décembre 1995.

Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue Montpensier, 75001 Paris.

Monsieur le président,

Madame et Messieurs les conseillers, Nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale, telle qu'elle a été définitivement adoptée le 20 décembre 1995.

Nous faisons intégralement nôtres les moyens et arguments développés dans la saisine que vous ont adressée nos collègues députés. A ceux-ci nous tenons à ajouter les éléments suivants.

La loi qui vous est déférée a été considérée comme adoptée en première lecture à l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.

En première lecture également, elle a été rejetée par le Sénat qui, le 16 décembre, a adopté la question préalable.

En réalité, et la majorité sénatoriale non plus que le rapporteur du projet n'en ont fait mystère, l'adoption de cette question préalable traduisait le souci de supprimer tout débat sur les articles, ainsi que sur les amendements qui s'y rapportaient.

La discussion générale, ouverte le jeudi 14 décembre 1995 à quinze heures, s'est poursuivie le soir. Puis, le lendemain matin, la commission des affaires sociales, réunie à neuf heures, durant dix minutes seulement, n'a examiné aucun amendement et c'est son président, M Jean-Pierre Fourcade, qui a déposé lui-même la question préalable sur le projet que, de manière publique et maintes fois réitérée, lui-même et tous les autres orateurs de la majorité sénatoriale avaient déclaré soutenir.

Malgré la dénonciation, par l'opposition, de ce détournement de procédure, puisque l'adoption de la question préalable, comme chacun sait, équivaut au rejet du texte, d'ailleurs constaté comme tel par le président de séance, aucun amendement n'a donc pu être discuté.

A la suite de ce rejet, la commission mixte paritaire s'est réunie le 18 décembre à dix heures sans, d'ailleurs, que certains de ses membres aient été individuellement convoqués. Elle a naturellement, et très vite, abouti à une rédaction commune, puisque celle-ci était conçue entre les seuls parlementaires appartenant à la majorité. Et il est significatif de constater que le texte ainsi adopté était, à la virgule près, exactement celui que le Sénat venait de rejeter en première lecture ! Puis celui-ci a été soumis aux deux assemblées lors de lectures dans lesquelles tous les amendements étaient irrecevables du fait du troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution.

La procédure ainsi conduite a eu pour effet, mais surtout pour objet même, de violer outrageusement le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, en privant les parlementaires, singulièrement les sénateurs en l'occurrence, du droit d'amendement qui leur est solennellement consacré.

Elle a également violé le premier alinéa de l'article 45, dans la mesure où le projet, bien qu'il y ait eu en définitive " adoption d'un texte identique ", n'a pas été " examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement ".

Le pis est que ce n'est pas la première fois qu'il est recouru à cet indigne subterfuge par lequel, quand ils le jugent bon, la majorité sénatoriale et le Gouvernement s'arrogent la faculté : à défaut du droit : de couper court à tout débat et à tout exercice normal du droit d'amendement.

Vous-même aviez d'ailleurs déjà été appelés à en connaître dans votre décision n° 86-218 DC du 18 novembre 1986. Saisi du même moyen, sur le recours à la même procédure, vous aviez alors considéré que l'utilisation de cette question préalable " positive " s'était faite " dans des conditions qui n'affectent pas, au cas présent, la régularité de la procédure législative ".

Mais il se trouve que, en droit comme en fait, le " cas présent " en 1995 est radicalement différent du " cas présent " en 1986.

La loi qui vous était soumise à l'époque, en effet, faisait suite à une autre loi, adoptée dans des conditions habituelles. Il s'agissait d'une loi d'habilitation de l'article 38, à la suite de laquelle le Parlement n'avait plus lieu d'être saisi sur le même sujet (sauf, éventuellement, pour ratification des ordonnances). Mais le refus du Président de la République de signer certaines des ordonnances que le Gouvernement avait été autorisé à prendre n'a pas laissé d'autres recours à ce dernier que de transformer en projets de loi certains des textes qu'il s'apprêtait à publier. Et c'est sur l'un de ces projets de loi qu'a été utilisée au Sénat la procédure dite de la question préalable positive.

Quoi qu'on puisse ou quoi qu'on ait pu en penser, dans ce cas d'espèce, les deux assemblées du Parlement avaient déjà eu l'occasion d'exprimer leur volonté de manière univoque à l'occasion de l'adoption de la loi du 11 juillet 1986, et celle postérieure pouvait donc s'interpréter comme une décision purement confirmative. De plus, le Gouvernement pouvait craindre, à l'époque, de ne pouvoir remédier à des délais trop longs par la convocation d'une session extraordinaire, le Président de la République pouvant refuser d'en signer le décret de convocation comme il avait déjà refusé de signer l'ordonnance.

C'est donc tout à fait à juste titre qu'un commentateur très autorisé de la décision précitée avait pu souligner que l'insistance mise par elle sur le " cas présent " devait donner " à penser que la haute instance a rendu une décision d'espèce, liée au fait que le projet de loi faisait suite à la loi du 11 juillet 1986, tout en réservant sa position de principe pour le cas où il y aurait un usage répété de la question préalable positive " (B Genevois, La Jurisprudence du Conseil constitutionnel, p 147).

En sens inverse, d'autres commentateurs ne voient " pas pourquoi l'usage répété de la question préalable positive serait plus critiquable que l'usage répété de la question négative, car tous deux portent également atteinte au droit d'amendement " (L Favoreu, L Philip, Les Grandes Décisions du Conseil constitutionnel, p 686).

Cette seconde thèse nous paraît infondée.

D'une part, le droit d'amendement n'a nullement le même sens ni la même portée lorsqu'il s'applique à un texte dont une assemblée ne veut pas l'adoption (question préalable négative) ou, au contraire, à un texte dont elle veut l'adoption (question préalable positive), qu'elle espère même faciliter par ce moyen.

D'autre part, il est faux de dire que ces deux versions de la question préalable portent une égale atteinte au droit d'amendement.

La question préalable négative soit ne porte pas atteinte au droit d'amendement puisque, par un acte de volonté, une assemblée considère simplement que le texte ne mérite pas qu'on en use, soit, si l'on tient à cette thèse, porte atteinte au droit d'amendement de tous les membres de l'assemblée intéressée. Au contraire, la question préalable positive a pour objet et pour effet de porter une atteinte inconstitutionnellement sélective au droit d'amendement. Seuls en sont privés les parlementaires de l'opposition puisque ceux de la majorité, en dehors de tout débat, de tout échange public, peuvent non seulement introduire les amendements de leur choix, sur la totalité du texte puisque c'est la totalité de celui-ci qui reste en discussion, mais peuvent de surcroît donner à ces amendements le caractère décisif qui résulte de la deuxième phrase du troisième alinéa de l'article 45. De ce point de vue, il importe peu qu'ils usent ou non du monopole dont ils disposent. Seul compte le fait qu'ils se l'arrogent indûment.

Il y a donc bien une différence majeure, au regard du droit d'amendement, entre les questions préalables selon qu'elles sont négatives ou positives. De même y a-t-il des différences fondamentales entre l'usage de la question préalable positive tel qu'il a été fait en 1986 et tel qu'il a été fait à l'occasion de l'adoption de la loi qui vous est aujourd'hui déférée.

Cette dernière n'est nullement la confirmation d'une décision déjà prise. Elle porte au contraire, et de surcroît, sur une habilitation d'une portée considérable sur laquelle le consentement du Parlement ne pouvait être arraché de manière aussi irrégulière.

A cela, on ne manquera pas d'objecter qu'il s'agissait de réagir au nombre, jugé excessif, d'amendements déposés. Mais une telle objection ne saurait convaincre.

Premièrement, le droit d'amendement n'a pas d'autre limites que celles qui résultent de la Constitution, et le nombre n'en fait pas partie. Au demeurant, la majorité du Sénat peut parfaitement déclarer par une seule décision des amendements irrecevables, qu'ils soient d'ordre réglementaire ou qu'ils soient sans rapport avec le texte en discussion : elle n'a pas manqué de le faire en maintes occasions. De plus, pour appeler les choses par leur nom, l'obstruction éventuelle, outre qu'elle existe dans de nombreux parlements de pays développés, n'est, lorsqu'elle se manifeste, que la réaction exceptionnelle à une brutalité elle-même exceptionnelle. Elle ne saurait donc tenir lieu d'excuse absolutoire à tout manquement aux procédures constitutionnelles. Enfin, pour remédier aux inconvénients d'une obstruction, la Constitution apporte désormais une solution à la fois efficace et démocratique, c'est-à-dire la session ordinaire unique du Parlement.

Deuxièmement, et surtout, des hypothèses pourraient être imaginées dans lesquelles une urgence particulière s'attacherait à l'entrée en vigueur rapide de certains textes. L'intérêt général pourrait à la limite alors expliquer, sinon justifier, certaines libertés prises avec les règles afin d'accélérer l'indispensable.

Mais tel n'est absolument pas le cas en l'espèce.

D'une part, en effet, on est ici en présence d'une loi d'habilitation qui ouvre un délai de quatre mois pour prendre des ordonnances. Il ne s'agit pas d'une loi normative qui produira ses effets dès sa promulgation. Dès lors, si l'habilitation prend un peu plus de temps que prévu par le Gouvernement, cela ne l'empêche nullement d'anticiper sur son adoption, en préparant les ordonnances qu'il souhaite prendre. Même si le débat retarde de quelques jours, voire de quelques semaines, le calendrier prévu par l'exécutif, cela n'a aucunement comme conséquence de retarder proportionnellement la publication des ordonnances mais simplement, si du moins les ordonnances sont réellement urgentes et que le Gouvernement le souhaite, de réduire le laps de temps qui sépare la promulgation de la loi d'habilitation de la publication des ordonnances. Du point de vue de l'urgence, même en la supposant existante, il n'y a pas concrètement la moindre perte de temps. Y en aurait-il une, au demeurant, que cela ne suffirait pas à justifier le viol des procédures. Mais lorsqu'en plus un tel retard à la satisfaction de besoins d'intérêt général est totalement inexistant, le viol des procédures est purement indéfendable.

D'autre part, entre votre décision de 1986 et aujourd'hui, un changement considérable a été opéré par la révision constitutionnelle du 4 août 1995. Depuis celle-ci, le Parlement est en session ordinaire, de manière continue jusqu'au dernier jour ouvrable de juin. Outre que cela, en termes généraux, peut faire douter de la légitimité même du recours aux ordonnances (dès lors que le Gouvernement peut sans inconvénient demander au Parlement de siéger pour adopter les textes dont il estime avoir besoin plutôt que de les faire élaborer par ses seuls services), au cas particulier, cela signifie que le débat en cause pouvait se prolonger le temps nécessaire à sa conduite normale, sans s'exposer, comme en 1986, soit à une interruption de plusieurs mois entre deux sessions, soit à la nécessité de convoquer une session extraordinaire.

A la lumière de tous ces éléments, l'utilisation de la question préalable positive apparaît pour ce qu'elle est : la violation délibérée de la Constitution par des autorités persuadées que tout leur est permis au sein du Parlement. Elle ne représente aucune des circonstances atténuantes ou simplement explicatives qui existaient en 1986 lorsque vous avez pris la décision précédente.

Il est clair que si cette violation caractérisée, et totalement injustifiable en l'espèce, n'était pas sanctionnée aujourd'hui, cela signifierait clairement qu'elle n'aurait plus jamais lieu de l'être, qu'il dépendrait de la seule volonté politique d'une majorité de priver le Parlement de ses droits les plus élémentaires, de s'affranchir du respect des règles constitutionnelles les plus nécessaires à la démocratie.

Et c'est parce qu'il ne saurait s'y résigner que le Conseil constitutionnel censurera la loi qui lui est déférée.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 20 décembre 1995, d'une part, par MM Laurent Fabius, Martin Malvy, Gilbert Annette, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Didier Boulaud, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Henri d'Attilio, Camille Darsières, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Jacques Floch, Michel Fromet, Pierre Garmendia, Kamilo Gata, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Louis Mexandeau, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Henri Sicre, Roger-Gérard Schwartzenberg, Daniel Vaillant, Léo Andy, Jean-Jacques Filleul, Patrice Tirolien, Jean-Marc Salinier, Mme Frédérique Bredin, MM Maurice Depaix, Pierre Forgues, Régis Fauchoit, Emile Zuccarelli, Bernard Charles, Gérard Saumade, Jean-Pierre Michel, François Asensi, Rémy Auchedé, Gilbert Biessy, Alain Bocquet, Patrick Braouezec, Jean-Pierre Brard, Jacques Brunhes, René Carpentier, Daniel Colliard, Jean-Claude Gayssot, André Gérin, Michel Grandpierre, Maxime Gremetz, Georges Hage, Guy Hermier, Mmes Muguette Jacquaint, Janine Jambu, MM Jean-Claude Lefort, Georges Marchais, Paul Mercieca, Louis Pierna, Jean Tardito, Ernest Moutoussamy, Jean-Pierre Chevènement, Pierre Carassus, Georges Sarre, députés, d'autre part, par MM Claude Estier, Guy Allouche, François Autain, Germain Authié, Mmes Monique Ben Guiga, Maryse Bergé-Lavigne, MM Jean Besson, Jacques Bialski, Pierre Biarnes, Marcel Bony, Jean-Louis Carrère, Robert Castaing, Francis Cavalier Benezet, Michel Charasse, Marcel Charmant, Michel Charzat, William Chervy, Claude Cornac, Raymond Courrière, Roland Courteau, Marcel Debarge, Bertrand Delanoé, Gérard Delfau, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, M Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Josette Durrieu, MM Bernard Dussaut, Léon Fatous, Aubert Garcia, Gérard Gaud, Claude Haut, Roland Huguet, Philippe Labeyrie, Philippe Madrelle, Jacques Mahéas, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Georges Mazars, Jean-Luc Mélenchon, Charles Metzinger, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Jean-Marc Pastor, Guy Penne, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Jean-Claude Peyronnet, Mme Danièle Pourtaud, MM Paul Raoult, René Régnault, Alain Richard, Michel Rocard, Gérard Roujas, René Rouquet, André Rouvière, Claude Saunier, Michel Sergent, Franck Sérusclat, Fernand Tardy, André Vezinhet, Henri Weber, Mme Marie-Claude Beaudeau, M Jean-Luc Bécart, Mme Danielle Bidart-Reydet, M Claude Billard, Mmes Nicole Borvo, Michelle Demessine, M Guy Fischer, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM Félix Leyzour, Paul Loridant, Mme Hélène Luc, MM Louis Minetti, Robert Pagès, Jack Ralite, Yvan Renar, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution de la conformité à celle-ci de la loi autorisant le Gouvernement, en application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale ;

Le Conseil constitutionnel,Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu la loi n° 93-859 du 22 juin 1993 de finances rectificative pour 1993 ;

Vu la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 modifiée relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale ;

Vu la loi n° 93-1352 du 30 décembre 1993 de finances pour 1994 ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 23 décembre 1995, ensemble les observations complémentaires enregistrées les 26 et 28 décembre 1995 ;

Vu les observations en réplique présentées par les requérants enregistrées le 27 décembre 1995, ensemble les observations complémentaires enregistrées le 28 décembre 1995 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés et les sénateurs, auteurs respectivement de la première et de la seconde saisines, défèrent au Conseil constitutionnel la loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale ; qu'ils contestent la conformité de la loi à la Constitution tant en ce qui concerne la procédure selon laquelle elle a été votée que sur le fond des dispositions qu'elle comporte ;

- SUR LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE :

2. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, soutiennent, en premier lieu, que la procédure législative utilisée a empêché que la loi déférée soit adoptée à l'issue d'un réel débat parlementaire ; qu'ils contestent, en particulier, en deuxième lieu, les conditions de mise en oeuvre de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution et, en troisième lieu, le recours à la procédure de la question préalable ;

3. Considérant qu'au soutien du premier grief, les députés font valoir que le Gouvernement, pour obtenir l'adoption de la loi déférée, a eu recours successivement à la déclaration d'urgence prévue par l'article 45 de la Constitution et, devant l'Assemblée Nationale, à la procédure d'engagement de la responsabilité gouvernementale sur le vote d'un texte, prévue par l'article 49 alinéa 3 de la Constitution ; qu'ils font également valoir que la question préalable a ensuite été votée par le Sénat, ce qui a eu pour effet de dessaisir cette assemblée de son pouvoir de délibération ; qu'ils relèvent, enfin, que la date initialement fixée pour la tenue de la commission mixte paritaire a été avancée sans motif et, notamment, sans aucune justification d'urgence ; qu'ils considèrent que, si chacune de ces procédures ne peut être regardée, prise isolément, comme inconstitutionnelle, en revanche, leur accumulation a eu pour effet de priver de portée la disposition de l'article 34 de la Constitution selon laquelle "la loi est votée par le Parlement", et a ainsi entaché d'irrégularité la procédure d'adoption de la loi ;

4. Considérant qu'au soutien du deuxième grief, ils allèguent que le Conseil des ministres n'aurait pas délibéré avant que le Premier ministre engage la responsabilité du Gouvernement ;

5. Considérant qu'ils font valoir, enfin, à l'appui de leur troisième grief, qu'aucune condition particulière n'a pu justifier le recours à la procédure de la question préalable sur un texte qui avait l'accord de la majorité du Sénat ;

6. Considérant que les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, faisant leurs les moyens et arguments développés dans la première saisine, soutiennent à titre principal que la procédure d'adoption de la loi présentement examinée a privé les sénateurs du droit d'amendement en méconnaissance du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution et a, par ailleurs, violé le premier alinéa de l'article 45, aux termes duquel "tout projet de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique" ;

. En ce qui concerne l'application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution :

7. Considérant qu'il ressort de la production d'un extrait de relevé de décisions du conseil des ministres, que celui-ci a délibéré, au cours de sa réunion du 6 décembre 1995, de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le projet de loi autorisant celui-ci à réformer la protection sociale ; qu'ainsi la condition posée par la Constitution pour la mise en oeuvre, s'agissant de l'examen de ce texte, de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution a été respectée ;

. En ce qui concerne l'usage de la procédure de la question préalable au Sénat :

8. Considérant que l'alinéa 3 de l'article 44 du règlement du Sénat, dans sa rédaction issue d'une résolution du 18 décembre 1991, dispose que la question préalable a pour objet "de faire décider, soit que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte, soit qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération" et que son vote, qui intervient après un débat limité, organisé suivant les modalités précisées à l'alinéa 8 du même article, a pour effet, en cas d'adoption de la question préalable, "d'entraîner le rejet du texte auquel elle s'applique." ;

9. Considérant que le projet de loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale, a, après déclaration d'urgence par le Gouvernement, été considéré comme adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, le 12 décembre 1995 ; que le texte ainsi adopté a été transmis au Sénat où un nombre élevé d'amendements, soit plus de 2 800, ont été déposés ; que le lendemain du jour où la discussion générale s'est ouverte, à l'issue d'une réunion de la commission des affaires sociales, le président de ladite commission a déposé, au nom de celle-ci, une question préalable dans des conditions qui faisaient clairement apparaître que son vote était souhaité non pas pour marquer une opposition de fond au texte, mais pour mettre fin au débat ouvert au Sénat en vue d'accélérer la procédure d'adoption de ce texte par le Parlement ; qu'après le vote de cette question préalable, le Gouvernement a provoqué la réunion d'une commission mixte paritaire, en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution ; qu'en application du troisième alinéa de cet article, qui prévoit qu'aucun amendement n'est à ce stade recevable, sauf accord du Gouvernement, le texte proposé par la commission mixte paritaire a été adopté par l'Assemblée nationale, le 19 décembre 1995, puis, par le Sénat, le 20 décembre ;

10. Considérant que le bon déroulement du débat démocratique et, partant, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels, supposent que soit pleinement respecté le droit d'amendement conféré aux parlementaires par l'article 44 de la Constitution, et que, parlementaires comme Gouvernement puissent utiliser sans entrave les procédures mises à leur disposition à ces fins ;

11. Considérant que cette double exigence implique qu'il ne soit pas fait un usage manifestement excessif de ces droits ;

12. Considérant que dans les conditions où elle est intervenue, l'adoption de la question préalable n'entache pas d'inconstitutionnalité la loi déférée ;

. En ce qui concerne les conditions générales d'adoption de la loi :

13. Considérant que la circonstance que plusieurs procédures aient été utilisées cumulativement, sans être contraires à la Constitution, pour accélérer l'examen de la loi dont s'agit, n'est pas à elle seule de nature à rendre inconstitutionnelle l'ensemble de la procédure législative ayant conduit à l'adoption de cette loi ; que dès lors le grief invoqué ne peut être accueilli ;

- SUR LE FOND :

14. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, articulent plusieurs griefs qui visent le contenu de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ; que les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, se bornent à souscrire à l'énoncé de ces griefs ;

. En ce qui concerne la portée de la loi d'habilitation :

15. Considérant que les requérants soutiennent, en premier lieu, que, contrairement aux exigences de l'article 38 de la Constitution, la loi déférée habilite le Gouvernement à prendre des mesures dans un domaine, celui des régimes spéciaux de retraite, qui à la date où cette loi a été adoptée n'était plus inclus dans le programme pour l'exécution duquel l'autorisation de prendre des ordonnances était demandée ; que, de manière générale, les circonstances de fait ayant entouré cette adoption ne permettent pas, selon eux, de déterminer avec précision la portée de l'habilitation en cause ;

16. Considérant qu'il ressort des termes de la loi, éclairés par ses travaux préparatoires, que le 1° de l'article 1er qui autorise le Gouvernement à prendre des ordonnances en matière de pensions de retraite ne saurait viser, à un titre quelconque, le domaine des régimes spéciaux de retraite ; qu'en particulier, les dispositions concernant les conditions de prise en compte des durées d'assurance pour le calcul des pensions des personnes ayant été affiliées à plusieurs régimes d'assurance vieillesse de base obligatoires ne sauraient avoir ni pour objet, ni pour effet de modifier les droits résultant de ces régimes spéciaux ; que, sous cette réserve d'interprétation, le grief invoqué sur ce point ne peut être accueilli ;

17. Considérant que s'agissant des autres dispositions de la loi, les finalités de l'autorisation accordée et les domaines dans lesquels les ordonnances pourront intervenir sont définis avec une précision suffisante ;

. En ce qui concerne les dispositions de la loi relatives aux ressources fiscales :

18. Considérant que les requérants soutiennent que la loi d'habilitation contrevient à l'article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen en autorisant le Gouvernement à créer, par voie d'ordonnance, des prélèvements de caractère fiscal ; qu'à l'appui de ce grief, ils font valoir que l'article 14 de la Déclaration de 1789 confère aux seuls citoyens, ou à leurs représentants, le pouvoir de consentir l'impôt, soit en créant de nouvelles impositions, soit en aggravant la charge de contributions existantes ; qu'ils soulignent que l'article précité instaure un principe spécial qui déroge en tant que tel à la règle générale posée par l'article 38 de la Constitution ;

19. Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen: "Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée." ;

20. Considérant que si ces dispositions, réaffirmées par le Préambule de la Constitution de 1958, ont valeur constitutionnelle, les règles touchant à la compétence des représentants des citoyens qu'elles édictent, doivent être mises en oeuvre en fonction des dispositions de la Constitution qui fondent la compétence du législateur ;

21. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution "la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures"; qu'il résulte de cet article que les dispositions fiscales sont au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi ; qu'elles peuvent donc être prises, par voie d'ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, et qu'au regard des principes énoncés à l'article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, il appartient au Parlement, qui a consenti l'impôt lors du vote de la loi d'habilitation, de se prononcer sur les dispositions adoptées par ordonnance, lors de l'examen du projet de loi de ratification qui doit être déposé avant la date fixée par la loi ; que dès lors, le grief invoqué ne saurait être accueilli ;

. En ce qui concerne le respect du principe d'égalité :

22. Considérant qu'aux termes du 4° de l'article 1er de la loi déférée, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, toutes mesures "instituant des prélèvements faisant contribuer au financement de la protection sociale et à l'équilibre financier des organismes qui y concourent les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques, celles qui effectuent des versements au profit de leurs salariés au titre de la prévoyance, et les débiteurs des organismes de sécurité sociale, au titre des frais engagés pour le recouvrement des sommes dues" ;

23. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, soutiennent dans leurs observations en réplique, que cette disposition, en ce qu'elle autorise le Gouvernement à instaurer, en particulier, un prélèvement spécial assis sur la part incombant aux employeurs du financement des contrats de prévoyance, contrevient au principe d'égalité ; qu'en effet, la disposition critiquée romprait l'égalité entre les salariés, dans la mesure où seraient défavorisés ceux dont l'employeur prend plus largement en charge les risques sociaux ;

24. Considérant que la disposition contestée se borne à opérer une distinction entre les entreprises selon qu'elles souscrivent ou non des contrats de prévoyance ; que dès lors le moyen invoqué manque en fait ;

. En ce qui concerne le principe de nécessité de l'impôt et le pouvoir de contrôle du Parlement :

25. Considérant qu'aux termes des 7° et 8° de l'article 1er de la loi déférée, l'autorisation de prendre des ordonnances concerne toutes mesures..." 7° Définissant, sans empiéter sur le domaine exclusif de la loi de finances, les modalités de consolidation et d'apurement de la dette accumulée au 31 décembre 1995 par le régime général de sécurité sociale et par le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles, ainsi que du déficit prévisionnel de l'exercice 1996 de ces régimes, et instituant les organismes et les ressources, notamment fiscales, nécessaires à cet effet ; 8° Modifiant, sous la même réserve, les dispositions relatives au fonds de solidarité vieillesse pour recentrer ses missions sur le financement des prestations relevant de la solidarité nationale tout en préservant, par les ressources mentionnées au 7° ci-dessus, la neutralité de cette mesure pour le budget de l'État." ;

26. Considérant que les requérants font valoir que les ressources fiscales ainsi visées ne répondent pas à l'exigence de nécessité de l'impôt posée par l'article 14 précité de la Déclaration de 1789 ; qu'à l'appui de ce grief, ils rappellent qu'en application de la loi de finances rectificative pour 1993 susvisée, le taux de la contribution sociale généralisée a été porté de 1,1 % à 2,4 %, à compter du 1er juillet 1993 ; que les ressources obtenues par l'accroissement de ce prélèvement ont été affectées au fonds de solidarité vieillesse institué par la loi susvisée du 22 juillet 1993, auquel a été notamment dévolu le versement correspondant à la dette, en principal et intérêts, du régime général au 31 décembre 1993 prise en charge par l'État en application de l'article 105 de la loi de finances pour 1994 susvisée ; que, dès lors qu'en vertu du 8° de l'article 1er précité, les missions du fonds de solidarité vieillesse devront être "recentrées" sur le financement des prestations relevant de la solidarité nationale, les ressources fiscales que les 7° et 8° dudit article autorisent à créer, au titre du remboursement de la "dette sociale", et qui seraient affectées à un nouvel établissement public administratif dénommé "caisse d'amortissement de la dette sociale", auraient pour effet d'imposer aux contribuables un double prélèvement en vue de financer une dépense unique; que le Parlement n'a en outre pas été suffisamment informé des montants et des procédures de transfert de ressources prévus par les dispositions précitées des 7° et 8° de l'article 1er ;

27. Considérant, d'une part, qu'il ressort des travaux préparatoires de la loi que les ressources devant être affectées à la caisse d'amortissement de la dette sociale seront consacrées pour partie au financement des concours au budget de l'État assurés, en application de la loi de finances pour 1994 précitée, par le fonds de solidarité vieillesse ; qu'il incombera en conséquence à ce fonds d'utiliser, pour ses missions permanentes, la totalité de ses recettes provenant du produit de l'augmentation de la contribution sociale généralisée, qui n'avaient d'ailleurs pas fait l'objet d'une affectation particulière ; qu'il s'ensuit que les prélèvements, qui seront mis en place par application des 7° et 8° de l'article 1er de la loi soumise au Conseil constitutionnel, répondent à une finalité différente de celle qui était visée par l'augmentation de la contribution sociale généralisée ; que leur création ne peut, dès lors, être considérée comme méconnaissant le principe de nécessité de l'impôt qui résulte de l'article 14 de la Déclaration de 1789 ;

28. Considérant, d'autre part, que les dispositions d'une loi d'habilitation ne sauraient avoir ni pour objet, ni pour effet, de dispenser le Gouvernement du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient au Conseil constitutionnel de n'admettre la conformité à la Constitution de la loi d'habilitation que sous l'expresse condition qu'elle soit interprétée et appliquée dans le strict respect de la Constitution ;

29. Considérant que les dispositions critiquées des 7° et 8° de l'article 1er de la loi déférée prévoient que les mesures prises sur leur fondement, par voie d'ordonnance, ne pourront "empiéter sur le domaine exclusif de la loi de finances" ; que cette restriction a pour objet de répondre aux exigences de l'article 47 de la Constitution ;

30. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 : "les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles déterminent" ; que la charge de la dette sociale, évaluée au 31 décembre 1993, reprise par l'État en application de l'article 105 de la loi de finances pour 1994, est traduite dans le budget de l'État, dans les conditions prévues par l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; que la substitution du concours financier de la caisse d'amortissement de la dette sociale à celui du fonds de solidarité vieillesse, qui pourrait être opérée au titre du 8° de l'article 1er de la loi, n'aurait aucune incidence sur l'équilibre du budget ; que cette mesure peut être décidée par voie d'ordonnance, avant d'être retracée dans la plus prochaine loi de finances ; que s'agissant des versements de la caisse, au titre du remboursement de la dette des régimes de sécurité sociale au 31 décembre 1995 et de leur déficit prévisionnel pour 1996, prévus par le 7° de l'article 1er de la loi, ceux-ci ne pourront être attribués aux organismes de sécurité sociale concernés que dans les limites de l'habilitation en cause, avant qu'il appartienne au Parlement d'en connaître à l'occasion de l'examen du projet de loi de ratification des ordonnances dont s'agit ;

31. Considérant que, sous ces réserves, le grief relatif à la méconnaissance des droits du Parlement ne saurait être accueilli ;

32. Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution ;

Décide :

Article premier :

La loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale est déclarée conforme à la Constitution, sous les réserves indiquées dans les motifs de la présente décision.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 30 décembre 1995, où siégeaient : MM Roland DUMAS, président, Etienne Dailly, Maurice FAURE, Georges ABADIE, Jean CABANNES, Michel AMELLER, Jacques ROBERT et Mme Noëlle LENOIR.

Le président, Roland DUMAS

Références :

DC du 30 décembre 1995 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 30 décembre 1995 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi autorisant le Gouvernement, par l'application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°95-370 DC du 30 décembre 1995

RTFTélécharger au format RTF

Origine de la décision

Date de la décision : 30/12/1995

Fonds documentaire ?: Legifrance

Legifrance
Association des cours judiciaires suprêmes francophones Organisation internationale de la francophonie

Juricaf est un projet de l'AHJUCAF, l'association des cours judiciaires suprêmes francophones,
réalisé en partenariat avec le Laboratoire Normologie Linguistique et Informatique du droit (Université Paris I).
Il est soutenu par l'Organisation internationale de la Francophonie et le Fonds francophone des inforoutes.