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§ France, Conseil constitutionnel, 23 juillet 1996, 96-380

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Loi relative à l'entreprise nationale France télécom

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 96-380
Numéro NOR : CONSTEXT000017666561 ?
Numéro NOR : CSCL9601625S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1996-07-23;96.380 ?

Saisine :

Observations du Gouvernement en réponse à la saisine du Conseil constitutionnel en date du 3 juillet 1996 par plus de soixante députés :

Le Conseil constitutionnel a été saisi par soixante-trois députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi relative à l'entreprise nationale France Télécom, adoptée par le Parlement le 29 juin 1996.

Ce texte a pour objet de transformer l'exploitant public en une entreprise dotée d'un capital dont l'Etat conservera directement au moins la majorité en application de la loi. Il est en effet apparu au Gouvernement et au Parlement que la perspective de l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications rendait nécessaire une évolution du statut de l'entreprise, lui permettant d'affronter la compétition avec les mêmes atouts que ses concurrents. Par là même, France Télécom sera tout à la fois armé pour jouer un rôle mondial dans ce secteur et pour assurer sur le territoire français un service public de qualité.

En effet, un opérateur comme France Télécom ne peut renforcer, voire préserver, sa position sur le marché mondial que dans le cadre d'un système d'alliances, qui justifie l'ouverture de son capital à des actionnaires minoritaires.

Mais cette transformation statutaire ne remet pas en cause le caractère de service public national que le législateur a entendu reconnaître à France Télécom. Les dispositions nouvelles s'insèrent en effet dans celles de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications. Elles comportent de nombreuses garanties liées à la mission de service public de cette entreprise et, conformément aux exigences dégagées par l'avis du Conseil d'Etat du 18 novembre 1993, à la qualité de fonctionnaire de ses agents. Les dispositions de la loi doivent en outre se conjuguer avec celles, que le Parlement a parallèlement adoptées, de la loi de réglementation des télécommunications qui réaffirme le rôle de France Télécom comme opérateur du service public.

C'est donc dans ce cadre général que doit être située l'argumentation des requérants. Ceux-ci invoquent, à l'encontre de ce texte, trois types de griefs, sur lesquels le Gouvernement entend présenter les observations suivantes.

I : Sur la transformation de France Télécom en entreprise nationale

A : L'article 1er de la loi déférée insère dans la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 un article 1er-1, dont le 1 transforme l'exploitant public France Télécom, à compter du 31 décembre 1996, en une entreprise nationale dont l'Etat détient directement plus de la moitié du capital.

Selon les requérants, cette disposition est entachée d'inconstitutionnalité en ce qu'elle ne garantit pas suffisamment le maintien de l'entreprise France Télécom dans le secteur public.

A l'appui de leurs critiques, les auteurs de la saisine se prévalent du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui dispose que " tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ".

Tout en reconnaissant que le caractère de " service public national " de France Télécom résulte de la volonté du législateur et ne découle pas de principes ou de règles de valeur constitutionnelle, les députés saisissants soutiennent que toute privatisation d'une entreprise publique gestionnaire de service public serait contraire à la Constitution et que la loi ne comporte pas de garanties suffisantes à cet égard. Ils considèrent notamment que, dès le changement de statut décidé par la loi déférée, la pression des actionnaires minoritaires obligera les dirigeants de France Télécom à suivre les " injonctions du marché " au détriment des exigences liées à la notion de service public, et notamment du principe d'égalité.

B : Cette argumentation ne saurait être accueillie.

Pour l'essentiel, elle manque en fait. Elle consiste à prêter au législateur des intentions futures, notamment quant à la modification qui serait ultérieurement apportée au dispositif assurant à l'Etat le contrôle de cette entreprise.

Pour sa part, le Gouvernement entend limiter ses observations à la loi déférée, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement. Or, sans même qu'il y ait lieu de s'interroger sur la nature juridique de France Télécom au regard des critères résultant du neuvième alinéa du Préambule, on ne peut que constater que le législateur a décidé que cette entreprise restait la propriété de la collectivité.

Tel est précisément l'objet de la disposition qui prévoit la détention, par l'Etat, de plus de la moitié du capital social. Une telle maîtrise assure à l'Etat les prérogatives du propriétaire, indépendamment des autres règles assurant le contrôle de cette entreprise.

1. Il apparaît que le droit positif n'introduit pas de distinction entre la notion de " secteur public " au sens de l'article 34 de la Constitution et celle de " propriété de la collectivité " employée par le Préambule. Or il est constant que le critère d'appartenance au secteur public ou au secteur privé est lié à la détention de la majorité du capital et pas nécessairement de sa totalité.

Ce critère a été mis en évidence par la jurisprudence du Conseil d'Etat (Assemblée, 24 novembre 1978, Syndicat national du personnel de l'énergie atomique CFDT, p 465 ; Assemblée, 22 décembre 1982, comité central d'entreprise de la Société française d'équipement pour la navigation aérienne, p 436).

C'est en fonction du même critère que plusieurs décisions du Conseil constitutionnel ont envisagé les opérations de privatisation portant sur des " participations majoritaires " (n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986) ou l'acquisition par un groupe d'acquéreurs de " 50 p 100 du capital " (n° 86-217 DC du 18 septembre 1986) ou encore le transfert au " secteur privé des entreprises dont plus de la moitié du capital est détenue par l'Etat " (n° 96-375 DC du 9 avril 1996).

Conformément à la logique résultant de la décision n° 83-167 DC du 19 janvier 1984, et suivant laquelle une prise de participation n'est pas une nationalisation, il faut considérer que l'ouverture d'une part minoritaire du capital d'une entreprise publique à des actionnaires privés n'a pas le caractère d'une privatisation.

Le 1 du nouvel article 1er-1 de la loi de 1990 consacre donc l'appartenance permanente de France Télécom à la collectivité, que seule une autre loi pourrait remettre en cause.

2. De surcroît, les prérogatives que l'Etat détient ainsi en qualité de propriétaire se doublent de garanties résultant du cadre légal dans lequel s'insère la transformation contestée.

Les unes résultent de la loi déférée : tel est le cas de celles de l'article 4 prescrivant un contrôle de l'Etat sur les cessions de biens affectés au service public. Il en va de même de l'article 12 (ajoutant un article 49 à la loi du 2 juillet 1990) aux termes duquel les statuts initiaux de l'entreprise seront déterminés par décret en Conseil d'Etat. Certes, dès que l'entreprise comptera des actionnaires minoritaires, ces statuts pourront être modifiés par l'assemblée générale extraordinaire, conformément au droit commun.

Mais comme l'Etat sera majoritaire au sein de cette instance, toute modification statutaire devra recueillir son aval.

Les autres garanties procèdent de dispositions antérieures qui demeurent applicables :

: d'une part, le texte soumis au Conseil constitutionnel maintient en vigueur les articles 3 et 8 de la loi du 2 juillet 1990 (mission de service public de France Télécom ; encadrement par un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat et garantissant, en particulier, l'égalité de traitement des usagers) ;

: d'autre part, l'Etat continuera à en nommer le président, en vertu de l'article 10 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 modifiée relative à la démocratisation du secteur public (dont l'article 3 de la loi rappelle expressément qu'il s'appliquera à l'entreprise nationale France Télécom). De même, le président de l'entreprise restera, comme aujourd'hui, révocable ad nutum.

On soulignera que dans ses principaux aspects, y compris celui qui concerne la composition des conseils d'administration, le dispositif issu de la loi de 1983, dans lequel s'inscrit ainsi le nouveau statut de France Télécom, a été déclaré conforme à la Constitution par la décision n° 83-162 des 19 et 20 juillet 1983.

Par ailleurs, l'ouverture du capital à des actionnaires minoritaires ne pourra se faire que dans le respect des règles issues de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 modifiée (intervention de la commission de la privatisation, publicité de ses évaluations, obligation de proposer des titres aux salariés de l'entreprise).

Le premier moyen des requérants n'est donc pas fondé.

II. : Sur le régime des biens appartenant à France Télécom

A : Le même article 1er de la loi soumise au Conseil constitutionnel prévoit que le nouvel article 1er-1 introduit dans la loi du 2 juillet 1990 comporte un 2, aux termes duquel " les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom sont transférés de plein droit, au 31 décembre 1996, à l'entreprise nationale France Télécom (). Les biens de la personne morale de droit public France Télécom relevant du domaine public sont déclassés à la même date ".

Les auteurs de la saisine admettent que la nouvelle personne morale de droit privé que constitue France Télécom ne peut posséder un domaine public. Mais ils considèrent que le principe d'inaliénabilité a été méconnu et que le législateur aurait dû décider que les biens relevant de ce domaine faisaient retour à l'Etat. C'est, selon eux, à cette condition que le fonctionnement du service public et la protection de la propriété publique auraient été suffisamment garantis.

B : Contrairement aux requérants, le Gouvernement considère que les principes constitutionnels n'ont pas été méconnus.

1. En premier lieu, ces principes n'ont pas la portée qui leur est prêtée. En particulier, il ne paraît pas possible de reconnaître une valeur constitutionnelle au principe d'inaliénabilité du domaine public.

La règle de l'inaliénabilité du domaine public trouve son origine, avec l'édit de Moulins de 1566, dans le droit de l'ancien régime.

Mais dans son acception actuelle, elle n'a été dégagée qu'au cours du xixe siècle, en même temps que la distinction du domaine public et du domaine privé.

Pour l'Etat et ses établissements publics, cette règle est aujourd'hui inscrite à l'article L 52 du code du domaine de l'Etat qui dispose : " Les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles. " La même règle a été énoncée, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, par l'article 13 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 qui a ensuite été repris à l'article L 1311-1 du code général des collectivités territoriales.

L'inaliénabilité du domaine public n'a pas d'autre fondement juridique.

On rappellera en outre que la loi des 22 novembre-1er décembre 1790 (dite " code domanial ") disposait que : " le domaine national et les biens qui en dépendent sont et demeurent inaliénables sans le concours de la nation ; mais ils peuvent être vendus et aliénés en vertu d'un décret formel du corps législatif sanctionné par le roi ". Ce texte a donc fait perdre à la règle énoncée par l'édit de Moulins son caractère de loi fondamentale du Royaume.

Par la suite, aucune loi de la République antérieure au préambule de 1946 n'a conféré de portée générale à cette règle.

Le Conseil constitutionnel s'est gardé de reconnaître une valeur constitutionnelle à l'inaliénabilité du domaine public, lorsqu'il a été saisi de moyens tendant à s'en prévaloir (n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 ; n° 94-346 DC du 21 juillet 1994). On soulignera d'ailleurs que la décision n° 86-217 portait notamment sur des dispositions de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoyaient le transfert à la nouvelle société Télédiffusion de France, après déclassement, de biens précédemment incorporés au domaine public. Le Conseil y relève expressément, s'agissant de ce principe, " qu'il s'oppose seulement à ce que des biens qui constituent ce domaine soient aliénés sans qu'ils aient été au préalable déclassés ". Et le dispositif de cette décision énonce que les dispositions en cause de cette loi, analogues à celles qui sont critiquées en l'espèce, ne sont pas contraires à la Constitution.

2. En second lieu, et au regard des exigences tenant au fonctionnement du service public, la loi déférée institue de solides garanties.

Si la transformation de France Télécom en personne morale de droit privé rend inapplicables les règles de la domanialité publique, il reste : et c'est l'essentiel au regard de la continuité du servive public (cf la décision précitée du 21 juillet 1994) : que le législateur a entendu encadrer strictement les pouvoirs dévolus à cette entreprise nationale en matière de gestion des biens qui lui sont transférés pour l'accomplissement de sa mission :

: d'une part, elle reste soumise au cahier des charges prévu à l'article 8 de la loi du 2 juillet 1990 ;

: d'autre part, l'article 4 de la loi déférée introduit dans cette dernière loi un nouvel article 23-1, qui fait obligation à l'Etat de s'opposer à une cession ou à un apport, ou de les subordonner à des conditions lorsqu'ils portent sur des éléments d'infrastructure nécessaires à l'exécution de ce cahier des charges, " et notamment à la continuité du service public ".

Il s'agit là d'une contrainte très forte : qui n'avait pas été prévue, pour TDF, par la loi du 30 septembre 1986 précitée : de nature à faire prévaloir les exigences du service public sur le principe de la libre disposition des biens par le propriétaire.

III. : Sur le régime du congé de fin de carrière

A : L'article 7 de la loi déférée institue un régime de " congé de fin de carrière " susceptible de bénéficier, jusqu'au 31 décembre 2006, à certains fonctionnaires de France Télécom, qui peuvent percevoir à ce titre 70 p 100 de leur rémunération d'activité entre les âges de cinquante-cinq et soixante ans.

Les requérants font grief à ce dispositif d'exclure de son bénéfice les agents pouvant prétendre à une pension à jouissance immédiate au titre des 1° et 2° du I de l'article L 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

Ils estiment que cette exclusion engendre une discrimination au détriment des agents dits " de service actif ", qui peuvent partir en retraite dès l'âge de cinquante-cinq ans avec jouissance immédiate d'une pension en raison de la nature de l'emploi qu'ils occupent. Ils font valoir que, dans l'hypothèse d'un départ en retraite avant d'avoir obtenu l'ancienneté ouvrant droit à une pension au taux maximal, l'agent " de service actif " se trouvera dans une situation plus défavorable que le nouveau bénéficiaire du " congé de fin de carrière ".

Ce faisant, le législateur aurait institué une discrimination injustifiée à l'intérieur d'un même corps de fonctionnaires.

B : Ces critiques ne sont pas fondées.

Il est exact que le principe d'égalité de traitement des fonctionnaires appartenant à un même corps a valeur constitutionnelle (n° 76-67 DC du 15 juillet 1976). Mais la méconnaissance de ce principe ne peut être invoquée que dans le cas où une différence juridique de traitement ne trouve de justification ni dans une différence de situation ni dans des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet des dispositions en cause.

Or, et contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, les dispositions de l'article 7 relatives au congé de fin de carrière ne méconnaissent pas le principe d'égalité.

1. En premier lieu, il convient de souligner que de tels mécanismes ne sont pas sans précédent.

Il est en effet traditionnel que les différents systèmes prévoyant des possibilités de cessation progressive d'activité : durant laquelle les intéressés restent en position d'activité et continuent à percevoir une rémunération : soient exclusifs d'un régime de retraite où ils sont rayés des cadres.

On peut, à cet égard, citer celui issu de l'ordonnance n° 82-297 du 31 mars 1982, qui exclut les agents qui réunissent les conditions requises pour obtenir une pension à jouissance immédiate du bénéfice de la cessation progressive d'activité (art 2) et de la cessation anticipée d'activité (art 6). De même, l'ordonnance n° 82-298 du 31 mars 1982 relative à la cessation progressive d'activité des agents des collectivités locales exclut également les agents pouvant obtenir une pension immédiate.

On notera que ces dispositions étaient intervenues en vertu d'une loi d'habilitation dont le Conseil constitutionnel a estimé qu'elle pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité, autoriser le Gouvernement, afin de permettre le dégagement d'emplois, à prendre des dispositions dérogatoires en matière de pensions, de retraites et de cessation d'activité des agents publics (n° 81-134 DC du 5 janvier 1982).

2. En deuxième lieu, il importe de souligner que les deux régimes sont fondamentalement différents, de sorte que la méconnaissance du principe d'égalité ne peut être utilement invoquée.

a) Ils le sont, d'abord, au regard de leur objet :

Le régime applicable aux agents visés à l'article L 24 du code des pensions (retraite à partir de cinquante-cinq ans des agents justifiant d'un certain nombre d'années de service actif) vise à tenir compte, de manière permanente, de la pénibilité des tâches qu'ils ont accomplies et à permettre à ceux de ces agents qui le souhaitent de partir avant d'avoir atteint la limite d'âge statutaire ;

Le second (les congés de fin de carrière) tend, pendant une période transitoire, à inciter des agents qui, sans cette disposition, ne pourraient pas partir avant l'âge minimal d'ouverture des droits à pension, en l'occurrence soixante ans, à quitter l'entreprise pour permettre un rajeunissement de la pyramide des âges.

b) Les deux régimes se distinguent, en outre, à la fois dans leurs conditions d'accès et dans leurs modalités :

Le premier est ouvert de plein droit après quinze ans de services actifs et comporte le libre choix d'un départ entre la date à laquelle ils atteignent cinquante-cinq ans et celle de leur limite d'âge. Il permet d'exercer une activité privée rémunérée, sous réserve du respect des règles de déontologie ;

Le second exige vingt-cinq ans d'ancienneté indépendamment des fonctions exercées, et n'est ouvert que sous réserve de l'intérêt du service. Il implique une obligation de départ à l'âge de soixante ans alors même que la limite d'âge statutaire est fixée à soixante-cinq ans et, jusque-là, l'interdiction de cumuler un emploi rémunéré avec le traitement servi dans le cadre du congé de fin de carrière.

C'est donc en fonction de la situation individuelle des agents au regard d'un certain nombre de critères, d'une part, et en fonction de leur souhait personnel de faire valoir leurs droits à la retraite à un âge particulier, d'autre part, que l'on peut estimer qu'un dispositif est, dans une situation précise, plus adapté à l'intéressé et, partant, plus favorable qu'un autre.

Le raisonnement développé par les saisissants, s'il devait être suivi, aboutirait à obliger les pouvoirs publics, lorsqu'ils mettent sur pied un dispositif avec un objectif déterminé, à aligner sur celui-ci tous les dispositifs antérieurs qui ont été conçus à d'autre fins. Cette application extensive du principe d'égalité aurait pour effet d'interdire, dans la pratique, la mise en place de mécanismes différenciés de gestion du personnel.

Cette application extensive du principe d'égalité, qui irait au-delà de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, serait particulièrement complexe à gérer pour l'administration. Celle-ci se verrait interdire la mise en place successive de mécanismes d'incitation pour le personnel, répondant à des besoins différents, et donc organisés de manière différenciée. Le juge constitutionnel risquerait également de se trouver dans une situation délicate, puisqu'il devrait, en pesant jusque dans leurs moindres détails les conditions des avantages mais aussi les contreparties de tel ou tel dispositif, vérifier si un nouveau mécanisme est in concreto plus favorable qu'un système déjà en place.

3. En troisième lieu, et en tout état de cause, le dispositif critiqué n'implique, par lui-même, aucune discrimination systématique au détriment des agents de " service actif ".

Il est exact qu'en fonction des différents éléments servant à déterminer le revenu qui sera servi à l'intéressé, il peut arriver, comme dans le cas mentionné dans la saisine, que l'agent bénéficiant du congé de fin de carrière dispose d'un revenu supérieur à celui d'un agent relevant de l'article L 24 du code des pensions.

Mais la situation peut être inverse dans d'autres hypothèses.

Ainsi, un agent des lignes classifié II-1 à l'indice 403, partant à l'âge de cinquante-cinq ans après avoir acquis trente-cinq annuités et demie de cotisations, percevra 7 230,86 F mensuels, contre 7 142,74 F si le régime ouvert par l'article 7 de la loi soumise au Conseil constitutionnel devait lui être appliqué. Cette différence s'explique notamment par le fait que la cotisation d'assurance maladie sera de 6,05 p 100 pour les agents en congé de fin de carrière contre 3,05 p 100 (dans la limite du plafond de la sécurité sociale) pour les agents en retraite, que les bénéficiaires du dispositif nouveau devront continuer à s'acquitter d'une cotisation de retaite de 7,85 p 100 qui n'est, évidemment, pas payée par les retraités et, enfin, que la contribution de solidarité de 1 p 100 s'applique au traitement perçu au titre du congé de fin de carrière, les intéressés étant en position d'activité, alors que les pensions n'y sont pas soumises.

En définitive, aucun des moyens invoqués n'est de nature a entraîner la censure de la loi déférée. C'est pourquoi le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de rejeter le recours dont il est saisi.

SAISINE DEPUTES :

Monsieur le président,

Madame et Messieurs les conseillers,

En application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer à votre censure la loi relative à l'entreprise nationale France Télécom telle qu'elle a été adoptée par le Parlement et en particulier ses articles 1er et 6 bis.

I : Sur l'article 1er de la loi déférée

C'est cet article qui, en insérant un article 1er-1 dans la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, décide de l'essentiel de la réforme en transformant l'exploitant public France Télécom en une société nationale appelée à devenir à bref délai une société d'économie mixte et en tirant de cette transformation des conséquences essentielles pour le statut des biens appartenant à cette entreprise.

Ce faisant, l'article 1er de la loi déférée est doublement entaché d'inconstitutionnalité, d'une part, en ce qu'il ne garantit pas suffisamment le maintien de l'entreprise France Télécom dans le secteur public, d'autre part, en ce qu'il porte atteinte au fonctionnement du service public, à la protection de la propriété publique et à l'inaliénabilité du domaine public.

A : Sur l'absence de garantie du maintien de France Télécom dans le secteur public

Ce maintien est, à l'égard du législateur, constitutionnellement impératif.

Le neuvième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, dont on sait qu'il conserve pleine valeur constitutionnelle dans le droit positif actuel, dispose en effet que " tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ".

Or, la législation, la jurisprudence et la doctrine concourent unanimement à souligner que France Télécom gère bel et bien un " service public national " au sens du Préambule.

Aux termes de la décision n° 86-207 DC rendue les 25 et 26 juin 1986 par le Conseil constitutionnel (recueil p 61), sauf en ce qui concerne les services publics nationaux dont " la nécessité () découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle " : ce qui n'est pas le cas en l'espèce -, c'est au législateur qu'il appartient de déterminer les activités qui doivent être érigées en service public national. En l'espèce, répétons-le, le législateur persiste à qualifier comme telle l'activité de France Télécom.

En application de cette jurisprudence, il a été jugé que le législateur pouvait constitutionnellement transférer au secteur privé un organisme distribuant des prêts bonifiés dès lors que la distribution de ces prêts n'avait pas le caractère d'un service public exigé par la Constitution (décision n° 87-232 DC rendue le 7 janvier 1988 par le Conseil constitutionnel (recueil p 17).

Deux interprétations peuvent être données de cette seconde décision.

On pourrait imaginer que les activités de service public non " exigées " par la Constitution et dès lors privatisables conserveraient, même après leur privatisation, leur caractère de service public. On retrouverait ainsi le modèle classique de la concession de service public : dont il convient cependant d'observer qu'elle n'est plus guère pratiquée que pour les services publics locaux : mais une telle interprétation est trop expressément incompatible avec les termes du neuvième alinéa du Préambule pour résister à l'examen.

Il convient donc de comprendre que les activités de service public privatisables parce que non " exigées " par la Constitution perdent leur caractère de service public du seul fait de la privatisation de l'organisme qui les exerce. Seule, en effet, cette interprétation est conforme à la lettre des textes constitutionnels.

Encore peut-on imaginer, au regard des évolutions intervenues depuis un demi-siècle, que le neuvième alinéa du Préambule puisse être lui-même l'objet d'une interprétation relativement simple, aux termes de laquelle des personnes privées peuvent certainement être associées à l'exercice d'activités de service public national : ce qui est notamment le cas pour l'enseignement ou encore pour les activités hospitalières : à condition que le principal opérateur reste une personne morale de droit public, l'inconstitutionnalité d'une privatisation totale de l'enseignement ou du secteur hospitalier ne faisant en revanche aucun doute.

Cette exigence constitutionnelle de prépondérance de l'opérateur public, posée par le Préambule de 1946, représente l'un des traits les plus marquants de " l'exception française " au regard de certaines orientations très libéralistes de la politique suivie par les autorités communautaires. Il en découle, d'une part, qu'un service public national ne saurait être constitutionnellement concédé, d'autre part, que toute privatisation d'une entreprise publique gestionnaire de service public est inconstitutionnelle.

C'est notamment en ce sens que France Télécom n'est pas Renault.

L'analyse résumée ci-dessus est au demeurant admise dans son principe par le rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan du Sénat (document du Sénat de la session ordinaire de 1995-1996, n° 406, p 9-10) mais celui-ci ajoute qu'à ses yeux " la fixation à 51 p 100 de la part du capital de France Télécom conservée par l'Etat prémunit contre le risque de non-conformité à ces dispositions de valeur constitutionnelle ".

La réalité n'est pourtant pas si simple.

Il est vrai que l'article 1er de la loi déférée dispose que " la personne morale de droit public France Télécom () est transformée à compter du 31 décembre 1996 en une entreprise nationale, dénommée France Télécom, dont l'Etat détient directement plus de la moitié du capital social ".

Mais la lettre de cette disposition signifie seulement qu'au lendemain de la transformation de France Télécom en société anonyme, l'Etat détiendra plus de 50 p 100 du capital de cette dernière.

Aucune garantie n'est expressément formulée quant à son évolution ultérieure.

Or les travaux préparatoires indiquent assez clairement ce qu'en augurent le Gouvernement et sa majorité parlementaire. Le rapporteur de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée, évoquant l'évolution de l'actionnariat de France Télécom après le 31 décembre 1996, prend pour seule référence l'exemple de Renault (document de l'Assemblée nationale, 10e législature, n° 2891, p 28), alors qu'on sait que, précisément, cette entreprise a fait l'objet, comme aujourd'hui France Télécom, d'une privatisation partielle, que le gouvernement de l'époque, comme celui d'aujourd'hui pour France Télécom, s'était engagé formellement à ce que l'Etat en conserve la majorité du capital et qu'en dépit de cet engagement la privatisation de l'entreprise a été ensuite décidée. On voit ainsi très clairement quelle interprétation la majorité parlementaire elle-même suggère de donner de l'ambiguïté rédactionnelle choisie par les rédacteurs de l'article 1er de la loi déférée.

Quant au rapporteur du Sénat, après avoir expliqué que le changement de statut de France Télécom était à ses yeux nécessité par l'alliance privilégiée nouée avec Deutsche Telekom, il précise que dans le cas de cette dernière entreprise : qui doit procéder avec France Télécom à des prises de participations croisées : " si la première mise sur le marché de Deutsche Telekom ne prévoyait qu'un désengagement partiel de l'Etat, il s'agissait d'une première étape qui serait suivie d'un désengagement total dont le principe était, d'ores et déjà, adopté " (document précité, p 57).

Tel est le modèle, la voie à suivre tracée par l'actuelle majorité. Et pour qu'il ne subsiste aucun doute sur l'inexorabilité de l'évolution ainsi permise par la rédaction de l'article 1er de la loi déférée, le rapporteur de l'Assemblée nationale souligne que dès le début de 1997 " le contrôle direct lors des assemblées générales ou indirect par leurs représentants au conseil d'administration des actionnaires minoritaires () ne permettra pas à l'Etat de prendre des décisions qui ne seraient pas conformes à l'objet social de l'entreprise ou à son intérêt. La sanction du marché serait immédiate " (document précité, p 17).

Cette dernière précision permet de caractériser la double inconstitutionnalité de l'article 1er de la loi déférée. D'une part, sa volontaire imprécision sur l'évolution du capital postérieure au 31 décembre 1996 ouvre la porte à la privatisation ultérieure conforme aux modèles cités de Renault et de Deutsche Telekom ; en d'autres termes, en ne garantissant pas expressément et définitivement le maintien : constitutionnellement impératif : de France Télécom dans le secteur public, le législateur n'a pas exercé la totalité de sa compétence. D'autre part, dès le changement de statut décidé par la loi déférée, la pression des actionnaires minoritaires obligera les dirigeants de France Télécom à suivre les injonctions du marché au détriment des " lois " du service public, et au premier chef du principe d'égalité : si ces dirigeants voulaient par exemple maintenir la péréquation tarifaire et l'intégralité du service rendu aux usagers de zones rurales, nul doute que, comme le prédit le rapporteur de l'Assemblée nationale, " la sanction du marché serait immédiate ". Changement de statut, changement de logique : ce sont les principes constitutionnels régissant le service public qui sont ainsi mis en cause par la loi déférée.

A tout le moins, et très subsidiairement, conviendrait-il que des réserves d'interprétation formelles et circonstanciées neutralisent l'interprétation avancée par les responsables de la majorité parlementaire, afin de garantir le respect du neuvième alinéa du préambule et des principes constitutionnels précités.

B : Sur l'atteinte portée au fonctionnement du service public, à la protection de la propriété publique et à l'inaliénabilité du domaine public

Le point 2 du nouvel article 1er-1 introduit par la loi déférée dans la loi du 2 juillet 1990 prévoit que " les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom sont transférés de plein droit, au 31 décembre 1996, à l'entreprise nationale France Télécom (). Les biens de la personne morale de droit public France Télécom relevant du domaine public sont déclassés à la même date ".

On comprend bien que la nouvelle personne morale de droit privé que constitue France Télécom aux termes de la loi déférée ne pouvait posséder un domaine public. Mais rien n'empêchait le législateur de décider que les biens relevant du domaine public de la personne morale de droit public France Télécom faisaient retour à l'Etat, auquel ils appartenaient d'ailleurs jusqu'en 1990 et qui les aurait mis à la disposition de l'entreprise nationale sur le modèle du domaine public ferroviaire. Ainsi le fonctionnement du service public et la protection de la propriété publique eussent-ils été convenablement garantis.

Bien au contraire, la loi déférée procède d'un trait de plume à la plus considérable opération de déclassement de dépendances du domaine public jamais entreprise en droit français. C'est de toute évidence au nom de la même prétendue logique de l'internationalisation du marché qu'une des garanties les plus fondamentales de la continuité du service public, la pérennité des biens affectés à son exploitation, disparaît ainsi entièrement et radicalement.

Or on sait " qu'il incombe au législateur lorsqu'il modifie les dispositions relatives au domaine public de ne pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics auxquels il est affecté " (décision n° 94-346 DC, rendue le 21 juillet 1994 par le Conseil constitutionnel, recueil p 96). Ce sont précisément, en l'espèce, ces garanties légales que supprime la loi déférée.

L'occasion est donc particulièrement bienvenue de consacrer la valeur constitutionnelle du principe d'inaliénabilité du domaine public et, à tout le moins, de censurer l'atteinte portée aux conditions les plus élémentaires de mise en uvre de la continuité du service public.

II. : Sur l'article 6 bis de la loi déférée

Cet article institue un régime de " congé de fin de carrière " au bénéfice des fonctionnaires de France Télécom, qui peuvent ainsi, à partir de soixante ans, percevoir 70 p 100 de leur rémunération d'activité complète jusqu'à l'atteinte de la limite d'âge.

Mais il exclut du bénéfice de ce nouveau régime les " agents pouvant prétendre à une pension à jouissance immédiate au titre des 1° et 2° du I de l'article L 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite ", c'est-à-dire notamment (au titre du 1°) les fonctionnaires ayant déjà atteint la limite d'âge.

Cette exclusion, qui paraît logique à première vue, engendre pourtant une incontestable discrimination au détriment des agents dits " de service actif ", qui peuvent partir en retraite dès l'âge de cinquante-cinq ans, avec une " pension à jouissance immédiate " " en raison du risque " ou des " fatigues exceptionnelles " liés à l'emploi qu'ils occupent. Car, dans l'hypothèse, fréquente, d'un tel départ en retraite avant d'avoir obtenu l'ancienneté ouvrant droit à une pension au taux maximal, l'agent " de service actif " se trouvera dans une situation beaucoup plus défavorable que le nouveau bénéficiaire du " congé de fin de carrière ". Ainsi, à ancienneté comparable de trente-deux annuités et demie liquidables, le bénéficiaire du congé de fin de carrière percevrait-il une rémunération de 7,6 p 100 supérieure à celle du titulaire d'une " pension à jouissance immédiate " pour " service actif " (70 p 100 du revenu d'activité dans le premier cas, 65 p 100 dans le second), l'inégalité augmentant encore une fois atteint l'âge de soixante ans de versement de la pension de retraite définitive (75 p 100 contre 65 p 100).

Or s'il existe bien une différence de situations entre les agents de " service actif " et les autres fonctionnaires de France Télécom, cette différence ne saurait, bien évidemment, eu égard à l'objet de la disposition déférée, justifier que soit réservé aux agents de " service actif ", dont les fonctions sont plus pénibles, un sort moins favorable qu'à leurs collègues en matière de pensions de retraite, et ce à âge égal, à ancienneté égale et à indice égal.

A l'intérieur d'un même corps de fonctionnaires, la loi déférée pratique ainsi une exclusion discriminatoire qui ne saurait échapper à la censure.

Telles sont les raisons qui nous conduisent à vous demander de déclarer contraire à la Constitution la loi déférée, et notamment ses articles 1er et 6 bis.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 3 juillet 1996, par MM Laurent Fabius, Léo Andy, Gilbert Annette, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Didier Boulaud, Jean-Pierre Braine, Mme Frédérique Bredin, MM Laurent Cathala, Henri d'Attilio, Camille Darsières, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Maurice Depaix, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Jean-Jacques Filleul, Jacques Floch, Pierre Forgues, Michel Fromet, Kamilo Gata, Pierre Garmendia, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Maurice Janetti, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Martin Malvy, Marius Masse, Didier Mathus, Louis Mexandeau, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Michel Pajon, Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Jean-Marc Salinier, Roger-Gérard Schwartzenberg, Bernard Seux, Henri Sicre, Patrice Tirolien et Daniel Vaillant, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à l'entreprise nationale France Télécom ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

Vu la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 modifiée sur les sociétés commerciales ;

Vu la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 modifiée relative à la démocratisation du secteur public ;

Vu la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 modifiée relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications ;

Vu la loi portant réglementation des télécommunications déférée par ailleurs au Conseil constitutionnel ;

Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 17 juillet 1996 ;

Vu les observations en réplique des auteurs de la saisine enregistrées le 19 juillet 1996 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l'entreprise nationale France Télécom en arguant d'inconstitutionnalité les articles 1er et 7 de celle-ci ;

- SUR L'ARTICLE 1ER :

2. Considérant que l'article 1er de la loi insère dans la loi susvisée du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications un article 1-1 ; que ce dernier dispose que la personne morale de droit public France Télécom est transformée à compter du 31 décembre 1996 en une entreprise nationale dénommée France Télécom dont l'État détient directement plus de la moitié du capital social ; qu'il ajoute notamment que sous réserve de ceux qui sont nécessaires aux missions de service public d'enseignement supérieur des télécommunications, les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom sont transférés de plein droit à la même date à l'entreprise nationale France Télécom ;

3. Considérant que les députés auteurs de la saisine font valoir que France Télécom constitue un service public national au sens du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ; qu'ils font grief à la loi de ne comporter aucune garantie quant à l'évolution ultérieure de l'entreprise nationale France Télécom s'agissant de son maintien dans le secteur public qui serait pourtant exigé par cette prescription constitutionnelle ; qu'ils soutiennent que le changement de statut opéré par le législateur met en cause les principes à valeur constitutionnelle régissant le service public ; qu'il en serait de même du déclassement de biens du domaine public de la personne morale de droit public France Télécom ; que celui-ci se heurterait au surplus au principe à valeur constitutionnelle de l'inaliénabilité du domaine public ;

4. Considérant d'une part qu'aux termes du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : "Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité" et que l'article 34 de la Constitution confère au législateur compétence pour fixer "les règles concernant... les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé" ; qu'en maintenant à France Télécom sous la forme d'entreprise nationale, les missions de service public antérieurement dévolues à la personne morale de droit public France Télécom dans les conditions prévues par la loi susvisée de réglementation des télécommunications, le législateur a confirmé sa qualité de service public national ; qu'il a garanti conformément au neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 la participation majoritaire de l'État dans le capital de l'entreprise nationale ; que l'abandon de cette participation majoritaire ne pourrait résulter que d'une loi ultérieure ; que par suite le moyen tiré de la méconnaissance des prescriptions constitutionnelles précitées ne saurait être accueilli ;

5. Considérant d'autre part qu'il résulte des termes mêmes de l'article premier de la loi déférée que les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public existante ne seront pas transférés à l'entreprise nationale France Télécom sans qu'ils aient été préalablement déclassés ; que dès lors, si les députés auteurs de la saisine invoquent à l'encontre de cette disposition le principe selon eux à valeur constitutionnelle de l'inaliénabilité du domaine public, cet article n'a ni pour objet ni pour effet de permettre ou d'organiser l'aliénation de biens appartenant au domaine public ; que par suite le grief ainsi articulé manque en fait ;

6. Considérant enfin qu'il ne résulte pas des dispositions prises par le législateur quant au statut juridique de France Télécom que celui-ci ait de quelconque façon affranchi l'entreprise du respect des prescriptions à valeur constitutionnelle s'attachant à l'accomplissement des missions de service public qui lui incombent ; que d'ailleurs l'article 8 de la loi susvisée du 2 juillet 1990 dispose qu'un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'État fixe les conditions d'exécution des services publics ainsi pris en charge en précisant notamment "les conditions dans lesquelles sont assurées la desserte de l'ensemble du territoire national, l'égalité de traitement des usagers, la neutralité et la confidentialité des services" ; qu'au surplus l'article 4 de la loi déférée insère dans la loi susvisée du 2 juillet 1990 un article 23-1 aux termes duquel "lorsqu'un élément d'infrastructure des réseaux de télécommunications est nécessaire à la bonne exécution par France Télécom des obligations de son cahier des charges, et notamment à la continuité du service public, l'État s'oppose à sa cession ou à son apport en subordonnant la réalisation de la cession ou de l'apport à la condition qu'ils ne portent pas préjudice à la bonne exécution desdites obligations..." ; qu'il appartiendra aux autorités juridictionnelles et administratives de veiller strictement au respect par l'entreprise France Télécom des principes constitutionnels régissant le service public notamment dans la gestion des biens transférés ; que dans ces conditions, les auteurs de la saisine ne sont pas non plus fondés à invoquer la méconnaissance de ces principes ;

- SUR L'ARTICLE 7 :

7. Considérant que l'article 7 de la loi déférée insère dans la loi susvisée du 2 juillet 1990 un article 30-1 en vertu duquel jusqu'au 31 décembre 2006, les agents fonctionnaires affectés à France Télécom à la date de promulgation de la loi et âgés d'au moins cinquante-cinq ans pourront sur leur demande et sous réserve de l'intérêt du service, bénéficier d'un congé de fin de carrière s'ils ont accompli au moins vingt-cinq ans de service à France Télécom ou dans un service relevant de l'administration des postes et télécommunications ; que dans ce cas les intéressés ne peuvent revenir sur le choix qu'ils ont fait et sont mis à la retraite et radiés des cadres à la fin du mois de leur soixantième anniversaire ; qu'ils perçoivent au cours de ce congé de fin de carrière une rémunération égale à soixante-dix pour cent de leur rémunération d'activité complète au moment de la prise de congé et que la période correspondante est prise en compte pour la constitution et la liquidation du droit à pension ;

8. Considérant que les députés auteurs de la saisine mettent en cause l'exclusion par la loi de ce régime des agents pouvant prétendre à une pension à jouissance immédiate au titre des 1° et 2° du I de l'article 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite dans la mesure où sont concernés les agents occupant des emplois "présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles" auxquels est assurée la jouissance immédiate de leur pension civile à l'âge de cinquante-cinq ans ; qu'ils font valoir à cet égard que ces derniers ont de ce fait une situation moins favorable à âge égal, à ancienneté égale et à indice égal que leurs collègues qui peuvent bénéficier du nouveau régime ;

9. Considérant que le principe d'égalité ainsi invoqué ne s'oppose pas à ce que le législateur déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général dès lors que les différences de traitement qui en résultent sont en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; que les différences de situation créées par la loi, qui n'avantagent d'ailleurs pas dans tous les cas les agents qui peuvent opter pour le nouveau régime par rapport à ceux qui bénéficient en raison de la nature de leurs emplois de la possibilité d'une entrée en jouissance immédiate de leur pension dès l'âge de cinquante-cinq ans, sont en rapport direct avec l'objectif que s'est fixé le législateur tendant à favoriser les départs en retraite des agents en fonction à France Télécom, compte tenu de la structure démographique des effectifs, par des mesures incitatives de caractère social ; que dès lors le grief des auteurs de la saisine ne saurait qu'être écarté ;

10. Considérant qu'en l'espèce il n'y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office une question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :

Article premier :

Les articles 1er et 7 de la loi relative à l'entreprise nationale France Télécom ne sont pas contraires à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 23 juillet 1996, où siégaient : MM Roland DUMAS, président, Maurice FAURE, Georges ABADIE, Jean CABANNES, Michel AMELLER, Jacques ROBERT, Alain LANCELOT et Mme Noelle Lenoir.

Le président, Roland DUMAS

Références :

DC du 23 juillet 1996 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 23 juillet 1996 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi relative à l'entreprise nationale France Télécom (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°96-380 DC du 23 juillet 1996

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Origine de la décision

Date de la décision : 23/07/1996

Fonds documentaire ?: Legifrance

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