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§ France, Conseil constitutionnel, 21 janvier 1997, 96-387

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Loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance

Sens de l'arrêt : Conformité
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 96-387
Numéro NOR : CONSTEXT000017666074 ?
Numéro NOR : CSCL9701889S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;1997-01-21;96.387 ?

Saisine :

Observations du Gouvernement en réponse à la saisine du Conseil constitutionnel en date du 23 décembre 1996 par plus de soixante députés :

Le Conseil constitutionnel a été saisi par soixante-trois députés, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, d'un recours dirigé contre la loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance adoptée par le Parlement le 20 décembre 1996.

Les requérants font essentiellement grief à ce texte de demeurer en deçà de la compétence que le législateur tient de l'article 34 de la Constitution. Ils considèrent en outre que la loi déférée méconnaît tant l'exigence de solidarité nationale découlant du onzième alinéa du Préambule que le principe constitutionnel d'égalité devant la loi.

Cette saisine appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I : Sur la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution :

A : Les députés requérants relèvent que la loi déférée ne contient pas toutes les précisions nécessaires à son application. Ils jugent excessif le renvoi, opéré par plusieurs articles, à des mesures réglementaires. Ces critiques visent plus particulièrement :

: le premier alinéa de l'article 2, selon lequel les conditions d'âge, de degré de dépendance et de ressources ouvrant droit à la prestation spécifique dépendance seront fixées par voie réglementaire ;

: l'article 6, qui régit les conditions dans lesquelles cette prestation peut se cumuler avec les ressources de l'intéressé ou du couple dont l'un des membres est bénéficiaire de la prestation, et renvoie à un décret la fixation des plafonds limitant le droit au cumul ;

: le III de l'article 23, qui concerne les prestations servies dans les établissements accueillant des personnes âgées dépendantes, et dispose que les montants de ces prestations, modulés selon l'état de la personne accueillie, sont déterminés dans des conditions fixées par voie réglementaire ;

: enfin, l'article 27, qui modifie le premier alinéa du I de l'article 39 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 en instituant le principe d'une limite d'âge d'accès à l'allocation compensatrice pour tierce personne, tout en prévoyant que cet âge sera fixé par décret.

Pour contester ces dispositions, les requérants n'invoquent la méconnaissance d'aucune disposition particulière de l'article 34 de la Constitution. Partant néanmoins du principe suivant lequel le législateur aurait dû fixer lui-même tant les conditions d'octroi à la prestation spécifique dépendance et de cumul de cette prestation avec les ressources préexistantes des bénéficiaires que les montants des prestations servies dans les établissements d'accueil, ainsi que l'âge jusque auquel peut être versée l'allocation compensatrice pour tierce personne, ils considèrent que la délégation d'un pouvoir discrétionnaire à l'autorité réglementaire sur des points essentiels du dispositif fait de la loi déférée une coquille vide et appelle sa censure pour incompétence négative.

B : Le Conseil constitutionnel ne pourra accueillir cette argumentation.

1. Il ne peut être fait utilement grief au législateur de ne pas avoir pleinement exercé sa compétence que si les questions sur lesquelles il lui est reproché de ne pas avoir pris parti sont de celles que l'article 34 de la Constitution range dans le domaine de la loi (cf par exemple, à propos des règles constitutives d'une catégorie d'établissements publics, la décision n° 83-168 DC du 20 janvier 1984 ; et, s'agissant de la définition des éléments constitutifs d'un délit, n° 84-183 DC du 18 janvier 1985).

Or, il ne résulte ni de l'article 34 ni de la jurisprudence que les précisions que les requérants auraient voulu trouver dans la loi ressortissent à la compétence du législateur.

On relèvera d'abord que la matière de l'action sociale, à laquelle doit être rattachée la prestation spécifique dépendance, n'est pas mentionnée en tant que telle par l'article 34.

En l'espèce, l'intervention du Parlement trouve essentiellement sa justification dans les responsabilités dévolues au département, auquel il incombera de gérer le nouveau dispositif et de servir la prestation. Les principes de la libre administration des collectivités locales et de leurs compétences ressortissant au domaine de la loi en vertu des articles 34 et 72 de la Constitution, la création d'une obligation à la charge d'une collectivité territoriale suppose l'intervention du législateur (n° 88-154 L du 10 mars 1988). Mais ce chef de compétence ne signifie évidemment pas que l'entier régime de la prestation spécifique dépendance relève du législateur.

En tout état de cause, on peut légitimement songer, s'agissant d'une prestation sociale, à une analogie avec la jurisprudence dégagée pour l'application de la notion de " principes fondamentaux de la sécurité sociale ". Au demeurant, le Conseil constitutionnel a déjà eu à tirer les mêmes conséquences de cette notion et de celle de " principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales " pour déterminer le caractère législatif d'une disposition (décision précitée du 10 mars 1988).

Or il résulte de la jurisprudence que, si le législateur est compétent pour déterminer des catégories de prestations, il appartient au pouvoir réglementaire d'en préciser le contenu (n° 60-5 L du 7 avril 1960). De même, le Conseil constitutionnel a-t-il jugé que ne relèvent pas du domaine législatif les dispositions fixant le montant des prestations (n° 72-74 L du 8 novembre 1972), non plus que celles relatives à la définition des conditions d'âge ou d'incapacité ouvrant droit aux prestations (n° 85-139 L du 8 août 1985).

2. Au regard de ces critères, aucune " incompétence négative " ne peut être reprochée au texte déféré. Le législateur a pris parti, à l'article 2, sur le principe de la création de la prestation spécifique dépendance, sur la notion de dépendance et sur les catégories de personnes appelées à en bénéficier. Il a, à l'article 6, prévu l'existence de plafonds limitant la possibilité de cumuler cette prestation avec les ressources de l'intéressé et, le cas échéant, de son conjoint ou concubin. La loi a elle même arrêté, au III de l'article 23, le principe d'une modulation des prestations accordées aux personnes accueillies dans des établissements spécialisés en fonction de l'état de ces personnes.

En laissant au pouvoir réglementaire le soin de compléter ce dispositif et d'en préciser les modalités d'application, le Parlement s'est borné à respecter la compétence que le Gouvernement tient de l'article 37 de la Constitution.

II. : Sur la méconnaissance du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et du principe d'égalité :

A : Les députés auteurs de la saisine estiment que, en raison d'un encadrement législatif à leurs yeux insuffisant, le dispositif adopté par le Parlement est incompatible avec l'exigence de solidarité nationale qu'impose le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 aux termes duquel " la Nation garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle ".

Ils font en outre valoir que la loi déférée méconnaît le principe constitutionnel d'égalité devant la loi, en introduisant des différences excessives dans la protection des personnes âgées contre les risques induits par la dépendance selon le département où elles résident.

Selon eux, cinq dispositions de la loi s'exposeraient plus particulièrement à ces griefs.

Tel serait le cas de l'article 3 de la loi déférée, qui habilite le président du conseil général à accorder le bénéfice de la prestation spécifique dépendance après avis du maire de la commune de résidence du bénéficiaire.

Les mêmes principes seraient méconnus par l'article 4, qui prévoit la passation de conventions entre le département et les institutions et organismes publics sociaux ou médico-sociaux pour l'instruction et le suivi de la prestation.

Faute de l'encadrement que les requérants auraient souhaité voir inscrit dans la loi, ils estiment que l'octroi de la prestation spécifique dépendance dépendra des orientations d'une majorité départementale, la solidarité nationale disparaissant, selon eux, au profit d'une action sociale " à la carte ".

Les députés auteurs de la saisine font valoir, dans le même sens, que le renvoi, par l'article 5, de la fixation du montant maximum de la prestation au règlement départemental d'aide sociale revient à abandonner la réglementation de l'accès à la prestation aux différences de conceptions politiques des élus locaux. La loi organiserait ainsi une " discrimination territoriale " au détriment des personnes âgées dépendantes.

Ils adressent, pour les mêmes raisons, une critique identique aux dispositions de l'article 23 relatives à la tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes.

Enfin, les requérants soutiennent que l'article 32 de la loi déférée méconnaît le principe constitutionnel d'égalité de traitement, en décidant le maintien, dans les douze départements concernés, du régime de la " prestation expérimentale dépendance " résultant de l'article 38 de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 alors que la situation des personnes âgées concernées ne diffère pas, au regard de l'objet de la loi déférée, d'un groupe de départements à l'autre.

B : Ces griefs ne résistent pas à l'examen.

1. En premier lieu, la circonstance qu'une prestation sociale satisfasse à une exigence trouvant son fondement dans les dispositions du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, et notamment du droit à la sécurité matérielle énoncé au onzième alinéa, est, par elle-même, sans incidence sur le degré de précision des dispositions qu'il appartient au Parlement d'adopter en cette matière. Il incombe en effet, " tant au législateur qu'au Gouvernement, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes proclamés par le onzième alinéa du Préambule, les modalités de leur mise en uvre " (n° 86-225 DC du 23 janvier 1987).

On ne saurait davantage présumer, comme le font les auteurs de la saisine, que les mesures réglementaires qui interviendront en application de la loi déférée aboutiront nécessairement à dénaturer la volonté du législateur en remettant en cause les exigences découlant du Préambule. En toute hypothèse, le pouvoir réglementaire s'exerce sous le contrôle du juge administratif, à qui il appartiendrait, le cas échéant, de censurer une telle dénaturation.

2. En second lieu, les dispositions contestées ne méconnaissent pas non plus le principe d'égalité.

a) Contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, ce principe ne s'oppose nullement à ce qu'un pouvoir de décision soit reconnu en cette matière aux autorités du département.

On observera d'abord que le choix de cette collectivité territoriale pour servir et gérer la nouvelle prestation sociale ainsi créée découle des caractéristiques mêmes de cette dernière.

Elle se substitue, dans les conditions définies à l'article 27, à l'allocation compensatrice pour tierce personne financée par les départements. De manière générale, le choix ainsi fait est cohérent avec le rôle prépondérant que ces collectivités sont appelées à jouer en matière d'action sociale depuis la loi du 22 juillet 1983.

Il est dès lors logique de reconnaître au président du conseil général un pouvoir de décision pour l'attribution de cette prestation, comme le fait l'article 3, qui ne fait que reprendre la règle énoncée à l'article 34 de la loi de 1983.

Le législateur n'en a pas moins encadré l'exercice de ce pouvoir.

En vertu de l'article 3, le président du conseil général se prononcera en fonction du besoin d'aide du demandeur ; il tiendra compte non seulement de l'avis du maire de la commune de résidence, mais aussi des résultats d'une instruction menée par une équipe médico-sociale dont l'un des membres au moins se sera rendu au domicile de l'intéressé ; en outre, la décision ainsi prise sera motivée.

Enfin, ces décisions seront placées, dans les conditions que précise l'article 11 de la loi, sous le contrôle du juge, à qui il incombera de vérifier leur conformité à l'ensemble des règles régissant l'octroi de cette prestation.

Contrairement aux allégations des requérants, il n'y a là nulle place pour l'arbitraire, sauf à considérer que l'octroi d'un pouvoir de décision à une autorité décentralisée serait, par lui-même, incompatible avec le respect du principe d'égalité. Et l'on ne voit pas non plus en quoi le mécanisme de convention prévu par l'article 4 pour l'instruction et le suivi de cette prestation pourrait, comme le soutient la saisine, être de nature à favoriser la méconnaissance de ce principe.

Il est tout aussi conforme à la logique d'un mécanisme de prestation géré et financé par les départements de leur reconnaître, comme le fait l'article 5, la possibilité de fixer pour cette prestation, dans le règlement départemental d'aide sociale, un montant pouvant aller au-delà d'un minimum fixé par décret. Cet article ne fait, là encore, que reprendre la règle qui figure à l'article 34 de la loi du 22 juillet 1983, qui prévoit que ce règlement départemental peut toujours comporter des conditions et des montants plus favorables que ceux prévus par la loi.

La différence qui en résulte ne saurait, pas plus que dans le dispositif qui prévaut depuis l'entrée en vigueur des lois de décentralisation, être regardée comme contraire au principe d'égalité : toutes les personnes âgées dépendantes ayant une égale vocation à bénéficier de la prestation minimale fixée par décret, il s'agit simplement de tenir compte des différences pouvant exister entre les départements quant aux moyens qu'ils peuvent consacrer à un effort de solidarité complémentaire.

b) Le Conseil constitutionnel ne pourra pas davantage accueillir le grief adressé à l'article 32, qui se borne à prévoir que les prestations attribuées en application du dispositif expérimental prévu par l'article 38 de la loi du 25 juillet 1994 continuent d'être servies à leurs bénéficiaires actuels.

Les allocations en cause sont versées par les organismes de sécurité sociale, dans le cadre d'un mécanisme conventionnel, au titre des prestations facultatives que ces organismes peuvent servir à partir de leurs fonds d'action sociale. Les conditions et la durée de ce versement résultent des conventions signées au titre de ce dispositif expérimental. L'article critiqué ne pérennise pas, contrairement à ce que soutient la saisine, ce régime expérimental.

Il signifie que l'intervention des nouvelles dispositions n'a pas pour effet de remettre en cause les mesures antérieurement arrêtées.

Le législateur a seulement entendu préserver la situation, éventuellement plus favorable que celle qui résulterait des nouvelles dispositions, des personnes qui ont bénéficié de la prestation supplémentaire dépendance du fait de la volonté des caisses de retraite participant aux expérimentations.

Toutefois, la prestation supplémentaire, dont le versement sera maintenu à ceux à qui elle a été antérieurement attribuée, n'a vocation à intervenir qu'en complément, le cas échéant, des droits à une prestation légale existante, par exemple la PSD, ou en l'absence de droits ouverts à une telle prestation. La loi ne fixant pas de limite dans le temps, il en résulte que le bénéfice de la prestation expérimentale sera maintenu jusqu'au moment où la personne ne remplira plus les conditions de versement qui avaient été définies par les conventions.

En résumé, il s'agit simplement de tenir compte des droits que les bénéficiaires de ces mesures tiennent des décisions d'attribution intervenues avant l'entrée en vigueur de la loi déférée. Le Conseil constitutionnel a déjà jugé, dans un cas analogue, que la prise en compte de tels droits n'est pas de nature à méconnaître le principe d'égalité (n° 93-330 DC du 29 décembre 1993).

Pour l'ensemble de ces motifs, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le recours dont il est saisi.

SAISINE DEPUTES :

Monsieur le président,

Madame et Messieurs les conseillers,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.

La loi déférée, dont l'intitulé même dit assez qu'elle ne constitue qu'au mieux un ersatz, au pire un faux-semblant, masquant le reniement d'une promesse électorale et l'absence de tout engagement de l'Etat au bénéfice des personnes âgées dépendantes, souffre des défauts juridiques qu'implique ce contexte politique malsain : faute d'avoir assumé la moindre charge financière, l'Etat renonce à assurer les conditions d'une égalité territoriale effective d'accès à la " prestation spécifique dépendance " (laquelle est pourtant nécessaire à l'exercice de la solidarité nationale constitutionnellement requise en la matière) et, pour masquer cet abandon, le législateur renonce quant à lui à exercer l'intégralité de sa compétence de garant de ladite égalité.

I : Sur l'incompétence négative entachant la loi déférée

Cette violation directe et caractérisée de l'article 34 de la Constitution affecte les articles 2 (alinéas 1 et 3), 6 (alinéas 1 à 5), 23-III et 27 de la loi déférée.

A : Sur l'article 2 de la loi déférée

Le premier alinéa de l'article 2 se borne tout simplement à renvoyer à un règlement d'application la détermination des conditions d'âge, de degré de dépendance et de ressources ouvrant droit à la prestation spécifique dépendance. Ainsi, dès l'abord, le législateur a-t-il entièrement renoncé à déterminer ne fût-ce que le champ d'application du régime qu'il entend instituer, sans fixer la moindre esquisse de cadre à l'exercice du pouvoir réglementaire. C'est donc discrétionnairement que le Gouvernement pourrait déterminer les conditions d'accès à la prestation.

Vainement objecterait-on que l'une des conditions à déterminer par voie réglementaire ne le serait que sur la base de la définition de la notion de dépendance que donne l'alinéa 3 du même article 1er de la loi déférée, car cette définition est si vague qu'elle ne conditionne en rien l'exercice du pouvoir entièrement délégué au Gouvernement.

On ne peut que constater ici une véritable démission du pouvoir législatif, le " profil bas " juridique répondant au " profil bas " financier pour achever d'illustrer la disparition de toute politique étatique de solidarité en la matière. La commission des affaires sociales du Sénat ne s'y est d'ailleurs pas trompée, qui par la voix de son rapporteur déplorait que l'on choisisse de " laisser au décret, et non à la loi, ce qui est pourtant un point essentiel dans un dispositif, à savoir le soin de fixer l'âge d'accès à telle ou telle prestation " (rapport de M Alain Vasselle, document n° 14 du Sénat pour la session ordinaire de 1996-1997, p 28).

B : Sur l'article 6 de la loi déférée

Cet article régit les conditions dans lesquelles la prestation spécifique dépendance peut se cumuler avec les ressources de l'intéressé ou du couple dont l'un des membres est bénéficiaire de la prestation.

Là encore, dès le premier alinéa le législateur se décharge de l'essentiel de sa mission sur le pouvoir réglementaire en renvoyant à un décret la fixation de l'ensemble des plafonds qui limiteront le droit au cumul. Et ce ne sont pas les quelques indications fournies par les alinéas 2 à 5 de ce même article qui, compte tenu de leur généralité et de leur imprécision, pourraient suffire à conditionner l'exercice du pouvoir gouvernemental au point de sauver cette disposition de la loi déférée de la censure pour " incompétence négative ".

C : Sur l'article 23-III de la loi déférée

Ce paragraphe, qui concerne les prestations servies dans les établissements accueillant des personnes âgées dépendantes, se borne à prévoir lapidairement que les montants de ces prestations " sont modulés selon l'état de la personne accueillie et déterminés dans des conditions fixées par voie réglementaire " sans autre forme de procès. Et le rapport de la commission mixte paritaire (document AN, n° 3220, p 28-29) précise bien que cette rédaction, choisie par le Sénat malgré les craintes de certains députés évoquant l'institution d'une " PSD à deux vitesses ", permet de substituer au barème national prévu en première lecture par l'Assemblée nationale un barème départemental. Ainsi l'organisation de l'inégalité territoriale s'ajoute-t-elle à l'incompétence négative pour menacer les droits fondamentaux des personnes âgées concernées, lesquels dépendront des politiques sociales locales.

D : Sur l'article 27 de la loi déférée

Cet article modifie le premier alinéa du I de l'article 39 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 en instituant le principe d'une limite d'âge d'accès à l'" allocation compensatrice pour tierce personne " mais une fois encore cet âge sera fixé par décret sans que le législateur fixe la moindre borne au pouvoir d'appréciation du Gouvernement à cet égard.

Ainsi, ni les conditions d'octroi à la prestation spécifique dépendance, ni les conditions de cumul de la jouissance de cette prestation avec les ressources préexistantes des bénéficiaires, ni les montants des prestations servies dans les établissements d'accueil, ni l'âge jusqu'auquel peut être versée l'allocation compensatrice pour tierce personne ne sont fixés par la loi. Pis encore, sur aucun de ces points le pouvoir du Gouvernement n'est limité ou conditionné par le législateur. La délégation d'un pouvoir discrétionnaire à l'autorité réglementaire sur des points aussi essentiels du dispositif que la loi déférée prétend instituer fait de celle-ci une véritable coquille vide et appelle de toute évidence sa censure pour " incompétence négative ".

II. : Sur la violation du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et du principe d'égalité de traitement

C'est précisément la démission du pouvoir législatif qui laisse un vaste champ ouvert aux discriminations territoriales : en l'absence de tout encadrement législatif, le pouvoir discrétionnaire d'appréciation laissé non seulement au Gouvernement, mais aussi, sur des points décisifs, aux autorités départementales : sans doute en contrepartie de l'absence de tout engagement financier de l'Etat - organise un dispositif incompatible tant avec l'exigence de solidarité nationale qu'impose le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 en son onzième alinéa (" La nation [] garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle ") qu'avec le principe constitutionnel d'égalité devant la loi qui impose que les différences de protection des personnes âgées contre les risques induits par la dépendance selon le département où elles résident ne soient pas disproportionnées avec les différences de situations qui les séparent au regard de critères nationaux clairs et précis (relatifs notamment aux conditions d'accès à la prestation en cause).

L'article 3 de la loi déférée habilite ainsi le seul président du conseil général, après avis du maire de la commune de résidence du bénéficiaire mais sans l'intervention d'aucune autorité ou service de l'Etat, à accorder le bénéfice de la prestation spécifique dépendance. Et si l'article 4 prévoit que les conventions passées " pour l'instruction et le suivi de la prestation " par le département avec des institutions et organismes publics sociaux ou médico-sociaux doivent être conformes à une convention-cadre fixée par arrêté conjoint du ministre chargé des personnes âgées et du ministre chargé des collectivités territoriales, ladite convention-cadre n'aura qu'une portée procédurale et n'encadrera en rien le pouvoir discrétionnaire ainsi conféré à chaque président de conseil général. Il en résulte que l'octroi de la prestation spécifique dépendance ne dépendra que des orientations de telle ou telle majorité départementale, la solidarité nationale disparaissant au profit d'une action sociale " à la carte ".

Pis encore, aux termes de l'article 5 de la loi déférée, " le montant maximum de la prestation est fixé par le règlement départemental d'aide sociale ", c'est-à-dire que la renonciation à l'exercice du pouvoir législatif ne profite ici même plus au pouvoir réglementaire gouvernemental mais conduit à l'habilitation d'autorités locales seulement tenues au respect d'un minimum fixé par décret. C'est donc non seulement le pouvoir d'appréciation de chaque dossier individuel, mais même la réglementation de l'accès à la prestation qui, sur un point essentiel, est ainsi renvoyée au niveau départemental, c'est-à-dire abandonnée aux différences de conceptions politiques des élus locaux. La loi organise ainsi méthodiquement la discrimination territoriale au détriment des personnes âgées dépendantes. On comprend que les associations représentatives desdites personnes âgées aient demandé le retrait pur et simple du texte, qualifié par l'une d'elles de " loi de scandale et de déshonneur ".

Quant à l'article 23-III de la loi déférée, on a vu qu'il renvoyait finalement, compte tenu de la reprise de la rédaction sénatoriale par la commission mixte paritaire, le soin de déterminer la tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes aux règlements départementaux : il encourt dès lors, à l'évidence, le même grief que les articles précédemment évoqués.

Enfin, l'article 32 de la loi déférée pousse la méconnaissance du principe constitutionnel d'égalité de traitement jusqu'à décider le maintien, dans les douze départements concernés, du régime de la " prestation expérimentale dépendance " qui s'y applique déjà aujourd'hui, ce qui signifie notamment que dans ces douze départements le plafond de ressources pris en compte sera supérieur à celui que la loi déférée institue sur le reste du territoire, alors que par hypothèse l'on ne sera plus dans une phase d'expérimentation et qu'à l'évidence la situation des personnes âgées concernées ne diffère pas, au regard de l'objet de la loi déférée, d'un groupe de départements à l'autre.

Ainsi les variations, d'un département à l'autre, de la protection et des droits des personnes âgées dépendantes : variations que rien ne justifie au regard de l'objet de la loi déférée : prennent-elles une telle ampleur que c'est l'ensemble de ladite loi qui, eu égard au caractère essentiel des nombreuses dispositions dont l'inconstitutionnalité a été caractérisée, appelle la censure.

C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci l'ensemble de la loi qui vous est déférée.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 23 décembre 1996, par MM Laurent Fabius, Gilbert Annette, Léo Andy, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Didier Boulaud, Jean-Pierre Braine, Mme Frédérique Bredin, MM Laurent Cathala, Camille Darsières, Henri d'Attilio, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Maurice Depaix, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Jean-Jacques Filleul, Jacques Floch, Pierre Forgues, Michel Fromet, Pierre Garmendia, Kamilo Gata, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Maurice Janetti, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Martin Malvy, Marius Masse, Didier Mathus, Louis Mexandeau, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Michel Pajon, Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Jean-Marc Salinier, Roger-Gérard Schwartzenberg, Bernard Seux, Henri Sicre, Patrice Tirolien et Daniel Vaillant, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 modifiée d'orientation en faveur des personnes handicapées ;

Vu la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 modifiée relative aux institutions sociales et médico-sociales ;

Vu la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 modifiée relative à la sécurité sociale ;

Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 10 janvier 1997 ;

Vu les observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine enregistrées le 15 janvier 1997 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance, en contestant la conformité à la Constitution en tout ou en partie des articles 2, 3, 4, 5, 6, 23, 27 et 32 ;

- SUR LES GRIEFS TIRES DE L'INCOMPETENCE NEGATIVE DU LEGISLATEUR :

2. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que le législateur aurait méconnu à divers titres sa compétence en consentant des délégations au pouvoir réglementaire sans suffisamment les limiter ou les assortir de conditions, alors que la garantie du respect d'exigences de valeur constitutionnelle, telle que la sécurité matérielle des vieux travailleurs proclamée par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, ne saurait être abandonnée à la compétence de ce pouvoir ; qu'ils ajoutent, dans leur mémoire en réplique, que l'objet de la loi relève directement de l'article 34 de la Constitution dans la mesure où ce dernier vise les principes fondamentaux de la sécurité sociale ;

3. Considérant qu'ils critiquent en premier lieu le premier alinéa de l'article 2 qui renvoie au règlement la détermination des conditions d'âge, de degré de dépendance et de ressources ouvrant droit à la prestation spécifique dépendance ; qu'ils mettent en cause en deuxième lieu le premier alinéa de l'article 6 en ce qu'il donne compétence au pouvoir réglementaire pour fixer les plafonds dans la limite desquels la prestation spécifique dépendance pourra se cumuler avec les ressources des intéressés, de leur conjoint ou de leur concubin ; qu'en troisième lieu ils articulent ce grief à l'encontre de l'article 23-III dans la mesure où celui-ci prévoit que les montants des prestations pris en compte pour la tarification des établissements sociaux, médico-sociaux ou de santé accueillant des personnes âgées dépendantes "sont modulés selon l'état de la personne accueillie et déterminés dans des conditions fixées par voie réglementaire" ; qu'ils contestent enfin les dispositions du deuxième alinéa de l'article 27, modifiant le I de l'article 39 de la loi d'orientation susvisée du 30 juin 1975, qui instituent le principe d'une limite d'âge pour bénéficier de l'allocation compensatrice pour tierce personne en renvoyant à un décret la fixation de cette limite ;

4. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : "La loi fixe les règles concernant : ... les successions et les libéralités... La loi détermine les principes fondamentaux :... de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ;... du régime des obligations civiles...", notamment ; qu'il incombe, tant au législateur qu'au Gouvernement, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes proclamés par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, les modalités de leur mise en oeuvre ;

5. Considérant que le législateur a donné compétence au département pour l'attribution et la gestion de la prestation spécifique dépendance, laquelle relève de l'aide sociale ; que cette collectivité territoriale exerce une compétence de même nature s'agissant de l'allocation compensatrice pour tierce personne créée en faveur des personnes handicapées par la loi précitée du 30 juin 1975 ; que dès lors, en application des dispositions susmentionnées de l'article 34 de la Constitution, relèvent du domaine de la loi, outre l'institution de ces formes d'aide sociale, des règles essentielles relatives à leur régime juridique dont notamment la nature des conditions exigées pour leur attribution et la détermination des catégories de prestations ; qu'il revient au Gouvernement de mettre en oeuvre les règles ainsi posées par le législateur, en particulier par la fixation des éléments qui concernent les conditions d'attribution notamment ceux relatifs à l'âge du bénéficiaire, par la définition précise de la nature des prestations dont il s'agit et la détermination des modes de fixation de ces prestations en tenant compte, le cas échéant, conformément à la loi, d'autres ressources par l'application de règles de cumul ;

6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en soumettant le bénéfice de la prestation spécifique dépendance à des conditions d'âge, de ressources, de degré de la dépendance subie, définie en fonction du besoin de surveillance régulière ou d'aide nécessaire à l'accomplissement des actes essentiels de la vie, et en renvoyant au pouvoir réglementaire pour la précision des éléments de ces conditions, le législateur n'est pas resté en deçà de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ; qu'il n'a pas davantage méconnu celle-ci en renvoyant au décret la fixation des plafonds de cumul de ressources des intéressés et, le cas échéant, de leur conjoint ou de leur concubin ; qu'il a pu également renvoyer au pouvoir réglementaire la modulation, selon l'état des personnes, des montants de prestation de dépendance pris en compte pour la tarification d'établissements qui accueillent ces personnes ; qu'il a pu enfin sans méconnaître non plus sa compétence poser le principe d'une limite d'âge pour que les personnes handicapées bénéficient de l'allocation compensatrice pour tierce personne en prévoyant que la fixation de cet âge serait effectuée par décret ; qu'ainsi les griefs articulés par les auteurs de la saisine doivent être écartés ;

- SUR LES GRIEFS TIRES DE LA MECONNAISSANCE DU ONZIEME ALINEA DU PREAMBULE DE LA CONSTITUTION DU 27 OCTOBRE 1946 ET DU PRINCIPE D'EGALITE :

7. Considérant que les députés requérants font grief au législateur d'avoir instauré "un dispositif incompatible tant avec l'exigence de solidarité nationale qu'impose le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 en son onzième alinéa, qu'avec le principe constitutionnel d'égalité devant la loi qui impose que les différences de protection des personnes âgées contre les risques induits par la dépendance selon le département où elles résident ne soient pas disproportionnées avec les différences de situations qui les séparent au regard de critères nationaux clairs et précis" ; qu'ils arguent à cet égard d'inconstitutionnalité les articles 3, 4, 5 et 23-III de la loi ; qu'ils font valoir qu'il résulte de ces articles que l'octroi de la prestation spécifique dépendance ne dépendra que des orientations d'une "majorité départementale", sans répondre aux exigences de la solidarité nationale ; que la réglementation de l'accès à la prestation étant renvoyée au niveau du département, il en résulterait nécessairement des discriminations territoriales au détriment des personnes âgées dépendantes ; que les variations susceptibles d'apparaître d'un département à un autre ne seraient pas justifiées au regard de l'objet de la loi ; qu'ils mettent en cause par ailleurs le maintien par l'article 32 dans certains départements d'un régime de prestations d'aide sociale plus favorable qui n'avait été prévu qu'à titre expérimental ;

. En ce qui concerne les articles 3, 4, 5 et 23-III de la loi :

8. Considérant que l'article 3 de la loi déférée donne compétence au président du conseil général, après avis du maire de la commune de résidence du demandeur, pour accorder la prestation spécifique dépendance en fonction des conclusions d'une équipe médico-sociale ; que l'article 4 de la loi permet au département de conclure, pour l'instruction et le suivi de la prestation spécifique dépendance, avec les institutions et organismes publics sociaux et médico-sociaux, des conventions conformes à une convention-cadre fixée par arrêté conjoint du ministre chargé des personnes âgées et du ministre chargé des collectivités territoriales ; qu'il résulte de l'article 5 qu'un règlement départemental d'aide sociale fixe le montant maximum de la prestation spécifique dépendance, qui ne peut être inférieur à un montant déterminé par décret ; que par ailleurs, selon le même article, le montant de la prestation accordée est modulé en fonction du besoin de surveillance et d'aide requis par l'état de dépendance du demandeur, évalué par l'équipe médico-sociale prévue par l'article 3 et selon que l'intéressé réside à domicile ou est accueilli en établissement ; qu'ainsi qu'il a été analysé ci-dessus, l'article 23-III a trait à la détermination, modulée selon l'état de la personne accueillie en établissement, du montant de la prestation spécifique dépendance pris en compte pour la tarification de l'établissement en cause ;

9. Considérant qu'aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la Nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence" ; que le principe ainsi posé ne fait pas par lui-même obstacle à l'institution par le législateur d'un mécanisme de solidarité mis en oeuvre par le département ; que toutefois les dispositions réglementaires et les décisions individuelles prévues par la loi doivent être prises, sous le contrôle du juge de la légalité, de façon à ne pas aboutir à mettre en cause les dispositions précitées du Préambule compte tenu de la diversité des situations de nature à se présenter ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ;

10. Considérant d'une part qu'aux termes de l'article premier de la Constitution : "La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion..." ; d'autre part qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : "La loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources" et qu'en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ;

11. Considérant que pour assurer le respect de ces principes, il incombe au législateur de prévenir par des dispositions appropriées la survenance de ruptures caractérisées d'égalité dans l'attribution de la prestation spécifique dépendance, allocation d'aide sociale qui répond à une exigence de solidarité nationale ;

12. Considérant en premier lieu que les conditions d'âge, de degré de dépendance et de ressources seront fixées par voie réglementaire de façon uniforme pour l'ensemble du territoire national auquel s'applique la loi, en vertu de l'article 2 de celle-ci ;

13. Considérant en deuxième lieu qu'en vertu des dispositions des articles 3, 15 et 22 de la loi, le degré de dépendance du demandeur, qui détermine son besoin d'aide et de surveillance, est évalué par l'équipe médico-sociale ci-dessus mentionnée à l'aide d'une grille nationale ; que le président du conseil général se prononce par décision motivée sur l'octroi de la prestation spécifique dépendance sous le contrôle du juge dans les conditions précisées à l'article 11 de la loi ;

14. Considérant en troisième lieu qu'ainsi qu'il a été relevé ci-dessus, il résulte des dispositions de l'article 5 de la loi que le montant maximum de la prestation déterminé par le règlement départemental d'aide sociale ne peut être inférieur à un montant fixé par décret ;

15. Considérant au surplus que les départements non seulement pourront conclure des conventions, conformes à une convention-cadre fixée par arrêté interministériel, avec des organismes publics sociaux ou médico-sociaux pour l'instruction et le suivi de la prestation spécifique dépendance en application de l'article 4 de la loi, mais aussi devront, conformément au premier alinéa de l'article 1er, conclure des conventions avec les organismes de sécurité sociale afin de favoriser la coordination des prestations servies aux personnes âgées dépendantes et d'accomplir les tâches d'instruction et de suivi ; que ces conventions devront respecter un cahier des charges arrêté au niveau national, un comité national de la coordination gérontologique étant chargé du suivi de leur mise en oeuvre et, le cas échéant, d'une fonction de médiation pour leur conclusion ainsi que de l'établissement d'un rapport annuel public sur l'application de la loi ;

16. Considérant que, dans ces conditions, le législateur doit être regardé comme ayant pris les mesures appropriées pour prévenir des ruptures caractérisées du principe d'égalité pouvant résulter de l'attribution au département du service et de la gestion de la prestation spécifique dépendance qui répond directement au but d'intérêt général visé ;

. En ce qui concerne l'article 32 de la loi :

17. Considérant qu'en vertu de l'article 32 de la loi déférée, les prestations attribuées avant la date d'entrée en vigueur de cette loi, en application des conventions prévues dans certains départements conformément à l'article 38 de la loi du 25 juillet 1994 susvisée, continuent d'être servies à leurs bénéficiaires ;

18. Considérant que les députés auteurs de la requête soutiennent que cette disposition méconnaîtrait le principe d'égalité dans la mesure notamment où dans les départements ayant mis en oeuvre l'expérimentation "le plafond de ressources pris en compte sera supérieur à celui que la loi déférée institue sur le reste du territoire", et alors pourtant que l'on ne sera plus dans une phase d'expérimentation, et "qu'à l'évidence la situation des personnes âgées concernées ne diffère pas, au regard de l'objet de la loi déférée, d'un groupe de départements à un autre" ;

19. Considérant que la disposition critiquée se borne à garantir aux personnes qui avaient obtenu un avantage accordé en application d'une loi antérieure, le maintien des prestations correspondantes ; qu'au regard du but que le législateur s'est ainsi fixé tendant, compte tenu notamment de la nature de ces prestations, au maintien personnel du bénéfice d'un régime antérieur, il n'a pas méconnu le principe d'égalité ;

- SUR L'ARTICLE 34 DE LA LOI :

20. Considérant qu'aux termes de l'article 34 les dispositions de la loi entrent en vigueur le 1er janvier 1997 ;

21. Considérant que s'il est du pouvoir du législateur de fixer les règles d'entrée en vigueur des dispositions qu'il édicte, il lui appartient toutefois de ne pas porter atteinte au principe de valeur constitutionnelle de non rétroactivité de la loi pénale plus sévère ; qu'en conséquence les dispositions pénales prévues au IV de l'article 24 et à l'article 26 de la loi ne peuvent s'appliquer qu'aux faits commis après la date de promulgation de la loi ; que sous cette réserve d'interprétation, l'article 34 n'est pas contraire à la Constitution ;

22. Considérant qu'il n'y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office d'autres questions de conformité à la Constitution ;

Décide :

Article premier :

Sous réserve des interprétations qui précèdent, les dispositions du premier alinéa de l'article 2, des articles 3, 4, 5, du premier alinéa de l'article 6, du III de l'article 23, du deuxième alinéa de l'article 27, de l'article 32 et de l'article 34 ne sont pas contraires à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 21 janvier 1997, où siégeaient : MM Roland DUMAS, président, Georges ABADIE, Michel AMELLER, Jean CABANNES, Maurice FAURE, Yves GUÉNA, Alain LANCELOT, Mme Noëlle LENOIR et M Jacques ROBERT.

Le président,

Roland DUMAS

Références :

DC du 21 janvier 1997 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 21 janvier 1997 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécicique dépendance (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°96-387 DC du 21 janvier 1997

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Origine de la décision

Date de la décision : 21/01/1997

Fonds documentaire ?: Legifrance

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