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§ France, Conseil constitutionnel, 06 juillet 2000, 2000-431

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Loi relative à l'élection des sénateurs

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Numérotation :

Numéro de décision : 2000-431
Numéro NOR : CONSTEXT000017664403 ?
Numéro NOR : CSCL0004240S ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;conseil.constitutionnel;dc;2000-07-06;2000.431 ?

Saisine :

Les observations du gouvernement sur le recours dirigé contre la loi relative à l'élection des sénateurs appellent de la part de ces derniers les remarques suivantes :

Sur le I B 1 des observations du gouvernement

1. Le gouvernement ne tient pas compte des observations selon lesquelles les départements et les régions n'étaient pas des collectivités territoriales de plein exercice sous le régime électoral antérieur de 1958 et de 1976.

2. Le dernier mot donné à l'Assemblée nationale a méconnu l'autonomie du Sénat qui découle de l'article 26 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et qui impose la séparation des pouvoirs. Le dernier mot donné à l'Assemblée nationale met ainsi fin à une coutume constitutionnelle constamment appliquée depuis 1875 (V. CC. 15 janvier 1960, 59-5 DC, rec. p. 15) qui repose sur la dignité mutuelle des deux assemblées. Le Sénat conscient de la nécessité de tenir compte de l'évolution avait modifié dans sa proposition de loi la représentation des délégués des communes pour tenir compte de l'urbanisation intervenue depuis 1958 mais avait maintenu les grands équilibres qui animaient la loi antérieure. L'Assemblée nationale a bouleversé ces équilibres en privilégiant les communes les plus peuplées, c'est-à-dire les communes de plus de 30 000 habitants qui obtiennent ainsi, soit la majorité absolue, soit une écrasante représentation au sein du collège des grands électeurs (V. le cas de Marseille dans les Bouches-du-Rhône).

3. La jurisprudence du Conseil constitutionnel du 1-2 juillet 1986 a reconnu la spécificité de la représentation sénatoriale qui n'a pas à tenir compte du seul critère démographique. Or, la loi contestée ne tient compte que de ce seul critère.

Sur le I B 2 des observations du gouvernement

4. Le choix d'un délégué supplémentaire par tranche de 300 habitants ne respecte pas le principe de proportionnalité qui depuis la loi du 9 décembre 1884, en passant par celle du 23 septembre 1948 et par l'ordonnance du 15 novembre 1958, s'est toujours imposé au législateur. Il y a là sans nul doute un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

5. La différence de traitement entre petites et grandes communes aboutit à une dénaturation du principe de représentation propre aux élections sénatoriales. Il y a là une erreur manifeste d'appréciation commise par le législateur et consécutive à une rupture caractérisée.

6. Certes, le code électoral n'a jamais précisé que les délégués sénatoriaux des communes devaient être conseillers municipaux. Mais cette disposition découle des difficultés de transport en 1884 et de la nécessité pour les communes de trouver un grand électeur disponible pour consacrer près de trois jours aux opérations de vote (cas des communes éloignées de la préfecture ou d'accès difficile). Dans la pratique, les représentants des communes ont toujours été des conseillers municipaux et ces mêmes conseillers municipaux dans les communes de plus de 9 000 habitants sont membres de droit du collège électoral sénatorial.

7. Dans la pratique, le nombre des élus du suffrage universel direct ont donc toujours été majoritaires au sein du collège électoral sénatorial.

8. Le Sénat n'a jamais exigé que seuls des élus du suffrage universel direct soient représentants des communes, mais il a toujours souhaité qu'il y ait un équilibre raisonnable entre élus du suffrage universel direct et élus de ces derniers. Car le statut de ces délégués supplémentaires reste constitutionnellement fragile du fait de la non-permanence de leur désignation et du mandat quasi-impératif dont ils sont investis.

Sur le II, B des observations du gouvernement

9. Le raisonnement gouvernemental ne tient pas compte de la réalité en se réfugiant derrière la loi organique. Le Sénat a refusé en effet l'augmentation du nombre des sénateurs mais n'a pas refusé une nouvelle répartition des sièges de sénateurs entre les départements et à effectif constant, ce qui relève de la loi ordinaire.

10. Dès lors, on ne pouvait pas modifier les règles du scrutin, conformément à la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, surtout en apportant une attention particulière aux données démographiques dans l'augmentation du nombre des délégués des communes sans modifier la répartition des sièges.

11. Prendre en considération le seul critère du nombre des sénateurs pour modifier le mode de scrutin relève donc de l'arbitraire. Il en aurait été différemment si le critère retenu avait été la démographie et non le nombre de sièges. Le Sénat avait bien vu l'obstacle en proposant le scrutin proportionnel pour les départements qui élisent au moins quatre sénateurs. Dans ce cas, il y aurait eu autant de sénateurs élus dans les deux modes de scrutin. Le critère du nombre était donc complété par un autre critère objectif.

12. Dès lors, le nouveau mode de scrutin porte atteinte au principe d'égalité. Des départements éliront leurs sénateurs au scrutin majoritaire alors que d'autres à population identique les éliront au scrutin proportionnel. Ce sera le cas de la Drôme, du Vaucluse, du Tarn ou de l'Aisne qui élisent deux sénateurs, alors qu'à population sensiblement égale ou légèrement supérieure, la Manche, le Doubs, la Côte d'Or, etc... en éliront trois.

13. Des anomalies encore plus flagrantes se manifestent à l'intérieur d'un même mode de scrutin. Des départements moins peuplés ont deux sénateurs alors que les départements plus peuplés en n'ont qu'un (cas de la Creuse face à l'Ariège ou au territoire de Belfort). Des départements à trois sénateurs sont plus peuplés que les départements à quatre (Oise, Hérault ou Var face à la Meurthe-et-Moselle ou l'Ille-et-Vilaine). Il en va de même pour les départements à quatre ou cinq sénateurs.

14. Ainsi, la conjugaison de l'augmentation du nombre de grands électeurs, qui met en avant le principe démographique avec le changement du mode de scrutin qui n'obéit plus aux mêmes règles, démontrent bien le caractère arbitraire de cette réforme qu'il appartiendra au Conseil constitutionnel de sanctionner.Les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de bien vouloir déclarer contraires à la Constitution les dispositions sousvisées du projet de loi relatif à l'élection des sénateurs, adoptées en dernière lecture par l'Assemblée nationale le 21 juin 2000 et ce sur la base de l'argumentation qui suit.

1. La Constitution dans son article 24 pose trois principes en ce qui concerne le Sénat : il assume la représentation des collectivités territoriales, il est élu au suffrage indirect et il assure la représentation des français de l'étranger. Le dernier principe n'est pas affecté par la loi en cause; par contre les deux premiers le sont.

I. La loi n'assure plus correctement la représentation des collectivités territoriales de la République.

2. La seconde chambre a toujours eu dans l'histoire constitutionnelle française une mission différente de représentation par rapport à la première. Elle a sous les deux empires été essentiellement composée des gloires du régime ; sous la restauration et la monarchie de juillet elle comprenait l'élite héréditaire ou l'élite sociale ; à l'époque révolutionnaire les représentants des départements se composaient de trois catégories : les représentants de la population, les représentants du territoire et ceux de la fiscalité versée. Depuis la République, le Sénat ou le Conseil de la République ont toujours eu la mission d'assurer la représentation des collectivités territoriales de la République.

3. L'élection des sénateurs s'est toujours opérée dans le cadre de la circonscription départementale et la loi a toujours exigé qu'il y ait du moins un sénateur par département quelle que soit l'importance de la population afin de correspondre à cette exigence constitutionnelle de représentation du territoire. Par contre, l'exigence d'une représentation démographique cohérente n'a pas été oubliée puisque le nombre des sénateurs par département tient compte du poids démographique en parfaite conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision 85-196 DC du 8 août 1985, 85-197 DC du 23 août 1985, 86-208 DC du 1 et 2 juillet 1986 et 86-218 DC du 18 novembre 1986). Néanmoins, le poids démographique du département ne doit pas être le seul élément à prendre en compte puisque la Constitution confie au Sénat le soin d'assurer la représentation des collectivités territoriales et celle des français de l'étranger.

4. La loi ne garantit plus la représentation de certaines collectivités territoriales, mais vise exclusivement à renforcer la représentation des grandes villes en ne prenant en compte que leur seul poids démographique.

5. Les collectivités territoriales de la République sont, d'après la Constitution, les communes, les départements et les territoires et en vertu de la loi, prévue par la Constitution, les régions et les collectivités spécifiques de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon. les régions et les départements n'ont plus qu'une représentation résiduelle et seront, selon la loi incriminée, même en y ajoutant les députés, complément noyés par la représentation des communes.

6. L'abaissement à 300 habitants du seuil pour désigner les délégués des communes bouleverse complétement la représentation des collectivités territoriales : les petites communes sont écrasées tout comme les départements et les régions ; les communes moyennes voient très légèrement croître leur représentation en nombre mais pas en pourcentage. Par contre, la représentation des communes centres ou très peuplées est considérablement accrue par la prise en compte du seul critère démographique.

7. Lors de l'adoption de la Constitution de 1958 et lors de l'adoption des règles électorales applicables à l'élection des sénateurs, seules les communes étaient des circonscriptions territoriales de plein exercice. Le département et la région ne le sont devenus qu'en 1982. Dès lors, le code électoral aurait dû prendre en compte cette mutation afin d'assurer une représentation plus équitable des départements et des régions.

8. Le seuil de 300 habitants pour la désignation d'un délégué apparaît comme arbitraire et n'est justifié par aucun autre argument que celui de la démographie. ll privilégie la représentation des seules communes les plus peuplées au détriment de la représentation des autres collectivités locales.

9. En conséquence, sur la base des arguments présentés, les sénateurs requérants demandent que l'article 2 de la loi soit déclaré contraire à la Constitution ainsi que par coordination, les articles 3, 4, 18, 19 et 21.

II. La loi n'assure plus l'élection des sénateurs au suffrage indirect.

10. Les sénateurs ont toujours été les élus des élus et ont donc toujours été élus au suffrage indirect. La loi ne respecte plus cette exigence : les élus du suffrage universel deviennent souvent minoritaires au sein du collège des grands électeurs sénatoriaux.

11. A titre d'exemple, la ville de Marseille, qui comptait 707 grands électeurs (dont 101 conseillers municipaux) en comptera dorénavant 2656 (soit 26 grands électeurs par conseiller municipal) qui domineront largement le collège sénatorial des Bouches du Rhône (voir annexe 1).

12. A titre d'exemple, la réforme en Seine Maritime aboutira essentiellement à renforcer le poids des grandes villes (Rouen - le Havre - Dieppe).

13. A titre d'exemple -caricatural cette fois ci- le Conseil de Paris devra élire un nombre de délégués sénatoriaux dix fois supérieur à l'effectif du Conseil de Paris. A quoi peut donc servir ce clonage inutile et caricatural qui ne modifiera en rien la représentation de Paris et qui de surcroît ne respecte plus la règle des 300. Mais il est vrai que la désignation par le Conseil de Paris (163 membres) de plus de 6 000 grands électeurs devenait surréaliste.

14. Jusqu'à maintenant, les délégués supplémentaires des communes qui étaient justifiés pour tenir compte du facteur démographique étaient très largement minoritaires dans le cadre du collège électoral sénatorial. Dans certains cas, ils deviendront majoritaires (ex : 70,6% dans les Hauts-de-Seine, voir annexe 2, 61,6% dans le Val de Marne, voir annexe 3) alors qu'ils ne disposent pas de la légitimité qui découle du suffrage universel comme les députés, les conseillers municipaux, généraux et régionaux. Leur désignation est en fait une cooptation assortie d'une préoccupation de mandat impératif bien qu'il n'existe aucune sanction à l'irrespect de ce mandat. Ces délégués supplémentaires des communes n'ont donc aucune légitimité particulière et les sénateurs élus n'ont aucune responsabilité politique à leur égard puisque leur fonction ne dure qu'une seule journée.

15. Lors de l'instauration du mode de désignation des sénateurs, la désignation des conseils municipaux obéissait à d'autres règles que celles actuellement en vigueur : scrutin proportionnel puis scrutin majoritaire et enfin scrutin mixte. La loi nouvelle qui augmente considérablement la représentation des communes importantes va amplifier la sur-représentation de la majorité communale qui détient du fait du mode de scrutin en vigueur entre les deux-tiers et les trois quarts des sièges même si elle n'a obtenu qu'une majorité relative lors du scrutin.

16. C'est pourquoi, la majorité sénatoriale avait proposé le seuil de 700 (et non celui de 300) pour conjuguer tout à la fois le principe d'exigence démographique et celui de la représentation rééquilibrée des collectivités territoriales sans bouleverser le poids des élus du suffrage universel par rapport à celui de l'ensemble des grands électeurs sénatoriaux. Le seuil arbitraire de 300 bouleverse l'équilibre entre la représentation des collectivités territoriales et la prise en compte du facteur démographique et porte donc atteinte au principe selon lequel les sénateurs sont élus au suffrage indirect.

17. Pour toutes ces raisons, les sénateurs requérants demandent l'annulation des mêmes dispositions de la loi que celles visées au 9 ci-dessus.

III. La loi ne tient pas compte des mutations démographiques intervenues depuis les trois derniers recensements.

18. La loi modifie non seulement le nombre des grands électeurs mais modifie également le mode de scrutin dans les départements qui élisent trois ou quatre sénateurs en substituant le scrutin proportionnel au scrutin majoritaire.

19. Certes, les sénateurs étaient élus selon deux modes différents qui correspondaient à des bases objectives et permanentes découlant de la mission spécifique de représentation du Sénat : les départements les plus peuplés qui élisaient cinq sénateurs et plus étaient soumis au scrutin proportionnel, les autres au scrutin majoritaire à deux tours. Le Sénat avait proposé d'instaurer le scrutin proportionnel dans les départements qui élisent quatre sénateurs afin d'assurer une représentation égalitaire entre les sénateurs élus au scrutin proportionnel et ceux élus au scrutin majoritaire. Il y avait là une volonté de respecter tout à la fois le principe d'équilibre politique et celui d'équilibre démographique, consacrés par la jurisprudence précitée du Conseil constitutionnel.

20. Mais la modification du mode de scrutin ne pouvait pas intervenir sans que la répartition des sièges dans le cadre du département n'ait été revue. Or, le nombre actuel de sénateurs par département ne tient pas compte des résultats des recensements de 1982, de 1990 et de 1999. Avant de modifier le mode de scrutin et selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel il aurait fallu modifier la loi qui fixe le nombre de sièges de sénateurs par département. Faute d'avoir effectué cette réforme préalable, la modification du mode de scrutin est donc entachée d'arbitraire (décision du 1 et 2 juillet 1986 du Conseil constitutionnel).

21. Le principe d'équilibre démographique en ce qui concerne le nombre des sénateurs par département aurait dû guider le législateur tout en tenant compte, le cas échéant, d'impératifs d'intérêt général (au moins un sénateur par département et représentation particulière des français représentant les français de l'étranger).

22. L'adoption par la loi du seuil de trois sénateurs pour instaurer le scrutin proportionnel porte donc atteinte au principe d'équilibre politique par son caractère essentiellement arbitraire.

23. En conséquence, les sénateurs soussignés demandent que les articles 2, 3, 4, 9, 10, 18, 19 et 21 de la loi soient déclarés contraires à la Constitution.

24. L'ensemble de la loi, à l'exception des dispositions financières, concernant l'élection des sénateurs, doit donc être considéré comme contraire à la Constitution.29 juin 2000Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante sénateurs, d'un recours dirigé contre la loi relative à l'élection des sénateurs, adoptée le 21 juin 2000. Les requérants estiment contraires à la Constitution, tant les dispositions qui élargissent le corps électoral des sénateurs que celles qui concernent le mode de scrutin applicable aux élections sénatoriales.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :

I - Sur l'élargissement du corps électoral des sénateurs.

A) La première série de critiques vise essentiellement l'article 2 de la loi qui tend à mieux tenir compte de la population des communes dans la détermination du nombre de leurs délégués au sein du collège électoral qui élit les sénateurs.

En vertu de l'article L.280 du code électoral, ces délégués forment, avec les députés, les conseillers régionaux et conseillers à l'Assemblée de Corse rattachés au département et les conseillers généraux, le corps électoral qui, dans chaque département, élit les sénateurs. Le nombre des délégués des conseils municipaux dépend, pour chaque commune, non pas de la population de celle-ci, mais de l'effectif de son conseil municipal.

La loi déférée met fin à ce système pour lui substituer une règle nouvelle permettant à chaque commune d'avoir un nombre de délégués déterminé en fonction de sa population. Le choix fait par le législateur consiste, comme le précise la nouvelle rédaction que l'article 2 donne à l'article L.282 du code électoral, à élire un délégué par tranche de 300 habitants ou fraction de ce nombre.

Pour critiquer cette disposition, ainsi que les articles 18, 19 et 21 qui en adaptent les règles pour les collectivités d'outre-mer, les sénateurs requérants invoquent deux séries de moyens.

Ils soutiennent d'abord que la représentation des collectivités territoriales de la République n'est plus correctement assurée. Selon eux, les régions et les départements n'ont plus qu'une représentation résiduelle et les petites communes sont « écrasées » au profit des communes très peuplées. Ils estiment que la proportion d'un délégué par tranche de 300 habitants présente un caractère arbitraire.

Les auteurs de la saisine font ensuite valoir que les modalités retenues pour l'élargissement du collège électoral font que la loi n'assure plus l'élection des sénateurs au suffrage indirect, dans la mesure où les élus du suffrage universel seront minoritaires dans les collèges électoraux. En outre, la loi, selon eux, va amplifier la sur-représentation des majorités municipales au sein de l'électorat des sénateurs.

B) Pour sa part, le Gouvernement considère que ces dispositions sont conformes à la Constitution.

Comme le soulignent MM. Favoreu et Philip dans leur commentaire de la décision n° 86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986 (Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 10° édition p. 710), les principes essentiels de la jurisprudence issue de cette décision « s'appliquent à toutes les élections qui, directement ou indirectement, contribuent à la désignation des organes exerçant la souveraineté nationale ». C'est notamment le cas du principe d'équilibre démographique. Mais comme le relèvent les mêmes auteurs, l'extension de cette jurisprudence à l'élection des membres du Sénat doit sans doute se faire « de manière moins stricte que pour les élections législatives car il représente aussi les collectivités territoriales en tant que telles »

C'est précisément ce souci de mieux concilier la prise en compte des considérations démographiques et la mission particulière de représentation de ces collectivités que l'article 24 de la Constitution assigne au Sénat qui est à l'origine de la réforme que le Gouvernement a proposée au Parlement et que celui-ci a adoptée, tout en y apportant des modifications. En renonçant au mécanisme qui faisait dépendre le nombre des délégués de l'effectif du conseil municipal, lequel n'est lui-même pas proportionnel à la population, le texte adopté atténue la sur-représentation des communes les moins peuplées tout en leur maintenant une place significative et en leur garantissant, en tout état de cause, le droit de participer, par leurs délégués, à l'élection des sénateurs.

Ce faisant, le législateur ne s'expose à aucune des deux critiques formulées par les auteurs de la saisine.

1) En premier lieu, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'accroissement du nombre des délégués des conseils municipaux n'affecte pas la représentation des autres collectivités territoriales, qui était déjà très minoritaires.

A cet égard, le système actuel, qui donne une forte prépondérance aux délégués des conseils municipaux, montre que le Sénat demeure, comme au temps de Gambetta, « le grand conseil des communes de France ».

Sauf à interpréter l'article 24 de la Constitution comme ayant entendu revenir sur cette caractéristique traditionnelle de la seconde chambre, et à en déduire que l'état actuel du droit est contraire à la Constitution, on peut donc difficilement soutenir que chaque catégorie de collectivité territoriale doit avoir un poids propre au sein des collèges électoraux.

Or, l'accroissement du nombre de délégués des conseils municipaux qui résultera de l'article 2 ne modifie que de manière très marginale la situation qui résulte de cet état du droit, en faisant passer de 95,7 à 97,1 % leur poids au sein des collèges électoraux de métropole. La loi ne remet nullement en cause la présence, ni le nombre des autres membres de ces collèges, et notamment de ceux qui représentent les autres collectivités territoriales.

2) De même est-ce à tort, en second lieu, que les requérants reprochent à la loi contestée de remettre en cause le principe suivant lequel les sénateurs sont élus au suffrage indirect.

L'article 24 de la Constitution, qui énonce ce principe, ne prescrit nullement que tous les membres du collège électoral soient eux-mêmes des élus du suffrage universel direct. Il ne l'implique pas non plus, sauf à considérer, là aussi, que le système actuel, dont les requérants critiquent la modification, était d'ores et déjà contraire à la Constitution. En effet, il résulte actuellement des articles L.284 et L.285 du code électoral que l'effectif du conseil municipal ne coïncide avec celui des délégués que dans les communes de 9 000 à 30 000 habitants : dans celles de moins de 9 000 habitants, qui sont de très loin les plus nombreuses, les conseils municipaux élisent des délégués, dont rien n'impose qu'ils soient issus du conseil ; dans les communes de plus de 30 000 habitants, des délégués élus hors du conseil municipal coexistent avec les membres de celui-ci pour représenter la commune dans le collège électoral.

Il importe d'ailleurs de souligner que, depuis 1875, le droit positif n'a jamais consacré la règle suivant laquelle les conseillers municipaux sont délégués de droit. Le principe, au contraire, a constamment été que les conseils municipaux désignent des délégués pour élire les sénateurs, sans que ces délégués soient nécessairement membres du conseil municipal. Ce mécanisme de « délégués sénatoriaux » a toujours existé à côté de « délégués de droit », seuls ces derniers étant eux-mêmes des élus. C'est ce que mettent en évidence les travaux préparatoires de l'article 4 de la loi du 28 février 1875 relative à l'organisation du Sénat, et notamment l'intervention de M. Wallon qui souligne que le mode d'élection de cette assemblée « repose entièrement sur le suffrage universel au second degré et au troisième pour les délégués » (Rec. Duvergier 1875, p. 60). Ainsi le régime qui s'appliquait à l'élection du Sénat de la IIIème République a-t-il pu être résumé comme un système dans lequel « les sénateurs sont élus par un collège comprenant les élus ou des représentants des élus au suffrage universel » (Barthélemy et Duez , Traité de droit constitutionnel, 1933, p.475).

Autrement dit, et même si le mode d'élection des sénateurs est parfois présenté comme « à deux degrés », il est plus exact de le décrire, comme le fait le professeur Pactet (Droit constitutionnel, 17° édition, p. 378), comme un suffrage universel « à deux et trois degrés ». En tout cas, le droit positif n'a jamais posé en principe que les collèges électoraux devraient être composés exclusivement, ni même principalement, d'élus du suffrage universel.

Or, il ne résulte ni des termes de l'article 24 de la Constitution, ni d'ailleurs des discussions qui ont précédé son adoption, que le Constituant ait entendu imposer une telle règle pour l'élection du Sénat.

En réalité, la notion de suffrage indirect, appliquée à l'élection d'une Assemblée chargée de représenter les collectivités territoriales, implique que chacune de ces collectivités, y compris la moins peuplée, ait au moins un représentant élu par elle au sein du collège chargé d'élire les membres de cette Assemblée. Cette règle n'est pas remise en cause par la loi déférée. Mais, sauf à donner à l'article 24 une portée qui ne s'en déduit pas, l'on ne saurait exiger que seuls des élus du suffrage universel direct puissent faire partie de ce collège, ni que leur nombre soit prépondérant au sein de ce collège.

II - Sur la modification du mode de scrutin applicable dans certains départements.

A) Estimant que le mécanisme de la représentation proportionnelle, qui coexiste actuellement avec un mode de scrutin majoritaire, est mieux adapté pour désigner les membres d'une Assemblée telle que le Sénat, le législateur a fait le choix d'étendre ce mécanisme à tous les départements dans lesquels il est possible de l'appliquer, et de ne maintenir l'élection des sénateurs au scrutin majoritaire que dans ceux qui n'en élisent pas suffisamment pour que la représentation proportionnelle puisse jouer.

C'est pourquoi l'article 10 de la loi déférée retient ce dernier mode de scrutin dans les départements qui élisent trois sénateurs ou plus, tandis que l'article 9 maintient le scrutin majoritaire dans ceux qui n'ont droit qu'à un ou deux sénateurs.

Selon les requérants, ces dispositions seraient contraires à la Constitution pour n'avoir pas tenu compte des mutations démographiques intervenues depuis les derniers recensements. Ils considèrent que cette modification ne pouvait intervenir sans que la répartition des sièges n'ait été revue. Le seuil de trois sénateurs adopté pour instaurer le scrutin proportionnel présenterait donc, à défaut, un caractère arbitraire.

B) Cette argumentation ne peut être retenue.

Elle est, en effet, inopérante. Sans doute est-il souhaitable de reconsidérer la répartition des sénateurs entre les départements, pour tenir compte de l'évolution démographique. Le Gouvernement estimait que cette opération devait être effectuée selon la méthode retenue en 1958, et reprise en 1976 (un sénateur pour 150.000 habitants et un par tranche de 250.000 ou fraction de ce nombre), ce qui entraînait une augmentation des effectifs du Sénat, laquelle relève de la loi organique en vertu de l'article 25 de la Constitution. Deux projets de lois avaient été déposés à cette fin, toutefois ceux-ci n'ont pu aboutir. Mais s'il est exact que, en attendant, la répartition qui reste en vigueur n'est pas satisfaisante, les dispositions de la loi déférée sont sans incidence aucune sur cette situation. Elles n'ont ni pour objet, ni pour effet d'en aggraver les inconvénients.

En réalité, les requérants confondent deux questions qui sont juridiquement indépendantes l'une de l'autre : celle, qui est étrangère à l'objet du texte déféré, de la révision des effectifs de sénateurs dans chaque département, et celle, qui seule doit être envisagée, du mode de scrutin applicable en fonction d'un effectif déterminé. La loi se borne à abaisser de 5 à 3 le seuil à partir duquel la représentation proportionnelle s'appliquera. Ce faisant, elle n'affecte nullement la situation décrite plus haut. Elle retient un critère pertinent, qui consiste à appliquer ce mode de scrutin dans tous les départements dont l'effectif de sénateurs à élire le permet.

Aucun des moyens invoqués n'étant de nature à justifier la censure des dispositions contestées, le Gouvernement estime que le Conseil constitutionnel ne pourra que les déclarer conformes à la Constitution.


Texte :

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 26 juin 2000, par MM. Josselin de ROHAN, Nicolas ABOUT, Pierre ANDRÉ, Jean ARTHUIS, Denis BADRÉ, Jean BERNARD, Jacques BIMBENET, Jean BIZET, Paul BLANC, Christian BONNET, James BORDAS, Joël BOURDIN, Jean BOYER, Louis BOYER, Jean-Guy BRANGER, Dominique BRAYE, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Louis de BROISSIA, Michel CALDAGUÈS, Robert CALMÉJANE, Auguste CAZALET, Charles CECCALDI-RAYNAUD, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Marcel-Pierre CLEACH, Jean CLOUET, Gérard CORNU, Jean-Patrick COURTOIS, Charles de CUTTOLI, Xavier DARCOS, Luc DEJOIE, Jean DELANEAU, Jean-Paul DELEVOYE, Robert Del PICCHIA, Christian DEMUYNCK, Charles DESCOURS, Michel DOUBLET, Paul DUBRULE, Alain DUFAUT, Ambroise DUPONT, Daniel ECKENSPIELLER, Jean-Paul ÉMIN, Jean-Paul ÉMORINE, Michel ESNEU, Hubert FALCO, Jean FAURE, André FERRAND, Hilaire FLANDRE, Jean-Pierre FOURCADE, Bernard FOURNIER, Philippe FRANÇOIS, Jean FRANÇOIS-PONCET, Yves FRÉVILLE, René GARREC, Philippe de GAULLE, Patrice GÉLARD, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Francis GIRAUD, Daniel GOULET, Alain GOURNAC, Francis GRIGNON, Louis GRILLOT, Georges GRUILLOT, Hubert HAENEL, Mme Anne HEINIS, MM. Pierre HÉRISSON, Rémi HERMENT, Daniel HOEFFEL, Jean-François HUMBERT, Claude HURIET, Jean-Jacques HYEST, André JOURDAIN, Alain JOYANDET, Lucien LANIER, Patrick LASSOURD, Edmond LAURET, Dominique LECLERC, Roland du LUART, Jacques MACHET, Kléber MALÉCOT, Max MAREST, Philippe MARINI, Paul MASSON, Serge MATHIEU, Jean-Luc MIRAUX, Louis MOINARD, Bernard MURAT, Paul NATALI, Philippe NOGRIX, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Jacques OUDIN, Jean PÉPIN, Guy POIRIEUX, André POURNY, Jean PUECH, Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, Charles REVET, Henri REVOL, Henri de RICHEMONT, Louis-Ferdinand de ROCCA SERRA, Michel RUFIN, Jean-Pierre SCHOSTECK, Michel SOUPLET, Louis SOUVET, Martial TAUGOURDEAU, Henri TORRE, René TRÉGOUËT, François TRUCY, Maurice ULRICH, Jacques VALADE, André VALLET, Alain VASSELLE, Xavier de VILLEPIN, Serge VINÇON et Guy VISSAC, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à l'élection des sénateurs ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu le code électoral ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 29 juin 2000 ;

Vu les observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine, enregistrées le 4 juillet 2000 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l'élection des sénateurs, et mettent en cause la conformité à la Constitution de ses articles 2, 9 et 10 ;

- SUR LES MOYENS TIRÉS DE L'ATTEINTE À L'ARTICLE 24 DE LA CONSTITUTION :

2. Considérant que le 1° de l'article 2 de la loi déférée a pour objet de modifier l'article L. 284 du code électoral en substituant à ses six premiers alinéas les dispositions suivantes : " Les conseils municipaux désignent un nombre de délégués déterminé en fonction de la population des communes, à raison d'un délégué pour 300 habitants ou une fraction de ce nombre. Le Conseil de Paris élit un nombre de délégués égal à dix fois son effectif.

" Lorsque le nombre de délégués est inférieur ou égal à l'effectif du conseil municipal, les délégués sont élus au sein de ce conseil.

" Lorsque le nombre de délégués est supérieur à l'effectif du conseil municipal, les membres de ce conseil sont délégués de droit, les autres délégués étant élus dans les conditions fixées à l'article L. 289. " ;

3. Considérant que les requérants soutiennent que cet article serait, à plusieurs titres, contraire à l'article 24 de la Constitution ; qu'ils exposent en premier lieu que la loi n'assurerait plus correctement la représentation des collectivités territoriales de la République ; que " l'abaissement à 300 habitants du seuil pour désigner les délégués des communes bouleverse complètement la représentation des collectivités territoriales : les petites communes sont écrasées tout comme les départements et les régions " ; que le seuil de 300 habitants leur apparaît arbitraire et n'est justifié, à leurs yeux, par aucun autre argument que celui de la démographie ; qu'ils allèguent en deuxième lieu que la loi ne respecterait pas la règle de l'élection des sénateurs au suffrage indirect, car " les élus du suffrage universel deviennent souvent minoritaires au sein du collège des grands électeurs sénatoriaux " ;

4. Considérant que l'article 3 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que " La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum " ; que le même article dispose, dans son troisième alinéa, que " Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret " ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution : " Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat " ;

5. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article 24 de la Constitution que le Sénat doit, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, être élu par un corps électoral qui est lui-même l'émanation de ces collectivités ; que, par suite, ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; que toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées ; qu'en outre, la représentation des communes doit refléter leur diversité ; qu'enfin, pour respecter le principe d'égalité devant le suffrage résultant de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 3 de la Constitution, la représentation de chaque catégorie de collectivités territoriales et des différents types de communes doit tenir compte de la population qui y réside ;

6. Considérant, en conséquence, que, si le nombre des délégués d'un conseil municipal doit être fonction de la population de la commune et si, dans les communes les plus peuplées, des délégués supplémentaires, choisis en-dehors du conseil municipal, peuvent être élus par lui pour le représenter, c'est à la condition que la participation de ces derniers au collège sénatorial conserve un caractère de correction démographique ; que l'application des dispositions en vigueur de l'article L. 285 du code électoral ne remet pas en cause les principes sus-énoncés ;

7. Considérant, en revanche, qu'en application des dispositions du 1° de l'article 2 de la loi déférée, des délégués, choisis nécessairement en dehors du conseil municipal, seront désignés, à raison d'un délégué supplémentaire pour 300 habitants ou fraction de ce nombre, lorsque le nombre de délégués sera supérieur à l'effectif du conseil municipal ; que, dès lors, ces délégués supplémentaires constitueront une part substantielle, voire, dans certains départements, majoritaire du collège des électeurs sénatoriaux ; que leur participation à l'élection des sénateurs sera d'autant plus déterminante que l'article 10 de la loi examinée étend à de nombreux départements l'élection des sénateurs au scrutin proportionnel ;

8. Considérant que l'importance ainsi donnée par la loi déférée aux délégués supplémentaires des conseils municipaux au sein des collèges électoraux irait au-delà de la simple correction démographique ; que seraient ainsi méconnus les principes sus-énoncés ;

9. Considérant qu'il y a lieu en conséquence de déclarer contraires à la Constitution les dispositions des deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas de l'article 2, et, par voie de conséquence, celles du I de l'article 23 ;

-SUR LES MOYENS TIRÉS DU DÉFAUT DE PRISE EN COMPTE DES ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES :

10. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, la loi déférée ne pouvait modifier le mode de scrutin pour l'élection des sénateurs sans révision préalable de la répartition des sièges par département, afin de tenir compte des évolutions démographiques intervenues depuis les trois derniers recensements ; qu'à défaut, la modification du mode de scrutin prévue par les articles 9 et 10 serait " entachée d'arbitraire " ;

11. Considérant que les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution imposent au législateur de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs pour tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation ; que ces dispositions n'exigeaient pas pour autant que cette prise en compte intervienne avant l'entrée en vigueur de la loi déférée ;

12. Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel d'examiner d'office aucune question de conformité à la Constitution ;

Décide :

Article premier :

Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions des deuxième, troisième, quatrième et cinquième alinéas de l'article 2 et celles du I de l'article 23 de la loi relative à l'élection des sénateurs.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 6 juillet 2000, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Georges ABADIE, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Alain LANCELOT, Mme Noëlle LENOIR, M. Pierre MAZEAUD et Mmes Monique PELLETIER et Simone VEIL.

Références :

DC du 06 juillet 2000 sur le site internet du Conseil constitutionnel
DC du 06 juillet 2000 sur le site internet Légifrance
Texte attaqué : Loi relative à l'élection des sénateurs (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)


Publications :

Proposition de citation: Cons. Const., décision n°2000-431 DC du 06 juillet 2000

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Origine de la décision

Date de la décision : 06/07/2000

Fonds documentaire ?: Legifrance

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